SUR LA RECEVABILITE
de la requête No 18057/91
présentée par José ARRABAL
contre l'Espagne
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 5 mai 1993 en présence de
MM. S. TRECHSEL, Président de la Deuxième Chambre
G. JÖRUNDSSON
A. WEITZEL
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
H. DANELIUS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Deuxième Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 12 février 1991 par José ARRABAL
contre l'Espagne et enregistrée le 9 avril 1991 sous le No de dossier
18057/91 ;
Vu la décision de la Commission, en date du 13 mai 1992, de
communiquer la requête ;
Vu les observations présentées par le Gouvernement défendeur
le 16 juillet 1992 et celles en réponse présentées par le requérant
le 14 octobre 1992 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
Le requérant, né en 1935, est un ressortissant espagnol domicilié
à Algete (Madrid). Il est industriel. Devant la Commission le requérant
est représenté par Me Jesús Iglesias, avoué à Madrid.
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été présentés par les
parties, peuvent se résumer comme suit :
Le 17 juillet 1981 deux inspecteurs du Service de répression des
fraudes du ministère de l'Agriculture se présentèrent dans les locaux
de l'entreprise "Oleum. S.A." à Villa del Rio (Cordoue). Ils
procédèrent, en présence d'un administrateur de cette société, au
relevé d'échantillons de deux sortes d'huile qui y étaient entreposées,
huiles provenant de l'entreprise du requérant.
Sur la base d'analyses effectuées le 4 septembre 1981 par le
laboratoire régional d'analyses agricoles, les inspecteurs de la
délégation provinciale de l'agriculture de Cordoue dressèrent le
13 octobre 1981 un rapport concluant à la présence d'un taux de
cholestérol supérieur à la limite autorisée et révélateur de la
présence de graisses d'origine animale. Le 15 octobre 1981, le Service
de répressions des fraudes de la Direction générale des Industries
agricoles ouvrit une procédure disciplinaire contre le requérant pour
infractions au Décret 2484/67 portant Code alimentaire. Le requérant
était invité à formuler des allégations à décharge et à solliciter,
s'il le voulait, une nouvelle analyse des échantillons. Le requérant
demanda alors à recevoir copie du compte-rendu officiel de la prise
d'échantillons, des analyses effectuées et des rapports y afférants.
Il demandait aussi la réalisation de nouvelles analyses en présence
d'un expert désigné par lui.
Le 30 novembre 1981, le fonctionnaire chargé du dossier informa
le requérant que les nouvelles analyses qu'il avait sollicitées
devaient être obligatoirement effectuées dans un laboratoire officiel
du ministère de l'Agriculture sans participation de l'expert désigné
par le requérant. Le requérant fit alors un recours hiérarchique. En
date du 19 janvier 1982 le Directeur général le rejeta au motif que
l'administration publique étant au service des intérêts généraux, elle
ne pouvait pas être soupçonnée de partialité et disposait au demeurant
de personnel suffisamment qualifié pour effectuer les nouvelles
analyses souhaitées.
Dans ses allégations finales le requérant demanda la déclaration
de nullité de toute la procédure. Toutefois sur proposition du ministre
de l'Agriculture, le Conseil des Ministres, considérant le requérant
responsable des infractions reprochées, lui infligea le 23 juillet 1982
une amende de 13.110.735 pts.
Le requérant présenta alors un recours auprès du Conseil des
Ministres en y joignant les rapports préparés par plusieurs
laboratoires espagnols - dont celui du Conseil supérieur de l'Ordre des
chimistes - et étrangers sur la base d'analyses effectuées sur des
échantillons provenant - d'après le certificat d'un notaire - du
prélèvement effectué le 17 juillet 1981. Tous les rapports concluaient
à l'inexistence de taux excessifs de cholestérol et, par conséquent,
à l'absence de graisses d'origine animale dans l'huile analysée.
Considérant que même dépourvus de valeur probatoire, ces rapports
étaient en contradiction avec le résultat des analyses effectuées en
laboratoire officiel le 4 septembre 1981, l'administration ordonna une
analyse dite "d'arbitrage" qui fut effectuée dans un laboratoire du
ministère de l'Agriculture en dehors de la présence du requérant, de
son représentant ou d'un expert agissant pour lui. Cette analyse ayant
montré la présence d'un taux de cholestérol nettement inférieur à celui
relevé le 4 septembre 1981, mais toujours supérieur au minimum
autorisé, le 28 mars 1984, le Conseil des ministres réduisit l'amende
en proportion au nouveau taux. Elle fut fixée à 6.555.368 pts.
Le requérant saisit alors la juridiction contentieuse
administrative d'un recours à l'encontre de cette sanction. Il se
plaignait de n'avoir pas pu se défendre, d'irrégularités de procédure
et d'avoir été sanctionné en violation de son droit à la présomption
d'innocence sur la base des moyens de preuve insuffisants et recueillis
sans contradiction. Il demandait la déclaration de nullité de la
procédure administrative. Au cours de cette procédure, le requérant
était assisté d'un avocat et d'un avoué.
Par arrêt rendu le 15 février 1988 la 3ème Chambre du Tribunal
Suprême débouta le requérant sans avoir recueilli de nouveaux moyens
de preuve. Le requérant saisit alors le Tribunal Constitutionnel d'un
recours d'"amparo" fondé sur la violation de son droit à un procès
équitable, à l'égalité des armes, à la défense et à la présomption
d'innocence, droits garantis par l'article 24 par. 1 et 2 de la
Constitution espagnole.
Le 9 mai 1988, le recours fut déclaré recevable. Toutefois, par
arrêt rendu le 20 décembre 1990, le Tribunal Constitutionnel rejeta le
recours au fond. Cette juridiction relevait notamment que le requérant
avait pu proposer des moyens à décharge, que les rapports effectués par
des laboratoires privés à sa demande avaient été pris en considération
même si légalement ils n'avaient pas de valeur probatoire et que dans
la procédure judiciaire le requérant n'avait pas proposé des moyens
permettant de combler d'éventuelles insuffisances en matière de preuves
dans la procédure administrative. Il n'y avait par ailleurs pas de
violation du droit à la présomption d'innocence dans la mesure où le
requérant avait été sanctionné sur la base d'éléments dont il ne
contestait en réalité que l'appréciation faite par l'administration
publique.
L'opinion dissidente d'un magistrat fut jointe à l'arrêt.
GRIEFS
Le requérant se plaint d'abord de la durée de la procédure
diligentée contre lui : deux ans et neuf mois en phase administrative,
trois ans, six mois et dix-neuf jours en phase judiciaire et deux ans,
huit mois et neuf jours en phase constitutionnelle, soit au total,
presque neuf ans. Il invoque l'article 6 par. 1 de la Convention.
Le requérant se plaint d'autre part d'avoir été sanctionné sans
preuves recueillies dans le respect du contradictoire et sans pouvoir
se défendre. Il explique que les échantillons ont été prélevés par des
fonctionnaires du ministère de l'Agriculture et analysés
unilatéralement ensuite dans des laboratoires officiels de ce même
ministère. Les résultats des analyses ont constitué la seule base pour
établir l'existence de l'infraction, l'administration ayant refusé de
réaliser de nouvelles analyses en présence de l'expert proposé par le
requérant et d'accepter comme moyen de preuve les rapports établis par
d'autres laboratoires nationaux et étrangers. De plus, l'administration
n'aurait nullement réussi à prouver l'infraction qu'elle reprochait au
requérant qui, en même temps, s'est vu empêcher de prouver son
innocence. Le requérant invoque l'article 6 par. 1, 2 et 3 b) de la
Convention.
PROCEDURE DEVANT LA COMMISSION
La requête a été introduite le 12 février 1991 et enregistrée
le 9 avril 1991.
Le 13 mai 1992, la Commission a décidé d'inviter le Gouvernement
défendeur à présenter ses observations écrites sur la recevabilité et
le bien-fondé du grief tiré du caractère inéquitable de la procédure.
Le Gouvernement a présenté ses observations le 16 juillet 1992.
Celles en réponse du requérant ont été présentées le 14 octobre 1992.
EN DROIT
1. Le requérant se plaint en premier lieu de la durée de la
procédure diligentée à son encontre. Il invoque l'article 6 par. 1
(art. 6-1) de la Convention.
La Commission n'est toutefois pas appelée à se prononcer sur la
question de savoir si les faits présentés par le requérant révèlent
l'apparence d'une violation du droit invoqué. Le requérant a, en effet,
omis de soulever expressément ou même en substance, dans le cadre des
procédures devant le Tribunal Suprême puis devant le Tribunal
Constitutionnel, le grief qu'il soumet maintenant à la Commission et
n'a, dès lors, pas satisfait à la condition de l'épuisement des voies
de recours internes, conformément à l'article 26 (art. 26) de la
Convention. Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être
rejetée en application de l'article 27 par. 3 (art. 27-3) de la
Convention.
2. Le requérant se plaint d'avoir été sanctionné sur la base de
preuves établies au mépris du principe du contradictoire et sans qu'il
ait pu se défendre. Il allègue la violation de l'article 6 par. 1, 2
et 3 b) (art. 6-1, 6-2, 6-3-b) de la Convention qui disposent que :
"1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui
décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations
de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en
matière pénale dirigée contre elle...
2. Toute personne accusée d'une infraction est présumée
innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement
établie.
3. Tout accusé a droit notamment à :
...
b) disposer du temps et des facilités nécessaires à la
préparation de sa défense ;
..."
a) Sur l'applicabilité de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la
Convention
Le Gouvernement estime que la procédure litigieuse est une
procédure administrative soumise au contrôle de la juridiction
administrative, qui ne ressortit pas au domaine pénal. Cela étant, le
Gouvernement ne s'oppose pas à ce que l'ensemble de la procédure, y
compris la phase contentieuse, soit examiné à l'aune des exigences de
l'article 6 (art. 6) de la Convention. Bien entendu, cela ne veut pas
dire que la procédure administrative offre toutes les garanties d'un
véritable procès pénal, même s'il existe certaines analogies.
Le requérant considère que la procédure en cause ne saurait être
qualifiée d'accusation pénale. Toutefois, les conséquences découlant
de la procédure en question en ce qui concerne sa considération sociale
ainsi que ses retombées négatives sur son entreprise qui a fait
faillite, dépassent largement les éventuels effets d'une procédure au
pénal.
La Commission rappelle que pour déterminer si une procédure
donnée relève de la "matière pénale" au sens de l'article 6 (art. 6)
de la Convention, la jurisprudence de la Cour a dégagé trois
critères :
1) la qualification donnée par le droit interne,
2) la nature même de l'infraction, et
3) le degré de sévérité de la sanction que risque de subir
l'intéressé (Cour eur. D.H., arrêt Engel et autres du
8 juin 1976, série A n° 22).
S'agissant du premier point, il est indéniable que du point de
vue de l'ordre juridique espagnol, la procédure en cause ressortit au
domaine administratif et non pas pénal. Cette indication n'a toutefois
qu'une valeur relative. Il importe d'examiner également la nature de
l'infraction qui, en pareille matière, représente un élément du plus
grand poids (arrêt Engel précité, p. 35, par. 82). A cet égard, la
Commission observe que le requérant était accusé d'infraction au Code
Alimentaire espagnol (fraude alimentaire) de 1967 dont le but est de
protéger la santé publique. Un tel objectif affecte donc les intérêts
généraux de la société, normalement protégés par le droit pénal
(cf. N° 7341/76, Eggs c/ Suisse, rapport Comm. 4.3.78, D.R. 15 p. 35,
par. 79).
Quant à la nature et à la sévérité de la sanction encourue, la
Commission observe d'abord que "selon le sens ordinaire des termes,
relèvent en général du droit pénal les infractions dont les auteurs
s'exposent à des peines destinées à exercer un effet dissuasif et qui
consistent d'habitude en des mesures privatives de liberté et en des
amendes" (cf. Cour eur. D.H., arrêt Öztürk du 21 février 1984, série A
n° 73, p. 20, par. 53). Ceci n'implique toutefois pas que toute peine
privative de liberté ou toute amende revêt nécessairement un caractère
pénal (cf. Cour eur. D.H., arrêt Engel précité, p. 36, par. 85).
Dans la présente affaire, la sanction prise par le Conseil des
Ministres avait atteint un montant de 13.110.735 ptas, montant qui
après recours administratif du requérant fut réduit à 6.555.368 ptas,
somme dont l'importance en elle-même est évidente et qui démontre
qu'une telle sanction avait une finalité dissuasive.
Compte tenu de ce qui précède, la Commission en conclut que la
procédure engagée à l'encontre du requérant et à l'issue de laquelle
la sanction pécuniaire qui lui a été infligée par l'administration a
été déclarée conforme au droit, constituait, au regard de la
Convention, une décision sur le bien-fondé d'une accusation pénale et
présentait le caractère d'une sanction pénale. L'article 6 (art. 6) de
la Convention est donc applicable.
b) Sur le fond
Le Gouvernement fait observer que selon la jurisprudence de la
Cour et de la Commission, la question de savoir si une procédure est
conforme aux exigences de l'article 6 (art. 6) de la Convention ne peut
être résolue que grâce à un examen de l'ensemble de la procédure. En
l'espèce, l'ensemble de la procédure comprend une phase administrative
qui s'est achevée par l'adoption en Conseil des Ministres de la
sanction pécuniaire, puis une phase judiciaire incluant la procédure
devant le Tribunal Suprême et celle devant le Tribunal Constitutionnel.
Concernant la phase administrative, le Gouvernement fait
remarquer que conformément à l'Ordre Ministériel du 24 juillet 1942,
le requérant avait la possibilité de choisir librement un laboratoire
officiel pour effectuer une analyse contradictoire des échantillons
d'huile prélevés. Or, le requérant négligea cette faculté. Par
ailleurs, durant la phase de révision administrative, le requérant
présenta des rapports d'analyses établis par des laboratoires privés
à sa demande. Ces analyses furent prises en compte par l'administration
qui ordonna une analyse dite d'"arbitrage", et qui diminua sensiblement
le montant de l'amende.
Le Gouvernement ajoute que dans la phase judiciaire devant le
Tribunal Suprême, le requérant omit de faire usage des possibilités
prévues dans le Code de procédure civile relatives à la soumission de
moyens de preuve. Le requérant aurait pu demander au juge de désigner
trois experts, assister en compagnie de son conseil à l'expertise
réalisée et formuler toutes observations utiles. Le Gouvernement en
conclut que le requérant n'a pas utilisé de manière efficace les
recours disponibles en droit espagnol pour présenter ses moyens de
preuve à décharge.
Le requérant répond qu'il a fait un usage adéquat des voies de
recours existant en droit interne. Devant le Tribunal Suprême, il lui
était impossible de demander de nouvelles expertises car tous les
échantillons d'huile avaient déjà été utilisés.
La Commission a examiné les griefs du requérant sous l'angle de
la règle générale du paragraphe 1 de l'article 6 (art. 6) de la
Convention tout en ayant également à l'esprit les exigences des
paragraphes 2 et 3 b). Elle rappelle que les garanties du paragraphe
3 constituent des aspects particuliers de la notion de procès équitable
contenue dans le paragraphe 1 de l'article 6 (art. 6).
La question de savoir si une procédure s'est déroulée
conformément aux exigences du procès équitable telles que prévues à
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention doit être tranchée sur
la base d'une appréciation de la procédure en cause considérée dans sa
globalité. La Commission renvoie à cet égard à la jurisprudence
constante (cf. par exemple Cour eur. D.H., arrêt Barbera, Messegué et
Jabardo du 6 décembre 1988, série A n° 146, p. 31, par. 68 ;
N° 7987/77, déc. 13.12.79, D.R. 18 p. 31). Par ailleurs, il n'entre pas
dans ses attributions de substituer sa propre appréciation des faits
et des preuves à celle des juridictions internes, sa seule tâche étant
de s'assurer que les moyens de preuve ont été présentés de manière à
garantir un procès équitable (N° 9000/80, déc. 11.3.82, D.R. 28
p. 127).
La Commission constate en premier lieu que la sanction
administrative prise à l'endroit du requérant se basa sur les résultats
de plusieurs analyses d'échantillons d'huile provenant de l'entreprise
du requérant, effectuées par des laboratoires publics relevant du
Ministère de l'Agriculture. Elle note également que la procédure
déclenchée à l'encontre du requérant le fut, non pas à la demande de
ces laboratoires ou d'un de leurs membres, mais par le service de
répression des fraudes du Ministère de l'Agriculture. La Commission est
d'avis que le caractère public de ces laboratoires ne saurait
constituer en soi un motif suffisant pour mettre en cause leur
compétence et l'impartialité de leurs travaux. Si l'on peut comprendre
que le caractère public de ces laboratoires a pu inspirer au requérant
des appréhensions, de tels sentiments ne sont pas déterminants sur
l'appréciation de l'objectivité des expertises menées (cf. Cour eur.
D.H., arrêt Brandstetter du 28 août 1991, série A n° 211, p. 21,
par. 44). La Commission remarque par ailleurs que dans cette première
phase administrative, le requérant refusa la proposition qui lui fut
faite par l'administration de faire procéder à de nouvelles analyses
dans un autre laboratoire officiel. La Commission estime que le refus
opposé par l'administration au requérant à la désignation d'un nouvel
expert de son choix n'a pas rendu la procédure inéquitable (cf. arrêt
précité, par. 45 et 46).
La Commission constate par ailleurs que dans la phase en révision
administrative, l'administration prit en compte le résultat des
rapports d'expertise commandés par le requérant à des laboratoires
qu'il choisit librement en ordonnant une expertise complémentaire dite
d'"arbitrage". Elle note que le Conseil des Ministres se fonda sur le
résultat de cette nouvelle analyse pour réduire sensiblement le montant
de l'amende fixé antérieurement, de sorte qu'on ne peut pas dire que
l'administration a agi en l'espèce de façon arbitraire.
Par ailleurs, la Commission relève que dans le cadre de la
procédure devant le Tribunal Suprême, le requérant, qui était
représenté par un avocat et un avoué, a pu contredire les moyens de
preuve soumis au tribunal et faire usage de ses moyens de défense. En
particulier, il a pu formuler des observations sur les preuves
recueillies par l'administration. Par ailleurs, le requérant aurait pu
demander au tribunal d'ordonner l'ouverture d'une phase probatoire au
cours de laquelle il aurait pu faire procéder à une expertise
contradictoire de la composition des échantillons d'huile prélevés. Or,
le requérant omit d'utiliser cette possibilité. En négligeant ce droit
reconnu par la loi, le requérant renonça à faire usage de moyens de
procédure susceptibles de remédier au grief qu'il soumet maintenant à
la Commission (cf. Cour eur. D.H., arrêt Edwards du 16 décembre 1992,
à paraître dans la série A n° 247-B, par. 37 et 38). Il s'ensuit que
la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée
conformément à l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
Par ces motifs, la Commission :
- à la majorité, DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE en ce qui concerne
le grief tiré de la longueur de la procédure ;
- à l'unanimité, DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE pour le surplus.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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