TROISIÈME SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 9861/05
présentée par Bogdan IANOPOL
contre la Roumanie
La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 7 décembre 2010 en une chambre composée de :
Josep Casadevall, président,
Elisabet Fura,
Corneliu Bîrsan,
Boštjan M. Zupančič,
Alvina Gyulumyan,
Egbert Myjer,
Luis López Guerra, juges,
et de Marialena Tsirli, greffière adjointe de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 11 mars 2005,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
1. Le requérant, M. Bogdan Ianopol, est un ressortissant roumain, né en 1963 et résidant à Iaşi. Il est représenté devant la Cour par Me Dan Florin Druga, avocat à Iaşi. Le gouvernement roumain (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, M. Răzvan-Horaţiu Radu, du ministère des Affaires étrangères.
A. Les circonstances de l’espèce
2. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
3. Le requérant était membre depuis une date non précisée de l’Association des chasseurs et des pêcheurs du département de Iaşi (Asociaţia vânătorilor şi pescarilor sportivi Iaşi ; ci-après, « A.V.P.S. Iaşi») affiliée à la Fédération nationale des associations de chasse et de pêche (Asociaţia generala a vânătorilor şi pescarilor sportivi ; ci-après, « A.G.V.P.S. »). A ce titre, il était en possession d’un document intitulé « carnet de membre et permis de chasse » délivré par l’A.V.P.S. Iaşi.
4. Le 2 février 1998, le tribunal de première instance de Iaşi autorisa la création de l’association de chasseurs G. Topârceanu dont le requérant était le président. L’association n’était pas affiliée à l’A.G.V.P.S.
5. Le 24 novembre 2000, en vertu de la loi no 103/1996 sur le capital cynégétique et la protection du gibier, l’association G. Topârceanu conclut avec le ministère de l’agriculture et des forêts, représenté par l’autorité administrative centrale responsable de la gestion du capital cynégétique (ci‑après, « l’autorité administrative centrale »), un contrat pour une durée de dix ans pour la gestion d’un fonds de chasse de 10 000 hectares situé dans le département de Iaşi.
6. Par une décision du 10 mars 2003, prise en application de son statut qui interdisait l’adhésion à des organisations non-affiliées à l’A.G.V.P.S., l’A.V.P.S. Iaşi exclut le requérant et 202 autres membres au motif qu’ils faisaient partie d’associations non-affiliées. Par la même occasion, l’A.V.P.S. Iaşi annula leurs « carnets de membre et permis de chasse » et décida la publication de cette annulation au Journal officiel.
7. Le 11 juin 2003, l’autorité administrative centrale octroya à l’association G. Topârceanu la licence prévue par la loi no 103/1996. Le 27 juin 2003, l’association G. Topârceanu demanda à l’A.G.V.P.S. la mise à disposition de 200 permis de chasse pour ses membres.
8. Le 17 juillet 2003, l’A.G.V.P.S. remit au représentant de l’association G. Topârceanu quinze documents intitulés « carnet de membre et permis de chasse ».
9. Le 4 septembre 2003, l’A.V.P.S. Iaşi confirma l’exclusion du requérant et l’annulation de son « carnet de membre et permis de chasse ».
10. Le requérant contesta devant le tribunal de première instance de Iaşi la décision de l’A.V.P.S. Iaşi. Par un jugement du 14 mai 2004, le tribunal rejeta l’action estimant que la mesure litigieuse était conforme au statut de l’A.V.P.S. Iaşi.
11. Le requérant forma un pourvoi en recours. Il allégua que l’annulation de son permis de chasse était illégale et exposa que l’autorité centrale avait omis d’élaborer le nouveau modèle de permis de chasse et de mettre en place la procédure d’octroi prévue par la loi no 103/1996. Au vu de ces manquements, il estima que l’exclusion de l’A.V.P.S. Iaşi et l’annulation de son carnet de membre ne pouvait entraîner également l’annulation du permis de chasse.
12. Par un arrêt définitif du 15 novembre 2004, le tribunal départemental de Iaşi confirma le bien-fondé du jugement rendu en premier ressort. Par ailleurs, il jugea que la subsistance des anciens documents intitulés « carnet de membre et permis de chasse » n’était pas de nature à entacher d’illégalité la décision de l’A.V.P.S. Iaşi.
13. En 2005, le ministre de l’agriculture et des forêts approuva le modèle du nouveau permis de chasse qui remplaçait l’ancien « carnet de membre et permis de chasse » et ne faisait plus référence à l’appartenance à l’A.G.V.P.S. ou à l’une des associations affiliées.
14. Le 28 février 2006, le représentant de l’association G. Topârceanu entra en possession de cent nouveaux permis de chasse mis à disposition par l’A.G.V.P.S.
B. Le droit et la pratique internes pertinents
15. Après la Seconde Guerre mondiale, l’Etat réglementa l’exercice de la chasse et de la pêche en créant dans chaque département une association de chasseurs et de pécheurs (Asociaţia vânătorilor şi pescarilor sportivi, « A.V.P.S. »), regroupées au niveau national dans une fédération (Asociaţia generala a vânătorilor şi pescarilor sportivi, « A.G.V.P.S. »).
16. L’exercice de la chasse et de la pêche était subordonné, d’une part, à l’obtention d’un permis de chasse délivré, après examen, par l’A.G.V.P.S. et, d’autre part, à l’appartenance à une A.V.P.S. départementale en charge de la gestion des fonds de chasse ou de pêche.
17. La loi no 103 du 23 septembre 1996 autorisa la gestion des fonds de chasse par d’autres associations que les A.V.P.S. à condition qu’elles fussent titulaires d’une licence délivrée par l’autorité administrative centrale responsable de la gestion du capital cynégétique et affiliées à l’A.G.V.P.S.
18. En vertu de cette la loi, l’A.G.V.P.S., personne morale de droit privé et d’utilité publique, devait imprimer les permis de chasse, selon un modèle et des règles édictés par l’autorité administrative centrale. L’A.G.V.P.S. devait ensuite les mettre à la disposition des associations titulaires d’une licence, qui, à leur tour, devaient les délivrer à leurs membres ayant réussi un examen organisé sous la supervision de l’autorité administrative centrale. Le permis de chasse pouvait être annulé si le chasseur n’était plus membre de l’association gestionnaire des fonds de chasse. Cette annulation était publiée au Journal officiel.
19. La mise en place du nouveau système d’octroi des permis fut retardée et les associations affiliées à l’A.G.V.P.S. continuèrent à délivrer à leurs membres un seul document intitulé « carnet de membre et permis de chasse ».
20. Par l’ordonnance d’urgence du gouvernement no 129 du 14 septembre 1999, l’obligation d’affiliation des associations de chasse à l’A.G.V.P.S. fut supprimée. Cependant, cette ordonnance fut abrogée le 6 mars 2001 et la loi no 654 du 23 novembre 2001 rétablit l’obligation d’affiliation.
21. Par l’arrêté no 1125/2005 du 25 octobre 2005, le ministre de l’agriculture et des forêts approuva le modèle du nouveau permis de chasse qui remplaçait l’ancien « carnet de membre et permis de chasse ».
22. La loi no 407 du 9 novembre 2006 sur la chasse et la protection du capital cynégétique abrogea la loi no 103/1996 ainsi que l’obligation d’affiliation des associations de chasse à l’A.G.V.P.S.
23. Dans le cadre du contrôle de constitutionnalité postérieur à l’entrée en vigueur de la loi no 103/1996, la Cour constitutionnelle fut appelée à se prononcer sur la constitutionalité des dispositions concernant l’affiliation des associations de chasse à l’A.G.V.P.S.
24. Par ses décisions nos 156 et 345 des 12 octobre 1999 et 21 septembre 2004, elle interpréta les dispositions de la loi comme prévoyant une simple possibilité d’affiliation et nullement une obligation. Cependant, par la décision no 465 du 28 octobre 2004, elle jugea qu’il y avait une obligation d’affiliation, justifiée par le besoin de surveiller la gestion des fonds de chasse afin de conserver la biodiversité.
25. Quant à la jurisprudence des tribunaux internes, par deux arrêts définitifs des 24 mai 2005 et 24 mai 2007, la cour d’appel d’Alba Iulia a jugé que, malgré l’annulation des permis de chasse délivrés par l’A.G.V.P.S., les anciens membres de cette association ne perdaient pas le bénéfice du statut de chasseur et pouvaient se faire délivrer de nouveaux permis de chasse par les nouvelles associations auxquelles ils ont adhéré.
GRIEF
26. Le requérant allègue que l’annulation de son permis de chasse pour avoir adhéré à une association non-affiliée à l’A.G.V.P.S. a porté atteinte à son droit à la liberté d’association, tel que prévu par l’article 11 de la Convention, ainsi libellé :
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
EN DROIT
A. Thèses des parties
27. Le Gouvernement invite la Cour à constater qu’en l’espèce, il n’y a pas eu d’ingérence dans le droit du requérant à la liberté d’association dans la mesure où l’exclusion de l’A.V.P.S. Iaşi et l’annulation du « carnet de membre et permis de chasse » n’ont eu aucune conséquence dommageable sur sa situation.
28. Le Gouvernement soutient que la législation en vigueur autorisait les associations gestionnaires des fonds de chasse à octroyer à leurs membres des permis de chasse. Or, le Gouvernement expose que l’association G. Topârceanu était en possession de quinze permis de chasse qui lui ont été mis à disposition par l’A.G.V.P.S. le 17 juillet 2003 et qu’elle pouvait les distribuer à ses membres, y compris au requérant qui était son président.
29. A l’appui de sa thèse, le Gouvernement renvoie à la jurisprudence interne et à deux lettres de l’A.G.V.P.S., datées des 12 mars et 7 juillet 2008, qui confirmaient que l’association G. Topârceanu aurait pu attribuer au requérant un permis de chasse. Quant aux conditions de cette attribution, l’A.G.V.P.S. précisait que la participation à un nouvel examen n’était pas nécessaire dès lors que le requérant avait déjà réussi dans le passé un tel examen. Selon l’A.G.V.P.S., environ 55 000 chasseurs ont bénéficié du remplacement de l’ancien « carnet de membre et permis de chasse ».
30. En tout état de cause, le Gouvernement estime que la mesure litigieuse avait une base légale, à savoir le statut de l’A.V.P.S. Iaşi et la loi no 103/1996, qui répondaient aux exigences d’accessibilité et de prévisibilité voulues par la Convention. Il soutient également que le but légitime de la protection d’un bien d’intérêt public, le gibier, justifiait l’imposition de mesures visant à la gestion rationnelle des fonds de chasse afin de préserver la faune et l’équilibre écologique.
31. Le requérant conteste ces thèses. Il considère que l’annulation du permis de chasse a été illégale et que l’A.V.P.S. Iaşi n’était pas compétente pour prendre une telle mesure. Il allègue que cette dernière association a profité de la subsistance de l’ancien document intitulé « carnet de membre et permis de chasse » et du retard des autorités internes dans l’élaboration d’un nouveau modèle de permis de chasse pour sanctionner et décourager les chasseurs inscrits dans des associations concurrentes.
32. Il affirme que la distribution par l’association G. Topârceanu des permis de chasse mis à sa disposition par l’A.G.V.P.S. aurait été illégale. A cet égard, il allègue que pour obtenir un de ces permis, il aurait dû participer à un nouvel examen, ce qui lui était impossible vu que la loi no 103/1996 instituait un délai d’attente de trois ans. Il cite une lettre du 17 mars 2008 du ministère de l’agriculture qui précisait les conditions dans lesquelles les associations de chasse pouvaient délivrer des permis de chasse et qui renvoyait aux dispositions de la loi no 103/1996 concernant l’examen pour obtenir le statut de chasseur et le permis de chasse. Il affirme également qu’en raison de l’annulation de son permis de chasse, les autorités internes ont refusé de lui renouveler le permis de port d’arme, ce qui l’a empêché de pratiquer la chasse.
33. Quant à la mesure de remplacement des permis, dont auraient bénéficié 55 000 chasseurs, le requérant affirme qu’il s’agissait d’une simple opération administrative au sein de l’A.G.V.P.S. Il allègue que sa situation n’était pas comparable dès lors que son permis avait été annulé et ajoute que la mesure litigieuse a eu un impact négatif sur sa réputation dans le milieu associatif.
B. Appréciation de la Cour
34. La Cour rappelle que, selon sa jurisprudence constante, par « victime » l’article 34 de la Convention désigne la personne directement concernée par l’acte ou l’omission litigieux, l’existence d’un manquement aux exigences de la Convention se concevant même en l’absence de préjudice (Amuur c. France, 25 juin 1996, § 36, Recueil des arrêts et décisions 1996‑III). En outre, elle rappelle que les garanties de l’article 11 de la Convention s’imposent non seulement dans les relations entre le citoyen et l’Etat, mais également lorsque ces relations relèvent du droit privé (Sigurdur A. Sigurjonsson c. Islande, arrêt du 30 juin 1993, Série A no 264, § 31).
35. En l’espèce, la Cour note que, le 10 mars 2003, l’A.V.P.S. Iaşi, personne morale de droit privé et d’utilité publique, a procédé à l’exclusion du requérant et à l’annulation de son permis de chasse pour cause d’adhésion à une autre société de chasse.
36. La Cour reconnaît que la mesure litigieuse a pu, comme le requérant l’affirme, lui causer un préjudice, à savoir l’impossibilité, fût-elle temporaire, de pratiquer la chasse dans le cadre de l’association dont il était le président. D’autre part, l’obligation d’être membre d’une association affiliée à l’A.G.V.P.S. pour pouvoir bénéficier d’un permis de chasse pourrait constituer une restriction dans l’exercice du droit à la liberté d’association « négative », c’est-à-dire à la liberté de chacun de ne pas adhérer à telle ou telle association ou de s’en retirer (voir, mutatis mutandis, Chassagnou et autres c. France [GC], nos 25088/94, 28331/95 et 28443/95, § 103, CEDH 1999‑III).
37. Partant, il y a eu ingérence dans le droit du requérant à la liberté d’association.
38. Quant à la nature de cette ingérence, la Cour rappelle que la frontière entre les obligations positives et les obligations négatives de l’Etat au titre de l’article 11 ne se prête pas à une définition précise. Les principes applicables sont néanmoins comparables. Que l’on analyse l’affaire sous l’angle d’une obligation positive à la charge de l’Etat ou sous celui d’une ingérence des pouvoirs publics demandant une justification, les critères à appliquer ne sont pas différents en substance (Sørensen et Rasmussen c. Danemark [GC], nos 52562/99 et 52620/99, § 58, CEDH 2006‑I).
39. Selon la Cour, l’ingérence était prévue par loi, à savoir le statut de l’A.V.P.S. Iaşi et la loi no 103/1996 en vertu de laquelle l’exclusion de l’association gestionnaire du fonds de chasse entraînait l’annulation du permis de chasse.
40. S’agissant de l’existence d’un but légitime, la Cour estime que la mesure avait pour but l’organisation technique de la chasse et la gestion du patrimoine cynégétique, portant ainsi sur « la protection des droits et libertés d’autrui » (voir, mutatis mutandis, Baudiniere c. France (déc.), no 25708/03, 6 décembre 2007). A cet égard, la Cour rappelle avoir déjà jugé que l’organisation et la réglementation d’une activité de loisir peuvent aussi relever d’une responsabilité de l’Etat, notamment au titre de son obligation de veiller, au nom de la collectivité, à la sécurité des biens et des personnes (voir, mutatis mutandis, Chassagnou et autres, précité, § 108).
41. Reste donc à établir si cette ingérence était « nécessaire dans une société démocratique » et particulièrement si elle était « proportionnée au but légitime poursuivi ».
42. Sur ce point, la Cour note que l’argument principal du Gouvernement consiste à dire que l’annulation du permis de chasse du requérant n’a pas eu d’incidence sur l’exercice de son droit à la liberté d’association dans la mesure où il pouvait bénéficier d’un nouveau permis de chasse délivré par l’association G. Topârceanu. Le requérant rétorque que l’obtention d’un nouveau permis de chasse était conditionnée par un nouvel examen, dont la tenue était reportée de trois ans.
43. La Cour note qu’il y a un désaccord entre les parties sur la portée du droit de l’association G. Topârceanu de délivrer des permis de chasse aux membres exclus de l’A.V.P.S. Iaşi. Cependant, la Cour estime qu’il ne lui appartient pas de se livrer à une interprétation du droit interne pour départager les parties. Elle ne peut que constater que la jurisprudence interne, à savoir les deux arrêts définitifs des 24 mai 2005 et 24 mai 2007 de la cour d’appel d’Alba Iulia, a considéré que les membres exclus des associations affiliées à l’A.G.V.P.S. ne perdaient pas le bénéfice du statut de chasseur et pouvaient se faire délivrer des nouveaux permis de chasse par les nouvelles associations auxquelles ils avaient adhéré.
44. Certes, le ministère de l’agriculture et des forêts a pris plus de neuf ans pour la mise en place du nouveau modèle de permis de chasse, mais, de l’avis de la Cour, cette circonstance n’était pas de nature à empêcher le requérant de demander et d’obtenir auprès de l’association G. Topârceanu l’un des permis de chasse mis à la disposition de cette dernière par l’A.G.V.P.S.
45. S’agissant des doutes que le requérant nourrissait à l’égard de la légalité de ces permis, la Cour estime que ces aspects auraient pu faire l’objet de procédures devant les cours et tribunaux internes. Or, la Cour ne saurait ni spéculer sur ce qu’eût été l’issue de ces procédures ni se substituer aux juridictions internes compétentes.
46. Il s’ensuit que les raisons invoquées par le requérant pour arguer de l’impossibilité de l’association G. Topârceanu de le mettre en possession d’un permis de chasse ne sauraient emporter la conviction de la Cour.
47. Enfin, la Cour attache de l’importance au fait que l’A.G.V.P.S. a répondu promptement à la demande de l’association G. Topârceanu et lui a fourni des permis de chasse peu après que cette dernière a obtenu la licence exigée par la loi, raccourcissant ainsi de manière significative la période pendant laquelle le requérant a été privé de la possibilité de pratiquer la chasse au sein de l’association dont il était le président.
48. Ces éléments suffisent à la Cour pour conclure qu’il n’y a pas eu en l’espèce une atteinte disproportionnée à la jouissance effective par le requérant du droit à la liberté d’association.
49. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Marialena TsirliJosep Casadevall
Greffière adjointePrésident
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