PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 7380/02
présentée par Nikolai Georgiev ARABADJIEV et Kostadin Iliev STAVREV
contre la Bulgarie
La Cour européenne des Droits de l’Homme (première section), siégeant le 14 février 2006 en une chambre composée de :
M.C.L. Rozakis, président,
MmeS. Botoucharova,
M.A. Kovler,
MmeE. Steiner,
MM.K. Hajiyev,
D. Spielmann,
S.E. Jebens, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 13 novembre 2001,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les requérants, MM. Nikolai Georgiev Arabadjiev et Kostadin Iliev Stavrev, sont des ressortissants bulgares, nés respectivement en 1964 et 1963 et résidant à Plovdiv. Ils sont représentés devant la Cour par Mes A. Krastev et J. M. McCabe, avocats à Sofia.
A. Les circonstances de l’espèce
Les deux requérants sont des adeptes du culte des témoins de Jéhovah.
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les requérants, peuvent se résumer comme suit.
1. Les événements du 25 avril 1998
Le 25 avril 1998, les requérants participèrent à un rassemblement des témoins de Jéhovah dans un domicile privé situé à Plovdiv, servant de lieu de culte. Pendant la réunion, une large foule se rassembla devant la maison, portant des drapeaux et des symboles d’un parti politique qualifié de nationaliste (ВМРО) et dirigée par les maires de deux arrondissements de Plovdiv, ainsi que par un prêtre orthodoxe. Selon les requérants, la foule avait visiblement pour but de mettre fin au rassemblement des témoins de Jéhovah ; des menaces et des insultes furent proférées, des pierres jetées contre le bâtiment.
Les témoins de Jéhovah appelèrent la police, qui se rendit sur les lieux. Les agents de police empêchèrent les manifestants de s’en prendre au bâtiment mais ne dispersèrent pas la foule. Ils se présentèrent à l’entrée et demandèrent aux requérants, qui ouvrirent la porte, de justifier de leur identité. Les requérants présentèrent leurs papiers, ainsi que les ouvrages qu’ils utilisaient, à savoir la Bible et des exemplaires du magasine des témoins de Jéhovah, « La tour de garde ». Des manifestants réussirent à s’emparer de ces ouvrages et les brûlèrent devant le bâtiment.
Les officiers de police formèrent un cordon de sécurité pour permettre aux témoins de Jéhovah présents de quitter les lieux, mais n’empêchèrent pas les huées, crachats et coups de la foule.
2. Les sanctions administratives infligées aux requérants
Par deux décisions du 15 mai 1998, le maire d’arrondissement imposa à chacun des requérants une amende de 500 000 levs bulgares, équivalant selon les taux de l’époque à environ 250 euros, pour avoir exercé des activités religieuses pour le compte d’une association ne disposant pas de l’enregistrement nécessaire en république de Bulgarie et respectivement à Plovdiv, en violation des dispositions pertinentes du décret du 13 septembre 1996 du Conseil municipal de cette ville.
Les requérants saisirent le tribunal de district de Plovdiv d’un recours en annulation de ces décisions.
Par deux jugements du 27 octobre 1998, le tribunal confirma les décisions administratives et les amendes infligées par le maire. Il considéra que les requérants avaient participé à un rassemblement religieux d’une organisation qui n’avait pas fait l’objet d’un enregistrement au niveau national et local, au cours duquel il avait été porté atteinte à l’ordre public. Le tribunal releva que l’association des témoins de Jéhovah avait été reconnue et enregistrée le 6 octobre 1998, mais constata qu’à la date des faits, en avril 1998, son enregistrement avait été refusé par le Conseil des ministres.
Suites aux recours introduits par les requérants, ces jugements furent confirmés par le tribunal régional de Plovdiv le 11 novembre 1998.
Les requérants exposent par ailleurs qu’ils auraient déposé une demande d’enregistrement auprès du maire de Plovdiv le 28 décembre 1998, mais n’auraient jamais obtenu de réponse.
3. Les recours en annulation du décret municipal du 13 septembre 1996
Par la suite, chacun des requérants introduisit devant le tribunal régional de Plovdiv un recours en annulation du décret du 13 septembre 1996. Ils y soutenaient que le Conseil municipal n’était pas compétent pour réglementer dans pareil domaine et que les dispositions du décret étaient contraires à la loi sur les confessions et à la Constitution, en ce qu’elles limitaient de manière injustifiée la liberté de religion.
Par deux jugements du 12 novembre 1999 et du 25 juillet 2000, le tribunal régional de Plovdiv rejeta leurs demandes. Suite aux recours exercés par les requérants, ces jugements furent confirmés par la Cour administrative suprême le 14 mai 2001 et le 9 mai 2001 respectivement. Dans l’arrêt du 14 mai 2001, la cour considéra notamment que, contrairement aux allégations des requérants, le décret litigieux ne portait pas atteinte à la liberté individuelle de pratiquer sa religion, n’interdisait pas les activités religieuses des individus ou des associations non reconnues comme confessions et n’imposait pas une affiliation obligatoire à une association religieuse, mais réglementait les questions relatives à l’ordre public en relation avec les activités des associations religieuses enregistrées. Concernant l’obligation d’enregistrement auprès de la mairie, la cour considéra que cette exigence ne pouvait être interprété comme imposant de nouvelles conditions à l’enregistrement des associations religieuses, différentes de celles déterminées dans la loi. Elle rappelait simplement l’obligation pour les associations religieuses reconnues en vertu de la loi sur les confessions d’enregistrer leurs organes directeurs au niveau local. De même, le décret n’imposait pas de restrictions supplémentaires à la liberté de réunion pacifique.
La Cour administrative suprême précisa en outre qu’elle ne pouvait examiner les arguments des requérants concernant les amendes imposées, dans la mesure où ceux-ci n’avaient pas trait à la légalité du décret, seul objet de la procédure.
B. La requête no 28626/95, Association chrétienne des Témoins de Jéhovah c. Bulgarie
L’association bulgare des témoins de Jéhovah avait saisit la Commission européenne des Droits de l’Homme le 6 septembre 1995 d’une requête dénonçant différentes atteintes à la liberté de religion et notamment le refus du Conseil des ministres d’enregistrer l’association en tant que confession reconnue. Au titre du règlement amiable intervenu entre les parties (voir Khristiansko Sdruzhenie "Svideteli na Iehova" c. Bulgarie, no 28626/95, rapport de la Commission du 9 mars 1998), le Gouvernement bulgare s’engagea notamment à procéder à l’enregistrement de l’association des témoins de Jéhovah en application de la loi sur les confessions.
Par un arrêté du 6 octobre 1998, le vice-premier ministre de la Bulgarie approuva les statuts de l’association des témoins de Jéhovah. Par une décision du 7 octobre 1998, la Direction des affaires religieuses auprès du Conseil des ministres procéda à l’enregistrement des organes directeurs de l’association.
C. Le droit et la pratique internes pertinents
1. La loi sur les confessions du 1er mars 1949
Cette loi, abrogée en 2002, proclamait la liberté de conscience et de religion, la séparation des confessions de l’Etat. Elle disposait par ailleurs :
Article 6
« 1. Une confession est réputée reconnue et acquiert la personnalité juridique après l’approbation de ses statuts par le Conseil des ministres ou par un vice-premier ministre habilité à cet effet. A compter de ce moment, la personnalité juridique est également conférée aux sections locales de la confession.
2. Le Conseil des ministres, ou un vice-premier ministre habilité à cet effet, révoque, par une décision motivée, l’agrément d’une confession si les activités de celle-ci enfreignent la loi ou portent atteinte à l’ordre public ou à la morale. »
Article 16
« Les organes directeurs d’une confession doivent faire l’objet d’un enregistrement auprès le la Direction des affaires religieuses du Conseil de ministres et les organes directeurs des sections locales – auprès des conseils municipaux. »
2. Le décret du Conseil des ministres du 14 octobre 1994
En vertu de ce texte, adopté en application de la loi sur les confessions, les organes directeurs des sections locales des confessions reconnues par le Conseil des ministres doivent faire l’objet d’un enregistrement auprès du maire de la commune sur le territoire de laquelle est établi leur siège.
3. Le décret du Conseil municipal de Plovdiv du 13 septembre 1996
Le décret sur le maintien de l’ordre public en relation avec les activités des communautés religieuses sur le territoire de la commune de Plovdiv dispose notamment :
Article 2
« Seules les associations confessionnelles dûment enregistrées peuvent effectuer des activités religieuses. »
Article 3
« 1. Pour obtenir l’enregistrement de leurs sections locales, les associations confessionnelles doivent avoir été enregistrées en application de la loi sur les confessions.
2. D’autres confessions que celles citées à l’alinéa 1 ne peuvent faire l’objet d’un enregistrement dans la commune de Plovdiv. »
Article 15
« Les manifestations publiques et cérémonies extérieures des confessions s’effectuent selon les règles générales, en conformité avec (...) la loi sur les confessions et de la loi sur les réunions, rassemblements et manifestations. »
En vertu des articles 19 à 22, les infractions aux dispositions du décret, sont sanctionnées d’une amende sur décision du maire.
4. La loi sur la procédure administrative
En vertu de cette loi (articles 2, 33 et 34), tous les actes administratifs individuels, ainsi que les refus d’édicter de tels actes, sont susceptibles d’un recours judiciaire pour contrôler leur légalité, sauf dans les hypothèses expressément exclues par la loi.
GRIEFS
Les requérants considèrent que les agissements des autorités en l’espèce ont porté une atteinte injustifiée à leur liberté de religion, de réunion et d’association, en méconnaissance des articles 9, 11 et 14 de la Convention.
EN DROIT
Les requérants dénoncent des violations des articles 9 et 11 de la Convention, pris isolément et combinés avec l’article 14. Ces dispositions sont libellées comme suit :
Article 9
« 1. Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion ; ce droit implique la liberté de changer de religion ou de conviction, ainsi que la liberté de manifester sa religion ou sa conviction individuellement ou collectivement, en public ou en privé, par le culte, l’enseignement, les pratiques et l’accomplissement des rites.
2. La liberté de manifester sa religion ou ses convictions ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité publique, à la protection de l’ordre, de la santé ou de la morale publiques, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. »
Article 11
« 1. Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d’association, y compris le droit de fonder avec d’autres des syndicats et de s’affilier à des syndicats pour la défense de ses intérêts.
2. L’exercice de ces droits ne peut faire l’objet d’autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui. Le présent article n’interdit pas que des restrictions légitimes soient imposées à l’exercice de ces droits par les membres des forces armées, de la police ou de l’administration de l’Etat. »
Article 14
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
1. Les requérants se plaignent des agissements des autorités lors de l’incident survenu le 25 avril 1998 et des amendes infligées par le maire d’arrondissement de Plovdiv. Ils dénoncent une entrave injustifiée et discriminatoire à l’exercice de leur liberté de religion et d’association.
La Cour rappelle qu’aux termes de l’article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie qu’après l’épuisement des voies de recours internes et dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive.
Par décision interne définitive, au sens de l’article 35 § 1, il faut entendre la décision définitive rendue selon le cours normal de l’épuisement des voies de recours internes, tel qu’il est entendu selon les principes de droit international généralement reconnus. En particulier, seul un recours efficace et suffisant pour permettre le redressement des violations alléguées peut être pris en considération à cet effet (Huart c. France, no 55829/00, § 45, 25 novembre 2003).
Or, la Cour observe que le recours en annulation du décret du 13 septembre 1996, dont les requérants ont fait usage en l’espèce, n’était pas susceptible de redresser la situation dénoncée par eux. En effet, même en cas de succès du recours, l’annulation de l’acte normatif réglementaire sur lequel se fondaient les restrictions et les sanctions imposées ne pouvait rétroactivement affecter la situation des requérants. Dès lors, la procédure en annulation du décret du 13 septembre 1996, intentée postérieurement aux faits litigieux, ne constituait pas une voie de recours effective que les requérants devaient épuiser et n’est pas à prendre en compte pour le point de départ du délai de six mois.
Dans ces conditions, dans la mesure où les requérants se plaignent des agissements des forces de l’ordre au cours du rassemblement du 25 avril 1998 et en admettant qu’ils ne disposaient pas de recours à épuiser en droit interne, le délai de six mois pour ce grief court à compter de la date des événements, le 25 avril 1998. En effet, la Cour rappelle que lorsqu’il n’existe pas de voies de recours internes pour dénoncer des actes prétendument en violation de la Convention, le délai de six mois commence en principe à courir le jour où les actes incriminés ont été accomplis (Aydin, Aydin et Aydin c. Turquie, (déc.) nos 28293/95, 29494/95, 30219/96, CEDH 2000-III).
Par ailleurs, en ce qui concerne les amendes infligées aux requérants, les jugements rendus le 27 octobre 1998 par le tribunal régional de Plovdiv, confirmant les amendes, constituent les décisions internes définitives au sens de l’article 35 § 1 et marquent le début du délai de six mois.
Or, la Cour relève que la requête a été introduite le 13 novembre 2001, soit plus de six mois après les dates des faits et jugements litigieux.
Il s’ensuit que cette partie de la requête est tardive et doit être rejetée conformément à l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. Les requérants se plaignent en outre, au regard de l’article 11 de la Convention, que le maire de Plovdiv aurait implicitement refusé de procéder à l’enregistrement de l’association locale des témoins de Jéhovah.
A supposer établis les faits allégués par les requérants et en admettant que le refus du maire d’enregistrer la direction de la section locale de l’association puisse constituer une ingérence dans l’exercice de leurs droits garantis par l’article 11, la Cour observe qu’en vertu des dispositions de la loi sur la procédure administrative les requérants avaient la faculté de contester la légalité du refus implicite du maire devant le tribunal régional. En omettant de faire usage de cette possibilité, ils n’ont pas épuisés les voies de recours dont ils disposaient en droit interne.
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour non-épuisement des voies de recours internes, en application de l’article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
3. Enfin, dans la mesure où les requérants se plaignent du contenu même du décret municipal du 13 septembre 1996, la Cour rappelle que pour pouvoir introduire une requête individuelle en vertu de l’article 34 de la Convention, un requérant doit se prétendre effectivement lésé par les mesures dont il se plaint. L’article 34 n’institue pas au profit des particuliers une sorte d’actio popularis pour l’interprétation de la Convention ; il ne les autorise pas à se plaindre in abstracto d’une loi par cela seul qu’elle leur semble enfreindre la Convention. Ainsi, il ne suffit pas en principe à un individu de soutenir qu’une loi viole par sa simple existence les droits dont il jouit aux termes de la Convention ; celle-ci doit avoir été appliquée à son détriment (Klass et autres c. Allemagne, arrêt du 6 septembre 1978, série A no 28, § 33).
La Cour admet néanmoins par exception que des particuliers sont habilités à soutenir qu’une loi viole par elle-même leurs droits, en l’absence de mesures individuelles d’exécution, s’ils en subissent ou risquent d’en subir directement les effets (Klass et autres précité, p. 18, § 34 ; Dudgeon c. Royaume-Uni, arrêt du 22 octobre 1981, série A no 45, p. 18, §§ 40-41 ; Open Door et Dublin Well Woman c. Irlande, arrêt du 29 octobre 1992, série A no 246‑A, p. 22, § 44).
Cependant, pour qu’un requérant puisse se prétendre victime potentielle d’une violation, il faut qu’il produise des indices raisonnables et convaincants de la probabilité de réalisation d’une telle violation en ce qui le concerne personnellement ; de simples suspicions ou conjectures sont insuffisantes à cet égard (Fédération Chrétienne des Témoins de Jéhovah c. France (déc.), no 53430/99, 6 novembre 2001 ; Est vidéo communication c. France (déc.), no 66286/01, 8 octobre 2002).
Concernant la présente espèce, la Cour note tout d’abord que les seules mesures individuelles en application du décret municipal du 13 septembre 1996 dont les requérants font état concernent le rassemblement du 25 avril 1998 et les sanctions imposées aux intéressés, au sujet desquelles la Cour a ci-dessus considéré ne pouvoir se prononcer dans la mesure où les faits n’avaient pas été portés à sa connaissance dans le délai requis de six mois.
Concernant ensuite le risque potentiel pour les intéressés de se voir imposer des sanctions ou restrictions en application dudit décret, la Cour constate que l’acte réglementaire litigieux, notamment à la lumière de l’interprétation faite par la Cour administrative suprême, n’apparaît pas comme imposant des obstacles à l’activité des associations religieuses reconnues en vertu de la loi sur les confessions. Force est de constater que cela est le cas de l’association à laquelle appartiennent les requérants puisque le 6 octobre 1998, en exécution du règlement amiable conclu entre le Gouvernement bulgare et cette association dans le cadre de la procédure devant la Commission européenne des droits de l’Homme, le Conseil des ministres de Bulgarie a officiellement approuvé les statuts et enregistré l’association des témoins de Jéhovah, lui conférant ainsi tous les droits d’une confession reconnue par l’Etat. Les intéressés n’ont au demeurant fait mention d’aucune mesure de nature à porter atteinte aux droits et libertés qu’ils invoquent, qui aurait été prise en application dudit décret à l’égard d’adeptes de leur confession postérieurement à la reconnaissance de celle-ci au niveau national.
Au vu de ces observations, la Cour considère que les requérants ne peuvent se prévaloir d’un risque potentiel de violation de la Convention suffisamment établi pour leur conférer la qualité de victimes, au sens de l’article 34.
Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Søren NielsenChristos Rozakis
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy