Arrest van het Hof (Derde kamer) van 20 oktober 2005.Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) tegen Ten Kate Holding Musselkanaal BV en anderen.Verzoek om een prejudiciële beslissing: Hoge Raad der Nederlanden

Zaak C‑511/03

Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)

tegen

Ten Kate Holding Musselkanaal BV e.a.

(verzoek van de Hoge Raad der Nederlanden om een prejudiciële beslissing)

„Veterinairrechtelijke voorschriften – Bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie (gekkekoeienziekte) – Vervoedering van eiwit van niet-herkauwers aan herkauwers – Aansprakelijkheid van lidstaat voor schade die particulieren hebben geleden als gevolg van schendingen van gemeenschapsrecht die aan hem kunnen worden toegerekend – Toepasselijk recht – Verplichting tot instelling van beroep wegens nalaten tegen Commissie”

Conclusie van advocaat-generaal C. Stix-Hackl van 17 februari 2005 

Arrest van het Hof (Derde kamer) van 20 oktober 2005 

Samenvatting van het arrest

1.     Gemeenschapsrecht – Beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten – Verplichting voor lidstaat om ten behoeve van één van zijn burgers dergelijk beroep in te stellen – Geen – Bestaan van dergelijke verplichting en aansprakelijkheid van lidstaat op grond van nationaal recht – Toelaatbaarheid – Grenzen

(Art. 10 EG, 230 EG en 232 EG)

2.     Landbouw – Harmonisatie van wetgevingen op gebied van veterinair en sanitair toezicht – Veterinaire en zoötechnische controles in intracommunautair handelsverkeer in levende dieren en dierlijke producten – Beschermende maatregelen tegen boviene spongiforme encefalopathie – Beschikking 94/381 – Systeem waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers – Verzoek van lidstaat om te worden gemachtigd om vervoedering van eiwit van niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan – Verplichting van Commissie om voorstel bij Raad in te dienen – Geen – Voorwaarden

(Richtlijnen van de Raad 89/662, art. 17, en 90/425, art. 17; beschikking 94/381 van de Commissie, art. 1, lid 2)

1.     Het gemeenschapsrecht verplicht een lidstaat op geen enkele wijze een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 230 EG of wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG in te stellen ten behoeve van één van zijn burgers. Het verzet zich er in beginsel echter niet tegen dat het nationale recht een dergelijke verplichting bevat of voorziet in de aansprakelijkheid van de lidstaat op grond dat hij niet aldus heeft gehandeld.

Wat dit laatste aspect betreft, valt niet in te zien hoe inbreuk zou kunnen worden gemaakt op het gemeenschapsrecht, wanneer het nationale recht een dergelijke verplichting bevatte of voorzag in de aansprakelijkheid van de lidstaat in een dergelijk geval. Een lidstaat zou echter de in artikel 10 EG bedoelde verplichting tot loyale samenwerking kunnen schenden, wanneer hij zichzelf geen beoordelingsmarge voorbehield met betrekking tot de opportuniteit van de instelling van een beroep, waardoor hij het risico zou lopen de gemeenschapsrechter te bedelven onder beroepen waarvan een deel kennelijk ongegrond zou zijn, zodat de goede werking van die instelling in gevaar zou komen.

(cf. punten 31‑32, dictum 1)

2.     Artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit, gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 17 van richtlijn 90/425 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt en artikel 17 van richtlijn 89/662 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer op grond van de gegevens waarover de Commissie beschikt, niet kan worden vastgesteld dat de controles die worden uitgevoerd in het kader van een systeem waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, dat haar door een lidstaat met het oog op een machtiging ter beoordeling is voorgelegd, voldoende garanties bieden met betrekking tot de bescherming van de volksgezondheid, en wanneer het verzoek van die lidstaat aan het Permanent Veterinair Comité is voorgelegd, maar dit geen standpunt heeft ingenomen, met name omdat er nieuwe informatie bestaat die de perceptie van het gevaar voor de volksgezondheid wijzigt, de Commissie niet verplicht is bij de Raad een voorstel in te dienen betreffende te nemen maatregelen.

(cf. punten 41‑43, dictum 2)

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

20 oktober 2005 (*)

„Veterinairrechtelijke voorschriften – Bescherming tegen boviene spongiforme encefalopathie (gekkekoeienziekte) – Vervoedering van eiwit van niet-herkauwers aan herkauwers – Aansprakelijkheid van lidstaat voor schade die particulieren hebben geleden als gevolg van schendingen van gemeenschapsrecht die aan hem kunnen worden toegerekend – Toepasselijk recht – Verplichting tot instelling van beroep wegens nalaten tegen Commissie”

In zaak C-511/03,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de Hoge Raad der Nederlanden bij beslissing van 5 december 2003, ingekomen bij het Hof op 8 december 2003, in de procedure

Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)

tegen

Ten Kate Holding Musselkanaal BV,

Ten Kate Europrodukten BV,

Ten Kate Produktie Maatschappij BV,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),

samengesteld als volgt: A. Rosas (rapporteur), kamerpresident, J.‑P. Puissochet, S. von Bahr, U. Lõhmus en A. Ó Caoimh, rechters,

advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,

griffier: M. Ferreira, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 2 december 2004,

gelet op de opmerkingen van:

–       Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV en Ten Kate Produktie Maatschappij BV, vertegenwoordigd door H. Bronkhorst en J. A. M. A. Sluysmans, advocaten,

–       de Nederlandse regering, vertegenwoordigd door H. G. Sevenster en J. G. M. van Bakel als gemachtigden,

–       de Franse regering, vertegenwoordigd door R. Abraham en E. Puisais als gemachtigden,

–       de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door T. van Rijn, A. Bordes en H. van Vliet als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 17 februari 2005,

het navolgende

Arrest

1       Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft in wezen de uitlegging van het gemeenschapsrecht met betrekking tot de aansprakelijkheid van een lidstaat voor het feit dat hij bij het Hof geen beroep tegen de Commissie van de Europese Gemeenschappen heeft ingesteld.

2       Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de Nederlandse Staat en Ten Kate Holding Musselkanaal BV, Ten Kate Europrodukten BV en Ten Kate Produktie Maatschappij BV (hierna: „Ten Kate e.a.”), vennootschappen die zich bezighouden met de productie van eiwitten bestemd voor de vervaardiging van kunstmelk voor kalveren en verkregen door de verwerking van dierlijke vetten van varkens. Het geding strekt ertoe vast te stellen dat de Nederlandse Staat aansprakelijk is voor de schade die Ten Kate e.a. hebben geleden doordat zij niet in staat waren dergelijke eiwitten in de handel te brengen.

 Toepasselijke bepalingen

 Communautaire regeling

3       Beschikking 94/381/EG van 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit (PB L 172, blz. 23) is door de Commissie vastgesteld in het kader van de strijd tegen deze ziekte (hierna: „BSE”). Artikel 1 van deze beschikking luidt:

„1.      Binnen 30 dagen na de kennisgeving van deze beschikking verbieden de lidstaten het gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de voedering van herkauwers.

2.      Lidstaten evenwel die een systeem toepassen waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, worden door de Commissie volgens de procedure van artikel 17 van richtlijn 90/425/EEG gemachtigd om vervoedering van eiwit van niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan.”

4       Artikel 17 van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 224, blz. 29) bepaalt:

„In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, neemt het bij besluit 68/361/EEG ingestelde Permanent Veterinair Comité een besluit overeenkomstig de in artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG neergelegde regels.”

5       Artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt (PB L 395, blz. 13), zoals gerectificeerd (PB 1990, L 151, blz. 40), luidt:

„1.      In de gevallen waarin wordt verwezen naar de in dit artikel omschreven procedure, leidt de voorzitter van het bij besluit 68/361/EEG ingestelde Permanent Veterinair Comité, hierna het ‚Comité’ genoemd, deze procedure, hetzij op eigen initiatief, hetzij op verzoek van een lidstaat, onverwijld in bij het Comité.

2.      De vertegenwoordiger van de Commissie legt het Comité een ontwerp van de te nemen maatregelen voor. Het Comité brengt advies uit over dit ontwerp binnen een termijn van twee dagen. Het advies wordt uitgebracht met de meerderheid van stemmen die voor de aanneming van de besluiten die de Raad op voorstel van de Commissie dient te nemen, in artikel 148, lid 2, van het Verdrag [thans artikel 205, lid 2, EG] is voorgeschreven. Bij stemming in het Comité worden de stemmen van de vertegenwoordigers van de lidstaten overeenkomstig genoemd artikel gewogen. De voorzitter neemt niet aan de stemming deel.

3.      De Commissie stelt de voorgenomen maatregelen vast indien deze met het advies van het Comité in overeenstemming zijn.

4.      Wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met het advies van het Comité of indien geen advies is uitgebracht, dient de Commissie onverwijld bij de Raad een voorstel betreffende de te nemen maatregelen in.

De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.

Indien na verloop van een termijn van vijftien dagen, te rekenen vanaf de dag waarop het voorstel bij de Raad is ingediend, door deze geen besluit is genomen, worden de voorgestelde maatregelen door de Commissie vastgesteld, behalve indien de Raad zich met gewone meerderheid tegen deze maatregelen heeft uitgesproken.”

6       In zijn beslissing citeert de verwijzende rechter de oorspronkelijk versie van de tekst van artikel 17, vóór de rectificatie in 1990. Deze versie bepaalde in lid 2:

„Het Comité brengt advies uit over dit ontwerp binnen een termijn die de voorzitter naar gelang van de urgentie van de betrokken aangelegenheid kan vaststellen.”

7       Bij beschikking 96/449/EG van de Commissie van 18 juli 1996 inzake de goedkeuring van alternatieve warmtebehandelingssystemen voor de verwerking van dierlijke afvallen met het oog op de inactivering van de agentia van spongiforme encefalopathie (PB L 184, blz. 43) is de verwerking van dierlijke afvallen van zoogdieren verboden, met uitzondering van de verwerking volgens een bepaald procédé, met name een warmtebehandeling. Om de ondernemingen in staat te stellen hun installaties aan te passen of te vervangen, is het tijdstip van inwerkingtreding van beschikking 96/449 vastgesteld op 1 april 1997.

 Nationale regeling

8       Blijkens de verwijzingsbeslissing heeft het Productschap voor veevoeder (hierna: „Productschap”), teneinde de in artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381 voorziene machtiging van de Commissie te verkrijgen, na overleg met de betrokken marktdeelnemers en de bevoegde autoriteiten in een zogenoemd „eiwitscheidingsprotocol”, dat is opgenomen als bijlage bij de Verordening Vvr regeling verwerking dierlijke producten in diervoeders 1994 van 9 november 1994 (hierna: „verordening 1994”), een productie- en controlesysteem uitgewerkt waarmee eiwit van herkauwers kon worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers, zoals varkens.

9       De Nederlandse regering heeft de Commissie bij brief van 29 november 1994 verzocht, haar via de procedure van artikel 17 van richtlijn 90/425 overeenkomstig beschikking 94/381 te machtigen tot het gebruik van het eiwitscheidingsprotocol.

10     In afwachting van de door de Commissie te verlenen machtiging heeft de bevoegde minister de verordening 1994 nog niet goedgekeurd. Ten Kate e.a. hebben hun productieproces aangepast aan het eiwitscheidingsprotocol. De Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (hierna: „RVV”) heeft hun toestemming gegeven op die manier te werken.

11     De Nederlandse regering heeft bij brief van 18 december 1995 bij de Commissie aangedrongen op het inleiden van de machtigingsprocedure. Zij heeft haar verzoek herhaald bij brief van 27 juni 1997, daarbij wijzend op het belang om uitsluitsel te geven over het verzoek, zodat het Koninkrijk der Nederlanden hierover duidelijkheid zou kunnen geven aan het bedrijfsleven.

12     Na de vaststelling van beschikking 96/449 is de Nederlandse regeling gewijzigd bij de Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten van 25 maart 1997 (Stcrt. 1997, 61), die op 30 juli 1997 in werking is getreden. Gelet op de aanzienlijke investeringen die de in de nieuwe regeling voorgeschreven warmtebehandeling meebracht en het feit dat er nog steeds geen zicht bestond op de door de Commissie te verlenen machtiging ingevolge beschikking 94/381, hebben Ten Kate e.a. de productie van eiwit uit varkensvet gestaakt.

13     Bij brief van 9 maart 1998 heeft de bevoegde minister het Productschap gevraagd, de verordening 1994 in overeenstemming te brengen met beschikking 94/381, aangezien op Europees niveau niet op korte termijn een beslissing over het eiwitscheidingsprotocol zou worden genomen. De voorzitter van het Productschap heeft op 30 juni 1998 een nieuw besluit vastgesteld, waarbij de productie van diermelen overeenkomstig dit protocol werd verboden.

14     Op 22 februari 1999 heeft de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij de Regeling verbod diermelen in diervoeders (Stcrt. 1999, 37) uitgevaardigd, die op 1 maart 1999 in werking is getreden.

 Hoofdgeding en prejudiciële vragen

15     Op 24 februari 1998 hebben Ten Kate e.a. bij de rechtbank te ’s‑Gravenhage een beroep ingesteld strekkende tot veroordeling van de Nederlandse Staat tot vergoeding van de schade die zij hebben geleden als gevolg van het feit dat zij sinds 30 juli 1997 geen eiwit uit varkensvet meer produceren, en dat de vóór 30 juli 1997 opgebouwde voorraad na die datum niet meer mocht worden verkocht. Tot staving van deze vordering stellen zij dat de Staat is tekortgeschoten in het treffen van maatregelen om ervoor te zorgen dat de Commissie de gevraagde machtiging zou afgeven. Zij stellen met name dat de Staat een beroep wegens nalaten op grond van artikel 175 EG-Verdrag (thans artikel 232 EG) tegen de Commissie had moeten instellen.

16     De rechter in eerste aanleg heeft deze vordering afgewezen. In hoger beroep heeft het Gerechtshof te ’s‑Gravenhage de vordering toegewezen.

17     Het staat voor partijen in het hoofdgeding vast dat Ten Kate e.a. niet zelf een beroep wegens nalaten tegen de Commissie hadden kunnen instellen, aangezien zij niet individueel waren geraakt. Voorts zou een vordering tot schadevergoeding op grond van artikel 215 EG-Verdrag (thans artikel 288 EG) Ten Kate e.a. niet in staat hebben gesteld, hun productieproces voort te zetten.

18     De Hoge Raad der Nederlanden vraagt zich af welke beleidsvrijheid de Staat met betrekking tot de instelling van een beroep wegens nalaten toekomt. Hij merkt op dat de Staat in aangelegenheden betreffende het beleid op het gebied van de internationale betrekkingen een grote beleidsvrijheid toekomt. Om uit te maken of de Staat aansprakelijk is, moet eerst worden beslist of regels van het nationale Nederlandse recht dan wel regels van het gemeenschapsrecht moeten worden toegepast. Voor het laatste pleit dat een beoordeling naar regels van nationaal recht tot rechtsongelijkheid tussen de burgers van de verschillende lidstaten zou kunnen leiden in situaties waarin het juist gaat om rechten en aanspraken van deze staten – en indirect hun burgers – jegens de organen van de Europese Gemeenschap.

19     Tevens heeft de Hoge Raad twijfels over de vraag, of de Commissie over een exclusief initiatiefrecht beschikt om een ontwerp van te nemen maatregelen overeenkomstig de procedure van artikel 17 van richtlijn 90/425 juncto artikel 17 van richtlijn 89/662 voor te leggen aan het Permanent Veterinair Comité. Het bestaan van een dergelijk recht zou immers meebrengen dat de Commissie niet verplicht is tot handelen en dat een beroep wegens nalaten niet kan slagen.

20     In deze omstandigheden heeft de Hoge Raad der Nederlanden de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:

„1)      Moet de vraag of de Staat in een geval als het onderhavige jegens een burger die daarbij belang heeft, zoals Ten Kate, verplicht is van zijn beroepsmogelijkheden op grond van artikel 175 EG‑Verdrag [...] onderscheidenlijk artikel 173 EG‑Verdrag [thans (na wijziging) artikel 230 EG] gebruik te maken en bij niet‑nakoming van deze verplichting de dientengevolge door de betrokken burger geleden schade te vergoeden, beantwoord worden aan de hand van regels van het nationale Nederlandse recht of aan de hand van regels van het gemeenschapsrecht?

2)      Indien de in 1 bedoelde vraag geheel of ten dele moet worden beantwoord aan de hand van regels van het gemeenschapsrecht:

a)      Kan onder omstandigheden het gemeenschapsrecht een verplichting en aansprakelijkheid als in die vraag bedoeld meebrengen?

b)      Indien het antwoord op vraag 2a bevestigend is: welke regels van gemeenschapsrecht dienen bij de beantwoording van de in 1 bedoelde vraag in een concreet geval als het onderhavige als maatstaf te worden gehanteerd?

3)      Moet artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381/EG, voorzover nodig gelezen in verbinding met het bepaalde in artikel 17 van richtlijn 90/425/EG en artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG, aldus worden uitgelegd dat daaruit een verplichting voortvloeit voor de Commissie, onderscheidenlijk de Raad, om een machtiging als daar bedoeld te verlenen, indien het systeem dat de verzoekende lidstaat toepast/wil toepassen inderdaad geschikt is om eiwit van herkauwers te onderscheiden van dat van niet-herkauwers?

4)      In hoeverre brengt het antwoord op vraag 3 een beperking mee van het recht onderscheidenlijk de in vraag 1 bedoelde verplichting van de Staat om op grond van artikel 175 EG-Verdrag [...] op te komen tegen een nalaten om een machtiging als in deze zaak aan de orde te verlenen, onderscheidenlijk om op grond van artikel 173 EG-Verdrag [...] op te komen tegen een weigering om zo’n machtiging te verlenen?”

21     De verwijzende rechter preciseert dat de derde vraag zowel van belang is wanneer de eerste vraag naar nationaal Nederlands recht moet worden beoordeeld als wanneer dit naar gemeenschapsrecht moet geschieden, dit laatste tenzij het antwoord op de tweede vraag, sub a, ontkennend is. De vierde vraag is slechts van belang in het verlengde van de tweede vraag, sub b.

 Beantwoording van de prejudiciële vragen

 Eerste twee vragen

22     Met de eerste twee vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen, aan de hand van welk recht moet worden bepaald of een lidstaat jegens één van zijn burgers gehouden is een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 230 EG of een beroep wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG in te stellen, en of hij aansprakelijk kan worden gesteld op grond dat hij dit niet heeft gedaan. Tevens wenst die rechter te vernemen, of het gemeenschapsrecht een dergelijke verplichting bevat en een dergelijke aansprakelijkheid kan meebrengen.

23     Er zij aan herinnerd dat de Gemeenschap volgens artikel 5 EG handelt binnen de grenzen van de haar door het EG-Verdrag verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen.

24     Voorts bepaalt artikel 234 EG dat het Hof bevoegd is, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over de uitlegging van het Verdrag, van de handelingen van de instellingen van de Gemeenschap en van de Europese Centrale Bank, alsmede van de statuten van bij besluit van de Raad van de Europese Unie ingestelde organen, wanneer die statuten daarin voorzien.

25     Hieruit volgt dat het Hof niet bevoegd is om het nationale recht van een lidstaat uit te leggen (beschikking van 21 december 1995, Max Mara, C-307/95, Jurispr. blz. I‑5083, punt 5; arrest van 3 oktober 2000, Corsten, C-58/98, Jurispr. blz. I‑7919, punt 24, en beschikking van 19 januari 2001, Colapietro, C‑391/00, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 8 en 9).

26     Het Hof kan daarom niet de vraag beantwoorden, of de Staat volgens de regels van het Nederlandse recht jegens één van zijn burgers verplicht kan zijn een beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten in te stellen, en of hij aansprakelijk kan worden gesteld op grond dat hij dit niet heeft gedaan.

27     Wat de uitlegging van het gemeenschapsrecht betreft, zij om te beginnen vastgesteld dat noch de bewoordingen van artikel 230 EG noch die van artikel 232 EG een lidstaat verplichten beroep in te stellen. Integendeel, volgens artikel 232 EG „kunnen” de lidstaten zich tot het Hof wenden om een schending van het Verdrag te doen vaststellen bestaande in het nalaten van één van de in de eerste alinea van deze bepaling genoemde instellingen om een besluit te nemen.

28     Een dergelijke verplichting kan evenmin worden afgeleid uit artikel 10 EG, waarop verweersters in het hoofdgeding zich tot staving van hun betoog hebben beroepen. Het door dit artikel tot uitdrukking gebrachte beginsel verlangt dat de lidstaten en de instellingen over en weer loyaal samenwerken (arrest van 10 februari 1983, Luxemburg/Parlement, 230/81, Jurispr. blz. 255, punt 37, en beschikking van 13 juli 1990, Zwartveld e.a., C-2/88 Imm., Jurispr. blz. I‑3365, punt 17), maar kan niet aldus worden uitgelegd dat een lidstaat jegens één van zijn burgers gehouden kan zijn een beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten in te stellen.

29     Met inachtneming van de door de Verdragen voorziene voorwaarden voor de ontvankelijkheid van beroepen en het recht op een daadwerkelijke rechtsbescherming, heeft het Hof dit beginsel van loyale samenwerking echter aldus uitgelegd dat de nationale rechter de nationale regels van procesrecht betreffende het instellen van beroepen zo veel mogelijk aldus moet uitleggen en toepassen dat natuurlijke en rechtspersonen tegen iedere beschikking of enigerlei andere nationale maatregel waarmee wat hen betreft een gemeenschapshandeling van algemene strekking wordt toegepast, in rechte kunnen opkomen, door de ongeldigheid van deze gemeenschapshandeling op te werpen (arrest van 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Raad, C-50/00 P, Jurispr. blz. I-6677, punt 42). Dit geldt eveneens wanneer een natuurlijke of rechtspersoon zich beroept op een nalaten om een besluit te nemen in de zin van artikel 232 EG dat hij strijdig acht met het gemeenschapsrecht.

30     Ofschoon het gemeenschapsrecht een lidstaat op geen enkele wijze verplicht een beroep tot nietigverklaring of wegens nalaten ten behoeve van één van zijn burgers in te stellen, moet echter, teneinde de verwijzende rechter een zinvol antwoord te geven, worden nagegaan of dit recht zich verzet tegen nationaal recht dat een dergelijke verplichting bevat of in een eventuele aansprakelijkheid van die Staat voorziet op grond dat hij niet aldus heeft gehandeld.

31     Dienaangaande valt niet in te zien hoe inbreuk zou kunnen worden gemaakt op het gemeenschapsrecht, wanneer het nationale recht een dergelijke verplichting bevatte of voorzag in de aansprakelijkheid van de lidstaat in een dergelijk geval. Een lidstaat zou echter de in artikel 10 EG bedoelde verplichting tot loyale samenwerking kunnen schenden, wanneer hij zichzelf geen beoordelingsmarge voorbehield ten aanzien van de opportuniteit van de instelling van een beroep, waardoor hij het risico zou lopen de gemeenschapsrechter te bedelven onder beroepen waarvan een deel kennelijk ongegrond zou zijn, zodat de goede werking van die instelling in gevaar zou komen.

32     Gelet op een en ander moet op de eerste twee vragen worden geantwoord dat het gemeenschapsrecht een lidstaat op geen enkele wijze verplicht een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 230 EG of wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG ten behoeve van één van zijn burgers in te stellen. Het verzet zich er in beginsel echter niet tegen dat het nationale recht een dergelijke verplichting bevat of voorziet in de aansprakelijkheid van de lidstaat op grond dat hij niet aldus heeft gehandeld.

 Derde vraag

33     Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381, voorzover nodig gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 17 van richtlijn 90/425 en artikel 17 van richtlijn 89/662, aldus moet worden uitgelegd dat daaruit een verplichting voortvloeit voor de Commissie of de Raad om de aldaar bedoelde machtiging te verlenen, wanneer het systeem dat de verzoekende lidstaat toepast of wil toepassen inderdaad geschikt is om eiwit van herkauwers te onderscheiden van dat van niet-herkauwers.

 Bij het Hof ingediende opmerkingen

34     Ten Kate e.a. wijzen erop dat de uitdrukking „worden [...] gemachtigd” in artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381 geen ruimte biedt voor enige discretionaire bevoegdheid van de zijde van de Commissie. Deze uitlegging wordt bevestigd door de dwingende bewoordingen van de zesde overweging van deze beschikking, waarin wordt verklaard dat „wanneer een lidstaat een systeem kan toepassen waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van eiwit van niet-herkauwers, deze lidstaat door de Commissie [...] moet worden gemachtigd [...]”.

35     De Nederlandse regering en de Commissie zijn daarentegen van mening dat de Commissie, gelet op de omstandigheden van de zaak, niet verplicht was een dergelijke machtiging te verlenen. Zij preciseren dat, anders dan de verwijzende rechter stelt, het dossier aan het Permanent Veterinair Comité is voorgelegd tijdens zijn vergadering van 7 en 8 maart 1995. Dit Comité heeft echter geen standpunt ingenomen. De Commissie heeft evenmin een voorstel aan de Raad voorgelegd. Zij wijzen op de ontwikkeling op het gebied van de kennis over BSE, die het ontbreken van een besluit zou rechtvaardigen. De Nederlandse regering herinnert bovendien aan de arresten van 18 november 1999, Pharos/Commissie (C‑151/98 P, Jurispr. blz. I-8157, punt 25), en 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie (C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291, punt 66), en stelt dat de gemeenschapswetgever de Commissie weliswaar heeft opgedragen met spoed te handelen, maar haar ook een bepaalde manoeuvreerruimte heeft gelaten, en dat de uitdrukking „onverwijld [...] bij de Raad [indient]” afhangt van de concrete omstandigheden.

36     De Commissie zet bovendien uiteen dat zij, nog voordat het verzoek om machtiging van het Koninkrijk der Nederlanden op 29 november 1994 bij haar was ingediend, de Nederlandse autoriteiten bij brief van 11 november 1994 een aantal vragen had gesteld over de uitvoering van beschikking 94/381. Zij heeft deze vragen herhaald bij brieven van 21 maart 1995 en 20 juni 1995, maar geen bevredigend antwoord ontvangen. Voorts is na de bekendmaking door het Britse Spongiform Encephalopathy Advisory Committee op 20 maart 1996 dat er een mogelijk verband bestaat tussen BSE en de ziekte van Creutzfeldt-Jakob, een inspectieprogramma in de lidstaten uitgevoerd. Van 9 tot 13 december 1996 heeft een inspectie in Nederland plaatsgevonden. Hieruit is gebleken dat de controles ten aanzien van de uitvoering van beschikking 94/381 aldaar onvoldoende waren, omdat er onder meer geen laboratoriumcontroles op eindproducten werden uitgevoerd. Op 7 juli 1997 heeft de Commissie door verzending van een aanmaningsbrief een niet-nakomingsprocedure tegen het Koninkrijk der Nederlanden ingeleid, die werd beëindigd na een uitwisseling van informatie die ook in 1998 en 1999 nog doorging.

 Beoordeling door het Hof

37     Er zij aan herinnerd dat beschikking 94/381, die het gebruik van van weefsel van zoogdieren afkomstig eiwit voor de voedering van herkauwers verbiedt, een maatregel is die is genomen in het kader van de strijd tegen BSE, een ziekte waarvan destijds werd gedacht dat deze alleen dieren trof. Bij wijze van uitzondering op dit verbod bepaalt artikel 1, lid 2, van deze beschikking dat lidstaten die een systeem toepassen waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, door de Commissie volgens de procedure van artikel 17 van richtlijn 90/425, dat verwijst naar artikel 17 van richtlijn 89/662, worden gemachtigd om vervoedering van eiwit van niet-herkauwers aan herkauwers toe te staan.

38     Artikel 17 van richtlijn 89/662 voorziet in de inleiding van de procedure bij het Permanent Veterinair Comité, de indiening door de Commissie van een ontwerp van de te nemen maatregelen, het advies van dit Comité, het besluit van de Commissie wanneer dit in overeenstemming is met het advies, of de inschakeling van de Raad door de Commissie wanneer de beoogde maatregelen niet in overeenstemming zijn met dit advies of indien geen advies is uitgebracht.

39     Uit de opmerkingen van de Nederlandse regering en de Commissie alsmede de aan het Hof overgelegde stukken blijkt dat, anders dan de verwijzende rechter aannam, de betrokken verzoeken om machtiging aan het Permanent Veterinair Comité zijn voorgelegd en dat het Comité deze tijdens zijn vergadering van 7 en 8 maart 1995 heeft besproken, maar geen standpunt heeft ingenomen.

40     Gelet op deze omstandigheid moet de vraag aldus worden hergeformuleerd dat zij erop is gericht te vernemen of de Commissie, ingeval het Permanent Veterinair Comité geen standpunt heeft ingenomen, niettemin gehouden is bij de Raad een voorstel betreffende te nemen maatregelen in te dienen.

41     Dienaangaande heeft het Hof met betrekking tot een regelgevingsprocedure die vergelijkbaar is met die waarin beschikking 94/381 voorziet, reeds geoordeeld dat moet worden aangenomen dat de Commissie een beoordelingsvrijheid heeft die voldoende ruim is om haar in staat te stellen met kennis van zaken de maatregelen te nemen die nodig en geschikt zijn voor de bescherming van de volksgezondheid (arrest van 12 juli 2005, Commissie/CEVA en Pfizer, C-198/03 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 80).

42     Wanneer, zoals in de feiten van het hoofdgeding, op grond van de gegevens waarover de Commissie beschikt niet kan worden vastgesteld dat de controles die worden uitgevoerd in het kader van een systeem waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, dat haar door een lidstaat met het oog op een machtiging ter beoordeling is voorgelegd, voldoende garanties bieden ten aanzien van de bescherming van de volksgezondheid, en wanneer een verzoek van een lidstaat aan het Permanent Veterinair Comité is voorgelegd, maar dit geen standpunt heeft ingenomen, met name omdat er nieuwe informatie bestaat die de perceptie van het gevaar voor de volksgezondheid wijzigt, moet ervan worden uitgegaan dat de Commissie niet verplicht is om bij de Raad een voorstel in te dienen betreffende te nemen maatregelen (zie in die zin arrest Pharos/Commissie, reeds aangehaald, punten 23 en 24). De Raad kan echter alleen een besluit nemen wanneer hem een voorstel van de Commissie is voorgelegd.

43     Derhalve moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381, gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 17 van richtlijn 90/425 en artikel 17 van richtlijn 89/662, aldus moet worden uitgelegd dat wanneer op grond van de gegevens waarover de Commissie beschikt niet kan worden vastgesteld dat de controles die worden uitgevoerd in het kader van een systeem waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, dat haar door een lidstaat met het oog op een machtiging ter beoordeling is voorgelegd, voldoende garanties bieden ten aanzien van de bescherming van de volksgezondheid, en wanneer het verzoek van die lidstaat aan het Permanent Veterinair Comité is voorgelegd, maar dit geen standpunt heeft ingenomen, met name omdat er nieuwe informatie bestaat die de perceptie van het gevaar voor de volksgezondheid wijzigt, de Commissie niet verplicht is om bij de Raad een voorstel in te dienen betreffende te nemen maatregelen.

 Vierde vraag

44     Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen in hoeverre het antwoord op de derde vraag een beperking meebrengt van het recht of de in de eerste vraag bedoelde verplichting van de lidstaat om op te komen tegen een weigering om een machtiging als in deze zaak aan de orde te verlenen, dan wel om op te komen tegen een nalaten om een dergelijke machtiging te verlenen.

45     Gelet op de antwoorden op de eerste drie vragen, behoeft de vierde vraag geen beantwoording wat de uitlegging van het gemeenschapsrecht betreft. Voorts is het Hof, zoals in punt 25 van dit arrest in herinnering is gebracht, niet bevoegd daarop te antwoorden wat de uitlegging van het nationale recht betreft.

 Kosten

46     Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)      Het gemeenschapsrecht verplicht een lidstaat op geen enkele wijze een beroep tot nietigverklaring overeenkomstig artikel 230 EG of wegens nalaten overeenkomstig artikel 232 EG in te stellen ten behoeve van één van zijn burgers. Het verzet zich er in beginsel echter niet tegen dat het nationale recht een dergelijke verplichting bevat of voorziet in de aansprakelijkheid van de lidstaat op grond dat hij niet aldus heeft gehandeld.

2)      Artikel 1, lid 2, van beschikking 94/381/EG van de Commissie van 27 juni 1994 betreffende bepaalde beschermende maatregelen ten aanzien van boviene spongiforme encefalopathie en het vervoederen van van zoogdieren afkomstig eiwit, gelezen in samenhang met het bepaalde in artikel 17 van richtlijn 90/425/EEG van de Raad van 26 juni 1990 inzake veterinaire en zoötechnische controles in het intracommunautaire handelsverkeer in bepaalde levende dieren en producten in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, en artikel 17 van richtlijn 89/662/EEG van de Raad van 11 december 1989 inzake veterinaire controles in het intracommunautaire handelsverkeer in het vooruitzicht van de totstandbrenging van de interne markt, moet aldus worden uitgelegd dat wanneer op grond van de gegevens waarover de Commissie van de Europese Gemeenschappen beschikt, niet kan worden vastgesteld dat de controles die worden uitgevoerd in het kader van een systeem waarmee eiwit van herkauwers kan worden onderscheiden van dat van niet-herkauwers, dat haar door een lidstaat met het oog op een machtiging ter beoordeling is voorgelegd, voldoende garanties bieden ten aanzien van de bescherming van de volksgezondheid, en wanneer het verzoek van die lidstaat aan het Permanent Veterinair Comité is voorgelegd, maar dit geen standpunt heeft ingenomen, met name omdat er nieuwe informatie bestaat die de perceptie van het gevaar voor de volksgezondheid wijzigt, de Commissie niet verplicht is bij de Raad van de Europese Unie een voorstel in te dienen betreffende te nemen maatregelen.

ondertekeningen

* Procestaal: Nederlands.

Top

Full & Egal Universal Law Academy