ANTONETTO contre l'ITALIE

DEUXIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 15918/89
présentée par Irma ANTONETTO
contre l'Italie

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 16 décembre 1999 en une chambre composée de

M.C.L. Rozakis, président,
M.M. Fischbach,
M.B. Conforti,
M.G. Bonello,
MmeV. Strážnická,
MmeM. Tsatsa-Nikolovska,
M.E. Levits, juges,
 

et deM.E. Fribergh, greffier de section ;

Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;

Vu la requête introduite le 31 août 1989 par Irma Antonetto contre l'Italie et enregistrée le 19 décembre 1989 sous le n° de dossier 15918/89 ;

Vu les rapports prévus à l’article 49 du règlement de la Cour ;

Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur les 14 avril et 22 juillet 1993, et les observations en réponse présentées par la requérante les 10 juin et 21 octobre 1993 ;

Vu la décision de la Commission européenne des Droits de l’Homme, en date du 10 avril 1995, de recommuniquer la requête ;

Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 4 juillet 1995, et les observations en réponse présentées par la requérante le 4 octobre 1995 ;

Après en avoir délibéré ;

Rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, Irma Antonetto, est décédée le 20 novembre 1993. L’« Associazione Culturale Italiana » (A.C.I.), héritière de la requérante, a exprimé son désir de poursuivre la procédure devant la Cour.

L'A.C.I. est représentée par Maître Federico Sorrentino du barreau de Rome.

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

La requérante était propriétaire d'une maison sise à Turin.

a)Les faits antérieurs au 1er août 1973

En 1964, la ville de Turin autorisa la construction d'un immeuble d'habitation de plusieurs étages sur un terrain voisin de la propriété de la requérante (permis de construire n° 541 du 5 mars 1964 et variation n° 226 du 9 septembre 1964).

La construction de cet immeuble fut terminée courant 1967.

Estimant que le permis de construire qui avait été accordé était illégal, la requérante l'attaqua devant le Conseil d'Etat par recours du 4 septembre 1966.

Par un arrêt du 17 octobre 1967, déposé au greffe le 12 décembre 1967, le Conseil d'Etat annula le permis de construire en se fondant sur trois motifs : la distance légale de 6 mètres entre les voies publiques et l'immeuble n'était pas respectée, l'immeuble dépassait la hauteur maximum prévue par le plan d'occupation des sols de la ville (la construction était de 15,70 mètres au lieu de 15 mètres), l'immeuble dépassait le volume de construction maximum autorisé dans la zone considérée.

L'arrêt du Conseil d'Etat fut notifié aux parties défenderesses, c'est-à-dire les titulaires du permis de construire et la ville de Turin, et passa en force de chose jugée.

La requérante en demanda alors l'exécution, c'est-à-dire la destruction des parties de l'immeuble construites contrairement à la loi, ce qui impliquait, au cas où il ne serait pas possible de détruire une partie seulement de l'immeuble concerné, la destruction de l'immeuble tout entier. La municipalité de Turin ne s'exécuta pas.

Par conséquent, le 13 mai 1969 la requérante l'assigna devant le Conseil d'Etat en exécution de l'arrêt du 12 décembre 1967 (giudizio di ottemperanza).

Par un arrêt du 17 février 1970, le Conseil d'Etat déclara que la municipalité était tenue d'exécuter le jugement, bien que le maire fût libre de choisir le moyen (démolition partielle ou totale) de s'y conformer ; le Conseil d'Etat ordonna en outre, pour le cas de non-exécution de l'arrêt dans un délai de 90 jours, la nomination d'un commissaire ad acta.

La commune de Turin ne s'exécuta pas, en raison d'une prétendue réduction de la hauteur de l'immeuble en question et d'une nouvelle délibération, adoptée par le Conseil municipal le 20 avril 1970 et excluant la nécessité, en l'espèce, de respecter la distance légale de 6 mètres entre les voies publiques et l'immeuble.

Le 7 octobre 1970, la requérant saisit à nouveau le Conseil d'Etat, demandant que la commune de Turin fût obligée d'exécuter l'arrêt du 12 décembre 1967.

Par arrêt partiel du 4 juillet 1972, le Conseil d'Etat annula la délibération du Conseil municipal du 20 avril 1970, et déclara que le seul moyen de remettre l'immeuble en conformité avec le droit de l'urbanisme était la démolition des parties excédentaires et, dans le cas où cela aurait compromis la stabilité de l'édifice, de l'immeuble tout entier ; il estima toutefois nécessaire l'acquisition de documents ultérieurs, et ordonna à la municipalité de les fournir dans un délai de 40 jours. Par arrêt du 20 mars 1973, le Conseil d'Etat ordonna enfin à la Commune de Turin la démolition de l'immeuble.

b)Les faits postérieurs au 1er août 1973

La ville de Turin ne s'étant pas exécutée, le 14 décembre 1973 la requérante l'assigna alors à nouveau devant le Conseil d'Etat ; ce dernier, par arrêt du 11 avril 1975, ordonna la démolition de l'immeuble dans un délai de 60 jours et à défaut la nomination d'un commissaire ad acta.

Le 14 août 1975, après avoir mis en demeure les copropriétaires de l'immeuble litigieux (qui avaient acquis leurs appartements après la date à laquelle le Conseil d'Etat avait rendu son arrêt) de procéder à la démolition des parties de l'immeuble qui n'étaient pas conformes aux règles d'urbanisme, la ville de Turin rendit en date du 30 avril 1976 une ordonnance de démolition de l'immeuble.

Cette ordonnance fit l'objet d'un recours des propriétaires de l'immeuble devant le tribunal administratif régional (TAR), puis devant le Conseil d'Etat, qui le rejetèrent par jugement du 11 avril 1978 et par arrêt du 24 octobre 1980 respectivement.

La municipalité de Turin chargea alors ses organes techniques d'accomplir les travaux nécessaires ; le 29 décembre 1981, elle annonça une adjudication pour les travaux de démolition partielle de l'immeuble. Aucune entreprise n'ayant participé à l'adjudication, par acte du 12 mars 1984, le maire infligea aux titulaires du permis de construire une simple amende.

En mai 1984, la requérante s'adressa alors une nouvelle fois au Conseil d'Etat qui, par arrêt n° 6 du 11 janvier 1985, confirma que la ville de Turin était tenue de se conformer à l'arrêt du 12 décembre 1967, et que cette obligation consistait à rétablir - par le biais de la démolition de l'immeuble - l'ordre juridique violé par la construction litigieuse.

Il souligna à cet égard que l'imposition d'une amende par la ville de Turin ne pouvait valoir exécution.

Ni la municipalité, ni le commissaire ad acta, nommé à l'échéance du délai imparti à la municipalité, ne s'exécutèrent.

Le 28 juillet 1985, la requérante s'adressa alors, une nouvelle fois, au Conseil d'Etat, qui par arrêt n° 233 du 24 avril 1986 confirma que la ville était tenue de faire exécuter la démolition de l'immeuble. Il souligna à cet égard que les dispositions de l'article 43 de la loi n° 47 de 1985 - qui permettaient de régulariser les constructions abusives même en présence de sanctions administratives non exécutées - ne pouvaient trouver application en l'espèce, l'exécution de l'arrêt ne constituant pas une sanction administrative au sens de la loi précitée.

Le refus de procéder à cette régularisation fit l'objet d'un recours devant le TAR de la part des propriétaires de l'immeuble concerné.

Par un jugement du 9 avril 1987, le TAR rejeta ledit recours.

Par la suite, à la demande d'exécution formulée par la requérante, la ville et le commissaire ad acta entre-temps nommé firent valoir l'article 12 bis de la loi n° 68 du 13 mars 1988, qui étendait la possibilité de régularisation des abus en matière de construction au cas où l'irrégularité était constatée par une décision judiciaire.

La requérante saisit à nouveau le Conseil d'Etat. Par un arrêt du 1er mars 1989, le Conseil d'Etat rejeta le recours de la requérante, estimant que la situation litigieuse était couverte désormais par l'article 12 bis de la loi du 13 mars 1988 n°68.

En application de la loi du 13 mars 1988, le 26 mai 1988 la municipalité de Turin accorda aux propriétaires de l'immeuble un permis de construire permettant d'en régulariser la situation. En octobre 1988 la requérante introduisit une instance devant le TAR, visant l'annulation dudit permis de construire. Cette instance fut rejetée par le TAR dans un jugement du 16 avril 1993 et un appel contre ce jugement est toujours pendant devant le Conseil d'Etat.

GRIEFS

1.Invoquant le droit à une protection judiciaire effective, la requérante se plaint de l'impossibilité d'obtenir l'exécution de l'arrêt du Conseil d'Etat, d'abord en raison du refus de la municipalité de se conformer à l'arrêt, ensuite de manière définitive suite à l'adoption de la loi du 1988 permettant la régularisation des abus en matière de construction. Elle invoque l’article 6 de la Convention.

2.Elle allègue que l’immeuble dont elle ne peut obtenir la démolition l'a privée de la lumière et de la vue dont elle jouissait auparavant et a donc réduit la valeur de sa propriété.

PROCÉDURE

La requête a été introduite le 31 août 1989 et enregistrée le 19 décembre 1989.

Le 30 novembre 1992, la Commission européenne des Droits de l’Homme a décidé de porter la requête à la connaissance du gouvernement défendeur, en l’invitant à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête.

Le Gouvernement a présenté ses observations les 14 avril 1993 et 22 juillet 1993, et la requérante y a répondu les 10 juin 1993 et 21 octobre 1993.

La requérante étant décédée le 20 novembre 1993, le 3 mai 1994 son héritière unique, l’A.C.I., a demandé de poursuivre la procédure devant la Commission.

Le 10 avril 1995, la Commission a décidé d’inviter le gouvernement défendeur à présenter par écrit ses observations sur la recevabilité et le bien-fondé de la requête sous l’angle de l’article 1 du Protocole n° 1 à la Convention, et s’agissant de l’intérêt légitime de l’A.C.I. en tant que personne morale héritière d’une personne physique à poursuivre la procédure devant la Commission.

Le Gouvernement a présenté ses observations le 4 juillet 1995, et la requérante y a répondu le 4 octobre 1995.

Le 2 décembre 1995, la Commission a décidé d’ajourner l’examen de l’affaire, en attendant l’issue de la procédure interne concernant l’autorisation pour l’A.C.I. d’hériter du patrimoine de Mme Antonetto.

En vertu de l’article 5 § 2 du Protocole n° 11, entré en vigueur le 1er novembre 1998, l’affaire est examinée par la Cour européenne des Droits de l’Homme à partir de cette date.

EN DROIT

1.La Cour observe à titre préliminaire que la requérante, Madame Antonetto, est décédée le 20 novembre 1993 et que son héritière unique, l’A.C.I., a demandé de poursuivre la procédure devant les organes de Strasbourg.

Dans ses observations datées du 4 juillet 1995, le Gouvernement avait soulevé une exception d’irrecevabilité, tirée du fait que l’A.C.I., personne morale n’ayant pas de personnalité juridique et n’ayant pas, par conséquent, obtenu de la part des autorités administratives italiennes une autorisation d'hériter, n’était pas légitimée à poursuivre la procédure devant la Commission.

Dans ses observations du 4 octobre 1995, l’A.C.I. avait fait valoir que les associations, bien que privées formellement de personnalité juridique, ont la capacité à agir et à ester en justice. La jouissance formelle de la personnalité juridique étant en effet requise par la loi dans le cas d’acceptation d’un héritage, une demande dans ce but doit être introduite dans un délai d’un an à partir de la date du décès : en l’occurrence, l’A.C.I., ayant introduit une telle demande dans les délais, aurait un intérêt certain à poursuivre la procédure engagée par Mme Antonetto.

La Cour observe qu’en date du 16 mai 1997, le ministre de l’intérieur a notamment autorisé l’A.C.I. à accepter l’héritage de la requérante. Le 16 juin 1997, l’A.C.I. a été inscrite dans le registre des personnes juridiques auprès du tribunal de Turin.

Par conséquent, la Cour reconnaît que l’A.C.I. a la qualité pour se substituer désormais à la requérante et qu’elle a un intérêt matériel certain au titre de l'article 41 de la Convention.

Pour des raisons d’ordre pratique, la Cour continuera d’appeler Mme Antonetto la « requérante », bien qu’il faille aujourd’hui attribuer cette qualité à l’A.C.I. (cf. arrêt Dalban c. Roumanie du 28 septembre 1999, à paraître dans le recueil officiel de la Cour, § 1)

2.La requérante soutient que l’impossibilité d’obtenir l'exécution de l'arrêt du Conseil d'Etat l’a privée de son droit à une protection judiciaire effective.

La partie pertinente de l’article 6 § 1 de la Convention dispose :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (…) par un tribunal (…) qui décidera (…) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (…). »

Le Gouvernement soulève d’emblée deux exceptions d’irrecevabilité de ce grief.

Il soutient en premier lieu que l’article 6 ne serait pas applicable à la procédure en question, qui porterait sur des intérêts légitimes et non sur des droits civils au sens de l’article 6 de la Convention. En demandant au juge administratif l’annulation du permis de construire accordé à ses voisins, la requérante n’a pas fait valoir un intérêt personnel exclusif, c’est-à-dire un « droit subjectif », mais un simple « intérêt légitime », c'est-à-dire une position individuelle protégée de façon indirecte et subordonnée au respect de l'intérêt public.

La requérante s’oppose à cette thèse.

La Cour rappelle en premier lieu que la notion de « droits et obligations de caractère civil » ne doit pas s’interpréter par simple référence au droit interne de l’état défendeur. L’article 6 § 1 s’applique indépendamment de la qualité des parties, comme de la nature de la loi régissant la contestation et de l’autorité compétente pour trancher (arrêt Allan Jacobsson c. Suède du 25 octobre 1989, série A, n° 163, § 72).

La Cour rappelle ensuite que l'article 6 § 1 joue dès lors que l'action a un objet « patrimonial » et se fonde sur une atteinte alléguée à des droits eux aussi patrimoniaux ou que son issue est déterminante pour des droits et obligations de caractère privé (arrêt Ortenberg c. Autriche du 25 novembre 1994, série A 295-B, § 28).

La Cour observe que la requérante a introduit son recours devant le Conseil d’Etat en vue de faire annuler le permis de construire relatif à un immeuble, qui risquait de limiter la vue de sa propriété et d’altérer l’équilibre entre les espaces libres et les espaces occupés qui l’entouraient. Ce faisant, elle voulut éviter une atteinte à ses droits patrimoniaux, car elle estimait que la construction de l’immeuble avoisinant sa propriété en compromettrait la jouissance et en réduirait la valeur marchande.

Compte tenu du lien étroit existant entre la procédure engagée par l'intéressée et les répercussions de l'issue de ladite procédure sur sa propriété, la Cour considère que la contestation de la requérante avait pour objet un droit de caractère civil.

Dans ces circonstances, cette exception du Gouvernement ne saurait être retenue.

Le Gouvernement soutient ensuite que la requérante n’aurait pas épuisé les voies de recours internes, la procédure d’appel devant le Conseil d’Etat étant toujours pendante.

La requérante précise que sa requête concerne essentiellement l’inexécution des arrêts du Conseil d'Etat du 17 octobre 1967, 17 février 1970, 21 mars 1973, 11 avril 1975 et 11 janvier 1985. Son recours devant le Tribunal administratif du Piémont en 1988 avait un objet différent, à savoir l’annulation du permis de construire qui régularisait la situation des voisins. Même en obtenant cette annulation, les arrêts du Conseil d'Etat seraient restés inexécutés.

La Cour rappelle que, selon la règle de l'épuisement des voies de recours internes fixée à l'article 34 de la Convention, un requérant doit se prévaloir des recours normalement disponibles et suffisants dans l'ordre juridique interne pour lui permettre d'obtenir réparation des violations qu'il allègue. Ces recours doivent exister à un degré suffisant de certitude, en pratique comme en théorie, sans quoi leur manquent l'effectivité et l'accessibilité voulues. Cependant, rien n'impose d'user de recours qui ne sont ni adéquats ni effectifs (voir, inter alia, arrêt Andronicou et Constantinou c. Chypre du 9 octobre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VI, p. 2097, § 159). De plus, selon les « principes de droit international généralement reconnus », certaines circonstances particulières peuvent dispenser le requérant de l'obligation d'épuiser les recours internes qui s'offrent à lui (arrêt Selmouni c. France du 28 juillet 1999, à paraître dans le recueil officiel de la Cour, § 75 ; Van Oosterwijck c. Belgique du 6 novembre 1980, série A n° 40, pp. 18-19, §§ 36-40).

La Cour observe qu’en l’occurrence la requérante a demandé à la ville de Turin l’exécution de l’arrêt du Conseil d’Etat du 17 octobre 1967 et, suite à l’inertie de celle-ci, elle a saisi six fois le Conseil d’Etat pour qu’il ordonne à la ville de Turin de s’exécuter. Le Conseil d’Etat a fait droit à la demande de la requérante cinq fois. La sixième fois, il a rejeté le recours de la requérante, estimant que la situation litigieuse était désormais couverte par l'article 12 bis de la loi du 13 mars 1988 n°68. La procédure qui serait toujours pendante devant le Conseil d’Etat ne vise donc pas l’exécution de l’arrêt du 17 octobre 1967.

La Cour considère dès lors que l'exception de non-épuisement des voies de recours internes soulevée par le Gouvernement ne doit pas être retenue.

Sur le fond, le Gouvernement affirme qu’en droit italien le droit à l’exécution d’un arrêt ayant acquis la force de la chose jugée peut être restreint par des intérêts publics qui s’y opposent. La municipalité de Turin, en accordant aux propriétaires de l'immeuble un permis de construire permettant d'en régulariser la situation, a tenu compte des intérêts publics tels que protégés par la loi du 1988. Ainsi le TAR, en rejetant la demande de la requérante, dans son jugement du 16 avril 1993, a tenu compte des intérêts publics primant sur le droit de la requérante à l’exécution de l'arrêt du Conseil d'Etat.

La requérante soutient au contraire que l’administration publique a l’obligation de se conformer aux décisions judiciaires ayant acquis la force de la chose jugée. La loi du 13 mars 1988, qui a prétendu résoudre les problèmes liés à l’inertie des organes administratifs devant les décisions des autorités judiciaires, a violé ses droits et rendu toutes ses démarches inefficaces.

La Cour a examiné les arguments des parties concernant la non-exécution des décisions du Conseil d’Etat. Elle estime que sur ce point la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, cette partie de la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.

2.La requérante soutient que l’impossibilité d’obtenir l'exécution de l'arrêt du Conseil d'Etat a également réduit la valeur de sa propriété.

La partie pertinente de l’article 1 du Protocole n° 1 dispose :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens (…)

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement soutient que la construction de l’immeuble des voisins de la requérante ne violait aucun droit de celle-ci, d’autant plus qu’auparavant au même endroit il existait un vieil immeuble à peine plus petit que celui qui l’a remplacé. De ce fait, la requérante n’a subi aucun préjudice matériel.

La requérante conteste la pertinence des arguments du Gouvernement, sa requête portant sur l’inexécution d’une décision de justice.

La Cour a examiné les arguments des parties concernant la prétendue diminution de la jouissance et de la valeur de la propriété de la requérante. Elle estime que sur ce point la requête soulève des questions de fait et de droit complexes qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond. Dès lors, cette partie de la requête ne saurait être déclarée manifestement mal fondée en application de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d’irrecevabilité n’a été établi.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés.

Erik FriberghChristos Rozakis
GreffierPrésident

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