Arrest van het Hof (Derde kamer) van 22 september 2005. Commissie van de Europese Gemeenschappen tegen Koninkrijk België. Niet

Zaak C‑221/03

Commissie van de Europese Gemeenschappen

tegen

Koninkrijk België

„Niet-nakoming – Richtlijn 91/676/EEG – Onvolledige implementatie – Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen – Niet-vaststelling van wateren die worden of kunnen worden verontreinigd – Onjuiste en ontoereikende aanwijzing van kwetsbare zones – Code van goede landbouwpraktijken – Tekortkomingen – Actieprogramma – Tekortkomingen en onvolledige toepassing”

Conclusie van advocaat-generaal L. A. Geelhoed van 3 maart 2005 

Arrest van het Hof (Derde kamer) van 22 september 2005 

Samenvatting van het arrest

1.     Beroep wegens niet-nakoming – Voorwerp van geschil – Vaststelling tijdens precontentieuze procedure – Zuiver formele aanpassing van bezwaren na met redenen omkleed advies wegens wijziging van nationale wettelijke regeling – Wettelijke regeling waarbij in met redenen omkleed advies geformuleerde bezwaren gedeeltelijk worden weggewerkt – Toelaatbaarheid – Nieuwe bezwaren tegen deze gewijzigde nationale wettelijke regeling – Niet-ontvankelijkheid

(Art. 226 EG)

2.     Beroep wegens niet-nakoming – Onderzoek van gegrondheid door Hof – In aanmerking te nemen situatie – Situatie bij verstrijken van in met redenen omkleed advies gestelde termijn – Implementatiemaatregelen die later zijn vastgesteld – Terugwerkende kracht – Invloed op vaststelling van bestaan van niet-nakoming – Geen

(Art. 226 EG)

3.     Milieu – Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen – Richtlijn 91/676 – Vaststelling van wateren die door verontreiniging worden beïnvloed – Aanwijzing van kwetsbare zones – Verplichtingen van lidstaten – Omvang

(Richtlijn 91/676 van de Raad, art. 3, leden 1 en 2, en bijlage I)

4.     Milieu – Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen – Richtlijn 91/676 – Opnieuw bezien van lijst van kwetsbare zones – Draagwijdte

(Richtlijn 91/676 van de Raad, art. 3, lid 4)

1.     Het voorwerp van een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG wordt afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure, zodat het beroep niet op andere bezwaren kan worden gebaseerd dan die welke in de precontentieuze procedure worden genoemd. Dit vereiste kan evenwel niet zover gaan dat er in alle gevallen een volmaakte overeenstemming zou moeten bestaan tussen de nationale bepalingen die in het met redenen omkleed advies worden genoemd, en die welke in het verzoekschrift worden genoemd. Wanneer tussen deze twee fasen van de procedure een wetswijziging heeft plaatsgevonden, is het immers voldoende dat het stelsel dat met de in de precontentieuze procedure gewraakte wetgeving was ingevoerd, in zijn geheel bezien in stand is gelaten door de nieuwe wettelijke maatregelen die de betrokken lidstaat na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies heeft ingevoerd en die in het kader van het beroep in geding worden gebracht.

Is ontvankelijk, een beroep dat betrekking heeft op nieuwe nationale maatregelen waarbij uitzonderingen worden ingevoerd op het stelsel waartegen het met redenen omkleed advies is gericht, waardoor het bezwaar aldus gedeeltelijk wordt verholpen. Werd in een dergelijk geval de ontvankelijkheid van het beroep niet erkend, dan zou een lidstaat immers een niet-nakomingsprocedure kunnen blokkeren door bij elke kennisgeving van een met redenen omkleed advies zijn wetgeving lichtjes te wijzigen, maar de regeling waartegen bezwaar wordt gemaakt voor het overige te handhaven. Dit geldt echter niet voor nieuwe bezwaren ten opzichte van die in het met redenen omkleed advies, die worden aangevoerd tegen nationale maatregelen die na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies zijn vastgesteld om de in dat advies geformuleerde bezwaren te verhelpen

(cf. punten 38‑41)

2.     Om te voorkomen dat de lidstaten de niet-nakomingsprocedure van artikel 226 EG zouden kunnen omzeilen, kan niet worden aanvaard dat wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen die de lidstaten vaststellen na het verstrijken van de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies gestelde termijn, op de enkele grond dat deze maatregelen terugwerkende kracht hebben, zouden zijn te beschouwen als een implementatiemaatregel waarmee het Hof rekening moet houden om uit te maken of op die datum sprake was van een inbreuk.

(cf. punt 60)

3.     Ingevolge artikel 3, lid 1, van richtlijn 91/676 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, juncto bijlage I daarbij, dienen de lidstaten vast te stellen welke de wateren zijn die door verontreiniging worden beïnvloed of zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn achterwege blijven, welke verplichting geldt voor al het zoet oppervlaktewater en het grondwater dat meer dan 50 mg nitraat per liter bevat of zou kunnen bevatten. Krachtens artikel 3, lid 2, van deze richtlijn zijn zij tevens verplicht, op basis van de overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn geïdentificeerde wateren, kwetsbare zones aan te wijzen, tenzij zij kiezen voor het opstellen van de in artikel 5 van de richtlijn bedoelde actieprogramma’s en deze op heel hun grondgebied toepassen.

Voor de implementatie en de uitvoering van de betrokken richtlijn kan dus geen genoegen worden genomen met de loutere bevoegdheid om de wateren vast te stellen die worden of kunnen worden verontreinigd en om de kwetsbare zones aan te wijzen. Zoals immers uit de formulering van genoemd artikel 3, leden 1 en 2, blijkt, zijn de vaststelling van alle wateren die door verontreiniging worden beïnvloed of zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen van artikel 5 van de richtlijn achterwege blijven, enerzijds, en vervolgens de aanwijzing, op basis van de aldus vastgestelde wateren, van de kwetsbare zones, anderzijds, twee van elkaar onderscheiden verplichtingen die concreet en afzonderlijk moeten worden nagekomen.

(cf. punten 64‑65, 73)

4.     Artikel 3, lid 4, van richtlijn 91/676 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen heeft uitsluitend betrekking op de situatie waarin een lidstaat de bestaande lijst van kwetsbare zones opnieuw beziet en in voorkomend geval herziet of aanvult om rekening te houden met veranderingen en met bij de vorige aanwijzing onvoorziene factoren. Deze bepaling betreft daarentegen niet de initiële procedure van artikel 3, leden 1 en 2, van deze richtlijn, tot vaststelling van de wateren die door verontreiniging worden beïnvloed of kunnen worden beïnvloed, gevolgd door de aanwijzing van de kwetsbare zones op basis van de aldus vastgestelde wateren.

(cf. punt 80)

ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)

22 september 2005 (*)

„Niet-nakoming – Richtlijn 91/676/EEG – Onvolledige omzetting – Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten van agrarische oorsprong – Niet-vaststelling van wateren die worden of kunnen worden verontreinigd – Onjuiste en ontoereikende aanwijzing van kwetsbare zones – Code van goede landbouwpraktijken – Tekortkomingen – Actieprogramma – Tekortkomingen en onvolledige toepassing”

In zaak C‑221/03,

betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 22 mei 2003,

Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door G. Valero Jordana als gemachtigde, bijgestaan door M. van der Woude en T. Chellingsworth, advocaten, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,

verzoekster,

tegen

Koninkrijk België, aanvankelijk vertegenwoordigd door A. Snoecx, vervolgens door E. Dominkovits als gemachtigden,

verweerder,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),

samengesteld als volgt: A. Rosas, kamerpresident, A. Borg Barthet, S. von Bahr, J. Malenovský en A. Ó Caoimh (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,

griffier: R. Grass,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 12 januari 2005,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 3 maart 2005,

het navolgende

Arrest

1       De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk België de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PB L 375, blz. 1; hierna: „richtlijn”), door niet de nodige maatregelen vast te stellen voor de volledige en behoorlijke uitvoering van de artikelen 3, leden 1 en 2, 4, 5, en 10 van deze richtlijn, wat het Vlaamse Gewest betreft, en de artikelen 3, leden 1 en 2, en 5 van deze richtlijn, wat het Waalse Gewest betreft.

 Toepasselijke bepalingen

 Bepalingen van gemeenschapsrecht

2       De richtlijn heeft, volgens artikel 1 ervan, tot doel de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.

3       In artikel 2, sub j, van de richtlijn heet het:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

j)      ‚verontreiniging’: het direct of indirect lozen van stikstofverbindingen uit agrarische bronnen in het aquatisch milieu, ten gevolge waarvan de gezondheid van de mens in gevaar kan worden gebracht, het leven en de aquatische ecosystemen kunnen worden geschaad, de mogelijkheden tot recreatie kunnen worden aangetast of een ander rechtmatig gebruik van het water kan worden gehinderd.”

4       Artikel 3, leden 1, 2, 4 en 5, van de richtlijn bepaalt:

„1.      De lidstaten stellen volgens de criteria van bijlage I vast welke wateren door verontreiniging worden beïnvloed en welke wateren zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.

2.      De lidstaten wijzen binnen twee jaar na kennisgeving van deze richtlijn alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in de overeenkomstig lid 1 vastgestelde wateren en die tot verontreiniging bijdragen als kwetsbare zones aan. Zij doen binnen zes maanden mededeling van deze eerste aanwijzing aan de Commissie.

[...]

4.      De lijst van kwetsbare zones wordt door de lidstaten wanneer zulks dienstig is, doch ten minste om de vier jaar, opnieuw bezien en zo nodig herzien of aangevuld teneinde rekening te houden met veranderingen en met bij de vorige aanwijzing onvoorziene factoren. De lidstaten stellen de Commissie binnen zes maanden in kennis van elke herziening of aanvulling van de lijst van kwetsbare zones.

5.      De lidstaten zijn ontheven van de verplichting specifieke kwetsbare zones te bepalen, indien zij overeenkomstig deze richtlijn actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5 opstellen en op hun gehele grondgebied toepassen.”

5       Overeenkomstig artikel 4, lid 1, sub a, van de richtlijn, stellen de lidstaten, teneinde voor alle wateren een algemeen beschermingsniveau te bieden tegen verontreiniging, binnen twee jaar na kennisgeving van de richtlijn een code of codes van goede landbouwpraktijken op, door de landbouwers vrijwillig in acht te nemen, waarin ten minste bepalingen omtrent de in bijlage II A, van de richtlijn vermelde punten zijn opgenomen.

6       Artikel 5 van de richtlijn luidt:

„1.      Binnen twee jaar na de in artikel 3, lid 2, bedoelde eerste aanwijzing of binnen één jaar na elke in artikel 3, lid 4, bedoelde aanvullende aanwijzing dienen de lidstaten ter bereiking van de in artikel 1 genoemde doelstellingen actieprogramma’s op te stellen voor de aangewezen kwetsbare zones.

[...]

3.      In de actieprogramma’s wordt rekening gehouden met:

a)      de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens, hoofdzakelijk wat betreft de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen;

b)      de milieuomstandigheden in de desbetreffende gebieden van de betrokken lidstaat.

4.      De actieprogramma’s worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:

a)      de maatregelen van bijlage III;

b)      de maatregelen die de lidstaten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.

5.      De lidstaten treffen bovendien in het kader van de actieprogramma’s de aanvullende of verscherpte maatregelen die zij noodzakelijk achten, indien al aanstonds of in het licht van de bij de uitvoering van de actieprogramma’s opgedane ervaring duidelijk wordt dat de in lid 4 bedoelde maatregelen niet toereikend zijn om de in artikel 1 genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Bij het selecteren van die maatregelen houden de lidstaten rekening met de doeltreffendheid en kosten ervan ten opzichte van die van eventuele andere preventieve maatregelen.

[...]”

7       Artikel 10 van de richtlijn luidt als volgt:

„1.      Voor de periode van vier jaar na de kennisgeving van deze richtlijn en voor elke daarop volgende periode van vier jaar dienen de lidstaten bij de Commissie een verslag in met de in bijlage V bedoelde informatie.

2.      De in dit artikel bedoelde verslagen worden bij de Commissie ingediend binnen zes maanden na het verstrijken van de periode waarop zij betrekking hebben.”

8       Bijlage I, onderdeel A, bij de richtlijn, betreffende criteria voor het vaststellen van wateren als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, bepaalt:

„De in artikel 3, lid 1, bedoelde wateren worden onder andere met behulp van de volgende criteria vastgesteld:

1.      of zoet oppervlaktewater, in het bijzonder indien gebruikt of bestemd voor de winning van drinkwater, een hogere dan de in richtlijn 75/440/EEG vastgestelde nitraatconcentratie bevat of zou kunnen bevatten indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven;

2.      of grondwater meer dan 50 mg nitraat per liter bevat of zou kunnen bevatten indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven;

3.      of natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria, kustwateren en zeewater eutroof blijken te zijn of in de nabije toekomst eutroof zouden kunnen worden indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven.”

9       Bijlage II, onderdeel A, bij de richtlijn, met het opschrift „Code(s) van goede landbouwpraktijken”, luidt:

„In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van verontreiniging door nitraten en waarin rekening wordt gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio’s in de Gemeenschap behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande de volgende aspecten, voorzover zij relevant zijn:

1.      de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof;

2.      het op of in de bodem brengen van een meststof op steile hellingen;

3.      het op of in de bodem brengen van een meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land;

4.      de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof in de nabijheid van waterlopen;

[...]”

10     In bijlage III bij de richtlijn, getiteld „Maatregelen die in actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5, lid 4, sub a, moeten worden opgenomen”, heet het:

„1.      Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:

1.      de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;

2.      de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd;

3.      beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen overeenkomstig de goede landbouwpraktijken en rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, met name:

a)      bodemgesteldheid, grondsoort en schuinte van hellingen;

b)      klimaatomstandigheden, neerslag en irrigatie;

c)      landgebruik en landbouwpraktijken, waaronder vruchtwisselingssystemen,

en gebaseerd op een balans tussen:

i)      de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen,

en

ii)      de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting die overeenkomt met:

–       de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint het in significante mate te gebruiken (aanwezige hoeveelheden aan het eind van de winter);

–       de toevoer van stikstof door de nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem;

–       toevoeging van stikstofverbindingen uit dierlijke mest;

–       toevoeging van stikstofverbindingen uit kunstmest en andere meststoffen.

2.      Deze maatregelen moeten waarborgen dat de elk jaar op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest, met inbegrip van die welke door de dieren zelf wordt opgebracht, voor elk landbouw‑ of veehouderijbedrijf een bepaalde hoeveelheid per hectare niet overschrijdt.

Deze bepaalde hoeveelheid per hectare is de hoeveelheid mest die 170 kg N bevat. De lidstaten mogen evenwel:

a)      voor het eerste actieprogramma van vier jaar een maximaal 210 kg N bevattende hoeveelheid dierlijke mest toestaan;

b)      gedurende en na het eerste actieprogramma van vier jaar andere hoeveelheden dan de bovengenoemde vaststellen. Deze hoeveelheden moeten zodanig worden vastgesteld dat geen afbreuk wordt gedaan aan het bereiken van de in artikel 1 genoemde doelstellingen, en zij moeten worden gemotiveerd aan de hand van objectieve criteria, bijvoorbeeld:

–       lange groeiperiodes;

–       gewassen met hoge stikstofopname;

–       hoge nettoneerslag in de kwetsbare zone;

–       bodems met een uitzonderlijk hoog denitrificatievermogen.

Indien een lidstaat krachtens dit punt b een andere hoeveelheid toestaat, doet hij daarvan mededeling aan de Commissie, die de motivering volgens de procedure van artikel 9 bestudeert.

[...]”

11     Bijlage V bij de richtlijn, met als titel „Informatie die moet worden opgenomen in de in artikel 10 bedoelde verslagen”, noemt in die zin:

„1.      Een uiteenzetting van het overeenkomstig artikel 4 gevoerde preventieve beleid.

2.      Een kaart waarop het volgende is aangegeven:

a)      de overeenkomstig artikel 3, lid 1, en bijlage I vastgestelde wateren, met voor elk water de vermelding welk van de criteria van bijlage I voor de vaststelling is gebruikt;

b)      de ligging van de aangewezen kwetsbare zones, onderscheiden naar bestaande zones en zones die sinds het vorige verslag zijn aangewezen.

3.      Een overzicht van de overeenkomstig artikel 6 verkregen controleresultaten, met inbegrip van een uiteenzetting van de overwegingen die hebben geleid tot de aanwijzing van elke kwetsbare zone of tot herziening of aanvulling van de lijst van kwetsbare zones.

4.      Een overzicht van de overeenkomstig artikel 5 opgestelde actieprogramma’s en met name van:

a)      de krachtens artikel 5, lid 4, sub a en b, vereiste maatregelen;

b)      de krachtens bijlage III, punt 4, vereiste informatie;

c)      eventuele aanvullende of verscherpte maatregelen ingevolge artikel 5, lid 5;

d)      een overzicht van de resultaten van de overeenkomstig artikel 5, lid 6, uitgevoerde controleprogramma’s;

e)      de veronderstellingen van de lidstaat omtrent de vermoedelijke tijdschaal waarbinnen de maatregelen in het actieprogramma naar verwachting effect zullen sorteren in de overeenkomstig artikel 3, lid 1, vastgestelde wateren, met een indicatie van de onzekerheidsfactor in die veronderstellingen.”

12     Volgens artikel 12, lid 1, van de richtlijn dienden de lidstaten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in werking te doen treden om binnen een termijn van twee jaar te rekenen vanaf de kennisgeving aan deze richtlijn te voldoen en de Commissie daarvan onverwijld in kennis te stellen.

13     Blijkens een noot bij dit artikel 12, lid 1, is van de richtlijn aan de lidstaten kennis gegeven op 19 december 1991.

 Bepalingen van nationaal recht

14     De uitvoering van de richtlijn valt onder de bevoegdheid van de verschillende Gewesten van het Koninkrijk België, alsmede, wat de kust‑ en zeewateren betreft, van de Belgische federale overheden.

 Het Vlaamse Gewest

15     In de Vlaamse regeling is de basistekst voor de uitvoering van de richtlijn het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (Belgisch Staatsblad van 28 februari 1991), zoals gewijzigd bij het decreet van 11 mei 1999 tot wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen en tot wijziging van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning (Belgisch Staatsblad van 20 augustus 1999, blz. 30995; hierna: „meststoffendecreet”).

16     De artikelen 15 tot en met 15 quater van het meststoffendecreet leggen de criteria vast op basis waarvan het Vlaamse Gewest de kwetsbare zones in de zin van de Vlaamse wettelijke regeling afbakent. Daarbij worden vier categorieën onderscheiden, namelijk:

–       kwetsbare zones „water” (artikel 15, §§ 2 tot en met 7, van het meststoffendecreet);

–       ecologisch waardevolle agrarische gebieden (artikel 15 bis van het meststoffendecreet);

–       kwetsbare zones „natuur” (artikel 15 ter van het meststoffendecreet), en

–       fosfaatverzadigde gebieden (artikel 15 quater, § 2, van het meststoffendecreet).

17     Uit de dupliek van de Belgische regering blijkt dat alleen de kwetsbare zones „water” overeenkomstig de richtlijn zijn aangewezen, wat ter openbare terechtzitting niet is weersproken.

18     Artikel 15, §§ 2 en 4, van het meststoffendecreet bepaalt dat de Vlaamse regering de kwetsbare zones „water” aanduidt. Zij gaat daarbij uit van verschillende criteria die zijn overgenomen uit bijlage I bij de richtlijn.

19     Artikel 15, § 6, van dit decreet preciseert dat „overeenkomstig de §§ 2 tot en met 5 [van dit artikel] de volgende [drie categorieën] kwetsbare zones ‚water’ zijn aangeduid”:

–       waterwingebieden en beschermingszones type I, II en type III voor grondwater, afgebakend in toepassing van het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer;

–       sub-hydrografische bekkens van oppervlaktewater bestemd voor de productie van drinkwater, afgebakend in toepassing van de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging, en

–       gebieden met nitraatgevoelige gronden waar verscherpte normering noodzakelijk is zoals bepaald door de Vlaamse regering en afgebakend in toepassing van het decreet van 24 januari 1984.

20     De concrete aanwijzing van de kwetsbare zones „water” is gebeurd in de artikelen 2, 6, 9 en 10 van het besluit van de Vlaamse regering van 31 maart 2000 tot aanwijzing van de gebiedsgerichte verscherpingen zoals bedoeld in artikel 13 bis, 15, 15 bis, 15 quater, 15 quinquies en 17 van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (Belgisch Staatsblad van 26 april 2000, blz. 13199), alsmede in de voorschriften waarnaar het verwijst. Volgens artikel 20 van dit besluit, „heeft het besluit uitwerking met ingang van 1 januari 2000”.

21     Verdere kwetsbare zones „water” zijn aangeduid bij het besluit van de Vlaamse regering van 14 juni 2002 tot het bezien, herzien en aanvullen van de kwetsbare zones water zoals bedoeld in artikel 15, §§ 3, 4 en 5, van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (Belgisch Staatsblad van 17 juli 2002, blz. 32340).

22     Artikel 17 van het meststoffendecreet voorziet in regels voor het op‑ of in de bodem brengen van meststoffen. In het bijzonder bepaalt artikel 17, §§ 1, 2 en 7, van dit decreet gedurende welke perioden de opbrenging van bepaalde soorten meststoffen op cultuurgronden verboden is. De volledige tekst van artikel 17 van het meststoffendecreet is ingevoegd bij artikel 23 van het decreet van 11 mei 1999.

23     De Vlaamse regels inzake de capaciteit van opslagtanks voor dierlijke mest zijn vastgelegd in artikel 5.9.2.3, § 1, van het besluit van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne, „Vlarem II” (Belgisch Staatsblad van 31 juli 1995; hierna: „Vlarem II”). Vlarem II is herhaaldelijk gewijzigd, met name bij het besluit van 19 september 2003 tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 6 februari 1991 houdende vaststelling van het Vlaams reglement betreffende de milieuvergunning en tot wijziging van het besluit van de Vlaamse regering van 1 juni 1995 houdende algemene en sectorale bepalingen inzake milieuhygiëne (Belgisch Staatsblad van 10 oktober 2003, blz. 49393).

 Het Waalse Gewest

24     Artikel 3 van het besluit van de Waalse regering van 5 mei 1994 tot bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Belgisch Staatsblad van 28 juni 1994), bepaalt dat de bevoegde minister van het Waalse Gewest op het grondgebied hiervan kwetsbare zones aanduidt volgens de criteria van artikel 4 van dit besluit. Deze criteria zijn overgenomen uit bijlage I bij de richtlijn.

25     Artikel 6 van het besluit van 5 mei 1994 bepaalt dat deze minister ten laatste op 19 december 1995 bindende actieprogramma’s voor de kwetsbare zones opstelt.

26     De artikelen 6 en 7 van het besluit van 5 mei 1994 bepalen welke maatregelen de actieprogramma’s moeten bevatten.

27     Artikel 3 van de twee ministeriële besluiten van 28 juli 1994 tot aanwijzing van de watervoerende grondlaag van respectievelijk Sables Bruxelliens en Crétacé de Hesbaye als kwetsbare zone (Belgisch Staatsblad van 31 december 1994 en 4 januari 1995), bepaalt dat de administratie voor de aangeduide kwetsbare zone een actieprogramma voorbereidt, dat vanaf 19 december 1995 bindend is. Dit programma omvat met name de in de artikelen 6 en 7 van het besluit van 5 mei 1994 bedoelde maatregelen inzake het actieprogramma.

28     Het besluit van de Waalse regering van 10 oktober 2002 betreffende het duurzame beheer van stikstof in de landbouw (Belgisch Staatsblad van 29 november 2002, blz. 54075) heeft voor de in het Waalse Gewest aangewezen kwetsbare zones een actieprogramma ingevoerd.

 Feiten en precontentieuze procedures

29     Het onderhavige beroep heeft betrekking op twee niet-nakomingsprocedures (94/2239 en 97/4750) betreffende de uitvoering van de richtlijn in Belgisch recht.

30     In het kader van niet-nakomingsprocedure 94/2239 heeft de Commissie het Koninkrijk België op 18 mei 1995 een aanmaning en op 28 oktober 1997 een aanvullende aanmaning gezonden. Na onderzoek van de verschillende antwoorden van het Koninkrijk België heeft de Commissie op 23 november 1998 een met redenen omkleed advies verstuurd waarin zij deze lidstaat uitnodigt binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen. De Commissie komt in dit met redenen omkleed advies tot de conclusie dat het Koninkrijk België niet de nodige maatregelen heeft genomen voor de uitvoering van artikel 3, lid 2, alsmede de artikelen 4, 5, 6 en 12 van de richtlijn. Met betrekking tot de artikelen 3, lid 2, 5 (ten aanzien van het Vlaamse en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest) en 6 van de richtlijn, verwijst de Commissie naar niet-nakomingsprocedure 97/4750.

31     In het kader van niet-nakomingsprocedure 97/4750 heeft de Commissie het Koninkrijk België op 28 oktober 1998 een aanmaning gestuurd, waarin zij verder ingaat op een aantal bezwaren die veel gelijkenis vertonen met die welke in het kader van procedure 94/2239 zijn uiteengezet. In deze aanmaning komt de Commissie tot de conclusie dat het Koninkrijk België niet de nodige maatregelen heeft genomen voor de uitvoering van de artikelen 3, 5, 6, 10 en 12 van de richtlijn. De Belgische autoriteiten hebben bij diverse brieven op deze aanmaning gereageerd, zowel met betrekking tot het Vlaamse als het Waalse Gewest en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Op 9 november 1999 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht waarin zij schending stelt van de artikelen 3, 5, 6, 10 en 12 van de richtlijn, en het Koninkrijk België verzoekt binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving ervan de nodige maatregelen te nemen om aan dit advies te voldoen.

32     Blijkens het verzoekschrift van de Commissie heeft de Belgische regering bij brief van 23 december 1999 een maand uitstel gevraagd om op het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 te antwoorden. Ter terechtzitting heeft de Commissie bevestigd dat zij dit uitstel niet had verleend.

33     Van mening dat de antwoorden van de Belgische autoriteiten op de met redenen omklede adviezen, wat het Vlaamse en het Waalse Gewest betreft, ontoereikend waren, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.

 De ontvankelijkheid van het beroep

34     Om te beginnen zij eraan herinnerd dat het Hof overeenkomstig artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering, in iedere stand van het geding ambtshalve de middelen van niet-ontvankelijkheid die van openbare orde zijn, kan onderzoeken (arrest van 10 mei 2001, Commissie/Nederland, C‑152/98, Jurispr. blz. I‑3463, punt 22).

35     In haar verzoekschrift heeft de Commissie aangegeven dat zij regelingen in aanmerking heeft genomen die zijn vastgesteld na de in de twee niet-nakomingsprocedures waarop het onderhavige beroep betrekking heeft gestelde termijnen, zodat het Hof zou kunnen vaststellen dat de gestelde problemen tot op heden relevant blijven. In deze context betreffen verschillende argumenten in het verzoekschrift van de Commissie, zoals zij ter terechtzitting heeft bevestigd, ontwikkelingen in de wetgeving die zich na het verstrijken van de in de met redenen omklede adviezen gestelde termijnen hebben voorgedaan.

36     Dienaangaande zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak de precontentieuze procedure tot doel heeft, de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen, de krachtens het gemeenschapsrecht op hem rustende verplichtingen na te komen en nuttig verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven (arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 23).

37     Uit vaste rechtspraak blijkt eveneens dat het regelmatige verloop van de precontentieuze procedure een door het EG-Verdrag gewilde wezenlijke waarborg vormt, niet enkel ter bescherming van de rechten van de betrokken lidstaat, maar ook om te verzekeren dat in de eventuele procedure voor het Hof het onderwerp van het geding duidelijk is omschreven. In de contradictoire procedure zal het Hof immers enkel op basis van een regelmatige precontentieuze procedure in staat zijn te beoordelen, of de lidstaat inderdaad precies die verplichtingen niet is nagekomen waarvan de Commissie de schending stelt (zie met name arresten van 9 november 1999, Commissie/Italië, C‑365/97, Jurispr. blz. I‑7773, punt 35, en 10 april 2003, Commissie/Portugal, C‑392/99, Jurispr. blz. I‑3373, punt 133).

38     Het voorwerp van een beroep krachtens artikel 226 EG wordt derhalve afgebakend door de in dit artikel bedoelde precontentieuze procedure. Mitsdien kan het beroep niet op andere grieven worden gebaseerd dan die welke in de precontentieuze procedure worden genoemd (zie in deze zin arrest van 11 juli 1984, Commissie/Italië, 51/83, Jurispr. blz. 2793, punt 4, en arrest Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 23).

39     Dit vereiste kan evenwel niet zover gaan, dat er in alle gevallen een volmaakte overeenstemming zou moeten bestaan tussen de nationale bepalingen die in het met redenen omkleed advies, en die welke in het verzoekschrift worden genoemd. Wanneer tussen deze twee fasen van de procedure een wetswijziging heeft plaatsgevonden, is het immers voldoende dat het stelsel dat met de in de administratieve procedure gewraakte wetgeving was ingevoerd, in zijn geheel bezien in stand is gelaten door de nieuwe wettelijke maatregelen die de betrokken lidstaat na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies heeft ingevoerd en die in het kader van het beroep in geding worden gebracht (zie arresten van 1 december 1965, Commissie/Italië, 45/64, Jurispr. blz. 1078; 5 juli 1990, Commissie/België, C‑42/89, Jurispr. blz. I‑2821; 17 november 1992, Commissie/Griekenland, C‑105/91, Jurispr. blz. I‑5871, punt 13, en 10 september 1996, Commissie/België, C‑11/95, Jurispr. blz. I‑4115, punt 74).

40     Het Hof heeft eveneens geoordeeld dat een beroep ontvankelijk was indien het betrekking had op nieuwe nationale maatregelen waarbij uitzonderingen worden ingevoerd op het stelsel waartegen het met redenen omkleed advies is gericht, zodat het bezwaar aldus gedeeltelijk wordt verholpen. Werd in een dergelijk geval de ontvankelijkheid van het beroep niet erkend, dan zou een lidstaat immers een niet-nakomingsprocedure kunnen blokkeren door bij iedere kennisgeving van een met redenen omkleed advies zijn wetgeving enigszins te wijzigen, maar de regeling waartegen bezwaar wordt gemaakt voor het overige te handhaven (zie arrest van 1 februari 2005, Commissie/Oostenrijk, C‑203/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 30).

41     Dit geldt echter niet voor nieuwe grieven ten opzichte van die in het met redenen omkleed advies, die worden aangevoerd tegen nationale maatregelen die na het uitbrengen van het met redenen omkleed advies zijn vastgesteld om de in dat advies geformuleerde bezwaren te verhelpen.

42     In deze omstandigheden dient, gelet op de aangehaalde rechtspraak, de ontvankelijkheid van elke grief in het verzoekschrift te worden onderzocht en te worden nagegaan in hoeverre het Hof die in aanmerking kan nemen.

 Ten gronde

43     Tot staving van haar beroep voert de Commissie in wezen vier grieven aan, respectievelijk ontleend aan schending van de artikelen 3, leden 1 en 2, 4, 5 en 10 van de richtlijn. Deze grieven betreffen meer bepaald:

–       niet-vaststelling van wateren die worden of kunnen worden verontreinigd (artikel 3, lid 1, van de richtlijn juncto bijlage I daarbij), alsmede onjuiste en onvolledige aanwijzing van de kwetsbare zones (artikel 3, lid 2, van de richtlijn juncto bijlage I daarbij);

–       bestaan van leemten in de Vlaamse code van goede landbouwpraktijken (artikel 4 van de richtlijn juncto bijlage II daarbij);

–       bestaan van leemten in de actieprogramma’s van het Vlaamse en het Waalse Gewest (artikel 5 van de richtlijn juncto bijlage III daarbij), en

–       onvolledigheid van het door het Vlaamse Gewest bij de Commissie ingediende verslag (artikel 10 van de richtlijn juncto bijlage V daarbij).

 De gestelde schending van artikel 3 van de richtlijn juncto bijlage I daarbij

 Argumenten van partijen

–       Het Vlaamse Gewest

44     De Commissie verwijt het Koninkrijk België dat het niet overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn de wateren heeft vastgesteld die worden of kunnen worden verontreinigd indien de maatregelen als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn achterwege blijven.

45     Volgens de Commissie moeten de vaststelling van deze wateren en de aanwijzing van de kwetsbare zones in de zin van artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn conform de procedure van dit artikel gebeuren. Deze procedure behelst twee verplichte fasen, namelijk, in de eerste plaats, vaststelling door de lidstaten van de wateren die worden of kunnen worden verontreinigd en, in de tweede plaats, aanwijzing, op basis van de aldus vastgestelde wateren, van de kwetsbare zones. Het Vlaamse Gewest heeft de eerste fase, als omschreven in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, overgeslagen en heeft rechtstreeks de kwetsbare zones aangeduid.

46     Voorts stelt de Commissie dat artikel 15, § 4, van het meststoffendecreet de Vlaamse autoriteiten slechts de bevoegdheid verleent tot het vaststellen van de wateren die worden of kunnen worden verontreinigd en het aanwijzen van de kwetsbare zones. Het verlenen van deze bevoegdheid volstaat niet voor de omzetting en de uitvoering van de richtlijn. In het Vlaamse Gewest zijn de kwetsbare zones eerst in het besluit van 31 maart 2000 daadwerkelijk aangeduid.

47     Bovendien heeft het Vlaamse Gewest, aldus de Commissie, in het besluit van 31 maart 2000 wel verschillende kwetsbare zones aangewezen, maar voldoet deze aanwijzing niet aan artikel 3, lid 2, van de richtlijn. Ten eerste is de door dit artikel voorgeschreven procedure niet in acht genomen. Ten tweede is niet naar behoren rekening gehouden met de criteria als bedoeld in dit artikel, zodat de in het Vlaamse Gewest aangewezen kwetsbare zones veel te klein zijn.

48     De Commissie stelt overigens dat haar geen mededeling is gedaan over het besluit van 14 juni 2002, waarbij nieuwe kwetsbare zones zijn aangewezen.

49     Ten slotte voldoet de aanwijzing van de kwetsbare zones in dit besluit niet aan de procedure of de criteria van artikel 3 van de richtlijn juncto bijlage I daarbij. Blijkbaar waren immers de wateren die in dit besluit zijn geïdentificeerd als wateren die worden of kunnen worden verontreinigd, niet conform artikel 3, lid 1, van de richtlijn vastgesteld, zodat voor de aanwijzing van de kwetsbare zones in dit besluit van een onjuiste en onvolledige vaststelling van de betrokken wateren is uitgegaan.

50     De Belgische regering betwist niet dat het Vlaamse Gewest de wateren die worden of kunnen worden verontreinigd niet binnen de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn heeft vastgesteld. Zij stelt evenwel dat zulke wateren op het grondgebied van het Vlaamse Gewest ingevolge de vaststelling van het besluit van 14 juni 2002 wél zijn geïdentificeerd. Zij erkent dat dit Gewest in dit besluit kwetsbare zones heeft aangewezen zonder dat eerst uitdrukkelijk wateren die worden of kunnen worden verontreinigd zijn vastgesteld, maar stelt dat de twee fasen van artikel 3 van de richtlijn een geheel vormen, zodat deze methode gerechtvaardigd is.

51     Zij betwist overigens niet dat, tot aan de vaststelling van het besluit van 14 juni 2002, enkel zones die voor waterwinning worden of kunnen worden bestemd, als kwetsbare zones „water” waren aangeduid. Zij is evenwel van mening dat het doel van artikel 1 van de richtlijn is bereikt, omdat voor de „ecologisch waardevolle agrarische gebieden”, de kwetsbare zones „natuur” en de fosfaatverzadigde gebieden een aantal strikte maatregelen gelden.

–       Het Waalse Gewest

52     De Commissie voert aan dat de vaststelling van de wateren die worden of kunnen worden verontreinigd en daarna de aanwijzing van de kwetsbare zones slechts voor een gedeelte van het grondgebied van het Waalse Gewest zijn verricht en lang op zich hebben laten wachten.

53     In dit verband verwijst de Commissie naar het haar overeenkomstig artikel 10 van de richtlijn meegedeelde verslag van 20 september 1996, waaruit blijkt dat bij de opstelling van dit verslag voor het land van Herve, de gemeente Comines‑Warneton en de Condroz nog studies werden uitgevoerd. Volgens de Commissie hadden deze drie gebieden uiterlijk op 20 december 1993 als kwetsbare zone moeten zijn aangewezen. Op 19 maart 2002 zijn de gemeente Comines‑Warneton en de Sud namurois (gedeelte van de Condroz) als kwetsbare zone aangewezen. Het westelijke gedeelte van de Sud namurois, het gebied namelijk „tussen Samber en Maas”, is slechts gedeeltelijk als kwetsbare zone aangewezen, terwijl blijkens een door de Commissie overgelegd verslag van het studiebureau Environmental Resources Management van februari 2000, getiteld „Verification of vulnerable zones identified under the nitrate directive and sensitive areas identified under the urban waste water treatment directive” (hierna: „ERM-verslag”), het nitraatgehalte daar even hoog is als in het oostelijke gedeelte. Voorts is het land van Herve op de datum van het verzoekschrift nog steeds niet als kwetsbare zone aangewezen.

54     Ten slotte stelt de Commissie dat een onvoldoende groot gebied van de Crétacé de Hesbaye als kwetsbare zone is aangewezen, aangezien volgens het ERM-verslag ook het westelijke gedeelte had moet worden aangewezen.

55     De Commissie betoogt ook dat de Waalse autoriteiten bij de vaststelling van de wateren die worden of kunnen worden verontreinigd en de aanwijzing van de kwetsbare zones, in strijd met artikel 3 van de richtlijn, geen rekening hebben gehouden met de eutrofiëring van de kust‑ en zeewateren. De Commissie benadrukt dat de Belgische regering, bij de commissies die belast zijn met de toepassing van het Verdrag van Oslo van 1972 betreffende het storten van afval in zee en dat van Parijs van 1974 inzake verontreiniging van de zee vanaf het land, zelf melding heeft gemaakt van eutrofiëringsproblemen langs de Belgische kust en in de Scheldemonding. Aangezien de Belgische kust‑ of zeewateren geëutrofieerd zijn wegens de aanvoer van nutriënten door watermassa’s die verontreinigd zijn met nitraten van agrarische oorsprong, hadden de bevoegde gewestelijke autoriteiten de stukken grondgebied van het Waalse Gewest die afwateren in de Noordzee en die tot die verontreiniging bijdragen, als kwetsbare zone moeten aanwijzen.

56     De Belgische regering betwist dat de kwetsbare zones voor het Waalse grondwater te laat zijn aangeduid en stelt dat de lijst kwetsbare zones overeenkomstig artikel 3, lid 4, van de richtlijn is herzien en aangevuld, maar verklaart akte te nemen van de argumenten van de Commissie op dit punt en vraagt dat met de sinds 1999 geleverde inspanningen rekening wordt gehouden.

57     Met betrekking tot de kust‑ en zeewateren betwist de Belgische regering niet dat zij geëutrofieerd zijn, maar is zij van mening dat de gebieden in het Waalse Gewest die daarin afwateren en tot de verontreiniging bijdragen niet als kwetsbare zones moeten worden aangewezen omdat de eutrofiëring en het nitraatgehalte van de waterlopen in het Waalse Gewest sterk door de huishoudens en de industrie worden beïnvloed. Zij betoogt ter zake eveneens dat de Waalse landbouw nauwelijks een rol speelt in de eutrofiëring van de Noordzee en dat dit Gewest „de nodige maatregelen heeft vastgesteld om dit gering aandeel daarin verder te beperken”.

 Beoordeling door het Hof

–       Het Vlaamse Gewest

58     Eerst zij vastgesteld dat het besluit van 14 juni 2002, waarop een belangrijk deel van de eerste grief van de Commissie betrekking heeft, na de in de met redenen omklede adviezen gestelde termijnen is vastgesteld. Met een gedeelte van haar eerste grief verwijt de Commissie het Koninkrijk België dus inbreuken die in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 niet aan de orde waren, zodat dit onderdeel van de grief, op de in de punten 34 tot en met 42 van het onderhavige arrest uiteengezette gronden, niet-ontvankelijk moet worden verklaard.

59     Overigens blijkt uit de processtukken dat het Vlaamse Gewest, zoals de Commissie opmerkt, weliswaar concreet kwetsbare zones heeft aangewezen vóór de vaststelling van het besluit van 14 juni 2002, maar dat het dit eerst bij de vaststelling van het besluit van 31 maart 2000 heeft gedaan, dat wil zeggen na de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn.

60     Hoewel het besluit van 31 maart 2000 met terugwerkende kracht tot 1 januari 2000 in werking is getreden – dus vóór het einde van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn – neemt dit niet weg dat dit besluit bij het verstrijken van deze termijn niet bestond. Om te voorkomen dat de lidstaten de niet-nakomingsprocedure van artikel 226 EG zouden kunnen omzeilen, kan evenwel niet worden aanvaard dat wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen die de lidstaten vaststellen na het verstrijken van de door de Commissie in haar met redenen omkleed advies gestelde termijn, op de enkele grond dat deze maatregelen terugwerkende kracht hebben zouden zijn te beschouwen als een omzettingsmaatregel waarmee het Hof rekening moet houden om uit te maken of op die datum sprake was van een inbreuk. Bijgevolg kan in het kader van dit beroep wegens niet-nakoming geen rekening worden gehouden met de bepalingen van het besluit van 31 maart 2000.

61     Daaruit volgt eveneens dat, voorzover de Commissie in haar beroep specifieke verwijten met betrekking tot het besluit van 31 maart 2000 heeft aangevoerd, het Hof, op de in de punten 34 tot en met 42 van het onderhavige arrest uiteengezette gronden, daarmee geen rekening kan houden.

62     In deze omstandigheden dient het beroep uitsluitend te worden onderzocht voorzover het betrekking heeft op de situatie zoals die was bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn.

63     Blijkens de processtukken werd de aanwijzing van kwetsbare zones in de zin van de richtlijn bij het verstrijken van deze termijn geregeld door artikel 15, §§ 2 tot en met 6, van het meststoffendecreet. In het bijzonder is de Vlaamse regering overeenkomstig de §§ 2 en 4 van deze bepaling bevoegd om op basis van verschillende criteria die zijn overgenomen uit bijlage I bij de richtlijn de kwetsbare zones „water” aan te duiden. Overigens noemt artikel 15, § 6, van dit decreet drie categorieën kwetsbare zones, die in punt 19 van het onderhavige arrest zijn vermeld. Zoals de Commissie opmerkt, hebben deze drie soorten zones met elkaar gemeen dat zij zijn gelegen in gebieden die zijn of kunnen worden bestemd voor de winning van drinkwater.

64     In dit verband zij eraan herinnerd dat het Hof reeds heeft geoordeeld dat blijkens artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn juncto bijlage I daarbij, de lidstaten onder meer aan de volgende verplichtingen moeten voldoen:

–       vaststellen welke de wateren zijn die door verontreiniging worden beïnvloed of zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn achterwege blijven, welke verplichting niet alleen geldt voor het water dat voor drinkwater is bestemd, maar voor al het zoet oppervlaktewater en het grondwater dat meer dan 50 mg nitraat per liter bevat of zou kunnen bevatten, en

–       als kwetsbare zones aanwijzen, alle hun bekende stukken land op hun grondgebied die afwateren in wateren die overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn zijn geïdentificeerd als wateren die door verontreiniging worden of zouden kunnen worden beïnvloed, of kiezen voor het opstellen van de in artikel 5 van de richtlijn bedoelde actieprogramma’s en deze op hun gehele grondgebied toepassen (zie in die zin arrest van 2 oktober 2003, Commissie/Nederland, C‑322/00, Jurispr. blz. I‑11267, punt 34).

65     Voor de omzetting en de uitvoering van de richtlijn kan dus geen genoegen worden genomen met de loutere bevoegdheid om de wateren vast te stellen die worden of kunnen worden verontreinigd en om de kwetsbare zones aan te wijzen, zoals die welke is bedoeld in artikel 15 van het meststoffendecreet. Zoals immers uit de formulering van artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn blijkt, zijn de vaststelling van alle wateren die door verontreiniging worden beïnvloed of zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen overeenkomstig artikel 5 achterwege blijven, enerzijds, en daarna de aanwijzing, op basis van de aldus vastgestelde wateren, van de kwetsbare zones, anderzijds, twee van elkaar onderscheiden verplichtingen die concreet en afzonderlijk moeten worden uitgevoerd.

66     Vastgesteld moet evenwel worden dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn, het Vlaamse Gewest de wateren die worden of kunnen worden verontreinigd bij ontbreken van de maatregelen als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn, niet had vastgesteld, hetgeen de Belgische regering ook niet betwist.

67     Opgemerkt zij overigens dat deze regering niet betwist dat, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn, de relevante Vlaamse wettelijke regeling uitsluitend betrekking had op de stukken land die voor waterwinning zijn of kunnen worden bestemd. Daaruit volgt dat de gebieden die buiten de categorieën van artikel 15, § 6, van het meststoffendecreet vallen, maar die in de zin van artikel 3, lid 2, van de richtlijn wel afwateren in wateren waarvan is vastgesteld dat zij door verontreiniging worden of dreigen te worden beïnvloed, willekeurig en ten onrechte buiten de werkingssfeer van de richtlijn worden gehouden. Zoals de advocaat-generaal in punt 56 van zijn conclusie terecht stelt, is deze situatie als zodanig onverenigbaar met de richtlijn.

68     In deze omstandigheden zij vastgesteld dat, wat het Vlaamse Gewest betreft, de eerste grief van de Commissie gegrond is voorzover zij betrekking heeft op de situatie in dit Gewest zoals zij was bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn.

–       Het Waalse Gewest

69     Om te beginnen zij vastgesteld dat de aanwijzing van de kwetsbare zones door het Waalse Gewest op 19 maart 2002, waarop het verwijt van de Commissie inzake de niet-aanwijzing van het gebied „tussen Samber en Maas” als kwetsbare zone betrekking heeft, plaats heeft gevonden na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn. Bijgevolg kan het Hof dit argument, op de in de punten 34 tot en met 42 van het onderhavige arrest uiteengezette gronden, niet in aanmerking nemen.

70     Verder verwijt de Commissie het Waalse Gewest dat het een onvoldoende groot deel van de Crétacé de Hesbaye als kwetsbare zone heeft aangewezen. Dit verwijt is echter in geen van de met redenen omklede adviezen geformuleerd.

71     Aangezien de Commissie met dit onderdeel van de grief het Koninkrijk België een inbreuk verwijt waarvan in de met redenen omklede adviezen geen gewag is gemaakt, dient het op de in de punten 34 tot en met 42 van het onderhavige arrest uiteengezette gronden niet-ontvankelijk te worden verklaard.

72     Wat de situatie in het Waalse Gewest betreft zoals zij was bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn, hebben de grieven van de Commissie betrekking op het grondwater en op de Belgische kust‑ en zeewateren.

73     Met betrekking, in de eerste plaats, tot het grondwater, zij eraan herinnerd dat, zoals blijkt uit punt 64 van het onderhavige arrest, de lidstaten ingevolge artikel 3, lid 1, van de richtlijn juncto bijlage I daarbij, dienen vast te stellen welke de wateren zijn die door verontreiniging worden beïnvloed of zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn achterwege blijven, welke verplichting geldt voor al het zoet oppervlaktewater en het grondwater dat meer dan 50 mg nitraat per liter bevat of zou kunnen bevatten. Krachtens artikel 3, lid 2, van de richtlijn zijn zij tevens verplicht, op basis van de overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn geïdentificeerde wateren, kwetsbare zones aan te wijzen, tenzij zij kiezen voor het opstellen van de in artikel 5 van de richtlijn bedoelde actieprogramma’s en deze op heel hun grondgebied toepassen.

74     Blijkens de processtukken was de in 1994 in het Waalse Gewest gevolgde procedure voor de vaststelling van wateren en daarna de aanwijzing van kwetsbare zones, ontoereikend in bepaalde gebieden, namelijk het land van Herve, de Condroz en de gemeente Comines‑Warneton.

75     Inzonderheid blijkt uit het antwoord van het Waalse Gewest op de schriftelijke aanmaning van 28 oktober 1998 dat, volgens de vaststellingen in na de aanvankelijke Waalse studie van 1994 verrichte studies, in deze gebieden de relevante grens voor het nitraatgehalte van 50 mg/l aanzienlijk is overschreden, wat aantoont dat een groter gedeelte van het grondgebied van het Waalse Gewest overeenkomstig artikel 3, lid 2, van de richtlijn als kwetsbaar gebied had moeten worden aangewezen. In het land van Herve is aldus bij verschillende metingen een hoger nitraatgehalte dan 50 mg/l vastgesteld en waren de gebieden waar geen overschrijding van deze grens te meten was, zeldzaam. In de gemeente Comines‑Warneton varieerden de metingen van het nitraatgehalte tussen 63 en 92 mg/l en in de Condroz werd bij bepaalde metingen een overschrijding van de grens van 50 mg/l vastgesteld. In dit antwoord spreekt het Waalse Gewest ook over een ernstige verontreiniging van het gebied „tussen Samber en Maas” met meetresultaten van meer dan 50 mg/l.

76     Vaststaat evenwel dat bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn, deze drie stukken land niet als kwetsbare gebieden waren aangeduid.

77     In deze omstandigheden zij vastgesteld dat het Koninkrijk België bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn niet had voldaan aan zijn verplichting om overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn alle gevallen vast te stellen waarin grondwater door verontreiniging wordt beïnvloed of kan worden beïnvloed, en om overeenkomstig lid 2 van dit artikel de kwetsbare zones aan te wijzen.

78     Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de argumenten van de Belgische regering.

79     Aldus kan het argument van deze regering dat de studies voor de betrokken gebieden nog niet waren voltooid, niet als rechtvaardiging dienen voor de niet-nakoming door het Koninkrijk België van zijn uit artikel 3 van de richtlijn voortvloeiende verplichtingen. De leden 1 en 2 van deze bepaling leggen immers de verplichting op de wateren vast te stellen die door verontreiniging worden beïnvloed of zouden kunnen worden beïnvloed indien de maatregelen als bedoeld in artikel 5 van de richtlijn achterwege blijven, en als kwetsbare zone alle gebieden aan te wijzen die aan de voorwaarden van artikel 3, lid 2, van de richtlijn voldoen. Deze verplichting brengt mee dat de voor dit doel vereiste gegevens worden verzameld.

80     Het op artikel 3, lid 4, van de richtlijn gebaseerde argument van de Belgische regering kan evenmin slagen. Deze bepaling heeft immers uitsluitend betrekking op de situatie waarin een lidstaat de bestaande lijst van kwetsbare zones opnieuw beziet en in voorkomend geval herziet of aanvult teneinde rekening te houden met veranderingen en met bij de vorige aanwijzing onvoorziene factoren. Deze bepaling betreft daarentegen niet de initiële procedure van artikel 3 van de richtlijn, tot vaststelling van de wateren die door verontreiniging worden beïnvloed of kunnen worden beïnvloed, gevolgd door de aanwijzing van de kwetsbare zones op basis van de aldus vastgestelde wateren.

81     Met betrekking, in de tweede plaats, tot de grieven van de Commissie inzake de Belgische kust‑ en zeewateren, zij om te beginnen herinnerd aan de vierde overweging van de considerans van de richtlijn, waarin de bescherming van de Noordzee uitdrukkelijk wordt vermeld.

82     Vastgesteld zij evenwel dat de Belgische regering niet betwist dat de Noordzee in het algemeen, en de Belgische kust‑ en zeewateren in het bijzonder, geëutrofieerd zijn, en ook niet dat bepaalde gebieden van het Waalse Gewest in deze wateren afwateren en tot verontreiniging bijdragen.

83     In haar verweerschrift betoogt de Belgische regering dat laatstgenoemde gebieden niet als kwetsbare zones zijn aan te wijzen omdat de eutrofiëring en het nitraatgehalte van de waterlopen in het Waalse Gewest sterk worden beïnvloed door de huishoudens en de industrie.

84     Dienaangaande zij opgemerkt dat het, zoals het Hof reeds heeft geoordeeld, met de richtlijn onverenigbaar is, door verontreiniging beïnvloede wateren enkel in die gevallen vast te stellen waarin uitsluitend de agrarische bronnen de oorzaak zijn van een hogere nitraatconcentratie dan 50 mg/l, aangezien de richtlijn uitdrukkelijk bepaalt, dat bij het opstellen van de actieprogramma’s overeenkomstig artikel 5 rekening wordt gehouden met de respectieve bijdrage van stikstof uit agrarische en uit andere bronnen (arrest van 29 april 1999, Standley e.a., C‑293/97, Jurispr. blz. I‑2603, punt 31). Bijgevolg volstaat het loutere feit dat ook huishoudelijk of industrieel afvalwater tot het nitraatgehalte van de Waalse wateren bijdraagt op zich niet om de toepassing van de richtlijn uit te sluiten.

85     De Belgische regering stelt tevens dat de Waalse landbouw in de eutrofiëring van de Noordzee slechts een gering aandeel heeft.

86     In dat verband zij opgemerkt dat, volgens een door de Belgische regering meegedeeld document, het aandeel van de Waalse landbouw in het totale stikstofgehalte in het Maasbekken 19 %, en in het Scheldebekken 17 % bedraagt; deze twee stromen lopen doorheen het Waalse Gewest en monden uit in de Noordzee. Vastgesteld moet worden dat deze percentages weliswaar klein zijn, maar niet onbeduidend.

87     Uit punt 35 van het reeds aangehaalde arrest Standley e.a. blijkt evenwel dat de richtlijn van toepassing is op de gevallen waarin de lozing van stikstofverbindingen van agrarische oorsprong in aanzienlijke mate bijdraagt tot de verontreiniging.

88     Overigens is de eutrofiëring van de Noordzee toe te rekenen aan een groot aantal actoren die, elk op zichzelf beschouwd, inderdaad een geringe impact hebben. Werd de redenering van de Belgische regering gevolgd, dan zou daarmee worden ingegaan tegen één van de uitdrukkelijke doelstellingen van de richtlijn, namelijk de bescherming van de Noordzee.

89     Bijgevolg kan dit argument niet slagen.

90     De Belgische regering wijst eveneens nadrukkelijk op verschillende maatregelen ter beheersing van het aandeel van het Waalse Gewest in de eutrofiëring van de kust‑ en zeewateren, met name het Waals programma voor duurzaam stikstofbeheer in de landbouw, alsmede verschillende milieumaatregelen in de landbouw.

91     In dit verband kan worden volstaan met de vaststelling dat deze maatregelen, zonder dat hun eventuele positieve invloed op de waterverontreiniging behoeft te worden onderzocht, niet kunnen wegnemen dat geen wateren zijn vastgesteld en geen kwetsbare zones zijn aangewezen op grond van hun gevolgen voor de eutrofiëring van de Belgische kust‑ en zeewateren.

92     In deze omstandigheden moet derhalve worden vastgesteld dat de Waalse autoriteiten bij de vaststelling van de wateren die door verontreiniging worden beïnvloed of kunnen worden beïnvloed en de aanwijzing van de kwetsbare zones in het Waalse Gewest, in strijd met artikel 3 van de richtlijn geen rekening hebben gehouden met de eutrofiëring van de kust‑ en zeewateren. Zoals de advocaat-generaal in punt 31 van zijn conclusie opmerkt, impliceert iedere vaststelling dat de uitvoering van de richtlijn door de Gewesten te laat of ontoereikend is, dat het Koninkrijk België in zijn verplichtingen is tekortgeschoten.

93     Bijgevolg moet worden vastgesteld dat, zoals de Commissie betoogt, enerzijds slechts voor een gedeelte van het grondgebied van het Waalse Gewest wateren zijn vastgesteld en daarna kwetsbare zones zijn aangewezen, en dat, anderzijds, de kust‑ en zeewateren daarbij niet in aanmerking zijn genomen.

94     Gelet op een en ander moet de conclusie luiden dat de grief van de Commissie inzake schending van artikel 3 van de richtlijn juncto bijlage I daarbij, voorzover deze grief ontvankelijk is, ook gegrond is, zowel wat het Vlaamse als wat het Waalse Gewest betreft.

 De gestelde schending van artikel 4 van de richtlijn juncto bijlage II daarbij

 Argumenten van partijen

95     De Commissie verwijt het Koninkrijk België dat het bepaalde, in bijlage II bij de richtlijn voorgeschreven punten niet heeft opgenomen in de Vlaamse code van goede landbouwpraktijken – zoals die is neergelegd in de Vlaamse wettelijke regeling, met name het meststoffendecreet – inzonderheid:

–       de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof;

–       de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op steile hellingen;

–       de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land, en

–       de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof in de nabijheid van waterlopen.

96     Met het eerste onderdeel van deze grief, betoogt de Commissie dat de Vlaamse code van goede landbouwpraktijken bepaalde soorten meststoffen, met name stalmest, „chemische meststoffen bij overkapte cultuurgronden” en andere meststoffen „die stikstof onder dusdanige vorm bevatten, dat slechts een beperkt gedeelte van de totale stikstof vrijkomt in het jaar van de opbrenging”, zonder rechtvaardiging uitsluit van de werkingssfeer van de periodes waarin het op of in de bodem brengen verboden is.

97     Met het tweede onderdeel van deze grief, betoogt de Commissie dat de Vlaamse code van goede landbouwpraktijken geen toereikende voorschriften bevat inzake de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op steile hellingen. Weliswaar verbiedt artikel 17, § 5, van het meststoffendecreet de opbrenging van meststoffen op aan een waterloop grenzende niet-beteelde hellingen, maar er bestaat geen enkele maatregel inzake de voorwaarden voor het opbrengen van meststoffen op beteelde steile hellingen langs een waterloop, en ook niet voor gronden die niet langs een waterloop zijn gelegen.

98     Wat het derde onderdeel van deze grief betreft, inzake de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land, betreurt de Commissie dat het in artikel 17, § 1, sub 5, van het meststoffendecreet vervatte verbod van opbrenging enkel voor „cultuurgronden” geldt.

99     Ten slotte is de Commissie met het vierde onderdeel van deze grief, inzake de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof in de nabijheid van waterlopen, van mening dat de in artikel 17, § 1, sub 7, van het meststoffendecreet vermelde afstand van vijf meter gemeten vanaf de bovenste rand van de waterloop niet volstaat ter bereiking van het in artikel 1 van de richtlijn nagestreefde doel.

100   De Belgische regering voert aan dat de maatregelen van artikel 17 van het meststoffendecreet, namelijk de belangrijkste bepalingen van de Vlaamse code van goede landbouwpraktijken, voor het gehele Vlaamse grondgebied gelden en de in bijlage II bij de richtlijn genoemde onontbeerlijke punten bevatten. De uit dit artikel 17 voortvloeiende verplichtingen zijn in een brochure van december 2000 aan de landbouwers meegedeeld en in heel het Vlaamse Gewest hebben talrijke informatievergaderingen plaatsgevonden.

101   Wat de periodes betreft die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof, is de Belgische regering van mening dat het gedurende het gehele jaar opbrengen van „chemische meststoffen bij overkapte cultuurgronden” geen significant gevaar met zich brengt dat stikstof in het water zal terechtkomen. De exploitanten van serres (overkapte cultuurgronden) gebruiken chemische meststoffen immers alleen wanneer de groeiperiode van de gewassen aanbreekt. Met betrekking tot stalmest en meststoffen „die stikstof onder dusdanige vorm bevatten, dat slechts een beperkt gedeelte van de totale stikstof vrijkomt in het jaar van de opbrenging”, vermeldt de Belgische regering de wijzigingen die op 15 maart 2002 en 28 maart 2003 aan dat de Vlaamse regeling zijn aangebracht.

102   Wat de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op steile hellingen betreft, maakt de Belgische regering gewag van artikel 17, § 4, sub 1, van het meststoffendecreet, waarin is bepaald dat „bij bemesting de toegediende meststoffen niet mogen afspoelen”. Zij is van mening dat het nader formuleren van concrete voorschriften voor het opbrengen van meststof op steile hellingen overbodig is en als overregulering moet worden beschouwd.

103   Wat het verwijt van de Commissie betreft, dat de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof op drassig, ondergelopen, bevroren of met sneeuw bedekt land in de Vlaamse regeling bij uitsluiting betrekking hebben op cultuurgronden, antwoordt de Belgische regering dat, zoals blijkt uit artikel 2, sub 2, van het meststoffendecreet, de term „cultuurgrond” alle soorten grond dekt die bestemd zijn als voedingsbodem voor landbouwgewassen, ongeacht de betrokken plantensoort.

104   Wat de voorwaarden voor het op of in de bodem brengen van een meststof in de nabijheid van waterlopen betreft, herinnert de Belgische regering eraan dat de richtlijn niet nader bepaalt welke afstand ten opzichte van waterlopen in acht moet worden genomen om verontreiniging te voorkomen. Zij is van mening dat een afstand van vijf meter volstaat ter bereiking van de in artikel 1 van de richtlijn nagestreefde doelstellingen.

 Beoordeling door het Hof

105   Vooraf zij opgemerkt dat deze grief enkel in het kader van niet-nakomingsprocedure 94/2239 is geformuleerd, zodat de relevante termijn om uit te maken of sprake is van de gestelde inbreuk op artikel 4 van de richtlijn juncto bijlage II daarbij, de in het met redenen omkleed advies van 23 november 1998 aan het Koninkrijk België verleende termijn is.

106   Blijkens de processtukken hebben de Belgische autoriteiten evenwel in een antwoord van 19 februari 1999 op het met redenen omkleed advies van 23 november 1998 erkend dat de vier door de Commissie tot staving van de onderhavige grief aangevoerde punten in de Vlaamse code van goede landbouwpraktijken ontbraken. Zij hebben tevens laten weten dat de Vlaamse wettelijke regeling in dat opzicht op korte termijn zou worden gewijzigd.

107   In haar stukken betwist de Belgische regering de gegrondheid van deze grief en verwijst zij in dit verband naar sommige bepalingen van artikel 17 van het meststoffendecreet. Vastgesteld zij evenwel dat deze bepalingen, zoals blijkt uit punt 22 van het onderhavige arrest, zijn ingevoerd bij het decreet van 11 mei 1999, dat niet vóór het einde van de in het met redenen omkleed advies van 23 november 1998 gestelde termijn is vastgesteld.

108   Bijgevolg behoeft niet te worden onderzocht of deze bepalingen van artikel 17 van het meststoffendecreet een juiste uitvoering van de uit bijlage III bij de richtlijn voortvloeiende verplichtingen vormen, zoals de Belgische regering stelt. Zoals het Hof immers herhaaldelijk heeft geoordeeld, moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld naar de situatie zoals die bestaat aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en kan het Hof met nadien opgetreden wetswijzigingen geen rekening houden (zie met name arrest van 25 mei 2000, Commissie/Griekenland, C‑384/97, Jurispr. blz. I‑3823, punt 35).

109   De conclusie moet derhalve luiden dat de onderhavige grief gegrond is.

 De gestelde schending van artikel 5 van de richtlijn juncto bijlage III daarbij

 Argumenten van partijen

–       Het Vlaamse Gewest

110   Met deze grief betoogt de Commissie dat het Vlaamse actieprogramma, dat bestaat uit bepalingen van verschillende Vlaamse wettelijke regelingen – met name het meststoffendecreet en Vlarem II – ten eerste, niet in alle door het Vlaamse Gewest aangewezen kwetsbare zones volledig wordt toegepast en, ten tweede, uit verschillende oogpunten niet voldoet aan de vereisten van artikel 5 van de richtlijn juncto bijlage III daarbij, wat betreft:

–       de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;

–       de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest;

–       de beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen, rekening houdend met de kenmerken van de betrokken kwetsbare zone, en

–       de maximale jaarlijks op of in de bodem gebrachte hoeveelheid dierlijke mest.

111   De Commissie gaat nader in op deze gestelde lacunes in het Vlaamse actieprogramma en betoogt ten eerste dat dit programma in bepaalde door het Vlaamse Gewest aangewezen kwetsbare zones slechts gedeeltelijk van toepassing is. Aldus geldt bijvoorbeeld de norm voor jaarlijkse maximale bemesting van bijlage III, punt 2, van de richtlijn (170 kg stikstof per hectare) niet voor de zogeheten „ecologisch waardevolle agrarische gebieden”, kwetsbare zones „natuur” of „fosfaatverzadigde gebieden”.

112   Verder voert de Commissie aan dat overeenkomstig artikel 17, § 7, van het meststoffendecreet, het verbod om in bepaalde periodes van het jaar dierlijke mest op te brengen niet voor stalmest geldt.

113   Wat de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest betreft, is de Commissie van mening dat artikel 5.9.2.3, § 1, van Vlarem II niet aan de vereisten van bijlage III, punt 1.2, bij de richtlijn voldoet, omdat het enkel voor drijfmest een minimale capaciteit oplegt en niet voor vaste mest.

114   De Commissie voert eveneens aan dat bij de vaststelling van de maximale hoeveelheden meststof die in de kwetsbare zones in het Vlaamse Gewest op of in de bodem mogen worden gebracht, geen rekening is gehouden met de criteria van bijlage III, punt 1.3, bij de richtlijn, met name dat van de balans tussen de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, enerzijds, en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting, anderzijds. Meer in het bijzonder laat de Vlaamse regeling de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem buiten beschouwing.

115   Tot slot stelt de Commissie dat, behalve voor de kwetsbare zones „water”, de maximale hoeveelheid dierlijke mest die elk jaar op of in de bodem kan worden gebracht, niet beantwoordt aan de vereisten van bijlage III, punt 2, bij de richtlijn.

116   De Belgische regering is met betrekking tot het bezwaar dat stalmest gedurende het hele jaar op of in de bodem mag worden gebracht, van mening dat de redenering van de Commissie niet meer opgaat sinds de vaststelling van het decreet van 28 maart 2003 houdende wijziging van het decreet van 23 januari 1991 inzake de bescherming van het leefmilieu tegen de verontreiniging door meststoffen (Belgisch Staatsblad van 8 mei 2003, blz. 24953), dat een periode invoert waarin het opbrengen van stalmest verboden is.

117   Wat de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest betreft, vermeldt de Belgische regering een wijziging van Vlarem II bij besluit van 19 september 2003, waarbij een opslagcapaciteit van drie maanden voor stalmest en zes maanden voor andere vaste mest wordt voorgeschreven.

118   De Belgische regering ontkent dat het Vlaamse Gewest bij de vaststelling van normen voor de beperking van het op of in de bodem brengen van meststof geen rekening heeft gehouden met de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem. Zij is van mening dat het bezwaar van de Commissie berust op een onjuiste lezing van een antwoord van het Vlaamse Gewest aan de Commissie in de precontentieuze procedure. Volgens de Belgische regering is het uitgangspunt van het Vlaamse Gewest wetenschappelijk onderbouwd en is daarbij wel degelijk rekening gehouden met de bodemvoorraad, met name de vóór het begin van de groeicyclus in het bodemprofiel aanwezige minerale stikstof.

119   Wat de maximale hoeveelheid dierlijke mest betreft die elk jaar in de kwetsbare zones op of in de bodem mag worden gebracht, heeft de Belgische regering in dupliek erop gewezen dat bij de vaststelling van de kwetsbare zones „natuur” en de „ecologisch waardevolle agrarische gebieden” niet is uitgegaan van de criteria van de richtlijn. Zij is dus van mening dat de argumenten van de Commissie met betrekking tot deze gebieden irrelevant zijn. Wat de „fosfaatverzadigde” kwetsbare zones betreft, erkent de Belgische regering dat de in bijlage III, punt 2, bij de richtlijn neergelegde grens van 170 kg stikstof per hectare en per jaar, in de Vlaamse regeling niet uitdrukkelijk is opgenomen. Zij is evenwel van mening dat de beperking van de fosfaatbemesting in deze gebieden tot maximaal 40 kg per hectare en per jaar de maximale aanvoer van stikstof uit dierlijke mest de facto tot 170 kg per hectare en per jaar beperkt.

–       Het Waalse Gewest

120   De Commissie betoogt dat het actieprogramma van het Waalse Gewest te laat is vastgesteld, namelijk bij besluit van 10 oktober 2002, na het verstrijken van de in de met redenen omklede adviezen gestelde termijnen.

121   De Commissie stelt verder dat dit besluit tekortschiet vanuit het oogpunt van de vereisten van artikel 5 van de richtlijn juncto de bijlagen II en III daarbij.

122   De Belgische regering neemt akte van de argumenten van de Commissie en is van mening dat rekening moet worden gehouden met de sinds 1999 geleverde inspanningen, zoals bijvoorbeeld het Waalse programma voor duurzaam stikstofbeheer in de landbouw.

 Beoordeling door het Hof

–       Het Vlaamse Gewest

123   Opgemerkt zij dat deze grief ontvankelijk is voorzover zij de situatie in het Vlaamse Gewest betreft aan het einde van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn. Hoewel de Commissie in haar verzoekschrift ervan uit lijkt te gaan dat het besluit van 31 maart 2000 de regels voor het Vlaamse actieprogramma vastlegt, blijkt uit de processtukken namelijk dat de grieven van de Commissie op dit punt betrekking hebben op het actieprogramma in de zin van artikel 17 van het meststoffendecreet en Vlarem II. Precontentieuze procedure 97/4750 betrof echter laatstgenoemde versie van het Vlaamse actieprogramma.

124   Bijgevolg dient te worden onderzocht of de argumenten van de Commissie tot staving van deze grief gegrond zijn.

125   Wat het argument betreft dat het Vlaamse actieprogramma in de zogeheten „ecologisch waardevolle agrarische gebieden”, zones „natuur” en „fosfaatverzadigde” gebieden niet van toepassing is, zij vastgesteld dat, anders dan de Commissie stelt, deze gebieden niet als kwetsbare zones in de zin van de richtlijn zijn aangewezen. Blijkens de toepasselijke Vlaamse wettelijke regeling, in het bijzonder de artikelen 15 bis, ter en quater van het meststoffendecreet, is voor de aanwijzing van deze zones, anders dan de indruk die de Belgische regering aanvankelijk in haar verweerschrift heeft gewekt, niet uitgegaan van de criteria van de richtlijn.

126   Aangezien het Vlaamse actieprogramma, anders dan de Commissie stelt, van toepassing was in alle in het Vlaamse Gewest als kwetsbare zones in de zin van de richtlijn aangewezen gebieden, dient de grief van de Commissie op dit punt dus te worden afgewezen.

127   Het feit dat de aanwijzing van kwetsbare zones in het Vlaamse Gewest ontoereikend is, heeft weliswaar tot gevolg dat de werkingssfeer van de relevante bepalingen van bijlage III bij de richtlijn dienovereenkomstig wordt beperkt. Zoals de Commissie ter terechtzitting evenwel zelf heeft erkend, levert deze tekortkoming schending op, niet van artikel 5 van de richtlijn juncto bijlage III daarbij, maar van artikel 5 juncto artikel 3 van deze richtlijn, welke schending de Commissie in het kader van het onderhavige beroep niet heeft aangevoerd.

128   Wat bijlage III, punt 1.1, bij de richtlijn betreft, betwist de Belgische regering niet dat, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn, het verbod inzake het op of in de bodem brengen van dierlijke mest in bepaalde periodes van het jaar, niet voor stalmest gold. Wat overigens de gestelde omstandigheid betreft dat met betrekking tot stalmest een dergelijk verbod in het decreet van 28 maart 2003 is opgenomen, volstaat het te herinneren aan de in punt 108 van het onderhavige arrest aangehaalde vaste rechtspraak, volgens welke het Hof bij een beroep wegens niet-nakoming geen rekening kan houden met wetswijzigingen die zich na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn hebben voorgedaan.

129   Wat bijlage III, punt 1.2, bij de richtlijn betreft, betwist deze regering evenmin dat, aan het einde van deze termijn, de Vlaamse regeling inzake de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest niet beantwoordde aan de vereisten van deze bepaling. Wat overigens de gestelde omstandigheid betreft dat Vlarem II, zoals gewijzigd bij besluit van 19 september 2003, vanaf die datum een richtlijnconforme opslagcapaciteit invoert, zij nogmaals herinnerd aan de in punt 108 van het onderhavige arrest vermelde rechtspraak, volgens welke het Hof bij een beroep wegens niet-nakoming geen rekening kan houden met wetswijzigingen die zich na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn hebben voorgedaan.

130   Wat bijlage III, punt 1.3, bij de richtlijn betreft, heeft het Hof reeds eraan herinnerd dat de maatregelen die luidens artikel 5, lid 4, sub a, van de richtlijn juncto bijlage III, punt 1.3 daarbij, in de actieprogramma’s moeten worden opgenomen, voorschriften behelzen betreffende de beperking van het op of in de bodem brengen van meststoffen gebaseerd op een balans tussen de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting (arrest van 2 oktober 2003, Commissie/Nederland, reeds aangehaald, punt 71).

131   Blijkens de processtukken houden de normen van de Vlaamse regeling echter geen rekening met de reële bodemvoorraad aan stikstof. Volgens de bij het antwoord van het Vlaamse Gewest van 24 december 1998 op de aanmaning van 28 oktober 1998 gevoegde wetenschappelijke onderbouwing van de bemestingsnormen, laten de normen de reële bodemvoorraad aan stikstof buiten beschouwing. Deze ondubbelzinnige vaststelling kan niet worden weerlegd met de stelling van de Belgische regering dat deze normen „[...] uitgaan van het evenwicht van de bodemvoorraad”, aangezien de juistheid van dit uitgangspunt niet is aangetoond.

132   Vastgesteld zij dus dat bij de bepaling van de maximale hoeveelheden meststof die in de kwetsbare zones in het Vlaamse Gewest op of in de bodem mogen worden gebracht, geen rekening is gehouden met de criteria van bijlage III, punt 1.3, bij de richtlijn, met name dat van de balans tussen de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen, en de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit bemesting.

133   Wat bijlage III, punt 2, bij de richtlijn betreft, inzake de maximale hoeveelheid dierlijke mest die elk jaar op of in de bodem mag worden gebracht, zijn de door het Vlaamse Gewest als „ecologisch waardevolle agrarische”, „natuur-” en „fosfaatverzadigde” aangeduide gebieden, zoals blijkt uit de punten 17 en 125 van het onderhavige arrest, niet als kwetsbare zones in de zin van de richtlijn aangewezen. Vaststaat evenwel dat, aan het einde van de relevante termijn, de maximale grens van 170 kg stikstof per hectare in acht was genomen voor de kwetsbare zones „water”, te weten de enige zones die in het Vlaamse Gewest krachtens de richtlijn zijn aangewezen. Vastgesteld moet dus worden dat het verwijt van de Commissie dat deze grens niet van toepassing was in alle kwetsbare zones in het Vlaamse Gewest, ongegrond is.

134   Gelet op een en ander zij vastgesteld dat, behalve het verwijt dat het actieprogramma van het Vlaamse Gewest in dit Gewest slechts gedeeltelijk van toepassing is, met name wat de maximale hoeveelheden dierlijke mest betreft die elk jaar in de kwetsbare zones mogen worden gebruikt, de grief van de Commissie inzake schending van artikel 5 van de richtlijn juncto bijlage III daarbij, gegrond is voorzover zij de situatie in het Vlaamse Gewest betreft bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn.

–       Het Waalse Gewest

135   Vooraf zij vastgesteld dat het besluit van 10 oktober 2002 waarop verschillende stellingen in het beroep van de Commissie specifiek betrekking hebben, na de in de met redenen omklede adviezen gestelde termijnen is vastgesteld. Bijgevolg moeten de onderdelen van de grief waarmee de Commissie het Koninkrijk België inbreuken verwijt die in het met redenen omkleed advies niet aan de orde waren, op de in de punten 34 tot en met 42 van het onderhavige arrest uiteengezette gronden niet-ontvankelijk worden verklaard.

136   Voor het overige kan worden volstaan met de vaststelling dat de Belgische regering niet betwist dat het Waalse actieprogramma buiten de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn is vastgesteld.

137   In deze omstandigheden zij vastgesteld dat de grief van de Commissie inzake schending van artikel 5 van de richtlijn juncto bijlage III daarbij, gegrond is voorzover zij de situatie betreft die bestond in het Vlaamse en het Waalse Gewest bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn.

 De gestelde schending van artikel 10 van de richtlijn juncto bijlage V daarbij

138   De Commissie is van mening dat in het haar overeenkomstig artikel 10 van de richtlijn meegedeelde verslag over het Vlaamse Gewest, de volgende elementen ontbreken:

–       de kaart als bedoeld in bijlage V, punt 2, sub a, bij de richtlijn, waarop de overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn vastgestelde wateren zijn aangegeven;

–       een overzicht van de overeenkomstig artikel 6 van de richtlijn uitgevoerde controleprogramma’s;

–       een overzicht van de resultaten van de overeenkomstig artikel 5, lid 6, van de richtlijn uitgevoerde controleprogramma’s, en

–       de vooruitzichten betreffende de vermoedelijke tijdschaal waarbinnen de maatregelen in het actieprogramma naar verwachting effect zullen sorteren.

139   De Belgische regering betwist deze grief niet.

140   In deze omstandigheden zij vastgesteld dat de Belgische regering, door bij de Commissie een onvolledig verslag, dat niet voldoet aan artikel 10 van de richtlijn, in te dienen, de krachtens deze bepaling van de richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

141   Gelet op al het voorgaande, moet worden vastgesteld dat het Koninkrijk België,

–       door, wat het Vlaamse Gewest betreft, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 23 november 1998 gestelde termijn niet de nodige maatregelen te hebben vastgesteld voor de volledige en behoorlijke uitvoering van artikel 4 van de richtlijn en, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn, niet de nodige maatregelen te hebben vastgesteld voor de volledige en behoorlijke uitvoering van de artikelen 3, leden 1 en 2, 5, en 10 van de richtlijn, en

–       door, wat het Waalse Gewest betreft, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn niet de nodige maatregelen te hebben vastgesteld voor de volledige en behoorlijke uitvoering van de artikelen 3, leden 1 en 2, en 5 van de richtlijn,

de krachtens de richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.

142   Vastgesteld zij eveneens dat het beroep van de Commissie, waar het betrekking heeft op nieuwe grieven bovenop die welke in de met redenen omklede adviezen aan de orde zijn, niet-ontvankelijk is.

143   Bovendien is het onderdeel van de grief inzake schending van artikel 5 van de richtlijn juncto bijlage III daarbij, inhoudende dat het actieprogramma van het Vlaamse Gewest in dit Gewest slechts gedeeltelijk van toepassing is, met name inzake de maximale hoeveelheden dierlijke mest die elk jaar in de kwetsbare zones op of in de bodem mogen worden gebracht, ongegrond.

 Kosten

144   Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd.

145   Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, van dit Reglement kan het Hof de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld.

146   In casu zij vastgesteld dat het beroep en de stukken van de Commissie voor een groot gedeelte betrekking hebben op grieven die in de met redenen omklede adviezen niet aan de orde waren, ofschoon de Commissie, zoals zij zowel in haar verzoekschrift als ter terechtzitting heeft erkend, zich terdege ervan bewust was dat een inbreuk in de zin van artikel 226 EG enkel aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn wordt beoordeeld. Deze handelwijze heeft ertoe geleid dat verweerder aanzienlijke inspanningen heeft moeten doen om te antwoorden op nieuwe grieven bovenop die welke in de precontentieuze procedures aan de orde waren.

147   Vastgesteld zij evenwel dat het beroep van de Commissie, ook al wordt het gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard en moet een onderdeel van de derde grief worden afgewezen, op de voornaamste punten gegrond is.

148   In deze omstandigheden dient het Koninkrijk België in de kosten te worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart:

1)      Het Koninkrijk België is de verplichtingen niet nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen,

–       door, wat het Vlaamse Gewest betreft, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 23 november 1998 gestelde termijn niet de nodige maatregelen te hebben vastgesteld voor de volledige en behoorlijke uitvoering van artikel 4 van de richtlijn en, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn, niet de nodige maatregelen te hebben vastgesteld voor de volledige en behoorlijke uitvoering van de artikelen 3, leden 1 en 2, 5, en 10 van de richtlijn, en

–       door, wat het Waalse Gewest betreft, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies van 9 november 1999 gestelde termijn niet de nodige maatregelen te hebben vastgesteld voor de volledige en behoorlijke uitvoering van de artikelen 3, leden 1 en 2, en 5 van de richtlijn.

2)      Het beroep is niet-ontvankelijk voorzover de Commissie nieuwe grieven aanvoert die in de aangehaalde met redenen omklede adviezen niet aan de orde waren.

3)      Het onderdeel van de grief inzake schending van artikel 5 van richtlijn 91/676 juncto bijlage III daarbij, inhoudende dat het actieprogramma van het Vlaamse Gewest in dit Gewest slechts gedeeltelijk van toepassing is, met name wat de maximale hoeveelheid dierlijke mest betreft die elk jaar in de kwetsbare zones op of in de bodem mag worden gebracht, is ongegrond.

4)      Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.

ondertekeningen

* Procestaal: Frans.

Top

Full & Egal Universal Law Academy