Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2006-4-252 (Özelleştirme Nihai Bildirim)
Karar Sayısı : 07-41/452-174
Karar Tarihi : 16.5.2007
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Tuncay SONGÖR, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI, 10
M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN, Mehmet Akif ERSİN
B.RAPORTÖRLER : Oğuzkan GÜZEL, K.Oğuz KARAKOÇ, Evren SESLİ,
Muhammed GÜNDOĞDU
C. BİLDİRİMDE
BULUNAN : Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü
D. TARAFLAR : - Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü
Konya Yolu Üzeri 06330 Etiler/Ankara 20
- Fraport A.G. Frankfurt Airport Services Worldwide-
IC İçtaş İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş. Ortak Girişimi
Kızılırmak Sk. No:31 Kızılay/Ankara
E. DOSYA KONUSU: Antalya Hava Limanı I. ve II. Etap Dış Hatlar Terminalleri, CIP,
İç Hatlar Terminali ile Mütemmimlerinin işletme haklarının kiralanmak suretiyle
devri işlemine izin verilmesi talebi.
F. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 13.12.2006 tarih, 8527 sayı ile giren Devlet
Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü (DHMİ)'nün ön bildiriminde, Antalya Hava 30
Limanı I. ve II. Etap Dış Hatlar Terminalleri, CIP, İç Hatlar Terminali ile Mütemmimlerinin
işletme haklarının 5335 sayılı “Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair” Kanun’un 33. maddesi uyarınca kiralanmak suretiyle
verilmesine ilişkin olarak, 1998/4 sayılı "Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki
Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumu'na yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin
Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkında Tebliğ"in 4. maddesi uyarınca
Rekabet Kurulu'nun görüşü talep edilmiştir.
17.1.2007 tarih, REK.0.08.00.00/13 sayılı mesleki daire görüşü ile 25.1.2007 tarih, 3967
sayı ile Kurum kayıtlarına intikal eden DHMİ'nin görüşü, 8.2.2006 tarihli Kurul
toplantısında görüşülerek, 07-13/94-M sayılı karar ile konuya ilişkin Rekabet Kurulu 40
Görüşü oluşturulmuş ve anılan İdare'ye bildirilmiştir.
Takiben DHMİ tarafından, Kurum kayıtlarına en son 27.4.2007 tarih ve 2977 sayı ile
giren, izin başvurusu yapılmıştır.
İhalenin tamamlanmasının ardından Çelebi Hava Servisi A.Ş. tarafından yapılan ve
07-41/452-174
2
Kurumumuza 18.4.2007 tarih, 2788 sayı, 30.4.2007 tarih, 3010 sayı, 3.5.2007 tarih,
3126 sayı ile intikal eden başvurularda, ihalenin yenilenmesi ve Antalya Hava Limanı I.
ve II. Etap Dış Hatlar Terminalleri, CIP, İç Hatlar Terminali ile Mütemmimlerinin işletme
haklarının ihaleyi kazandığı bildirilen Fraport A.G. Frankfurt Airport Services Worldwide-
IC İçtaş İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş. Ortak Girişimi (Fraport-IC)’ne devrine izin
verilmemesi talep edilmiştir. 50
4054 sayılı “Rekabetin Korunması Hakkında Kanun”un 7. maddesi ile 1997/1 sayılı
"Rekabet Kurulu'ndan İzin Alınması Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ"
ve 1998/4 sayılı Tebliğ’in ilgili hükümleri uyarınca yapılan inceleme sonucunda
düzenlenen 11.5.2007 tarih, 2006-4-252/ÖN-07-OG sayılı Özelleştirme Nihai Bildirim
Raporu, 11.5.2007 tarih, REK.0.08.00.001-120/157 sayılı Başkanlık önergesi ile 07-41
sayılı Kurul toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
G. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda;
- ilgili işlemin 4054 sayılı Kanun, 1998/4 sayılı ve 1997/1 sayılı Tebliğler uyarınca izne
tabi bir devralma işlemi olduğu,
- yapılan ihale sonucunda Fraport-IC’nin Antalya Hava Limanı I. ve II. Etap Dış Hatlar 60
Terminalleri, CIP, İç Hatlar Terminali ile Mütemmimlerinin işletme haklarının
kiralamasının 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi bağlamında bir sakınca
yaratmayacağından izin verilmesinin yerinde olacağı
görüşlerine yer verilmiştir.
H. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
H.1. İlgili Pazar
H.1.1. İlgili Ürün Pazarı
Havaalanı işletmeciliğine ilişkin olarak ilgili ürün pazarı belirlenirken, birkaç hususun göz
önünde bulundurulması gerekmektedir. Öncelikle, havaalanı işletmeciliği pazarında 70
birincil müşteriler havayolu şirketleri ve buna bağlı olarak ikincil müşteriler ise yolculardır.
Dolayısıyla, havaalanı işletmeciliği pazarında sunulan hizmetlerin bir kısmı yolcuların
taleplerine, bir kısmı havayolu şirketlerinin taleplerine bir kısmı ise hem yolcuların hem
de havayolu şirketlerinin taleplerine hitap edecektir. Öte yandan, havaalanı işletmeciliği
hizmetlerinin tamamı bir bütün olarak tek bir teşebbüs tarafından verilebileceği gibi,
hizmetin parçalara ayrılarak farklı teşebbüsler tarafından verilmesi de mümkündür. Bu
noktada, hizmetin ne kadarının kim tarafından verdirileceğinin takdir yetkisi,
havaalanının mülkiyet ve işletme haklarına sahip olan DHMİ’ye ait bulunmaktadır.
Havaalanı işletmeciliği pazarı bu yönüyle değerlendirildiğinde söz konusu pazar, her biri
birer ilgili ürün pazarı olarak kabul edilebilecek şu alt pazarlardan oluşmaktadır: 80
a) Havaalanı altyapı hizmetleri pazarı (pistlerin yapımı ve bakımı, terminallerin ısıtılması,
havalandırma v.s.),
b) Havaalanı yer hizmetleri pazarı (bagajların taşınması, yakıt ikmali, uçakların bakımı
v.s) ve
07-41/452-174
3
c) Havaalanına ilişkin diğer ticari hizmetler pazarı (terminal bünyesindeki
mağazalar, oteller, kafeteryalar, otoparklar, v.s).
Yukarıda yer verilen bilgiler ve ön bildirim konusu işlemin niteliği dikkate alındığında, her
bir alt pazarın ilgili ürün pazarı olarak tanımlanmasına gerek bulunmadığından, genel
olarak “havaalanı işletmeciliği hizmet pazarı” ilgili ürün/hizmet pazarı olarak
belirlenmiştir. Bununla birlikte, ön bildirime konu işlemin ağırlıklı olarak check-in kontuar 90
tahsis hizmetleri, köprü tahsis hizmetleri, 400 hz, PCair ve su temin hizmetleri, reklâm
panosu tahsisleri, karşılama banko tahsisi, duty free hizmetleri, yeme-içme hizmetleri ve
benzeri hizmetlerden müteşekkil “havaalanı terminal işletmeciliği” olduğunun
vurgulanmasında fayda görülmektedir.
H.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
Havaalanı işletmeciliği pazarına ilişkin ilgili coğrafi pazar belirlenirken tüketicilerin
tercihleri önem arz etmektedir. Havaalanlarının öncelikli müşterileri olan havayolu
şirketleri açısından bakıldığında, havaalanı tarafından sunulan altyapı ve yer
hizmetlerinin kalitesi şüphesiz bir tercih sebebidir. Ancak ülkemizde, havaalanı 100
işletmecilerinin uygulayacağı tarifelerin DHMİ tarafından onaylanması gerektiği dikkate
alındığında, herhangi bir havaalanının tercih edilmesinin havayolu şirketinin
maliyetlerinde ciddi bir değişiklik meydana getirmeyeceği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla,
havayolu şirketlerinin tercihlerinde esas belirleyici unsur, ilgili havaalanının potansiyeli
ve yolcuların tercihidir.
Havaalanlarının coğrafi pazarı belirlenirken önem arz eden bir diğer husus havaalanın
bölgesel bir havaalanı mı, yoksa uluslararası bir havaalanı mı olduğudur. Çünkü gerek
havayolu şirketleri açısından, gerekse yolcular açısından havayolunun bölgesel veya
uluslararası olması önemli bir tercih unsuru olarak ortaya çıkmaktadır. Çoğunlukla iç hat
uçuşların yapıldığı bölgesel havaalanlarının hinterlandı daha dar bir alanı 110
kapsamaktayken, daha az sayıda olan uluslararası havaalanlarının hinterlandı daha
geniş bir alanı kapsamaktadır.
Uzun süreliğine devredilecek birim, Türkiye’de yerli ve yabancı turizmin en yoğun olduğu
il olan Antalya’da bulunmaktadır. Antalya ili çevresinde havaalanına sahip diğer iller ise
Isparta ve Muğla’dır. Antalya Hava Limanı’nın ağırlıklı olarak, tarihi ve doğal güzellikleri
nedeniyle Antalya ili ve çevresinde konaklayan dış hat yolcularına hizmet verdiği
görülmektedir. Diğer taraftan, Isparta’da bulunan 600.000 yolcu kapasiteli Süleyman
Demirel Hava Limanı, iç ve dış hat uçuşlarına açık olmakla birlikte genel olarak iç hat
yolcularına hizmet vermektedir. Muğla’da ise 8.000.000 yolcu kapasiteli Dalaman Hava
Limanı ve 2.600.000 yolcu kapasiteli Milas-Bodrum Hava Limanı olmak üzere 120
uluslararası uçuşlarda kullanılabilen iki hava limanı bulunmaktadır. Ancak söz konusu
hava limanları ile Antalya ili ve çevresindeki turistik bölgeler arasındaki kara ulaşımının
havayolu kullanmanın avantajlarını (süre, konfor, vb.) ortadan kaldıracak uzunlukta
olması sebebiyle Dalaman Hava Limanı ve Milas-Bodrum Hava Limanı, Muğla ve
çevresinde konaklayan dış hat yolcuları tarafından tercih edilmektedir. Benzer bir tespit
Antalya Hava Limanı’nı tercih eden yolcular için de geçerli olmaktadır. Dolayısıyla,
Antalya Hava Limanı ağılıklı olarak Antalya ili ve çevresini tercih eden dış hat yolcularına
hizmet verirken, Muğla’da bulunan iki hava limanı Muğla ili ve çevresini tercih eden dış
07-41/452-174
4
hat yolcularına, Süleyman Demirel Hava Limanı ise iç hat yolcularına hizmet
vermektedir. Bu bilgiler çerçevesinde, ilgili coğrafi pazar “Antalya ili ” olarak tespit 130
edilmiştir.
H.2. Devralan Taraf: Fraport A.G. Frankfurt Airport Services Worldwide - IC İçtaş
İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş. Ortak Girişimi
Faaliyetlerine 1969 yılında kurulan İbrahim ÇEÇEN şahıs firması ile başlayan ve
hâlihazırda inşaat, turizm, enerji, tarım, liman ve havaalanı işletmeciliği gibi değişik
sektörlerde 11 firmaya sahip olan IC Holding A.Ş.’nin bünyesinde faaliyet gösteren IC
İçtaş İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş. (IC); toplu konut, hastane, okul, hükümet binaları,
liman, havaalanı, altyapı tesisleri, enerji santralleri ve otel inşası alanlarında faaliyet
göstermektedir. Teşebbüs, Çelebi-IC Antalya Havalimanı Terminal Yatırım ve İşletme 140
A.Ş. ortaklığı ile Antalya Havalimanı Il. Etap Dış Hatlar Terminali’ni işletmekte olup,
işletme süresi ise 22.9.2009 tarihinde sona erecektir. IC’nin Çelebi-IC Antalya
Havalimanı Terminal Yatırım ve İşletme A.Ş. ortaklığındaki payı dosya mevcudu bilgilere
göre %(…)’dur.
2006 yılı cirosu (…) YTL olan IC’nin yönetim kurulu başkanlığını yürüten Fırat ÇEÇEN
ve yönetim kurulu üyesi olan Yıldırım AKDEMİR, Çelebi-IC Antalya Havalimanı Terminal
Yatırım ve İşletme A.Ş.’de de aynı görevleri yürütmektedir.
Ortak girişimin diğer tarafı olan Fraport A.G. Frankfurt Airport Services Worldwide
(Fraport) havaalanı işletmeciliği alanında faaliyet göstermektedir. Fraport başta 1924
yılından beri işletmeciliğini yürüttüğü Frankfurt Hava Limanı olmak üzere dünyada 150
toplam 10 hava limanının işletmecisi konumundadır. Bu hava limanlarından biri olan
Antalya Havalimanı 1. Etap Dış Hatlar Terminali’nin işletme süresi 14.09.2007 tarihinde
sona erecektir. Fraport’un 2006 yılı cirosu (…) YTL olarak gerçekleşmiştir.
H.3. Devre Konu Birim: Antalya Hava Limanı
1960 yılında hizmete açılan Antalya Hava Limanı, şehir merkezine 13 km uzaklıkta
kurulmuştur. Uluslararası Sivil Havacılık Teşkilatı’nın (ICAO) yaptığı sınıflandırmaya
göre CAT I (Kategori I) niteliklerine sahip olan hava limanının toplam 1.586.000 m²
kurulu alanı bulunmaktadır.
Antalya Hava Limanı, turizm sektöründe yaşanan olumlu ilerlemeler sonucunda Atatürk 160
Hava Limanı’ndan sonra ülkemizin en büyük ikinci meydanı haline gelmiştir. 2005 yılı
verilerine göre, uçak trafiği bakımından toplam trafiğin %19,5’inin gerçekleştiği bu hava
limanı, toplam yolcu trafiğinin de %29,09’una hizmet eder durumdadır. 2006 yılında ise
Antalya Hava Limanı toplam yolcu trafiğinin %25’ine hizmet vermiştir.
Ayrıca, Antalya Hava Limanı 2005 yılında 1.608.749’u iç hat, 14.256.114’ü dış hat olmak
üzere toplam 15.864.863 yolcuya hizmet vermiştir. 2006 yılındaki toplam yolcu sayısı ise
14.581.346’dır.
2006 yılında Antalya Hava Limanı’ndaki yolcu trafiğinin yaklaşık %84,68’inin Nisan-Ekim
dönemindeki 7 aylık sürede gerçekleştir. Bu yapısı nedeniyle Antalya Hava Limanı
sezonsal yoğunluk yaşanan bir hava limanı özelliği göstermektedir. 170
07-41/452-174
5
Dosya mevcudu bilgilere göre, Antalya Hava Limanı’nın 1987-2001 döneminde iç hat
yolcu sayısı %183, dış hat yolcu sayısı %1960 ve toplam trafiği %1410 oranında
artmıştır.
Antalya Hava Limanı’nda hâlihazırda bir iç hatlar ve 2 dış hatlar terminali mevcuttur.
1998 yılında hizmete giren ve Antalya ili ile bölgenin artan turizm kapasitesi paralelinde
yetersiz kalan I. Etap Dış Hatlar Terminali’ne ilave olarak YİD modeli ile yeni bir dış
hatlar terminalinin yapımına karar verilmiş ve Kasım 2003 yılında yapılan ihale
sonucunda 30 Mart 2004 tarihinde yapımına başlanan II. Dış Hatlar Terminali Nisan 180
2005'te hizmet vermeye başlamıştır. Hâlihazırda her iki terminal de farklı işletmeci
firmalar tarafından işletilmektedir. I. Etap Dış Hatlar Terminali Antalya Havalimanı
Uluslararası Terminal İşletmeciliği A.Ş. tarafından işletilirken, II. Etap Dış Hatlar
Terminali Çelebi-IC Antalya Havalimanı Terminal Yatırım ve İşletme A.Ş. tarafından
işletilmektedir.
H.4. Değerlendirme
H.4.1. Çelebi Hava Servisi A.Ş.’nin Başvurusuna İlişkin Değerlendirme
Dosya konusu ihale sürecine katılan Çelebi Hava Servisi A.Ş. Kurumumuza yapmış
olduğu müracaatlar ile sürecin rekabetçi bir yapı arz etmediği ve rekabet hukuku 190
ilkelerine uygun olmayan devir işlemine izin verilmemesi gerektiği yönünde talepte
bulunmuştur.
- İhale şartlarına ilişkin iddialar
Söz konusu dilekçede ilk olarak, ihaleye katılımda istenen şartların ihalenin rekabetçi bir
yapıda oluşmasına engel olduğu değerlendirilmesinde bulunulmakta, işletmecide aranan
know-how kıstasları olan Terminal büyüklüğü, yolcu sayısı ve işletme dönemi, işletmeci
ortağın ortak girişimdeki payının %51 olması ve yabancı ortakların da asgari bu oranda
ortak olması zorunluluğu getirilmesi ve işletme ruhsatının bizzat ihaleye katılacak tüzel
kişilik adına olması gereği gibi kıstasların ihaleye katılımı gereğinden çok daha fazla
güçleştirdiği ifade edilmekte ve izin sürecinin bütün olarak değerlendirilmesi gerektiği 200
aktarılarak devir işlemine izin verilmemesi gerektiği ifade edilmektedir.
Esasen, Şartnamede 07-13/94-M sayılı Kurul kararına aykırı bir düzenleme
bulunmamaktadır.
- İhale öncesi DHMİ’ye gönderilen Rekabet Kurumu görüşünde, TAV’ın havalimanı
işletmeciliği pazarındaki hakim durumunu güçlendireceği ve Havaş’la dikey
bütünlük oluşturacağı gerekçesiyle ihaleye baştan sokulmaması gerektiği iddiası.
TAV Grubu Türkiye’de Atatürk Hava Limanı terminal işletmesini yürütmekte, aynı
zamanda yap-işlet-devret yöntemiyle inşasını tamamladığı, Ankara Esenboğa ve İzmir
Adnan Menderes Hava Limanları terminal işletmelerini de sürdürmektedir. Diğer taraftan
TAV Grubu, havaalanı yer hizmetleri, şehir merkezi havaalanı arasında yolcu taşıma 210
hizmetleri ve havaalanı otopark hizmetleri pazarında faaliyet gösteren HAVAŞ’ın da
hakim ortağıdır. Atatürk Hava Limanı Terminal Hizmetlerini sunan TAV Grubunun
Havaş’ta çoğunluk hisselerini devralmasının sektörde dikey bütünleşme yaratabileceği
iddiası Rekabet Kurulu’nun 28.7.2005 tarih ve 05-49/704-191 sayılı devralma kararında
07-41/452-174
6
ele alınmıştır. Kararın “Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme” bölümünde, terminal
ve yer hizmetlerinin DHMİ tarafından regüle edilen bir pazar olması ve yer hizmetlerinin
havayolu şirketlerinin tercihlerine bağlı olarak ister mevcut teşebbüslerden (Çelebi Hava
Servisi ve Havaş) ya da bu hizmetleri havayollarının kendi teşkilatları aracılığıyla
sunabilmeleri nedeniyle, bu pazardaki dikey yoğunlaşmanın piyasaya yeni girecek
teşebbüslere giriş engeli yaratmayacağı, dolayısıyla ilgili pazardaki rekabetin önemli 220
ölçüde kısıtlanmasının söz konusu olmadığı sonucuna varılmıştır.
Diğer taraftan, havaalanı yer hizmetleri havaalanı terminal işletmeciliğiyle entegre
olmayan farklı iş kollarıdır. Terminal işletmeciliği ve yer hizmetleri sektörü katı
regülasyonlara tabii olduğundan, iki sektörde de faaliyet gösteren bir teşebbüsün bu
sektörden hizmet alan işletmelere -özellikle de havayolu şirketlerine- karşı bir hakimiyeti
söz konusu olamayacaktır. Aynı şekilde TAV grubunun ihale öncesi Antalya Hava
Limanı terminalini devralması halinde hakim durumunu güçlendireceği gerekçesiyle bu
Grubun ihaleye girişinin engellenmesi rekabet hukuku prensipleriyle bağdaşmamaktadır.
Bu yönde bir değerlendirme ihalenin rekabetçi şartlarla gerçekleşmesi gereği ile de ters
düşmektedir. 230
- İlgili coğrafi pazarın Türkiye Cumhuriyeti sınırları olarak belirlenmesi gerektiği
iddiası.
Şikayetçi Rekabet Kurulu’nun 28.7.2005 tarih 05-49/704-191 sayılı kararında
havalimanları yer hizmetleri pazarı için ilgili coğrafi pazarın Türkiye Cumhuriyeti olarak
belirlenmesinden yola çıkarak terminal işletmeciliği için de aynı pazarın tercih edilmesi
gerektiğini iddia etmiştir.
İlgili coğrafi pazar, incelemeye konu faaliyetin niteliği ve faaliyetin ifa edildiği yere bağlı
olarak, homojen rekabet koşullarının varlığı ile belirlenmektedir. Literatürde ilgili coğrafi
pazarın tespitinin pazarın topraksal sınırı, taşıma maliyetleri, belirli sağlayıcılar
bakımından tüketici tercihlerine bağlı olduğu ifade edilmiştir. 240
Diğer bir deyişle, ilgili coğrafi pazarın Türkiye sınırları olarak belirlenmesi halinde,
Türkiye’nin diğer bölgelerindeki hava limanlarının (örn. İstanbul Atatürk Hava Limanı ya
da Ankara Esenboğa Hava Limanı) Antalya Hava Limanı’na ikame olabileceği iddia
edilmektedir. Ancak Antalya Hava Limanı yolcu profiline bakıldığında, hava limanını
kullanan yolcuların çok büyük bir kısmının Antalya’ya tatil amaçlı olarak yurtdışı charter
seferleriyle geldiği görülmektedir. Bilindiği üzere, charter seferleri, seyahat acenteleri
tarafından sezonluk kiralanan uçaklarla yolcu kalkış noktası ile seyahat varış noktası
arasında direkt seferler yapılan yolculuklardır ve charter seferleri geniş turist kitlelerine
tur operatörleri tarafından sunulan paket programlar içinde yer almaktadır. Dolayısıyla,
bu programdaki bir yolcunun ya da acentenin hava limanı terminal hizmetlerinin 250
fiyatlarının artması halinde, başka bir havalimanını kullanması ekonomik açıdan
rasyonel değildir. İlgili coğrafi pazarın tespitinde, her hava limanı kendi coğrafi pazarında
tek olmakta ve diğer hava limanlarıyla aynı pazarda yer almamaktadır. Bu çerçevede,
ilgili coğrafi pazarın Antalya ili olarak tespit edilmesi gerektiğinden, bu iddianın bir temeli
bulunmamaktadır.
07-41/452-174
7
- Özel Sektör Havalimanı pazarının %65,2’sinin TAV tarafından kontrol edildiği ve
eğer ihale TAV tarafından kazanılsaydı, bu pazardaki payının %94,7’ye ulaşacağı 260
iddiası.
Söz konusu dilekçede hava limanı işletmeciliği pazarı işletmecilerinin sermaye yapısına
göre, DHMİ hava limanı işletmeciliği pazarı ve özel sektör hava limanı işletmeciliği
pazarı olarak ikiye ayrılmış ve TAV’ın pazar payı özel sektör hava limanı işletmeciliği
pazarındaki payına göre hesaplanmıştır. Rekabet Kurulu’nun yerleşik kararlarında da
görüldüğü üzere, ilgili ürün pazarı belli bir ürün ya da hizmet ve onunla yüksek ikame
edebilirliği olan diğer mal ya da hizmetlerden oluşan pazar olarak tanımlanmaktadır. İlgili
ürün pazarında bir mal ya da hizmetin diğer mal ya da hizmetlerle aynı pazarda
sayılabilmesi için bu iki ürünün tüketici gözünde nitelikleri, kullanım amaçları ve fiyatları
bakımından benzer olması gerekmektedir. Buna göre, bu hizmetten faydalananlar 270
(havayoluyla seyahat edenler, havaalanındaki işletmeciler, vb.) açısından bakıldığında
havaalanı terminalinin DHMİ ya da özel sektör tarafından işletilmesinin bu hizmetten
faydalananlar açısından fark yaratmadığı görülmektedir. Bu çerçevede, ilgili ürün pazarı
havalimanı işletmeciliği hizmet pazarı olarak belirlenmiştir.
Ayrıca, bir teşebbüsün ilgili pazardaki payı ilgili ürün pazarı ve ilgili coğrafi pazardaki
payına göre tespit edilmektedir. Bu anlamda devre konu Antalya Hava Limanı işletmesi
için tek yapılı işletmeci modeli de öngörüldüğünden, devir alacak olan her teşebbüsün
ilgili pazardaki pazar payı %100 olacaktır. Hava limanlarının birbirlerine ikamesinin çok
düşük olması ve her hava limanın ayrı bir coğrafi pazara sahip olması nedeniyle, TAV
Grubunun özel hava limanı işletmeciliği pazarındaki yoğunlaşma oranının hesaplanması 280
rekabet hukuku ilkeleri bakımından geçerli bir argüman değildir. Bu değerlendirme
ancak potansiyel rekabet etkileri bakımından, ihalenin TAV tarafından kazanılması
durumunda dikkate alınabilecek bir özellik taşımaktadır.
4.2. İhale Sonrası İşletme Dönemine İlişkin Değerlendirme
Antalya Hava Limanı I. ve II. Etap Dış Hatlar Terminalleri hâlihazırda farklı firmalar (I.
Etap Dış Hatlar Terminali Antalya Havalimanı Uluslararası Terminal İşletmeciliği A.Ş.
tarafından işletilirken, II. Etap Dış Hatlar Terminali Çelebi-IC Antalya Havalimanı
Terminal Yatırım ve İşletme A.Ş.) tarafından işletilmektedir. İhale sonrasındaki dönemde
ise dış hatlar terminallerindeki iki farklı işletmecili yapıya son verilmiş ve tek işletmecili 290
bir yapıya geçilmiş olunacaktır. Uçak ve yolcu servis hizmetlerine ilişkin fiyat tarifelerinin
DHMİ tarafından yayımlandığı ve Antalya Hava Limanı Dış Hatlar Terminalleri’nin iki
farklı işletmeci tarafından işletilmesi nedeniyle bu hava limanına özgü olarak uçak ve
yolcu dağılımının DHMİ tarafından belirlendiği bir yapıda, terminal işletmecileri
arasındaki rekabet ancak potansiyel yolcu sayısı ve terminallerdeki ticari alanların
kiralanması konularında olabilecektir. Yolcu potansiyelinin, firmaların tanıtım ve hizmet
stratejilerinden bağımsız olarak ülke politikaları, doğal afetler, terör gibi birçok değişkene
bağlı olduğu göz önüne alındığında iki terminalin bir ya da birden fazla firma tarafından
işletilmesinin rekabet şartlarının tesisi bakımından herhangi bir farklılık yaratmayacağı
kanaatine varılmıştır. Havacılık sektöründeki birçok alan gibi terminallerdeki ticari 300
alanların kiralanması konusunda da birtakım düzenlemeler bulunmakla birlikte, tek
işletmecili yapı nedeniyle ortaya çıkabilecek rekabet kısıtının verilecek hizmetin niteliği
ile dengelenebilecek düzeyde olacağı değerlendirilmektedir.
07-41/452-174
8
Diğer taraftan, Antalya I. ve II. Etap Dış Hatlar Terminallerinde ihale ile oluşturulması
planlanan tek işletmecili yapının terminallerin farklı işletmeciler tarafından işletilmesinin
yol açtığı bazı dezavantajları ortadan kaldıracağı anlaşılmaktadır. Şöyle ki, Antalya I. ve
II. Etap Dış Hatlar Terminalleri’nin bir firma tarafından işletilmesinin; yolcu ve uçak
dağılımı konusunda işletmecilerin ve yolcuların yaşadığı sorunları azaltacağı, güvenliğin
çok büyük öneme sahip olduğu havacılık sektöründe tek merkezden güvenlik planlaması
yapılmasının etkinlik sağlayacağı, sezonsal olarak (Nisan-Ekim) yoğunluğun olduğu 310
hava limanında yoğun olmayan dönemlerde tek terminalin işletilmesinin hem kamu hem
de işletmeci açısından maliyetleri önemli oranda düşüreceği değerlendirilmektedir. Son
olarak, bu yapı DHMİ’nin denetim ve koordinasyonunu kolaylaştırarak, hava limanının
daha etkin bir şekilde işletilmesini sağlayacaktır. Dolayısıyla, her iki terminalin
işletmeciliğinin tek bir firma tarafından yapılmasının yaratacağı etkinlik dikkate
alındığında, rekabet şartları üzerinde oluşabilecek olumsuzlukların mevcut durumda
kabul edilebilir düzeyde olduğu kanaatine varılmıştır.
İhale sonucunda I. Etap Dış Hatlar Terminali, CIP, İç Hatlar Terminali ile Mütemmimleri
17 yıl 3 ay 17 gün ve II. Etap Dış Hatlar Terminal Binası ve Mütemmimleri 15 yıl 3 ay 8
gün için Fraport-IC’ye kiralanmasına karar verilmiştir. Esasen, regülasyona tabi olan ve 320
DHMİ ile T.C. Ulaştırma Bakanlığı Sivil Havacılık Genel Müdürlüğü’nün sürekli
denetimine tabi olan havaalanı işletmeciliği pazarındaki rekabet, halihazırda yolcu sayısı
ile terminallerdeki ticari mekanların, duty free, yiyecek-içecek dükkanlarının kiralanması
alanlarında görülmektedir. Pazardaki bu yapı işletmeci firmaların hareket alanını oldukça
kısıtlamakta ve rekabetçi yapının oluşumunu büyük oranda engellemektedir. Ancak,
pazarda zamanla yeni açılımların gerçekleşebileceği ve daha rekabetçi bir yapının
oluşabileceğinin de göz ardı edilmemesi gereken bir unsur olduğu düşünülmektedir.
Dolayısıyla, bu tür ihalelerde öngörülen sürelerin gereğinden uzun olması piyasa
kapama etkisinin oluşması riskini taşımaktadır. Bu çerçevede, kamu sektörünün
işletmecilik alanından çekilerek düzenleyici konuma gelmesi neticesinde, kamunun 330
çekildiği alanlarda geleceğe yönelik kapama etkisi oluşturularak özel tekellerin meydana
getirilmesi pazarda rekabeti ortadan kaldıracaktır. Bu bağlamda, ihale sonucunda
Antalya Hava Limanı’nın Fraport-IC tarafından işletilmesine yönelik olarak belirlenen
sürelerin ilgili pazarda oluşabilecek değişikliklerin yeniden değerlendirilebilmesini
sağlayacak düzeyde olduğu anlaşılmaktadır.
Diğer taraftan, hava limanlarının doğal tekel olmaları sebebiyle bu alanda regülasyonun
zorunluluk arz ettiği ve aksi halde bir tekel oluşmasına imkan tanınacağı dikkate
alındığında, tesisteki iç ve dış hat yolcu servis ücretlerine ilişkin tarifenin tamamıyla
İdare tarafından tespit edileceğine ilişkin İhale Şartnamesi’ndeki “Ücret Belirleme
Yöntemleri” başlıklı 12. maddenin rekabet ortamının tesis edilmesine yönelik önemli ve 340
şu aşamada yeterli bir düzenleme olduğu kanaatine varılmıştır.
4.3. İşlemin 1997/1 sayılı Tebliğ Açısından Değerlendirilmesi
Kurul’un 8.2.2007 tarih, 07-13 sayılı toplantısında Antalya Hava Limanı I. ve II. Etap Dış
Hatlar Terminalleri, CIP, İç Hatlar Terminali ile Mütemmimlerinin işletme haklarının
kiralanmak suretiyle verilmesi işleminin 1998/4 sayılı Tebliğ’de öngörülen ciro ve pazar
payı eşiklerini aşması ve “terminal işletme hakkı”nın hukuki bir imtiyaz olarak
değerlendirilmesi nedeniyle ön bildirime tabi olduğuna karar vermiştir. Bu çerçevede,
07-41/452-174
9
1998/4 sayılı Tebliğ’in “İzin Başvurusuna Tabi Özelleştirme Yolu ile Devralmalar” başlıklı
5. maddesi uyarınca, Rekabet Kurumu’na ön bildirimde bulunulması zorunlu olan 350
özelleştirme yolu ile devralma işlemleri için izin alınması da zorunlu olduğundan, dosya
konusu işlemin izne tabi bir özelleştirme işlemi olduğu değerlendirilmektedir.
Antalya Hava Limanı I. Etap Dış Hatlar Terminali’nin Fraport’un sahibi olduğu Antalya
Havalimanı Uluslararası Terminal İşletmeciliği A.Ş., II. Etap Dış Hatlar Terminali’nin
IC’nin %(…) oranında hisseye sahip olduğu Çelebi-IC Antalya Havalimanı Terminal
Yatırım ve İşletme A.Ş. ve iç hatlar terminali ile CIP’in DHMİ tarafından işletilmekte
olduğu dikkate alındığında, Antalya Hava Limanı’nın Fraport-IC veya TAV tarafından
devralınması işleminde havalimanının kontrolünün el değiştirdiği ve bu çerçevede
işlemin 1997/1 sayılı Tebliğ’in 2. maddesi anlamında bir devralma işlemi olduğu
anlaşılmaktadır. 360
Tebliğ’in 4. maddesinde “bir birleşme veya devralma sonucunda birleşmeyi veya
devralmayı gerçekleştiren teşebbüslerin, ülkenin tamamında veya bir bölümünde ilgili
ürün piyasasında, toplam pazar paylarının, piyasanın % 25’ini aşması halinde veya bu
oranı aşmasa bile toplam cirolarının yirmibeş trilyon Türk Lirası’nı aşması halinde
Rekabet Kurulu’ndan izin almaları zorunludur.” hükmü yer almaktadır. Antalya Hava
Limanı’nın yolcu kapasitelerine göre hesaplanan pazar payı’nın %100 (Alanya Gazipaşa
Hava Alanı henüz hizmete girmemiş olması sebebiyle değerlendirmeye alınmamıştır.) ve
hava limanının sadece iç ve dış hat yolcu servis ücretlerinden kaynaklanan 2005 yılı
gelirinin yaklaşık (…) YTL olması sebebiyle Tebliğ’de öngörülen pazar payı ve ciro
eşikleri aşılmaktadır. 370
Bildirim konusu işlem ile ilgili olarak pazarda rekabetin nasıl etkileneceği, bu bağlamda
da devralma işleminin pazarda bir hakim durum yaratıp yaratmayacağı ve/veya var olan
bir hakim durumun kötüye kullanılmasına yol açıp açmayacağına ilişkin olarak ise bir
önceki bölümde yer verilen değerlendirmeler de dikkate alınması suretiyle, Antalya Hava
Limanı’nın halihazırda iki farklı terminalini işletmekte olan Fraport-IC’nin hava limanının
tamamını birlikte işletmesinin herhangi bir sakınca doğurmayacağı kanaatine varılmıştır.
I. SONUÇ
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre; 380
Antalya Hava Limanı I. ve II. Etap Dış Hatlar Terminalleri, CIP, İç Hatlar Terminali ile
Mütemmimlerinin işletme haklarının Fraport A.G. Frankfurt Airport Services Worldwide-
IC İçtaş İnşaat Sanayi ve Ticaret A.Ş. Ortak Girişimi’ne kiralanmak suretiyle verilmesi
için Rekabet Kurumu’na, 1998/5 sayılı Tebliğ ile değişik 1998/4 sayılı "Özelleştirme
Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik Kazanabilmeleri İçin Rekabet Kurumuna
Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar
Hakkında Tebliğ" çerçevesinde yapılan izin başvurusunun, 4054 sayılı “Rekabetin
Korunması Hakkında Kanun” ve 1997/1 sayılı “Rekabet Kurulu’ndan İzin Alınması
Gereken Birleşme ve Devralmalar Hakkında Tebliğ” çerçevesinde değerlendirilmesi
neticesinde; 390
- ilgili işlemin 4054 sayılı Kanun’un 7. maddesi ile 1998/4 sayılı ve 1997/1 sayılı Tebliğler
uyarınca izne tabi bir devralma işlemi olduğuna,
07-41/452-174
10
- işlem sonucunda aynı Kanun maddesinde belirtilen nitelikte hakim durum
yaratılmasının veya mevcut hakim durumun güçlendirilmesinin ve böylece ilgili pazarda
rekabetin önemli ölçüde azaltılmasının söz konusu olmadığına, bu nedenle bildirime
konu işleme izin verilmesine
OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
07-41/452-174
11
Rekabet Kurulu’nun 16.05.2007 günlü 07-41/ 452-174 sayılı Kararına;
KARŞI OY GEREKÇESİ
Rekabet Kurulu Kararı; Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü’nün
19 Nisan 2007 günlü B.11.2.DHM.O.65.04.00.286/1999-5606 sayılı başvurusu ile
incelemenin konusu olan “Antalya Hava Limanı I. ve II. Etap Dış Hatlar Terminali, CIP ve
İç Hatlar Terminali ile mütemimlerinin işletme haklarının 5335 sayılı “Bazı Kanun ve
Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair” Kanunun 33.maddesi
uyarınca kiralanmak suretiyle devredilmesine ilişkin değerlendirme ile söz konusu ihale
sürecinde yer alan Çelebi Hava Servisi A.Ş.’nin 18.04.2007 gün ve 2788 sayılı,
30.04.2007 gün ve 3010 sayılı başvurularına ilişkin değerlendirmeyi içermektedir.
27.04.2005 gün 25798 sayılı Resmi Gazetede yayınlanan 5335 sayılı Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 33 üncü
maddesinin birinci fıkrasında; Devlet Hava Meydanları İşletmesi Genel Müdürlüğü
(DHMİ), işletiminde bulunan hava alanları ile işletme dönemlerinin sonundan itibaren
Yap – İşlet – Devret modeli çerçevesinde yaptırarak işletimini özel sektöre verdiği
terminalleri ve / veya hizmetin bütünlüğü yönünden gerek gördüğü diğer tesisleri ; 4046
sayılı Özelleştirme Uygulamalarının Düzenlenmesine ve Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunun 18. maddesinin (A)
fıkrasının (b) ve (c) bentlerinde kiralama ve/veya işletme haklarının verilmesi
yöntemlerini kullanarak ihale yoluyla özel hukuk tüzel kişilerine 49 yılı geçmemek üzere
devredilebileceği, işin özelliğine göre belirtilen yöntemlerin birlikte veya ayrı ayrı
kullanılabileceği, bu konuda karar vermeye DHMİ Yönetim Kurulunun yetkili olduğu
kurala bağlanmıştır.
07-41/452-174
12
Aynı maddenin 5 inci fıkrasında da … ihale Komisyonunun belirlenen ve ilan
edilen ihale usulü çerçevesinde ihaleyi gerçekleştireceği, İhale Komisyonunca alınan
ihale kararının, DHMİ Yönetim Kuruluna sunulacağı ve Yönetim Kurulunun onayı ile
kesinlik kazanacağı, kesinleşen ihale kararının kamuoyuna duyurulacağı belirlenmiştir.
Özelleştirme işlemleri, Rekabetin Korunması Hakkındaki Kanun’un 7 inci
maddesinin son fıkrasındaki atıfla Özelleştirme Yoluyla Devralmaların Hukuki Geçerlilik
Kazanabilmeleri için Rekabet Kurumuna Yapılacak Ön Bildirimlerde ve İzin
Başvurularında Takip Edilecek Usul ve Esaslar Hakkındaki 1998/4 sayılı Rekabet
Kurumu Tebliğine göre değerlendirilmekte olup, Tebliğin 6.maddesinde; Rekabet
Kurumuna izin başvurusunun ihale işleminin sonuçlanmasından sonra ve fakat
Özelleştirme Yüksek Kurulu’nun özelleştirilecek teşebbüs yada mal veya hizmet
üretimine yönelik birimin nihai devir işlemine ilişkin kararından önce, Özelleştirme İdaresi
Başkanlığı’nın Özelleştirme Yüksek Kuruluna sunacağı Özelleştirme Yüksek Kurulu
karar taslağında yer alacak her teklif sahibi için bağımsız dosyalar şeklinde yapılacağı
ifade edilmiştir.
18.11.1998 günlü ve 23527 sayılı Resmi gazetede yayınlanan 1998/4 sayılı
Tebliğde Değişiklik Yapılmasına Dair 1998/5 sayılı Tebliğin 2 inci maddesi ile1998/4
sayılı Tebliğin 7 inci maddesine eklenen fıkrada ise; Özelleştirme yoluyla devirlerin
Özelleştirme İdaresi Başkanlığı dışında diğer kamu kurum ve kuruluşlarınca
gerçekleştirilmesi halinde de 1998/4 sayılı Tebliğ hükümlerinin uygulanacağı, bu takdirde
Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yerine getirilmesi öngörülen yükümlülüklerin, devri
gerçekleştirilecek kamu kurumu veya kuruluşlarınca yerine getirileceği belirtilmiştir.
Olayda özelleştirme niteliği taşıdığı tartışmasız olan Antalya Hava Limanı I. ve II.
Etap Dış Hatlar Terminali, CIP ve İç Hatlar Terminali ile mütemimlerinin işletme
haklarının 17 yıl ve 15 yıllık sürelerle kiralanmak suretiyle devredilmesine ilişkin
işlemlerin 1998/4 sayılı Tebliğ usulü benimsenerek gerçekleştirildiği DHMİ’nce de beyan
edilmiştir.
07-41/452-174
13
1998/4 sayılı Tebliğin 7.maddesine 1998/5 sayılı Tebliğle ekli fıkra hükmü
karşısında DHMİ, Özelleştirme İdaresi Başkanlığınca yerine getirilmesi öngörülen
yükümlülükleri kendisi yerine getirmek durumundadır.
Diğer taraftan söz konusu özelleştirme işlemi 5335 sayılı Yasanın 33 üncü
maddesi uyarınca Özelleştirme Yüksek Kurulu tarafından değil, DHMİ Yönetim Kurulu
tarafından onaylanarak kesinleşebilir.
Dolayısıyla, heriki mevzuat birlikte değerlendirildiğinde DHMİ ihale komisyonu
kararının DHMİ Yönetim Kurulunun onayına sunulmadan önce Rekabet Kurulunun
iznine başvurulması gerekirdi.
Oysa İhale komisyonu kararı üzerine 1998/4 sayılı Tebliğe göre Rekabet
Kurulu’nun izni alınmaksızın ihalenin sonucu DHMİ Yönetim Kurulunun onayı ile
kesinleşmiş ve kesinleşen ihale kararı kamuoyuna duyurulmuştur.
Bu aşamadan sonra Rekabet Kurulunca yapılacak değerlendirmenin “izin” kararı
olması mümkün değildir.
Kaldı ki DHMİ ihale Komisyonunca ihale süreci sadece iki teşebbüs ile yürütülerek
ve sonuçlandırılmış, Rekabet Kurulu’nun GÖRÜŞ KARARI’nın Azlık Oyu’nda ifade
ettiğim gibi pazara giriş şartlarındaki söz konusu kısıtlama ile rekabetçi bir ihale süreci
de gerçekleşememiştir.
Öte yandan; Kurul Kararında Çelebi Holding’in 30.04.2007 tarih 3010 sayılı ve
ihale sürecinin rekabete aykırı olduğu iddialarını içeren şikayet başvurusu da
değerlendirilerek bir sonuca varılmış olmasına karşın, kararın başlığında şikayetçiye yer
verilmediği gibi sonuçta da şikayetin reddedildiği açıkça belirtilmemiş, iddialara ilişkin
değerlendirmelerin gerekçe içinde yer almış olması yeterli görülmüştür.
07-41/452-174
14
Oysa şikayete yönelik değerlendirme sonucuna kararda açıkça verilmeli, karar
şikayetçiye de tebliğ edilmeliydi.
Açıkladığım nedenlerle Antalya Hava Limanının kiralanmak suretiyle devrine izin
veren Kurul Kararına katılmıyorum.
Süreyya ÇAKIN
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy