SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 14358/88
présentée par Salvatore AIRÒ
contre l'Italie
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme, siégeant en
chambre du conseil le 5 avril 1993 en présence de
MM. C.A. NØRGAARD, Président
S. TRECHSEL
F. ERMACORA
G. SPERDUTI
E. BUSUTTIL
G. JÖRUNDSSON
A.S. GÖZÜBÜYÜK
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Sir Basil HALL
MM. F. MARTINEZ
C.L. ROZAKIS
Mme J. LIDDY
MM. M.P. PELLONPÄÄ
B. MARXER
G.B. REFFI
M. NOWICKI
M. H.C. KRÜGER, Secrétaire de la Commission ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 14 octobre 1988 par Salvatore AIRÒ
contre l'Italie et enregistrée le 7 novembre 1988 sous le No de
dossier 14358/88 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, Salvatore Airò, est un ressortissant italien né le
15 septembre 1928 à Burgio (Italie). Il réside actuellement à Milan.
Il est à la retraite.
Pour la procédure devant la Commission, le requérant est
représenté par Maîtres Paolo Guggioli, avocat à Milan, Giuseppe Mannino
et Fabio Pucci, avocats à Rome.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les
parties, peuvent se résumer comme suit.
a) le cas d'espèce
Le requérant est propriétaire d'un appartement sis à Milan qu'il
a cédé en location, à une date qui n'a pas été précisée, à l'occupant
actuel des lieux, M. G.S.
Par lettre recommandée du 18 avril 1983, le requérant informa
M. G.S. qu'il n'avait pas l'intention de renouveler le bail et qu'il
entendait obtenir la disponibilité de son appartement à l'échéance
légale du contrat, soit au 31 octobre 1985.
Par acte du 14 mai 1984, notifié le 17 mai 1984, le requérant
somma M. G.S. de quitter les lieux à l'échéance du bail. En même
temps, le requérant assigna M. G.S. devant le juge d'instance (Pretore)
de Milan, afin que ce dernier confirme le congé et fixe la date de son
exécution.
A l'audience du 29 mai 1984, le juge fit droit à la demande du
requérant. Mais il accorda au locataire un sursis, lui ordonnant de
quitter l'appartement le 31 juillet 1986. La décision devint
exécutoire le 3 juillet 1984 et fut notifiée en cette forme au
locataire le 19 juillet 1984.
Par décret-loi du 29 octobre 1986 n° 708, converti en la loi du
23 décembre 1986, l'exécution des mesures d'expulsion fut suspendue
jusqu'au 31 mars 1987.
Cette loi établissait également qu'il appartenait au préfet de
déterminer les critères à suivre pour accorder l'emploi de la force
publique en vue de procéder à l'exécution forcée de l'expulsion des
locataires récalcitrants, sur avis d'une "commission" comprenant
également les représentants des locataires et propriétaires.
Par acte du 13 avril 1987, notifié au locataire le 28 avril 1987,
le requérant engagea la procédure d'exécution forcée de la décision
d'expulsion. Il somma M. G.S. de quitter l'appartement dans les 10
jours de la réception de l'acte, en lui précisant qu'à défaut de départ
volontaire de sa part, il serait procédé à l'exécution forcée de la
mesure d'expulsion.
Par la suite, le requérant s'adressa à un huissier de justice
près la cour d'appel de Milan qui, par acte du 21 mai 1987 notifié le
27 mai 1987, informa le locataire que l'exécution forcée de l'expulsion
aurait lieu le 12 juin 1987.
Cependant l'huissier de justice chargé de l'exécution se heurta
cinq fois - les 12 juin, 22 septembre, 27 octobre, 10 décembre 1987 et
29 janvier 1988 - au refus du locataire de quitter les lieux.
Alors que l'huissier de justice avait fixé au 8 mars 1988 sa
prochaine visite, l'exécution des mesures d'expulsion fut à nouveau
suspendue par effet d'une législation dite d'urgence, dictée pour faire
face à l'exceptionnelle pénurie de logements dans certaines communes,
dont Milan.
Aussi, l'exécution fut reportée jusqu'au 30 septembre 1988 puis
jusqu'au 31 décembre 1988, en vertu du décret n° 26 du 8 février 1988,
converti en la loi n° 108 du 8 avril 1988, puis une deuxième fois
jusqu'au 30 avril 1989, en vertu du décret-loi n° 551 du
30 décembre 1988, converti en la loi n° 61 du 21 février 1989.
Cette loi prévoyait également l'échelonnement de l'octroi de la
force publique pour l'exécution des expulsions sur une période de
48 mois, à compter du 1er janvier 1990 et créait une commission
préfectorale chargée de fixer les priorités dans l'octroi de
l'assistance publique.
A la date de présentation des observations en réponse au
Gouvernement italien, le requérant n'était pas encore entré en
possession de son appartement.
b) la législation
Depuis 1947, la législation en matière de baux d'habitation a été
marquée en Italie par différentes interventions des pouvoirs publics,
qui ont eu pour objet, successivement :
- le contrôle des loyers au moyen du blocage de ceux-ci mitigé
par les augmentations légales décrétées de façon ponctuelle par
le Gouvernement ;
- la prorogation légale de tous les baux en cours sauf dans
certains cas limitativement prévus par la loi. La dernière
prorogation légale est celle établie par la loi du
27 juillet 1978, n° 392 - ci-après loi de 1978 - jusqu'aux
31 décembre 1982, 30 juin 1983 ou au 31 décembre 1983 selon les
dates de stipulation des contrats de bail. Néanmoins, l'échéance
des contrats fut prorogée de deux autres années par application
du décret-loi n° 9 du 23 janvier 1982, converti en la loi n° 94
du 25 mars 1982 ;
Il a lieu de noter cependant, qu'en ce qui concerne les immeubles
autres que ceux destinés à usage d'habitation la prorogation légale des
baux en cours prévue par l'article 1 par. 9 bis de la loi du
5 avril 1985 n° 118 a été déclarée inconstitutionnelle par arrêt du
23 avril 1986 n° 108 de la Cour constitutionnelle qui a estimé que "les
limites légales au droit de propriété, prévues par l'article 42 de la
Constitution afin d'assurer les finalités sociales de celle-ci
permettent de considérer légitime la réglementation imposant des
restrictions, à condition qu'elle ait un caractère extraordinaire et
temporaire" mais que "le fait de perpétuer de telles limitations était
incompatible avec la protection du droit de propriété consacrée à
l'article 42 de la Constitution".
Dans cet arrêt la Cour constitutionnelle a rappelé également que
la prorogation légale des baux, toujours en ce qui concerne les
immeubles autres que ceux à usage d'habitation, pour une durée de
six mois, établie par la loi n° 118 de 1985, ne pouvait être considérée
isolément mais dans le contexte de la réglementation d'ensemble des
baux. La Cour s'est référée notamment à la circonstance que cette
prorogation prenait le relais d'autres prorogations légales et était
un prélude à de nouvelles limitations à l'autonomie contractuelle en
la matière. De surcroît elle perpétuait des contrats pour lesquels le
loyer, nonobstant les augmentations applicables conformément à l'indice
des prix à la consommation, "n'était pas même approximativement en
rapport avec la nouvelle réalité socio-économique", enfin à la
circonstance que cette législation ne prévoyait la possibilité pour le
bailleur de rentrer en possession de l'immeuble, qu'en cas d'extrême
nécessité.
La Cour a estimé également, en ce qui concernait les baux
ci-dessus, que dans la mesure où la loi n° 118 de 1984 prévoyait une
prorogation généralisée des baux en cours, sans égard aux conditions
économiques comparées des bailleurs et locataire, ce qui aurait
pourtant été nécessaire à des fins de justice sociale, elle
contrevenait au principe de l'égalité des citoyens devant la loi,
reconnu par l'article 3 de la Constitution.
- la prorogation, la suspension ou l'échelonnement de l'exécution
forcée de toutes les décisions judiciaires ordonnant aux
locataires de libérer les lieux (ordinanze di sfratto). Un
résumé de la législation pertinente est annexé à la présente
décision.
L'ensemble de ces lois et décrets contenait également des
dispositions concernant le financement de logements sociaux et aides
au logement.
GRIEFS
Le requérant se plaint que, malgré la décision d'expulsion fixée
définitivement par le juge au 31 juillet 1986, les autorités italiennes
n'ont rien fait pour qu'il puisse effectivement entrer en possession
de son appartement, mais ont au contraire édicté plusieurs lois qui,
en suspendant l'exécution des mesures d'expulsion ont constitué une
ingérence dans le libre exercice de son droit de propriété.
Il se plaint d'une atteinte injustifiée à son droit de propriété.
Il allègue la violation de l'article 1er du Protocole n° 1.
Il se plaint également que la procédure d'exécution, phase ultime
du procès civil, n'a pas abouti en raison d'une part des lois de
suspension des mesures d'expulsion et, d'autre part, de l'inefficacité
des interventions des huissiers de justice qui, sans l'assistance de
la force publique, n'ont pu mettre en oeuvre la décision d'expulsion.
Le requérant allègue à cet égard la violation de l'article 6 par. 1 de
la Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 14 octobre 1988 et enregistrée le
7 novembre 1988.
Le 10 janvier 1992, la Commission a porté la requête à la
connaissance du Gouvernement italien.
Le Gouvernement italien a présenté ses observations le
16 avril 1992.
Le requérant y a répondu le 2 juillet 1992.
EN DROIT
1. Le requérant qui, compte tenu de diverses circonstances, n'a pas
encore obtenu la libération de son appartement, fixée par décision
judiciaire exécutoire au 31 juillet 1986, se plaint d'une atteinte au
droit au respect de ses biens et invoque les dispositions de
l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Aux termes de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1) :
"Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses
biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause
d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et
les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que
possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent
nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à
l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou
d'autres contributions ou des amendes."
Le Gouvernement estime que la situation litigieuse doit être
examinée à la lumière du par. 2 de l'article 1 du Protocole N° 1
(P1-1-2) qui reconnaît que "les dispositions précédentes ne portent pas
atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois
qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens,
conformément à l'intérêt général...".
Il a indiqué à cet égard que les mesures litigieuses ont été
adoptées pour faire face à une situation de crise des logements qui
touchait les centres urbains les plus importants.
Il a souligné que le droit au respect des biens, qui est garanti
également par la Constitution italienne, peut subir des limitations
lorsque celles-ci sont dictées par la nécessité d'assurer le respect
d'autres droits fondamentaux comme par exemple le droit de chaque
citoyen à un logement, droit qui selon la jurisprudence de la Cour
constitutionnelle italienne est susceptible d'une protection
constitutionnelle.
C'est pourquoi il considère que les dispositions législatives
attaquées, visant la prorogation légale des baux, se concilient avec
le droit au respect des biens tel qu'il est garanti par l'article 1 du
Protocole N° 1 (P1-1).
Quant aux dispositions régissant l'exécution des mesures
d'expulsion, le Gouvernement s'est limité à expliquer quelle était la
portée de la dernière loi édictée en la matière, la loi n° 61/89. Il
a souligné que cette loi ne prévoyait pas une période de suspension de
l'exécution des expulsions, mais réglementait les modalités applicables
à l'exécution forcée des expulsions décrétées à l'échéance du contrat
et déterminait les modalités d'octroi de la force publique.
Le requérant réfute globalement les arguments avancés par le
Gouvernement.
Il considère que les dispositions qui affectent l'exécution des
mesures d'expulsion, en dernier la loi n° 61/89, ont pour effet de
maintenir sous une forme différente l'ancien système de limitation des
droits des propriétaires à disposer de leur appartement. Lui-même,
après avoir subi diverses prorogations légales du contrat de bail
stipulé avec son locataire, n'arrive pas à obtenir l'exécution de
l'ordre de libération des lieux prononcé à l'encontre de ce dernier,
exécutoire depuis 1987. Une telle législation ne saurait échapper aux
critiques dont elle a d'ailleurs également fait l'objet en droit
interne. Ces critiques découlent des considérations suivantes.
En premier lieu, la prorogation des contrats de location (soit
au moyen de la prorogation légale des baux, soit au moyen de la
suspension de l'exécution des décisions judiciaires) ne constitue pas
un phénomène transitoire, étroitement lié à des situations contingentes
ou à des situations de crise aiguë (emergenza) dans le domaine du
logement. Elle constitue, au contraire, un facteur "endémique" de la
législation italienne et cela malgré le fait qu'à plusieurs reprises,
la Cour constitutionnelle ait affirmé que mêmes les exigences sociales
les plus dignes de protection ("esigenze sociali più meritevoli") ne
justifient pas une compression du droit de propriété qui le viderait
de tout contenu. De ce fait, la Cour constitutionnelle a déclaré
illégales les limitations à ces droits qui ne sont pas contenues dans
des limites temporelles adéquates.
Le requérant considère par ailleurs qu'il est douteux qu'un droit
reconnu par la Constitution, comme celui au logement, puisse être
protégé à travers des lois comme la loi n° 61/89.
En effet, les coûts de la protection d'un tel droit devraient
être répartis sur la collectivité, en fonction des capacités de
contribution de chacun. Avec le système actuel par contre, ce sont les
seuls propriétaires qui sont appelés à supporter la charge du problème
du logement, problème que le Gouvernement n'est pas en mesure de
résoudre.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour le requérant d'entrer en possession de son appartement a porté
atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 1 du Protocole
N° 1 (P1-1) de la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et
de droit qui relèvent d'un examen au fond.
2. Le requérant allègue également que les mesures de suspension de
l'exécution des expulsions conjuguées à l'impossibilité de procéder à
l'exécution forcée des expulsions lorsque l'exécution était redevenue
possible, portent atteinte aux droits que lui garantit
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention qui dispose que "toute
personne a droit à ce que sa cause soit entendue ... dans un délai
raisonnable, par un tribunal ... qui décidera ... des contestations sur
ses droits ... de caractère civil".
Le Gouvernement a soutenu que l'article 6 (art. 6) de la
Convention n'était pas applicable à la procédure relative à l'exécution
des expulsions. Il fait valoir à cet égard que cette partie de la
procédure est caractérisée par l'intervention d'organes administratifs.
De ce fait, le grief tiré par les requérants de la durée excessive de
la procédure est incompatible avec les dispositions de la Convention.
De plus, on ne saurait voir un problème de durée de la procédure là où
les mesures législatives spécifiques empêchent le déroulement ou la
poursuite de toute une catégorie de procédures.
Dans un tel cas, on se trouve devant le problème de la garantie
de satisfaction des droits reconnus par une décision judiciaire. Pour
le Gouvernement, l'examen de cette question relève de l'examen du grief
tiré de l'article 1 du Protocole N° 1 (P1-1).
Le requérant n'a pas présenté d'observations à cet égard.
La Commission estime que la question de savoir si l'impossibilité
pour le requérant d'entrer en possession de son appartement a porté
atteinte aux droits qui lui sont garantis par l'article 6 (art. 6) de
la Convention, soulève des problèmes sérieux de fait et de droit qui
relèvent d'un examen au fond.
Par ces motifs, la Commission, à la majorité,
DÉCLARE LA REQUÊTE RECEVABLE, tous moyens de fond réservés, quant
au grief tiré par le requérant de ce qu'il a été privé de l'usage de
son appartement.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Commission Commission
(H.C. KRÜGER) (C.A. NØRGAARD)
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