PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
Requête no 60019/13
Simonetta ANTOGNINI et autres
contre l’Italie
La Cour européenne des droits de l’homme (première section), siégeant le 5 juin 2025 en un comité composé de :
Frédéric Krenc, président,
Raffaele Sabato,
Alain Chablais, juges,
et de Liv Tigerstedt, greffière adjointe de section,
Vu :
la requête no 60019/13, dirigée contre la République italienne et dont trente-et-un ressortissants de cet État (« les requérants ») – leurs noms ainsi que les précisions pertinentes les concernant figurent dans le tableau joint en annexe –, représentés par Me B. Forte, avocat à Sora, ont saisi la Cour le 26 juillet 2013 en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention »),
la décision de porter à la connaissance du gouvernement italien (« le Gouvernement »), représenté par son agente, Mme P. Accardo, les griefs concernant l’article 6 § 1 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention et de déclarer irrecevable pour le surplus la requête,
les observations des parties,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
OBJET DE l’AFFAIRE
1. La requête concerne la non-exécution ou exécution tardive d’un jugement administratif ordonnant à l’administration régionale une obligation de facere.
2. À l’époque des faits, les requérants étaient tous employés de la région du Latium. Le 2 mars 1990, ils formèrent des recours contre l’administration devant le tribunal administratif régional du Latium (le « TAR ») pour dénoncer le caractère selon eux illégal de la délibération no 938/1985, laquelle établissait, entre autres, les critères d’application de la loi régionale no 6 du 11 janvier 1985 relatif à l’encadrement des employés.
3. Par un jugement no 874/92 du 11 juin 1992, corrigé ultérieurement par le jugement no 12214/2002, le TAR fit droit à la demande des requérants et annula la délibération susmentionnée, sans toutefois fixer les montants spécifiquement dus à chacun des intéressés. Il ordonna à l’administration d’adopter une nouvelle délibération qui tenait compte des prétentions des requérants et de verser à chaque requérant les arriérés de traitements réévalués et les intérêts afférents. Par un arrêt no 5058/01 du 26 septembre 2001, le Conseil d’État rejeta le pourvoi de l’administration régionale, confirmant le jugement du TAR.
4. Invoquant l’inaction de l’administration régionale concernant l’exécution du jugement de 1992, les requérants entamèrent alors une première procédure d’exécution (ottemperanza) devant le TAR. Par un jugement no 1823/2004 du 28 février 2004, celui-ci accueillit le recours, ordonnant à la région d’exécuter le jugement et désignant à cette fin un commissaire ad acta. Celui-ci adopta un acte (no 059026) aux fins de l’exécution du jugement de 1992.
5. Au cours des années suivantes, les requérants, estimant que l’administration ne se conformait pas à ses obligations, introduisirent devant les juridictions administratives plusieurs recours, qui donnèrent lieu à différentes décisions et ordonnances (voir, inter alia, les ordonnances no 2694/2006, no 875/2006, no 7430/2007, no 2105/08 et no 1230/2010). En particulier, par un jugement no 38001/2010 du 22 décembre 2010, le TAR accueillit partiellement le recours formé par les intéressés et ordonna l’élaboration d’un acte en vue d’un encadrement correct de la rémunération des intéressés. En conséquence, l’administration régionale adopta les délibérations no A9341 du 29 septembre 2011 et no 4245 du 12 juillet 2012.
6. Entretemps les requérants, n’étant pas satisfaits, avaient intenté une nouvelle procédure pour obtenir l’exécution du jugement de 1992. Par un jugement no 8639/2012 du 18 octobre 2012, le TAR considéra que l’administration avait procédé à l’exécution intégrale des décisions de justice. Il estima par la suite le recours en partie irrecevable ou mal fondé, et, pour la partie restante, déclara le litige résolu (cessazione della materia del contendere). Il dit en particulier que l’administration régionale avait procédé à l’exécution intégrale des obligations imposées par les autorités judiciaires, renvoyant notamment aux actes no 059026 de 2006, no A9341 de 2011 et no 4245 de 2012, et que les requérants n’avaient apporté aucun élément susceptible de conduire à des appréciations différentes. Il observa également que les requérants soulevaient des questions ayant déjà fait l’objet du jugement no 38001 de 2010, contrairement au principe de sécurité juridique. Quant aux frais de justice, le TAR considéra que l’administration régionale avait correctement procédé à leur paiement. Comme il l’avait déjà remarqué à plusieurs reprises, le TAR souligna aussi que, dans le cadre de la procédure d’exécution (« ottemperanza »), les requérants ne se bornaient pas à demander seulement l’exécution du jugement de 1992 mais cherchaient de manière illégitime à contester les contenus des délibérations entre‑temps adoptées par la région.
7. Le 15 mars 2013, les requérants contestèrent le rejet de leur action devant le Conseil d’État, lequel, par un arrêt no 5627/2014 du 17 novembre 2014, déclara leur recours tardif. Le Conseil d’État retint en particulier que les intéressés auraient dû interjeter appel avant le 18 janvier 2013, et constata que ce ne fut pas le cas.
8. Après l’introduction de leur requête devant la Cour, les requérants engagèrent une procédure en révocation (revocazione) devant le Conseil d’État concernant ledit arrêt de 2014. Ils soutenaient notamment que la conclusion du Conseil d’État, selon laquelle leur pourvoi était frappé de tardivité, n’était pas correcte. Par un arrêt no 3722/2017 du 27 juillet 2017, le Conseil d’État déclara le recours irrecevable, en jugeant que ce dernier ne remplissait pas les conditions prévues par l’article 395, alinéa 4, du code de procédure civile.
9. Devant la Cour, les requérants se plaignent, sous l’angle de l’article 6 § 1 de la Convention et l’article 1 du Protocole no 1 à la Convention, de l’inexécution ou de l’exécution partielle de la décision de justice interne no 874 rendue en leur faveur le 11 juin 1992. Invoquant en outre l’article 13 de la Convention, ils estiment que la procédure en exécution (« ottemperanza ») qu’ils ont introduite pour l’exécution du jugement no 874/1992 a constitué un remède inefficace en l’espèce.
APPRÉCIATION DE LA COUR
10. Le Gouvernement expose que, dans le cadre des différentes procédures menées au niveau interne dans la présente affaire, les autorités judiciaires ont rendu plusieurs décisions visant à clarifier les aspects originairement ambigus du jugement de 1992 et à garantir ainsi l’exécution de celui-ci. Il ajoute que la région du Latium a adopté entretemps plusieurs délibérations et effectué divers paiements pour se conformer aux décisions internes. Le Gouvernement estime donc que les requérants, sous couvert de mettre en cause l’exécution qui a été faite du jugement de 1992, essaient en réalité d’obtenir par le biais de l’intervention de la Cour une interprétation plus favorable que celle retenue par le juge interne.
11. Il est d’avis, en outre, que toutes les questions controversées ont été définitivement tranchées par le jugement no 8639/2012 du TAR du Latium, qui, argue-t-il, n’a pas été contesté en temps utile par les requérants. En conséquence, le Gouvernement excipe que, compte tenu de la déclaration de tardiveté livrée par le Conseil d’État de leur pourvoi, les requérants n’ont pas correctement épuisé les voies de recours internes disponibles en l’espèce.
12. Les requérants de leur côté ne contestent pas explicitement l’exception du Gouvernement relative au non-épuisement des voies de recours internes. Ils soutiennent que le jugement no 874/92 du TAR a clairement établi l’illégalité de l’acte litigieux, et imposé à la région une obligation de procéder à l’adoption d’une délibération respectueuse de leurs droits. Ils considèrent que le jugement en question n’a jamais été exécuté intégralement nonobstant sa force de chose jugée. Par conséquent leur droit d’accès à un tribunal et leur droit au respect de leurs biens auraient été méconnus.
13. Dans la présente affaire la Cour relève d’abord que le jugement de 1992, après avoir annulé la délibération de la région, a laissé libre l’administration régionale d’adopter une nouvelle délibération ou de reformuler celle existante afin de garantir le respect des droits des requérants et de payer à ceux-ci les arriérés de traitements réévalués ainsi que les intérêts. Elle observe que les parties s’accordent à considérer que, au cours des années, l’administration régionale, sollicitée par le commissaire ad acta, a procédé à une exécution, au moins partielle, de ses obligations. La question soulevée devant elle porte donc non pas sur la non-exécution des décisions rendues au niveau interne, mais plutôt sur le point de savoir si leur exécution était ou non intégrale.
14. La Cour estime que, à travers les procédures d’exécution qu’ils ont engagées, les requérants cherchaient en réalité à contester le contenu des délibérations adoptées par l’administration régionale au cours des années. Or, dans le cadre desdites actions, le TAR a souligné à plusieurs reprises (voir, à titre d’exemple, ses décisions no 875 de 2006 et no 8639 de 2012) que la procédure d’exécution vise et se limite à obtenir l’exécution d’un jugement. En l’espèce, elle ne pouvait donc pas porter sur un examen ou réexamen d’autres moyens ne se rapportant pas au contenu du jugement de 1992. En conséquence, la Cour considère, comme d’ailleurs précisé par les autorités juridictionnelles administratives, que toutes les contestations concernant les délibérations en cause auraient dû être formées par la voie des procédures ordinaires.
15. La Cour rappelle que, aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes. Ainsi, le grief dont on entend saisir la Cour doit d’abord être soulevé, au moins en substance, dans les formes et délais prescrits par le droit interne, devant les juridictions nationales appropriées (voir, par exemple, Civet c. France [GC], no 29340/95, § 41, CEDH 1999-VI, et Vučković et autres c. Serbie (exception préliminaire) [GC], nos 17153/11 et 29 autres, § 72, 25 mars 2014).
16. Le TAR, dans son jugement de 2012, a déclaré les prétentions des requérants partiellement mal-fondées et partiellement irrecevables, estimant en outre que le litige était résolu. Il a en particulier conclu que l’administration régionale avait procédé, notamment à travers les actes no 059026 de 2006, no A9341 de 2011 et no 4245 de 2012, à l’exécution intégrale des obligations imposées par les autorités judiciaires au cours des années et que, de leur côté, les requérants n’avaient apporté, dans le recours soumis à son examen, aucun élément susceptible de conduire à des appréciations différentes. Le TAR a également retenu que certaines des questions soulevées par les intéressés avaient déjà fait l’objet d’une décision dans le jugement no 38001 de 2010, avec la conséquence qu’un réexamen par lui des faits en cause aurait violé le principe de sécurité juridique. En ce qui concerne enfin le retard allégué dans le paiement des frais de justice, le TAR a considéré que celui-ci avait bien été effectué par la région.
17. La Cour note que le pourvoi des requérants devant le Conseil d’État, déclaré tardif, visait à contester le contenu dudit jugement de 2012 dans lequel le TAR concluait que le jugement de 1992 avait été intégralement exécuté.
18. Par conséquent, les requérants, n’étant pas satisfaits de la décision de l’autorité judiciaire, auraient dû contester celle-ci dans le délai fixé par la loi. Or, la Cour relève que le pourvoi contre la décision du TAR de 2012 a été introduit tardivement. Dès lors, les requérants n’ont pas correctement épuisé les voies de recours internes.
19. Partant, les griefs des requérants doivent être rejetés conformément à l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Fait en français puis communiqué par écrit le 26 juin 2025.
Liv Tigerstedt Frédéric Krenc
Greffière adjointe Président
ANNEXE
Liste des requérants
No
Prénom NOM
Année de naissance
Nationalité
Lieu de résidence
1.
Simonetta ANTOGNINI
1948
italienne
Latine
2.
Giancarlo BALOCCHINI
1930
italienne
Viterbe
3.
Maurizio BENEDETTI
1936
italienne
Sutri
4.
Osvaldo BERTI
1941
italienne
Vignanello
5.
Silvana BIGI
1934
italienne
Rome
6.
Alfredo BONATESTA
1936
italienne
Viterbe
7.
Sestillo BRUZICHES
1942
italienne
Caprarola
8.
Umberto CAPOROSSI
1934
italienne
Corchiano
9.
Ciro CIPOLLETTA
1929
italienne
Viterbe
10.
Claudio DELLI VALLI
1939
italienne
Rome
11.
Edvige ERCOLI
1937
italienne
Viterbe
12.
Elettra FANTINI
1941
italienne
Rome
13.
Sandro FELLI
1943
italienne
Anagni
14.
Francesco Antonio FRATELLACCI
1939
italienne
Viterbe
15.
Maria Rita FRONTONI
1945
italienne
Vetralla
16.
Domenico GUARDUCCI
1932
italienne
Montefiascone
17.
Alfonsina INDELICATO
1931
italienne
Montefiascone
18.
Carmine LANZUISI
1942
italienne
Terracina
19.
Ismaele MATTEUCCI
1943
italienne
Civita Castellana
20.
Cristoforo MELINELLI
1934
italienne
Viterbe
21.
Giovanni METELLI
1933
italienne
Viterbe
22.
Vincenzo PECCI
1936
italienne
Viterbe
23.
Erminio PINNA
1940
italienne
Capranica
24.
Gianni PISA
1941
italienne
Viterbe
25.
Fabiano PROPETI
1940
italienne
Canino
26.
Bruna PROSPERI
1947
italienne
Mentana
27.
Vincenzo RICCINI
1933
italienne
Soriano nel Cimino
28.
Giovanni SCIOSCI
1937
italienne
Rome
29.
Vincenzo SINISCALCO
1946
italienne
Savignano
30.
Tommaso SPERANZA
1934
italienne
Sora
31.
Eugenio TABORRI
1943
italienne
Ronciglione