-D. 2/2019 Anayasa Mahkemesi: 4/2017
ANAYASA MAHKEMESİ OLARAK OTURUM YAPAN
YÜKSEK MAHKEME HUZURUNDA.
ANAYASA'NIN 147. MADDESİ HAKKINDA
Mahkeme Heyeti: Narin F.Şefik(Başkan), Ahmet Kalkan, Mehmet
- Türker, Gülden Çiftçioğlu, Bertan Özerdağ.
Davacı: Kıbrıs Türk Amme Memurları Sendikası, 96-98 Bedreddin
Demirel Caddesi, Lefkoşa.
ile
Davalı: Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Merkez Bankası, -
Lefkoşa.
Arasında
Hazır: Davacı tarafından Avukat Levent Kızılduman.
Davalı tarafından Avukat Salih Murat Çağdaşer ve
Avukat Gülsün Yücel ve Avukat Serhan Çinar.
--------------
K A R A R
I.KONU
3/7/2017 tarihli Resmi Gazete'de AE 426/2017 olarak yayımlanan Merkez Bankası İdare, Teşkilat ve Hizmetleri Tebliğinin Anayasa'nın Başlangıç Kısmı ile 1,3(4), 4,7,8, 10,11,17,49,52,121 ve 122 maddelerine aykırı olup- olmadığı.
II. OLAY
Davalı, 41/2001 sayılı Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Merkez Bankası Yasası'nın 51 (1) (A) maddesinin kendisine verdiği yetkiyi kullandığını ifade ederek, Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Resmi Gazete'sinin 113. sayısının Ek III'ü-nde 426 sayılı, Merkez Bankası İdare, Teşkilat ve Hizmetleri Tebliği ile Tebliğ içerisinde sıralanan hususları tespit ettiğini belirtmiştir.
Tebliğ, Resmi Gazete'de yayımlandığı 3/7/2017 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Davalı tarafından dosyalana-n Müdafaa Takriri ile Davalı aşağıdaki şekilde bir ön itiraz ileri sürmüştür:
Davacının işbu davayı açma yetkisi ve/veya Anayasa Mahkemesinin davaya konu tebliği iptal etme yetkisi yoktur. Şöyle ki: 3/7/2017 tarihinde Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğ-e giren 426 sayılı Merkez Bankası İdare, Teşkilat ve Hizmetleri Tebliği 41/2001 sayılı KKTC Merkez Bankası Yasası'na ve/veya özellikle 51(1)(A) maddesine ve/veya mevzuata ve/veya hukuka uygun olup, Davacı Anayasa Mahkemesi nezdinde davaya konu tebliğ iptal-i için dava açamaz ve/veya Anayasa Mahkemesinin davaya konu tebliği iptal etme yetkisi Anayasa'nın 147. maddesi tahtında yoktur. Şöyle ki, Anayasa Mahkemesi "yasanın, kararnamenin, tüzüğün, Cumhuriyet Meclisi İçtüzüğünün, Cumhuriyet Meclisi kararının, yöne-tmeliğin veya bunların herhangi bir kuralının Anayasa'nın herhangi bir kuralına aykırı veya ona uygun olmadığını" denetleyebilir ve/veya bu hususlarla ilgili karar verebilir. Davacının doğrudan doğruya meşru menfaatlerinin etkilenmemesi nedeniyle ve/veya A-nayasa Mahkemesinin işbu dava konusu tebliğin iptali ile ilgili karar verme yetkisini haiz olmadığı cihetle Davacının davası ileriye gitmeden davası ret ve iptal edilmelidir.
Anayasa'nın 147. maddesi altında, Davacı tarafından ikame edilen iptal dava-sının dinlenmesine başlamadan önce, öncelikle ön itirazın değerlendirilmesi gerektiğine karar verilmiştir.
Ön itiraz maksatları için taraflar iddialarını yapmışlardır.
III. İDDİALARIN GEREKÇELERİ
a.Davalının iddiaları:
Davacı, Anayasa-'nın 147. maddesi altında bir iptal davası açmıştır. 147. madde altında ne tür enstrümanların dava edilebileceği açıkça sıralanmaktadır. Dava konusu Tebliğ, 147. madde içerisinde dava edilebilecek enstrümanlar içerisinde değildir. Anayasa Mahkemesinin bu g-üne kadar D.8/1987 Anayasa Mahkemesi 23/1985 ve D.5/1995 Anayasa Mahkemesi 9/1993 sayılı davalarda verilen kararları ile 147. maddeyi yorum yolu ile genişletmemiştir. Tebliğ dava edilebilir bir enstrüman olmadığı için, Davacının davasının iptali gerekmekte-dir.
b. Davacının iddiaları:
Tebliğ incelendiği zaman, konuyu asli şekilde düzenleyen, uyulması zorunlu, genel, soyut, sürekli ve kendisinden önceki mevzuatı ortadan kaldıran, adeta bir yasa mahiyetinde olduğu görülür. Enstrümanın hukuki nit-eliğine bakarak, bu enstrümanın, Anayasa'nın 147. maddesi kapsamında Anayasa Mahkemesinin denetiminden geçirilmesi gerekmektedir. Anayasa Mahkemesinin D.5/1995, 9/1993 sayılı kararı da buna cevaz vermemektedir. Esasen tebliğ kisvesi altında yapılan, yasa -mahiyetinde bir enstrümandır. Ön itirazın iptal edilerek davanın esasına geçilmesi gerekir.
IV.İLGİLİ ANAYASA MADDELERİ
İptal Davası
Madde 147
(1)Cumhurbaşkanı, Cumhuriyet Meclisinde temsil edilen siyasal partiler, siyasal gruplar ve en az dokuz mil-letvekili veya kendi varlık ve görevlerini ilgilendiren alanlarda diğer kurum, kuruluş veya sendikalar bir yasanın, kararnamenin, tüzüğün, Cumhuriyet Meclisi İçtüzüğünün, Cumhuriyet Meclisi kararının, yönetmeliğin veya bunların herhangi bir kuralının Anaya-sanın herhangi bir kuralına aykırı veya ona uygun olmadığı gerekçesi ile Anayasa Mahkemesinde doğrudan doğruya iptal davası açabilirler.
(2)Anayasa Mahkemesinde doğrudan doğruya iptal davası açma hakkı iptali istenen yasanın, kararnamenin, tüzüğün, Cumhur-iyet Meclisi İçtüzüğünün, Cumhuriyet Meclisi kararının, yönetmeliğin veya bunların herhangi bir kuralının Resmi Gazete'de yayımlanmasından başlayarak doksan gün sonra düşer.
V. İNCELEME
Anayasa'nın 147. maddesinde ne tür enstrümanların iptal davas-ına konu olabileceği açıkça sıralanmıştır. Bu enstrümanlar "yasa", "kararname", "tüzük", "Cumhuriyet Meclisi İçtüzüğü", "Cumhuriyet Meclisi kararı", "yönetmelik" olarak yer almaktadır.
Huzurumuzdaki mevzuat ise Resmi Gazete'nin Ek 3'ünde
AE 426/201-7 olarak yayımlanan, KKTC Merkez Bankası Yasası'nın (41/2001) 51(1)(A) maddesi altında "bir tebliği" diye izah edilmekte olan "Merkez Bankası İdare Teşkilat ve Hizmetler Tebliği"dir.
Anayasa'nın 147. maddesinde hiçbir şekilde "tebliğ" diye bir enstrü-man yer almamaktadır. Davacı dava konusu enstrümanın tebliğ olarak adlandırılmasına rağmen, yasa mahiyetinde bir enstrüman olduğunu hitabında ileri sürmüştür.
Tebliğ'in hukuki mahiyetinin ne olduğuna bakılacak olursa tebliğin bir düzenleyici işlem o-lduğu, genelde adsız düzenleyici işlemler başlığı altında değerlendirildiği görülür.
T.C. Anayasa Mahkemesi, Esas 1994/46, Karar 1994/57, 18/7/1994 tarihli kararında şöyle demektedir:
"Anayasa'nın tüzükleri düzenleyen 115. maddesinde, kanunlar-la yürütme organına bırakılan sınırlı alan ile kanun hükümlerinin uygulanması alanında Bakanlar Kuruluna tüzük çıkarma yetkisi verilmiştir. 124. madde ile kanun ve tüzüklerin uygulanması sağlanmak üzere Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine yönetmelik çıkar-ma yetkisi tanınmıştır. İki temel idari düzenleme biçimi olan tüzük ve yönetmelikler hakkında konulan bu esasların diğer düzenleme biçimleri için de geçerli olduğunu kabul etmek gerekir. Zira tüzük ve yönetmelikler için konulan sınırlamaların diğer düzenle-yici idari metinler için kabul edilmemesi, üst yasal metinler için konulan sınırlamanın alt yasal metinler için kabul edilmemesi, üst yasal metinler için konulan sınırlamanın alt yasal metinler için kabul edilmeyeceği anlamına gelir.Bu biçimde bir yorumun -yapılmayacağı açıktır.
Yürütme organı ve idare değişik isimler altında düzenleme yapmaktadır. Uygulamada tüzük, kararname, yönetmelik, talimat, yönerge, genelge, sirküler, karar, tebliğ gibi isimler altında idari düzenlemeler görülmektedir. Bu düzen-lemelerin ismi ne olursa olsun tüzük ve yönetmeliklerin biçimsel özellikleri saklı kalma kaydıyla bütün idari düzenlemelerin Anayasal ve hukuki temelleri aynıdır."
KKTC Merkez Bankası Yasası 8/2017 sayılı Yasa ile tadil edilmiş olup, 41/2001 sayılı -Yasanın 21(3)ve 51(1)(A) maddeleri aynen şöyledir:
21. (1)
(2)
(3)Merkez Bankasının İdari organları yasa ile düzenlenir.
Tebliğ Çıkarma 51.(1)Banka Yönetim Ku-rulu, aşağıdaki konularda tebliğ çıkarma yetkisine sahiptir:Yetkisi(A)Merkez Bankasının, bu Yasanın 21'inci maddesinin (3)'üncü fıkrasında belirtilen uygulamalara paralel idare, teşkilat ve hizmetleri; (B)İskonto ve avans işlemleri;(C)Hab-erleşme, arşiv ve imha işlemleri;(Ç)Müşterek muhafaza işlemleri;(D)Faiz Farkı Fonu işlemleri;(E)Tevdiat hesapları, tahvilat ve havale işlemleri;(F)Vezne işlemleri;(G)Bankaların ve kredi vermek amacıyla kurulmuş diğer kuruluşla-rın denetimi işlemleri;(H)Takas Odası işlemleri;(I)Risk merkezi işlemleri;(İ)Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti Merkez Bankası alım-satım ve ihale işleri, ve(J)Bankalar Yasasının verdiği yetkiler doğrultusunda yönetmelik çıkarmak.(2)-(1)'inci fıkra uyarınca çıkarılacak tebliğler, Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girer.
Merkez Bankası, yasa ile düzenlenecek idari organlarının idare, teşkilat ve hizmetleri ile ilgili konularda tebliğ çıkarmak ile yetkilendirilmiştir. Niteki-m huzurumuzdaki enstrüman ile idari organların ve/veya birimlerin hizmet alanlarının görevleri belirlenmektedir. Merkez Bankası Yönetim Kurulu Yasanın 51. maddesinin verdiği yetki ile bankadaki farklı birimlerin görevlerini kapsamlı bir şekilde belirlemiş- ve bu enstrümana tebliğ ismini vermiştir.
Anayasa'nın 147. maddesi, bir tebliğ ile ilgili Anayasa Mahkemesine iptal davası açılmasına imkan tanımamaktadır. Anayasa Mahkemesinin yukarıda sıralanan içtihatlarından, Anayasa Mahkemesinin, Anayasa'n-ın 147. maddesini sıkı bir şekilde yorumladığı görülür. (Bak D.8/1987 Anayasa Mahkemesi 23/1985, D.6/1989 Anayasa Mahkemesi 7/1989 ve D.5/1995 Anayasa Mahkemesi 9/1993).
Anayasa Mahkemesinin 9/1993 sayılı davasındaki çoğunluk ve azınlık kararında, yü-rürlüğe konan mevzuatın ne şekilde adlandırıldığına bakılmaksızın, metnin esas mahiyetine bakılarak ve esasen niteliğinin tespit edilerek, mevzuatın ona göre değerlendirilmesi gerektiğine karar verilmiştir. Mevzuatın ne şekilde nitelendirildiğine bakılmak-sızın ne mahiyette bir mevzuat olduğu tespit edilerek, ona göre değerlendirilmesi gerekir.
D.5/1995,9/1993 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında, Davanın çoğunluk kararında şu sözler yer almıştır:
"Bu safhada bir hususa daha değinmekte yarar görülmüştü-r. Önümüzdeki kararda emirname ile tüzük arasındaki farkın ne olduğu konusu işlenmemiştir. Nedeni ise bu konuda Mahkeme, taraflardan herhangi bir argüman veya görüş almayışından kaynaklanmaktadır. Bu kararda, çoğunluk emirname olarak adlandırılan mevzuatın- Anayasanın 147. maddesi hükümleri ışığında direkt olarak iptal davası konusu edilemeyeceği görüşündedir. İsmi emirname olmasına rağmen yapılan yasal düzenlemenin aslında ve gerçekte emirnameden başka örneğin bir tüzük olduğunun kesin bir şekilde anlaşılm-ası halinde bu tür düzenlemenin emirname ismi altında yayımlanmasına bakılmaksızın anayasal yargı denetimine tabi tutulabileceğini vurgulamak isteriz. Önümüzdeki davada, dava konusu 'emirname'nin aslında bir tüzük olarak değerlendirilmesi gerektiğini davac-ı ne davasında iddia etmiş ve ne de mahkemede böyle bir savı ileri sürmüştür. Bu durumda dava konusu emirnamenin normal bir emirname olarak kabul edilerek yukarıdaki görüşlere yer verilmiştir."
Azınlık kararında ise şu sözlere yer verilmiştir:
- "Anayasamız 147 (1) maddesinde tüzük ve yönetmeliklerin iptal davası konusu olabileceğini belirlemiştir. Eğer hazırlanan tüzük ve yönetmeliklerin üzerine başka bir hukuk sistemine ait bir sözcük koyarak onların iptal davası konusu olmaktan çıkarılabilecek-lerini kabul edersek Anayasamızın bu hükmünü ihlal etmiş oluruz. Bu konuda Yönetime her zaman kullanılabileceği ve Anayasayı ihlal edebileceği bir kapı açmış oluruz.
Bu nedenlerle önümüzdeki emirnamenin gerçekte bir yönetmelik olduğu ve iptal davası -konusu olabileceği görüşündeyim. Dolayısıyla bu konuda verilen çoğunluk kararına katılmıyorum."
Huzurumuzdaki Davacının davasına bakıldığı zaman, bu davada, Davacı tarafından dava konusu yapılan Tebliğin esasen niteliğinin bir tebliğden farklı oldu-ğu ve bu nedenle 147. maddenin kapsamına girmesi gerektiği doğrultusunda herhangi bir iddiası olmamakla birlikte, Davacı hitap safhasında dava konusu yapılan Tebliğin, esasen Yasa mahiyetinde bir enstrüman olduğunu ileri sürdüğü görülür. Bu durumda, Anaya-sa Mahkemesi D.9/1995 9/1993'den farklı olarak, huzurumuzdaki Davacı bu iddiasına layihada yer vermemiş olsa da, Anayasa Mahkemesi huzurunda dile getirmiş bulunmaktadır.
Anayasa Mahkemesinde ikame edilen bir iptal davasına konu yapılan enstrümanın- Anayasa'ya aykırılığı iddiası yapıldıktan sonra, enstrümanın, enstrümanı yürürlüğe koyan mercii tarafından verilen tanımdan farklı olduğunun tespit edilmesi halinde, sırf tanım ile ilgili bir iddia talep takririnde yer almadığı nedeni ile, dava konusu ya-pılan enstrümana verilen tanımlama kabul edilerek, bu nedenle Anayasal denetim yapılmaması kabul edilemez. Anayasa Mahkemesinin, enstrümanın mahiyetini inceledikten ve ne yapıldığının hedeflendiğini tespit ettikten sonra Anayasa'nın 147. maddesi kapsamında- bir enstrüman olup olmadığına karar vermesi gerekir. Her halükarda bu davada, Davacı talebinde, dava konusu enstrümanın bir yasa mahiyetinde olduğu iddiasına yer vermemiş olsa da, Davacı iddiasını Mahkeme huzurunda dile getirmiştir. Bu durumdan dava konu-su yapılan enstrümanın Anayasa'nın 147. maddesi kapsamında olup olmadığına karar verebilmek için, dava konusu enstrümanın niteliğinin ne olduğuna öncelikle karar verilmesi gerekmektedir.
KKTC Merkez Bankası Memurlar Teşkilat Tüzüğü, 33 sayılı Resmi -Gazete'de Amme Enstrümanı 161/1984 olarak 22/3/1984 tarihinde yayımlanmıştır.
Bilahare Amme Enstrümanı 223/1985 ile bu Tüzük 38 sayı ve 26/4/1983 tarihli Resmi Gazete'de tadil edilmiştir.
16/7/2003 tarihinde Amme Enstrümanı 511/2003 olar-ak yayımlanan Merkez Bankası İdare, Teşkilat ve Hizmetleri Tebliği altında, Merkez Bankasının sevk ve idaresine yönelik olarak Bankaya verilmiş olan görevlerin idare merkezi birimleri ve birimler ile şube arasında dağılımını sağlayacak kurallar getirilerek-, Teftiş ve İnceleme Kurulu Başkanlığı, Bankacılık Düzenleme ve Gözetim Müdürlüğü, Bankacılık Hizmetleri Müdürlüğü, Araştırma ve Fon Yönetimi Müdürlüğü, İç Yönetim Müdürlüğü ve Merkez Şube Müdürlüklerinin görev ve teşkilatını belirlemiştir. Bu Tebliğde bel-irtilen birimlerin tümü 57/1987 KKTC Merkez Bankası Teşkilat Yasası'nda yer almamaktadır. 41/2001 sayılı KKTC Merkez Bankası Yasası'nda da bunlar yoktur.
Amme Enstrümanı 637/2008 ile 25/8/2008 tarihli 157 sayılı Resmi Gazete'de Amme Enstrümanı 638/2-008 olarak yayımlanan Tebliğ ile Amme Enstrümanı 511/2003'de yayımlanan Tebliğin 7,8 ve 9. maddeleri değiştirilmiştir. 136 sayılı Resmi Gazete'de Amme Enstrümanı 432/2012 olarak yayımlanan Tebliğ ile Amme Enstrümanı 511/2003'ün 10. maddesinde değişiklik ya-pılmıştır.
Amme Enstrümanı 626/2015 altında 16/9/2015'de 139 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanmak suretiyle Tebliğin 8j. ve 12. maddeleri yürürlükten kaldırılmış, 10. ve 11. maddeler ise değiştirilmiştir.
Dava konusu Amme Enstrümanı 426/2017 il-e yukarıda serdedilen tüm tebliğler yürürlükten kaldırılmış ve yeni bir Merkez Bankası İdare Teşkilat Hizmetleri Tebliği yapılmıştır.
Amme Enstrümanı 511/2003'de Merkez Bankası bünyesinde yer alan birimlerin görev ve teşkilatı detaylandırılmış-tır. Amme Enstrümanı 511/2003 altında yürürlükten kaldırılmadan önce, altı birim vardı. Yeni, dava konusu Tebliğ ile birim sayısı dokuza çıkarıldı ve Tebliğin içeriğinde bu birimlerin görevleri sıralandı. Amme Enstrümanı 426/2017'nin içeriğine bakıldığı za-man, burada sadece, 5. maddede sıralanan 9 birimin görevlerinin detaylı bir şekilde belirtildiği görülür. Amme Enstrümanı 426/2017 ile yasa niteliğinde bir enstrüman yapıldığı söylenemez.
Bir metin içerisinde yapılan düzenlemenin farklı bir şekilde -yapılmasının gerekmesi, hazırlanan metnin niteliğini değiştirmez. Hazırlanan metin salt olduğu şekliyle, olduğundan farklı bir enstrüman niteliğini taşırsa, o zaman Anayasa Mahkemesi D.5/1995 9/1993'de ifade edildiği gibi, isimlendirildiği enstrüman olara-k değil, niteliğini taşıdığı enstrüman olarak değerlendirilir. Dava konusu metni tebliğ kapsamı dışında bir enstrüman olarak nitelendirmek, onun bir yasa veya bir tüzük mahiyetinde olduğunu kabul etmek mümkün değildir.
Dava konusu metnin isimlendi-rildiği şekilde bir "tebliğ" mahiyetinde olduğu kabul edildikten sonra, yukarıda ifade edildiği gibi Anayasa'nın 147. maddesi altında iptal davasına konu olması mümkün değildir.
Dolayısıyla Davalı ön itirazında haklıdır ve dava ret ve iptal edilmel-idir.
VI.SONUÇ:
Davalı ön itirazında haklıdır.
Davalı ön itirazında muvaffak olduğu cihetle, Davacının davası ret ve iptal edilir.
Masraflar ile ilgili emir verilmez.
Narin Ferdi Şefik Ahmet Kalkan Mehmet Tür-ker
Başkan Yargıç Yargıç
Gülden Çiftçioğlu Bertan Özerdağ
Yargıç Yargıç
27 Haziran 2019
6
Full & Egal Universal Law Academy