ANDREJEVA c. LETTONIE

TROISIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

[Cette version a été rectifiée conformément à l’article 81

du règlement de la Cour le 21 septembre 2006]

de la requête no 55707/00
présentée par Natālija ANDREJEVA
contre la Lettonie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 11 juillet 2006 en une chambre composée de :

MM.B.M. Zupančič, président,
C. Bîrsan,
V. Zagrebelsky,
MmeA. Gyulumyan,
MM.E. Myjer,
David Thór Björgvinsson,
MmeI. Ziemele, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 27 février 2000,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante est une ex-ressortissante de l’ex-URSS, « non-citoyenne résidente permanente » de Lettonie, née en 1942 et résidant à Riga (Lettonie). Elle est représentée devant la Cour par M. V. Buzajevs, député au Parlement letton. Le gouvernement letton (« le Gouvernement ») est représenté par son agente, Mlle I. Reine.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

1. La genèse de l’affaire

La requérante entra en Lettonie en 1954, à l’âge de douze ans, alors que le territoire letton était de facto incorporé dans l’Union soviétique sous la forme de l’une des quinze « républiques soviétiques socialistes ». Depuis lors, elle y réside en permanence. Après avoir terminé ses études à l’Institut polytechnique de Riga, en 1966, elle reçut un emploi au centre de l’industrie chimique d’Olaine, afin de travailler au laboratoire d’une usine de recyclage.

En 1973, la requérante fut affectée à la division régionale du Service de contrôle de protection environnementale du ministère de l’Industrie chimique de l’URSS. Jusqu’en 1981, elle fut placée sous les ordres d’une entreprise d’État relevant du ministère et ayant son siège principal à Kiev (Ukraine). Par la suite, elle fut placée sous l’autorité d’une subdivision de la même entreprise, située en Biélorussie et subordonnée elle-même à une division ayant son siège à Moscou. Bien que le salaire lui fût désormais payé par des virements postaux mensuels, respectivement de Kiev et de Moscou, ces changements d’affectation n’entraînèrent aucune modification considérable des conditions de travail de la requérante, qui continua ainsi à exercer ses fonctions au sein de l’usine de recyclage à Olaine.

Le 4 mai 1990, le Conseil suprême (l’assemblée législative de l’époque) adopta la Déclaration sur le rétablissement de l’indépendance de la République de Lettonie. Le 21 novembre 1990, le Service de contrôle de protection environnementale fut supprimé. L’entreprise étant devenue autonome, la requérante fut directement subordonnée à la direction de l’usine.

En août 1991, l’indépendance de la Lettonie fut entièrement rétablie. En décembre 1991, l’Union soviétique, l’État dont la requérante avait précédemment eu la nationalité, éclata. La requérante se retrouva donc sans aucune nationalité. Après l’adoption, le 12 avril 1995, de la loi relative au statut des citoyens de l’ex-URSS n’ayant pas la nationalité lettonne ou celle d’un autre État, la requérante se vit conférer le statut de « non-citoyenne résidente permanente » (nepilsone).

En septembre 1993, la requérante fut licenciée à la suite d’une réduction des effectifs. Elle signa aussitôt un contrat de travail avec un autre employeur, domicilié à Riga, chez lequel elle travailla jusqu’à sa retraite, en 1997.

2. Faits relatifs au calcul de la pension de la requérante

Après avoir atteint l’âge de cinquante-cinq ans, en août 1997, la requérante prit sa retraite, et demanda à la direction de l’assurance sociale de l’arrondissement de Kurzeme de Riga (Rīgas Kurzemes rajona Sociālās apdrošināšanas pārvalde) d’effectuer le calcul du montant de sa pension de retraite (vecuma pensija). Par une lettre du 21 août 1997, la direction lui rappela que, conformément à l’article 1er des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État, lorsqu’il s’agissait d’un étranger ou d’un apatride ayant eu son domicile en Lettonie au 1er janvier 1991, seule la période pendant laquelle l’intéressé avait travaillé en Lettonie pouvait être prise en considération lors du calcul de sa pension. Or il ressortait du livret de travail (darba grāmatiņa) de la requérante que, du 1er janvier 1973 jusqu’au 21 novembre 1990, elle avait été employée par des organismes domiciliés à Kiev et à Moscou. Par conséquent, la direction calcula la pension de la requérante uniquement au titre des années de travail antérieures et postérieures à cette période. Suite à ce calcul, la somme mensuelle allouée à la requérante ne fut que de 20 lati (soit environ 35 euros).

Contre cette décision, la requérante introduisit un recours hiérarchique devant le Fonds d’assurance sociale de l’État (Valsts sociālās apdrošināšanas fonds), qui, par une lettre du 4 septembre 1997, le rejeta. Selon l’administration du fonds, le seul fait de vivre et d’accomplir son travail sur le territoire letton pendant la période litigieuse était sans incidence en l’espèce, l’employeur ayant eu son siège en dehors de Lettonie et n’ayant pas payé d’impôts au fisc letton. En outre, le fonds fit valoir qu’aucune pièce des archives de l’usine de recyclage ne montrait que la requérante avait été salariée dans cette usine.

Après avoir, en vain, adressé au Fonds d’assurance sociale de l’État et au ministère des Affaires sociales (Labklājības ministrija) plusieurs lettres en vue d’obtenir la révision du calcul de sa rente, la requérante saisit le tribunal de première instance de l’arrondissement de Kurzeme de la ville de Riga d’un recours en annulation. Le 6 mars 1998, le tribunal déclara ce recours irrecevable pour défaut de forme.

En mai 1998, l’Agence d’assurance sociale de l’État (Valsts sociālās apdrošināšanas aģentūra), ayant succédé au Fonds d’assurance sociale de l’État, demanda au département de l’assurance sociale du ministère des Affaires sociales (Labklājības ministrijas Sociālās apdrošināšanas departaments) une explication sur l’application de la disposition en litige au cas d’espèce. Par une lettre du 5 juin 1998, le département expliqua que, la requérante appartenant à la catégorie visée par cet article, seules les années pendant lesquelles elle avait été employée par des organismes domiciliés en Lettonie, pouvaient être prises en compte lors du calcul de sa rente. Le département ajouta in fine que le problème en question ne pourrait être efficacement résolu qu’en concluant, avec l’Ukraine et la Russie, des accords sur la reconnaissance mutuelle des périodes de travail.

La requérante tenta alors un deuxième recours, dirigé cette fois contre l’Agence d’assurance sociale, qu’elle introduisit devant le tribunal de l’arrondissement de Latgale de la ville de Riga. Par un jugement du 1er décembre 1998, le tribunal rejeta le recours.

La requérante interjeta appel devant la cour régionale de Riga, qui, par un arrêt du 4 mai 1999, le rejeta également. Aux termes de l’arrêt, le salaire ayant été versé à la requérante par un employeur situé en dehors de Lettonie, son travail sur le territoire letton était en effet assimilable à une mission prolongée et ne pouvait conférer aucun droit à une pension d’État pour la période concernée.

Contre cet arrêt, le procureur près la cour régionale de Riga, saisi à cet effet par l’avocat de la requérante, forma un pourvoi en cassation devant le sénat de la Cour suprême.

Par un courrier du 9 septembre 1999, le greffe du sénat informa la requérante que l’affaire avait été inscrite à l’ordre du jour de l’audience publique du 6 octobre 1999, et lui indiqua l’heure précise à laquelle l’examen du pourvoi devait commencer. Cependant, l’audience ayant été ouverte plus tôt que l’heure indiquée, le sénat décida d’examiner l’affaire avant même l’arrivée des parties. Après avoir entendu l’avis du procureur du Parquet général, concluant au bien-fondé du pourvoi, et délibéré, le sénat, siégeant en collège élargi de sept membres, rejeta ce pourvoi selon les termes suivants :

« (...) Sur la base des documents à sa disposition, la juridiction d’appel a constaté que, du 2 janvier 1973 jusqu’au 21 novembre 1990, Mme Natālija Andrejeva était employée par des entreprises n’étant pas situées en Lettonie.

Par conséquent, c’est à juste titre que la cour d’appel a conclu que la période, pendant laquelle Mme Natālija Andrejeva était employée par des entreprises situées en Ukraine et en Russie, ne pouvait pas être prise en compte lors du calcul de sa pension.

Conformément à l’article 1er des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État, le montant de pension d’un étranger ou d’un apatride ayant eu son domicile en Lettonie au 1er janvier 1991, est calculé au titre des périodes de travail (...) accomplies en Lettonie (...).

Une période de travail accomplie au sein d’entreprises ukrainiennes et russes ne peut pas être assimilée à une période de travail en Lettonie au sens de la loi susmentionnée.

Aux termes de l’article 1er de la loi relative aux pensions d’État, un assuré social est [une personne] qui a elle-même effectué ou dont l’employeur a effectué des cotisations d’assurance sociale au titre de pensions d’État, conformément à la loi relative à l’assurance sociale de l’État.

En vertu de (...) la loi relative à l’assurance sociale de l’État, tous les employés d’une personne contribuable en Lettonie sont soumis au régime d’assurance obligatoire.

Les employeurs de Mme Natālija Andrejeva, domiciliés en Ukraine et en Russie, n’étaient pas contribuables en Lettonie. Par conséquent, il n’y a aucune raison de croire qu’ayant été employée par des entreprises situées en dehors de la Lettonie, Mme Natālija Andrejeva serait soumise au régime d’assurance sociale lettonne.

Le sénat est d’avis que l’accord sur la coopération en matière de sécurité sociale entre la République de Lettonie et l’Ukraine, signé à Kiev le 26 février 1998 et entré en vigueur le 11 juin 1999, c’est-à-dire postérieurement à l’arrêt entrepris, n’est pas de nature à justifier la reconnaissance, par le tribunal, de l’illégalité du comportement des autorités publiques. (...) »

N’ayant pas pu participer à l’audience, la requérante demanda au sénat le réexamen de l’affaire. Par une lettre du 13 octobre 1999, le président du département des affaires civiles du sénat lui rappela que la loi sur la procédure civile ne prévoyait pas la possibilité de révision d’un arrêt après son prononcé dans une telle hypothèse. Cependant, il présenta à la requérante ses excuses quant au début anticipé de l’audience, et lui assura que tous les arguments des parties avaient été dûment examinés.

Par un courrier du 13 décembre 1999, l’ambassade d’Ukraine en Lettonie informa la requérante qu’en vertu de l’accord conclu entre les deux États et entré en vigueur le 11 juin 1999, elle avait le droit à ce que sa pension soit recalculée compte tenu de son travail pour l’entreprise ukrainienne. Par conséquent, l’ambassade invita la requérante à saisir la direction compétente d’assurance sociale et lui demander de recalculer sa rente. Toutefois, l’ambassade l’informa que la pension « au titre de la période ukrainienne de travail » ne serait versée « qu’après la fin des négociations interétatiques sur le mécanisme de paiement des pensions ».

Par un courrier du 4 février 2000, l’Agence d’assurance sociale informa la requérante qu’à compter du 1er novembre 1999, en application de l’accord susmentionné, sa pension avait été recalculée en tenant compte des années de travail qu’elle avait accomplies pour le compte d’employeurs situés en Ukraine.

B. Le droit et la pratique pertinents

1. Dispositions relatives au calcul du montant des pensions d’État

a) Droit soviétique (avant 1991)

Avant 1991, les personnes résidant sur le territoire letton étaient soumises au même régime de sécurité sociale que le reste de la population de l’URSS. En particulier, à l’époque, le système des pensions ne se fondait pas sur le principe de contribution, mais sur celui de solidarité. Toutes les pensions étaient versées à partir du Trésor ; en d’autres termes, une partie des revenus d’État était destinée aux pensions. Par conséquent, le montant d’une pension ne dépendait pas du montant des impôts ou cotisations versé au fisc. Les affectations des impôts au budget de sécurité sociale, régie par des dispositions uniformes, n’était attestée par aucune pièce spéciale, à l’exception du « livret de travail » témoignant de la carrière professionnelle de l’intéressé. En dépit de l’autonomie formelle des budgets des « républiques soviétiques socialistes », telle la Lettonie à l’époque, il n’existait aucun document susceptible d’attester la destination exacte de la fraction d’impôts prélevée sur le revenu d’un employé et servant à financer sa pension de retraite.

b) La Constitution

Les dispositions pertinentes de la Constitution (Satversme), ajoutées par la loi du 15 octobre 1998, sont ainsi libellées :

Article 91

« En Lettonie, tous les hommes sont égaux devant la loi et les tribunaux. Les droits de l’homme sont exercés sans aucune discrimination. »

Article 109

« Chacun a le droit à l’assistance sociale en cas de vieillesse, d’incapacité de travail, de chômage et dans les autres cas prévus par la loi.»

c) Les lois de 1990 et 1995 relatives aux pensions d’État

Le texte principal en matière de pensions est la loi du 2 novembre 1995 relative aux pensions d’État (Likums « Par valsts pensijām »), entrée en vigueur le 1er janvier 1996 et remplaçant l’ancienne loi adoptée en 1990. Aux termes de l’article 3 § 1 de cette loi, ont le droit à une pension d’assurance sociale de l’État les personnes ayant été soumises au régime d’assurance obligatoire. En règle générale, le montant de la rente dans chaque cas concret dépend de la période au cours de laquelle l’intéressé, son employeur, ou les deux, ont versé ou sont présumés avoir versé des cotisations d’assurance au titre de pensions d’État (article 9 §§ 1 et 2). Cette période est attestée par les données à la disposition de l’Agence d’assurance sociale de l’État (article 10).

Les questions liées à la prise en compte des années de travail accumulées sous le régime soviétique (avant 1991), sont régies par les dispositions transitoires de ladite loi. A l’époque actuelle, les parties pertinentes de ces dispositions transitoires se lisent comme suit :

Article 1er

« S’agissant des citoyens lettons, des rapatriés, des membres de leurs familles et de leurs descendants, la période à prendre en compte aux fins de calcul (...) de la pension de l’État est constituée par les années de travail (...) accumulées, avant le 1er janvier 1991, tant en Lettonie qu’en dehors de Lettonie, indépendamment du paiement antérieur des cotisations d’assurance sociale. S’agissant des étrangers et des apatrides ayant eu leur domicile en Lettonie au 1er janvier 1991, sont prises en compte les périodes de travail et les périodes y assimilées accumulées en Lettonie, ainsi que les périodes assimilées au travail accumulées en dehors de Lettonie et visées aux points 4, 5 et 10 du présent article. Avant le 1er janvier 1991 (...), la période à prendre en compte aux fins de calcul de la pension est constituée des périodes suivantes assimilées au travail :

(...)

4) le temps d’études dans des établissements d’enseignement supérieur, ainsi que dans d’autres établissements de formation postsecondaire ;

5) le temps d’études de doctorat (...), de formation postuniversitaire ou de formation professionnelle continue ;

(...)

10) le triple du temps passé dans les lieux de détention des victimes des persécutions politiques (...), en exil, ainsi que le temps d’évasion de ces lieux, ou bien le quintuple de ces périodes lorsqu’il s’agit du Grand Nord [soviétique] et des régions y assimilées. (...) »

Article 2-1

« Les modalités de calcul, de preuve et de classement des périodes visées aux articles 1er et 2 de ces dispositions transitoires sont fixées par le conseil des ministres ».

Article 3

« Lors du calcul des pensions d’État, les dépenses liées à la prise en compte des périodes visées [à l’article 1] des présentes dispositions transitoires, sont couvertes par le budget spécial des pensions d’État. »

Article 7

« Sont justificatifs d’une période de travail au cours de la période transitoire :

1) un livret de travail [darba grāmatiņa] ;

2) un livret des contrats de travail [darba līgumu grāmatiņa] ;

3) un document attestant le versement des cotisations d’assurance sociale ;

4) les autres documents attestant une période de travail (attestations, contrats de travail et pièces confirmant leur exécution, etc.) »

d) L’arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 juin 2001

Le 20 février 2001, vingt députés du Parlement letton saisirent la Cour constitutionnelle (Satversmes tiesa) en vue de déclarer l’article 1er précité, opérant une distinction en fonction du critère de nationalité, incompatible avec les articles 91 et 109 de la Constitution et l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1. Par un arrêt du 26 juin 2001 (affaire no 2001-02-0106), la Cour constitutionnelle conclut à l’absence de violation des dispositions précitées. Elle releva notamment :

« (...) [L]e représentant mandaté par les auteurs de la requête (...) fait valoir que, vu leur statut juridique, les non-citoyens ne sont liés à aucun autre État, sauf la Lettonie ; par conséquent, ils ne pourraient pas exercer individuellement leur droit à la sécurité sociale (...). En outre, le représentant (...) soutient que la ligne de démarcation tracée par la disposition litigieuse n’est fondée sur aucun facteur économique ou social ; cette différence ne se fonderait pas non plus sur le statut juridique des citoyens et des non-citoyens, tel qu’il est défini pas les lois lettonnes ; cette thèse se trouverait notamment corroborée par le fait qu’une fois reconnus comme étant ressortissants lettons par voie de naturalisation, ces non-citoyens obtiennent automatiquement le droit de bénéficier de l’assurance sociale au titre des années de travail accompli en dehors de Lettonie.

(...)

1o Le 4 mai 1990, le Conseil suprême (...) adopta la Déclaration sur le rétablissement de l’indépendance de la République de Lettonie (ci-après la « Déclaration »). Aux termes de son article 8, « [i]l est garanti aux citoyens de la République de Lettonie et aux ressortissants étrangers résidant sur le territoire letton à titre permanent, les droits sociaux, économiques et culturels, ainsi que les libertés politiques correspondant aux dispositions internationales des droits de l’homme universellement reconnues. Cela sera pleinement applicable aux ressortissants de l’URSS qui exprimeront leur intention de vivre en Lettonie sans en acquérir la nationalité ».

Six mois après l’adoption de la Déclaration, le 29 novembre 1990, le Conseil suprême (...) adopta la loi relative aux pensions d’État. Le droit à une pension d’État fut accordé à tous les résidents de la République de Lettonie dont le domicile, au moment de l’entrée en vigueur de cette loi, à savoir le 1er janvier 1991, se trouvait en Lettonie. Cette loi prévoyait le droit à la couverture sociale en cas de vieillesse. Il y avait deux types de pensions d’État : la pension de travail ([y compris] la pension de retraite (...)), et la pension sociale. Le droit à une pension de travail était accordé aux personnes soumises au régime d’assurance sociale de la République de Lettonie. Quant aux personnes n’ayant pas le droit à une pension de travail, la loi leur garantissait le droit à une pension sociale. Par conséquent, au sens de cette loi, les termes « pension d’État » et « couverture sociale en cas de vieillesse » étaient identiques. Selon l’article 44 de la loi précitée, (...) les personnes sans nationalité, étant entrées en Lettonie de l’étranger et n’ayant pas travaillé dans des entreprises et des établissements de la République de Lettonie, recevaient leur pension conformément aux accords conclus avec les États respectifs ; en l’absence d’un accord, la pension sociale devait être accordée. Par conséquent, la pension des deux catégories de personnes susvisées était calculée selon les mêmes règles (...)

Le schéma des pensions établi par la loi susmentionnée se fondait sur (...) le principe de partage (de solidarité), ce qui n’encourageait pas l’intérêt des travailleurs d’assurer leur vieillesse. La Lettonie renforçant son indépendance étatique, il devint bientôt nécessaire de créer un nouveau système de pensions, conforme aux principes de l’Union européenne.

Après avoir évalué la situation économique et démographique du pays, les ressources accessibles et les autres circonstances, le 2 novembre 1995, le Parlement adopta une nouvelle loi portant le même titre (...), qui entra en vigueur le 1er janvier 1996. L’article 1er des dispositions transitoires de cette loi dispose que la période à prendre en compte aux fins de calcul de la pension d’État des étrangers et des apatrides ayant été domiciliés en Lettonie au 1er janvier 1991, est constituée des périodes de travail accumulées en Lettonie, ou des périodes qui y sont assimilées. En déterminant la période de travail aux fins de calcul de la pension, ne sont pas prises en compte les périodes de travail accumulées en dehors de la Lettonie avant le 1er janvier 1991, ainsi que les périodes y assimilées (...)

Le modèle du système des pensions introduit en Lettonie a reçu une appréciation internationale favorable. Ce qui est évalué positivement, c’est le changement radical du principe classique de la solidarité des générations : l’argent gagné par la génération active est versé aux retraités actuels, mais il existe parallèlement le principe d’assurance, selon lequel chacun accumule lui-même des fonds pour sa pension. (...) Les experts internationaux reconnaissent qu’on ne peut pas résoudre toutes les questions sociales à l’aide du système des pensions, puisque chaque mesure de ce genre ne crée que des problèmes menaçant la stabilité du système des pensions à long terme (...)

En adoptant la loi sur les pensions, les principes fondés sur des versements des primes d’assurance ont été introduits en Lettonie en matière (...) de pensions d’État, y compris la règle selon laquelle le montant de la pension dépend de la période de travail (...). [Cette] période se compose des périodes de travail définies par la loi et des périodes assimilées, et ce, indépendamment de la nationalité de la personne.

2o (...) Dans sa jurisprudence, la Cour européenne des Droits de l’Homme détermine la compatibilité de chaque créance avec [l’article 1 du Protocole no 1], en définissant de nouveaux critères dans chaque affaire. Toutes les créances ne relèvent pas automatiquement de la notion de « bien » au sens de la Convention. Afin de le constater, il échet d’évaluer la corrélation entre le droit à la pension ou l’allocation en question et l’obligation de payer les impôts et effectuer d’autres paiements. [L’existence d’un] droit ou d’une espérance légitime doit être dûment démontrée. Une personne dénonçant une ingérence dans l’exercice de son droit de propriété doit démontrer qu’elle possède le droit litigieux.

En outre, la Cour européenne des Droits de l’Homme distingue le système prévoyant une participation individuelle par des cotisations au fonds [de pension], en déterminant également la somme à verser [de ce fonds] dans chaque cas concret, du système où le lien entre les cotisations et la somme reçue n’est qu’indirect. Ce dernier système ne peut pas être reconnu comme étant suffisamment concrétisé ; or, le droit de propriété doit, en tant que tel, être concrétisé (...).

Afin de déterminer si la disposition législative litigieuse concerne le droit de propriété, il échet d’examiner le caractère du schéma de pensions. Le nouveau schéma est un système créant un « bien ». Il se fonde sur le principe que la personne y participant a effectué des cotisations aux fonds [de pension] déterminés, au sein desquels ces cotisations forment une part de capital. Par ailleurs, le montant [de cette part de capital] peut être constaté à tout moment. Dans ce cas, la personne acquiert un « bien » au sens de la Convention. Dans l’affaire Gaygusuz c. Autriche, citée par les auteurs de la requête, la Cour européenne des Droits de l’Homme a constaté un lien entre le type concret d’allocation, auquel le requérant n’avait pas droit selon la législation de l’État autrichien, et les paiements d’impôts au fonds de l’assurance chômage. Ainsi la Cour a reconnu la créance comme relevant de l’article 1 du Protocole no 1 (...).

En revanche, le système de pensions qui existait en Lettonie avant le 1er janvier 1991 avait pour fondement le principe de solidarité, impliquant la responsabilité de toute la société et ne créant pas de lien direct entre les cotisations et le montant de la pension. Lorsque le principe de solidarité est en vigueur, il est impossible de déterminer quelle partie du fonds appartient à chacun des participants. Par conséquent, le droit de propriété protégé par l’article 1 du Protocole no 1 (...) n’apparaît pas dans ce cas. Ce système n’accorde pas à chaque individu le droit de demander une partie identifiable, mais lui donne plutôt une espérance qu’il recevra une assistance matérielle dépendant des circonstances existant au moment où la pension devra être reçue. Les pensions de ce système se fondent sur un principe dit de sécurité collective, et elles ne peuvent pas être octroyées en fonction de la contribution individuelle [de chacun]. Il est vrai que le droit au paiement d’une certaine allocation existe lorsque le système reste en vigueur sans interruption et que l’individu remplit les conditions pertinentes. Toutefois, même dans ces hypothèses, il n’y a pas de droit à une somme déterminée, puisqu’elle subit des oscillations, ainsi qu’une réglementation juridique (...).

Par conséquent, la disposition entreprise ne concerne pas le droit de propriété et n’est pas contraire à l’article 1 du Protocole no 1 (...). Dès lors, est également dénuée de fondement la thèse des auteurs de la requête selon laquelle la disposition attaquée serait contraire à l’article 14 de la Convention.

(...)

4o (...) Le droit social auquel se rapporte la disposition entreprise est un domaine spécifique des droits de l’homme, qui, dans les lois constitutionnelles des États et dans les instruments internationaux des droits de l’homme, est formulée comme une obligation générale de l’État. Le mécanisme de régulation est laissé à la discrétion du législateur de chaque État. L’exercice des droits sociaux dépend de la situation économique du pays et des ressources accessibles.

Depuis l’entrée en vigueur de la loi sur les pensions, tout résident de la Lettonie indépendamment de sa nationalité, a le droit à une pension d’État [versée au titre] de l’assurance sociale, lorsqu’il est socialement assuré et qu’il a accumulé un nombre nécessaire d’années aux fins de l’assurance. L’article 1er des dispositions transitoires de la loi sur les pensions dans sa rédaction actuelle a été adopté afin de régler la question de la prise en compte (...) des périodes de travail antérieures au 1er janvier 1991 et des périodes assimilées dans le cadre du nouveau système des pensions. En outre, il faut tenir compte de ce que la disposition attaquée ne concerne que la catégorie des personnes ayant acquis le droit à une pension d’État à partir du 1er janvier 1996.

Pour ce qui est des étrangers et des apatrides ayant été domiciliés en Lettonie au 1er janvier 1991, les périodes de leur travail effectué sur le territoire letton avant le 1er janvier 1991 sont prises en compte lors du calcul de leur pension, de même que pour les citoyens lettons. Par conséquent, l’État letton a assumé la responsabilité au regard de la période de travail effectuée sur le territoire letton par tout résident permanent de Lettonie, indépendamment de sa nationalité.

La distinction opérée par la disposition entreprise est objectivement justifiée par le caractère et les principes du système des pensions en Lettonie. Par conséquent, elle ne peut pas être reconnue comme étant constitutives d’une discrimination au sens de la Constitution.

(...)

La Cour constitutionnelle estime que la question des périodes de travail accumulées par les étrangers et les apatrides avant le 1er janvier 1991 en dehors de Lettonie, doit être résolue à l’aide d’accords internationaux, et ce, dans le respect des principes d’équité, de proportionnalité, de réciprocité et des autres principes de droit.

(...)

Est fondé l’avis du [représentant du] Parlement, selon lequel la Lettonie ne doit pas assumer les obligations d’un autre État en ce qui concerne la garantie d’une pension de retraite pour une période de travail accomplie sur le territoire d’un autre État. (...) »

e) La loi relative aux pensions d’État (nouvelle version)

Par une loi du 20 octobre 2005, entrée en vigueur le 1er janvier 2006, le législateur modifia un grand nombre de dispositions de la loi relative aux pensions d’État. Les articles pertinents des dispositions transitoires se lisent dorénavant ainsi :

Article 1er

« S’agissant des citoyens lettons, les périodes de travail et celles assimilées au travail sur le territoire letton et sur celui de l’ex-URSS avant le 31 décembre 1990, ainsi que la période visée au point 10 du présent article et accumulée en dehors de Lettonie, sont assimilées à la période de versement des cotisations d’assurance sociale aux fins de calcul de la pension. S’agissant des étrangers et des apatrides, sont assimilées à cette période les périodes de travail et celles assimilées au travail sur le territoire letton, ainsi que les périodes assimilées au travail accumulées sur le territoire de l’ex-URSS et visées aux points 4 et 5 du présent article, ainsi que la période visée au point 10 et accumulée en dehors de Lettonie. Avant le 31 décembre 1990 (...), la période à prendre en compte aux fins de calcul de la pension est constituée des périodes suivantes assimilées au travail :

(...)

4) le temps d’études dans des établissements d’enseignement supérieur, ainsi que dans d’autres établissements de formation postsecondaire, sans toutefois dépasser cinq ans lorsqu’il s’agit des qualifications exigeant, à l’époque, une formation n’excédant pas cinq ans, et sans dépasser six années lorsqu’il s’agit des qualifications exigeant, à l’époque, une formation excédant cinq années ;

5) le temps d’études de doctorat (...), – trois ans au maximum –, de formation postuniversitaire ou de formation professionnelle continue ;

(...)

10) le triple du temps passé dans les lieux de détention des victimes des persécutions politiques (...), en exil, ainsi que le temps d’évasion de ces lieux, ou bien le quintuple de ces périodes lorsqu’il s’agit du Grand Nord [soviétique] et des régions y assimilées. (...) »

Article 45

« Les modifications de la partie introductive de l’article 1er de ces dispositions transitoires concernant les périodes de travail et les périodes y assimilées à prendre en compte aux fins du calcul de la pension entreront en vigueur le 1er janvier 2007. »

Quant aux articles 2-1, 3 et 7 des dispositions transitoires en question (cf. supra), ils restèrent sans modifications.

f) Accords internationaux

La reconnaissance mutuelle des périodes de travail à prendre en compte aux fins de calcul des pensions d’État est prévue par les accords sur la coopération en matière de sécurité sociale, conclus par la Lettonie avec la Lituanie (en vigueur depuis le 31 janvier 1996), l’Estonie (en vigueur depuis le 29 janvier 1997), l’Ukraine (en vigueur depuis le 11 juin 1999), la Finlande (en vigueur depuis le 1er juin 2000) et le Canada (ratifié par le Parlement letton le 15 décembre 2005). De plus, un accord similaire conclu avec les Pays-Bas (en vigueur depuis le 1er juin 2005) exclut toute discrimination fondée sur la résidence de l’intéressé.

En particulier, l’accord conclu avec l’Ukraine prévoit en principe la reconnaissance mutuelle des périodes de travail accumulées en vertu de la législation pertinente des deux Parties (article 16 § 1 de l’accord). S’agissant de la période antérieure au 1er janvier 1991, les années de travail accomplies sur le territoire de l’une ou des deux Parties sont prises en compte lors du calcul des pensions par chacune des Parties, le fait d’avoir ou ne pas avoir effectué des cotisations sur le territoire en question étant sans incidence à cet effet (paragraphe 3 du même article). Les articles 17 et 18 de l’accord précisent les modalités d’application du principe énoncé ci-dessus dans des hypothèses spécifiques.

L’article 4 § 1 de l’accord conclu avec le Canada met, dans le domaine des prestations sociales, les ressortissants de l’une des Parties se trouvant sur le territoire de l’autre sur un pied d’égalité avec les ressortissants de cette deuxième Partie. Toutefois, aux termes du deuxième paragraphe de ce même article, « [l]es dispositions du premier paragraphe ne s’appliquent pas aux dispositions transitoires de la loi de la République de Lettonie relative aux pensions d’État qui régissent la question des périodes de crédit accumulées avant le 1er janvier 1991 en dehors de Lettonie ».

2. Dispositions relatives à la procédure civile

A l’époque des faits, la procédure en matière administrative était régie par les chapitres 22 à 25 de l’ancien code letton de procédure civile (Latvijas Civilprocesa kodekss), restés en vigueur après le remplacement du code par la nouvelle loi sur la procédure civile (Civilprocesa likums). La disposition pertinente de l’ancien code se lisait comme suit :

Article 239-4

« Les requêtes introduites en contestation du comportement des autorités de l’administration centrale ou locale, ayant porté préjudice aux droits des personnes physiques ou morales, sont obligatoirement examinées par le tribunal en présence du procureur. »

Les dispositions pertinentes de la nouvelle loi sur la procédure civile, entrée en vigueur le 1er mars 1999, sont ainsi libellées :

Article 90

« 1o Le procureur a le droit de participer à l’examen de l’affaire, lorsqu’il a introduit une demande ou un recours, ou lorsque sa participation est obligatoire.

(...)

3o La participation du procureur à l’examen d’une affaire est obligatoire, lorsqu’elle est prévue par la loi ou reconnue nécessaire par le tribunal.

4o Le procureur participant à l’examen d’une affaire a le droit de prendre connaissance des pièces du dossier, d’introduire des demandes en récusation, de fournir des preuves, de participer à leur examen, de présenter [au tribunal] des demandes [de caractère procédural], de présenter ses observations sur des questions soulevées au cours de l’examen de l’affaire et sur le fond de l’affaire en général, d’attaquer les jugements, les arrêts et les ordonnances par voie de recours, de recevoir copie de la décision du tribunal ou d’une pièce du dossier, ainsi que d’exercer d’autres actions procédurales définies par la loi.

(...)

6o Le retrait, par le procureur, de sa demande ou de son recours introduit devant le tribunal, n’annule pas pour autant le droit de la personne pour le compte de laquelle le procureur a agi, de demander au tribunal d’examiner l’affaire au fond. »

Article 471

« 1o Après avoir entendu le rapport du sénateur [juge du sénat], la cour entend les observations des parties ou de leurs représentants. La cour peut accorder un temps limité pour la présentation des observations, mais ce temps doit être égal pour les deux parties.

2o L’auteur du pourvoi en cassation, ou le procureur, lorsqu’il a formé ce pourvoi, prend la parole en premier. (...)

3o Les sénateurs peuvent poser des questions aux parties.

4o Chacune des parties a le droit à une réplique.

5o Lorsque le procureur participe à l’examen d’une affaire où il n’est pas l’auteur du pourvoi en cassation, il présente son avis après les observations des parties et les répliques. »

GRIEFS

Invoquant l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1, la requérante critique l’article 1er des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État, subordonnant la prise en compte des périodes de travail effectuées en dehors de Lettonie à la condition de nationalité. A cet égard, elle soutient qu’il s’agit là d’une différence de traitement des personnes placées dans des conditions identiques ou similaires et, donc, une discrimination prohibée par l’article 14 susvisé. Elle fait notamment valoir que cette discrimination lui a causé un préjudice important, l’ayant privée, en tant que « non-citoyenne », de sa pension au titre de dix-sept années de travail.

La requérante allègue également plusieurs violations des droits garantis par l’article 6 § 1. A cet égard, elle dénonce en premier lieu le rejet, par le tribunal de l’arrondissement de Kurzeme, de son premier recours contre le calcul de sa pension, ce qui constitue, selon elle, un obstacle délibéré et arbitraire à l’exercice de son droit d’accès aux tribunaux. En deuxième lieu, sous l’angle du droit à un procès équitable, la requérante se plaint du fait, pour le sénat, d’examiner le pourvoi en cassation soumis pour son compte par le procureur avant l’heure indiquée et ce, sans lui donner aucun avertissement préalable. En troisième lieu, la requérante dénonce l’interprétation, par les tribunaux lettons, des dispositions pertinentes de la loi relative aux pensions d’État, qu’elle estime erronée et arbitraire. Selon elle, cette interprétation est de nature à démontrer le manque d’impartialité des tribunaux ayant examiné son affaire. Enfin, la requérante se plaint qu’elle n’a pas pu soumettre à l’appréciation d’une juridiction nationale la question de la compatibilité de la législation en question avec la Constitution lettonne et la Convention, un tel recours étant inexistant à l’époque des faits.

EN DROIT

A. Grief tiré de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1

La requérante se plaint que l’application, à son égard, de l’article 1er des dispositions transitoires de la loi relative aux pensions d’État qui opèrent une distinction entre les bénéficiaires en fonction de leur nationalité, constitue une discrimination prohibée par l’article 14 de la Convention dans l’exercice de ses droits garantis par l’article 1 du Protocole no 1. Dans la mesure où elles sont pertinentes en l’espèce, les dispositions susmentionnées se lisent ainsi :

Article 14 de la Convention

« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur (...) l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, (...) la naissance ou toute autre situation. »

Article 1 du Protocole no 1

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

1. Arguments des parties

a) Le Gouvernement

Le Gouvernement estime que l’article 1 du Protocole no 1 est inapplicable à la rente calculée au titre de la période antérieure à 1991. A cet égard, il se réfère aux motifs de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 26 juin 2001 (cf. supra), qu’il fait complètement siens. Il insiste donc sur la nécessité de tracer une distinction entre le système des pensions de retraite ayant existé avant le 1er janvier 1991 et celui introduit après cette date. Ainsi, l’ancien système se fondait sur le principe de solidarité, impliquant la responsabilité de la société tout entière et ne créant pas un lien direct entre les cotisations et le montant de la pension. Ce régime ne permettait donc pas de déterminer la part exacte de chacun des contribuables dans le fonds de pensions. En d’autres termes, un individu n’avait pas le droit de demander un montant déterminé de la pension de retraite. Par conséquent, le lien entre la cotisation et la rente n’était qu’indirect, et la créance invoquée en l’espèce n’est pas suffisamment concrétisée pour constituer un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.

En revanche, le système actuel des pensions a pour fondement la logique de cotisation individuelle. Les cotisations de chaque personne créent une portion déterminée du fonds de pensions, dont le montant exact peut être identifié à tout moment. Le droit de chacun des cotisants à sa part du fonds est donc suffisamment concrétisé, de sorte que cette part constitue, quant à elle, un « bien » au sens de l’article 1 du Protocole no 1.

Au vu de ce qui précède, le Gouvernement estime que l’article 1 du Protocole no 1 ne s’applique pas à la fraction des pensions de retraite calculée au titre des périodes de travail antérieures à 1991. L’article 14 de la Convention est donc lui aussi inapplicable.

A supposer même le contraire, le Gouvernement rappelle la conclusion de la Cour constitutionnelle, selon laquelle la Lettonie a assumé la responsabilité au regard de la période de travail effectuée sur le territoire letton par tout résident permanent de Lettonie, indépendamment de sa nationalité. De même, le Gouvernement estime que la Lettonie n’est pas obligée de prendre en charge les périodes de travail accomplies au profit des autres États sur leur territoire. Il estime donc que la distinction opérée en l’espèce entre les citoyens lettons et les autres personnes constitue une distinction justifiée et raisonnable, et non une discrimination prohibée par l’article 14.

Enfin, le Gouvernement fait remarquer que la question de prise en compte des périodes de travail accomplies hors du territoire letton relève du domaine des accords interétatiques en matière de sécurité sociale. Il rappelle que de tels accords ont déjà été conclus avec plusieurs États, et qu’un projet d’accord similaire avec la Fédération de Russie est en voie d’élaboration.

b) La requérante

La requérante combat les thèses du Gouvernement. En premier lieu, elle estime que la distinction entre le principe de solidarité, en vigueur avant 1991, et celui de contribution individuelle, introduit après cette date, ne peut pas servir de fondement pour la distinction critiquée. A cet égard, elle souligne que, dans les deux hypothèses, la rente est accumulée pendant la période de travail du contribuable, et que, même sous l’ancien régime, le fonds des pensions se composait d’impôts individuels versés à l’État. La seule différence entre les deux systèmes est celle de la méthode de calcul de la pension, c’est-à-dire la détermination du lien entre les cotisations et la rente, ce qui est insuffisant pour ôter aux personnes ayant cotisé sous l’ancien régime le droit de recevoir une pension de retraite au titre de la période correspondante.

La requérante conteste également la thèse du Gouvernement selon laquelle la Lettonie n’a pas à assumer les obligations des autres États pour les périodes de travail effectuées sur leur territoire. Elle rappelle à cet égard qu’avant 1991, la Lettonie, la Russie et l’Ukraine faisaient partie d’un seul et même État, l’Union soviétique, et que les cotisations perçues par les autorités à cette époque n’étaient rattachées à aucune unité territoriale déterminée de l’URSS. Par conséquent, la requérante nie la possibilité d’introduire un critère territorial quelconque au regard de cette période.

La requérante soutient en particulier que la distinction opérée entre les personnes retraitées en fonction de leur nationalité est injustifiée. Elle rappelle notamment qu’elle est entrée en Lettonie à l’âge de douze ans, qu’elle y a passé toute sa vie active, que son travail pendant la période soviétique consistait dans la protection de l’environnement de Lettonie. Enfin, elle estime que c’est à tort qu’elle ne s’est pas vu accorder la nationalité lettonne. Dans ces conditions, elle est d’avis que la distinction en litige constitue bel et bien une discrimination prohibée par l’article 14 de la Convention.

Au demeurant, la requérante n’estime pas convaincant l’argument du Gouvernement selon lequel le problème de prise en compte des périodes de travail antérieures à 1991 relève du domaine des accords internationaux. Selon elle, l’accord conclu avec l’Ukraine ne constitue pas un remède adéquat à son grief, puisqu’il ne vise qu’un laps de temps très limité et ne correspondant pas à la durée réelle de son travail. Quant au projet d’accord avec la Russie, la requérante rappelle que ce texte n’est pas encore définitivement adopté et que les négociations intergouvernementales durent déjà depuis plus de huit ans. A cet égard, elle répète que la Russie et l’Ukraine n’ont aucun fondement légal pour la prendre en charge sur le plan des pensions, toute sa vie active s’étant déroulée sur le territoire letton.

2. Appréciation de la Cour

La Cour estime, à la lumière de l’ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

B. Griefs tirés de l’article 6 § 1 de la Convention

La requérante allègue également plusieurs violations des droits garantis par l’article 6 § 1 de la Convention, dont les parties pertinentes sont ainsi libellées :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, (...) par un tribunal (...) impartial, (...) qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...). »

1. Arguments des parties

Pour ce qui est du grief de la requérante portant sur la tenue anticipée de l’audience du sénat de la Cour suprême, qui l’a empêchée de participer à l’examen du pourvoi soumis par le procureur pour son compte, le Gouvernement nie l’existence d’une atteinte aux droits garantis par l’article 6 § 1. A cet égard, il souligne que le pourvoi en cassation examiné le 6 octobre 1999 avait été formé par le procureur, dont la position allait dans le même sens que celle de la requérante. Par conséquent, le Gouvernement considère que ces arguments, identiques ou similaires à ceux qui pourraient être présentés par la requérante elle-même, avaient été dûment exposés par le parquet. De même, dans son arrêt, le sénat a fourni une analyse suffisamment ample de ces arguments. L’absence de la requérante à l’audience ne pouvait donc pas influencer l’issue du procès.

La requérante ne se prononce pas sur ce point précis, se limitant à critiquer les autres aspects de la procédure en question. Ainsi, selon elle, c’est à tort que le tribunal de l’arrondissement de Kurzeme l’a déboutée de son premier recours contre le calcul de sa pension. De même, c’est d’une manière erronée et arbitraire que les juridictions nationales ont interprété les dispositions pertinentes de la loi relative aux pensions d’État, et cette interprétation est de nature à démontrer le manque d’impartialité des tribunaux ayant examiné son affaire. Enfin, elle critique l’absence d’un recours constitutionnel adéquat à l’époque des faits.

2. Appréciation de la Cour

a) Grief concernant l’irrecevabilité du premier recours de la requérante

Pour autant que la requérante conteste l’ordonnance du tribunal de première instance de l’arrondissement de Kurzeme du 6 mars 1998, déclarant son recours contre le Fonds d’assurance sociale de l’État irrecevable pour défaut de forme, la Cour constate que, postérieurement à cette ordonnance, la requérante a introduit un deuxième recours contre le successeur légal du défendeur initial, contenant les mêmes griefs et les mêmes demandes que le premier mémoire, et que ce recours a été examiné par tous les degrés des juridictions lettonnes. Il s’ensuit que la requérante a bénéficié d’une procédure contradictoire devant les tribunaux et que ce grief doit être rejeté comme étant manifestement mal fondé, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

b) Grief concernant le déni d’accès à l’audience de la juridiction de cassation

S’agissant du grief de la requérante portant sur la tenue anticipée de l’audience du sénat de la Cour suprême, qui l’a empêchée de participer à l’examen du pourvoi soumis par le procureur pour son compte, la Cour estime que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l’examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s’ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l’article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été relevé.

c) Grief concernant l’interprétation, par les tribunaux, des dispositions pertinentes du droit interne, ainsi que la prétendue partialité des juges

Pour autant que la requérante dénonce une interprétation erronée de la législation nationale en matière de pensions, la Cour rappelle qu’elle a pour seule tâche, conformément à l’article 19 de la Convention, d’assurer le respect des engagements résultant de la Convention pour les Parties contractantes. En particulier, elle n’est pas compétente pour examiner une requête relative à des erreurs de fait ou de droit prétendument commises par une juridiction interne, ou pour substituer sa propre appréciation à celle des juridictions nationales, sauf si et dans la mesure où ces erreurs lui semblent susceptibles d’avoir entraîné une atteinte aux droits et libertés garantis par la Convention (voir, par exemple, García Ruiz c. Espagne [GC], no 30544/96, §§ 28-29, CEDH 1999‑I). Or, l’interprétation de la loi relative aux pensions d’État, faite par les tribunaux dans le cas d’espèce, ne saurait passer pour manifestement arbitraire ou déraisonnable.

En outre, la Cour relève que la requérante a bénéficié d’une procédure contradictoire devant les juridictions de première instance et d’appel. De même, son avocat a pu présenter aux tribunaux les arguments qu’il jugeait pertinents pour la défense de sa cause et qui ont été effectivement examinés par le juge. La Cour constate également que toutes les décisions critiquées ont été amplement motivées par des considérations tant de fait que de droit.

Pour autant que la requérante se plaint également du manque d’impartialité des juges, la Cour constate que cette allégation ne se fonde sur aucun fait précis. A cet égard, la Cour estime que le seul fait, pour les tribunaux, d’adopter un raisonnement juridique contraire à celui de la requérante ne suffit pas pour démontrer leur partialité.

Il s’ensuit que cette partie de la requête doit dès lors être rejetée comme étant manifestement mal fondée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

d) Grief concernant l’absence de recours contre la législation interne

Dans la mesure où la requérante critique l’absence, à l’époque des faits, d’une voie de recours permettant à un particulier d’attaquer les lois et les autres actes normatifs comme étant contraires à la Convention ou à la Constitution lettonne, la Cour rappelle que ni l’article 6 ni aucune autre disposition de la Convention n’exigent un tel recours (voir, par exemple, Les Saints Monastères c. Grèce, arrêt du 9 décembre 1994, série A no 301, p. 37, § 90, et Gustafsson c. Suède, arrêt du 25 avril 1996, Recueil 1996-II, p. 658, § 70). Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

Par ces motifs, la Cour,

à la majorité,

Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief de la requérante tiré de l’article 14 de la Convention combiné avec l’article 1 du Protocole no 1 [1];

à l’unanimité,

Déclare recevable, tous moyens de fond réservés, le grief de la requérante tiré de l’article 6 § 1 de la Convention et relatif à la tenue anticipée de l’audience du sénat de la Cour suprême ;

Déclare la requête irrecevable pour le surplus.

Vincent BergerBoštjan M. Zupančič
GreffierPrésident

[1].  Rectifié le 21 septembre 2006. Les mots « l’article 14 de la Convention combiné avec » ont été ajoutés. 

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