ARREST VAN HET HOF (Derde kamer)
6 september 2018 ( *1 )
„Hogere voorziening – Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) – Uitgaven die voor financiering door de Europese Unie in aanmerking komen – Uitgaven verricht door de Tsjechische Republiek – Verordening (EG) nr. 479/2008 – Artikel 11, lid 3 – Begrip ‚herstructurering van wijngaarden’”
In zaak C‑4/17 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 4 januari 2017,
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek, J. Pavliš en J. Vláčil als gemachtigden,
rekwirante,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door P. Ondrůšek en B. Eggers als gemachtigden,
verwerende partij in eerste aanleg,
wijst,
HET HOF (Derde kamer),
samengesteld als volgt: L. Bay Larsen, kamerpresident, J. Malenovský, M. Safjan, D. Šváby (rapporteur) en M. Vilaras, rechters,
advocaat-generaal: J. Kokott,
griffier: I. Illéssy, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 1 maart 2018,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 12 april 2018,
het navolgende
Arrest
1
Met haar hogere voorziening verzoekt de Tsjechische Republiek om de vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 20 oktober 2016, Tsjechië/Commissie (T‑141/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:621; hierna: „bestreden arrest”), waarbij het Gerecht haar beroep tot nietigverklaring van uitvoeringsbesluit (EU) 2015/103 van de Commissie van 16 januari 2015 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2015, L 16, blz. 33), voor zover daarbij de uitgaven van de Tsjechische Republiek in de periode van 2010 tot en met 2012 in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) voor de maatregel ter bescherming van wijngaarden tegen schade door dieren en vogels (hierna: „litigieuze beschermingsmaatregel”) voor een totaalbedrag van 2123199,04 EUR (hierna: „litigieus besluit”) worden uitgesloten.
Unierecht
Verordening nr. 1493/1999
2
Artikel 11, dat deel uitmaakt van titel II, hoofdstuk III, „Herstructurering en omschakeling”, van verordening (EG) nr. 1493/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB 1999, L 179, blz. 1) bepaalde:
„1. Er wordt een regeling ingesteld voor de herstructurering en omschakeling van wijngaarden.
2. Doelstelling van de regeling is het aanpassen van de productie aan de vraag op de markt.
3. De regeling omvat een of meer van de volgende acties:
a)
omschakeling op andere rassen, onder meer door overenting;
b)
heraanleg van wijngaarden;
c)
verbetering van wijnbouwtechnieken in verband met het doel van de regeling.
Gewone vernieuwing van wijngaarden die het einde van hun natuurlijke ontwikkelingscyclus hebben bereikt, is niet onder de regeling begrepen.
[…]”
Verordening nr. 479/2008
3
In overweging 11 van verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad van 29 april 2008 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, tot wijziging van de verordeningen (EG) nr. 1493/1999, (EG) nr. 1782/2003, (EG) nr. 1290/2005, (EG) nr. 3/2008 en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 2392/86 en (EG) nr. 1493/1999 (PB 2008, L 148, blz. 1) stond te lezen:
„Een belangrijke maatregel die in aanmerking komt voor nationale steunprogramma’s, moet de afzetbevordering en de marketing van wijnen uit de Gemeenschap in derde landen zijn. Herstructurerings- en omschakelingsactiviteiten moeten verder worden gefinancierd op grond van hun positieve structurele effecten op de wijnsector. Er moet ook steun beschikbaar zijn voor investeringen in de wijnsector die erop gericht zijn de economische prestatie van de ondernemingen als zodanig te verbeteren. […]”
4
Artikel 4, „Verenigbaarheid en coherentie”, lid 1, van verordening nr. 479/2008 bepaalde:
„De steunprogramma’s moeten verenigbaar zijn met de Gemeenschapswetgeving en coherent zijn met de activiteiten, beleidslijnen en prioriteiten van de Gemeenschap.”
5
In artikel 5, „Indiening van steunprogramma’s”, van deze verordening stond:
„1. De in bijlage II vermelde producerende lidstaten dienen, voor het eerst uiterlijk op 30 juni 2008, een ontwerp van een vijfjarig steunprogramma bij de Commissie in met maatregelen die in overeenstemming zijn met dit hoofdstuk.
De steunmaatregelen in de steunprogramma’s worden vastgesteld op het geografische niveau dat de lidstaten als het meest adequate beschouwen. Het steunprogramma wordt bij de Commissie ingediend na overleg met de bevoegde autoriteiten en organisaties op het adequate geografische niveau.
De lidstaten dienen elk één ontwerpsteunprogramma in waarin specifieke regionale factoren in aanmerking mogen worden genomen.
2. De steunprogramma’s worden drie maanden nadat zij bij de Commissie zijn ingediend, van toepassing.
Voldoet een ingediend steunprogramma niet aan de in dit hoofdstuk vastgestelde voorwaarden, dan stelt de Commissie de betrokken lidstaat daarvan in kennis. De betrokken lidstaat dient in dat geval een herzien steunprogramma in bij de Commissie. Het herziene steunprogramma wordt twee maanden nadat het is aangemeld, van toepassing, tenzij het nog steeds onverenigbaar is met de voorschriften, in welk geval het bepaalde in deze alinea geldt.
[…]”
6
Artikel 11, „Herstructurering en omschakeling van wijngaarden”, van deze verordening luidde als volgt:
„1. Maatregelen op het gebied van herstructurering en omschakeling van wijngaarden hebben tot doel het concurrentievermogen van de wijnproducenten te verbeteren.
2. Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt pas overeenkomstig dit artikel verleend indien de lidstaten de inventaris van hun productiepotentieel overeenkomstig artikel 109 indienen.
3. Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend verleend voor één of meer van de volgende activiteiten:
a)
omschakeling op andere rassen, onder meer door overenting;
b)
aanleg van wijngaarden op andere plaatsen;
c)
verbetering van wijnbouwtechnieken.
Voor de gewone vernieuwing van wijngaarden die het einde van hun natuurlijke ontwikkelingscyclus hebben bereikt, wordt geen steun verleend.
4. Steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden wordt uitsluitend in de volgende vorm verleend:
a)
een vergoeding van de producenten voor het verlies aan inkomsten als gevolg van de uitvoering van de maatregel;
b)
een bijdrage in de herstructurerings- en omschakelingskosten.
[…]”
Voorgeschiedenis van het geding
7
De relevante voorgeschiedenis van het geding is in de punten 1 tot en met 17 van het bestreden arrest uiteengezet als volgt:
„1
Op 9 juli 2008 heeft de Tsjechische Republiek bij de Commissie van de Europese Gemeenschappen een ontwerpsteunprogramma voor de begrotingsjaren 2009 tot en met 2014 ingediend overeenkomstig artikel 5, lid 1, van verordening [nr. 479/2008].
2
Een van de maatregelen van het ontwerpprogramma was [de litigieuze beschermingsmaatregel] die werd geacht te worden uitgevoerd hetzij met mechanische middelen, meer bepaald omheining van de wijngaarden of diverse verjaaginstallaties, hetzij met actieve middelen waarbij mensen door geluid te maken [dieren wegjagen] […].
3
Bij brief van 8 oktober 2008 heeft de Commissie overeenkomstig artikel 5, lid 2, van verordening nr. 479/2008 bezwaren geformuleerd tegen bovengenoemd ontwerp. De bezwaren van de Commissie hadden evenwel geen betrekking op de betrokken beschermingsmaatregel.
4
De Tsjechische Republiek heeft het ontwerpprogramma herzien rekening houdend met de bezwaren van de Commissie en heeft op 12 februari 2009 een nieuw ontwerp aan de Commissie toegestuurd. Het tweede ontwerp bevatte wederom de litigieuze beschermingsmaatregel, die niet gewijzigd was ten aanzien van het eerste ontwerp. De Commissie heeft geen bezwaren meer geformuleerd tegen het tweede ontwerp.
5
Naar aanleiding van een controleonderzoek met referentie VT/VI/2009/101/CZ betreffende wijnoogstjaar 2007/2008 om na te gaan of de maatregelen die de Tsjechische Republiek in het kader van de herstructurering en de omschakeling van wijngaarden had vastgesteld, voldeden aan de voorwaarden voor de toekenning van steun, heeft de Commissie de Tsjechische Republiek op 20 februari 2009 een mededeling toegestuurd overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening (EG) nr. 885/2006 van de Commissie van 21 juni 2006 houdende uitvoeringsbepalingen van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad met betrekking tot de erkenning van de betaalorganen en andere instanties en de goedkeuring van de rekeningen inzake het ELGF en het Elfpo (PB 2006, L 171, blz. 90). In deze mededeling staat onder meer te lezen:
,Dit resultaat wijst er evenwel op dat de herstructureringsacties in wezen ertoe beperkt zijn gebleven de bestaande wijngaard zonder andere ingrepen te beschermen tegen dieren. Deze benadering doet een probleem rijzen inzake de verenigbaarheid met artikel 11, lid 2, van verordening (EG) nr. 1493/1999, waarin is bepaald dat de regeling tot doel heeft de productie af te stemmen op de vraag op de markt. Indien de herstructurering in de Tsjechische Republiek beperkt is gebleven tot bescherming van de bestaande wijngaard tegen dieren, zijn de uitgaven prima facie niet subsidiabel, aangezien zij geen verband houden met de in de verordening gestelde eisen.’ In dezelfde brief wees de Commissie erop dat de Tsjechische autoriteiten ,alle noodzakelijke maatregelen [dienden] te treffen om de tekortkomingen en non-conformiteit weg te werken.’
6
Bij brief van 22 september 2009 heeft de Commissie aangekondigd dat zij voornemens was een ander controleonderzoek te verrichten met referentie VT/VI/2009/004/CZ. Dit onderzoek zou betrekking hebben op de maatregelen inzake herstructurering en omschakeling van de wijngaarden in de Tsjechische Republiek in het wijnoogstjaar 2008/2009.
7
Van 26 tot en met 29 januari 2010 heeft de Commissie dat onderzoek in de Tsjechische Republiek verricht.
8
In een overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 885/2006 […] verrichte mededeling van 22 maart 2010 heeft de Commissie in het kader van het onderzoek met referentie VT/VI/2009/004/CZ onder meer het volgende opgemerkt:
‚Bij de controle ter plaatse is er bij het auditteam twijfel gerezen over de subsidiabiliteit van de actieve en passieve bescherming tegen vogels en wilde dieren in het kader van de herstructurering en de omschakeling.’
9
Bovendien heeft de Commissie in hetzelfde aan de Tsjechische Republiek gerichte document meegedeeld dat ,de actieve en passieve bescherming tegen vogels en wilde dieren niet kan worden beschouwd als een nieuwe maatregel die het beheer van de wijngaarden dermate verbetert dat de productie de vraag op de markt volgt. Ten slotte wordt er in de mededeling aan herinnerd dat ,verordening (EG) nr. 1493/1999 duidelijk bepaalt dat [de herstructureringsmaatregelen] tot doel hebben, de productie af te stemmen op de vraag op de markt’.
10
Op 31 januari 2011 heeft de Commissie de Tsjechische Republiek de notulen toegestuurd van een bilaterale vergadering over de twee bovengenoemde onderzoeken, die op 13 december 2010 overeenkomstig artikel 11, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 885/2006 tussen vertegenwoordigers van de Tsjechische Republiek en haar eigen diensten had plaatsgevonden. Sinds 31 januari 2011 werden de referenties van beide onderzoeken aan het begin van alle correspondentie van de Commissie over deze zaak vermeld.
11
In die notulen heeft de Commissie geoordeeld dat de uitgaven van de Tsjechische Republiek in het kader van de litigieuze beschermingsmaatregel niet subsidiabel waren, en heeft zij de Tsjechische Republiek verzocht, het exacte bedrag van de gedeclareerde uitgaven voor de begrotingsjaren 2008 tot en met 2010 mee te delen.
12
Op 3 december 2012 heeft de Commissie de Tsjechische Republiek een mededeling gezonden overeenkomstig artikel 11, lid 2, derde alinea, en artikel 16, lid 1, van verordening nr. 885/2006. In deze mededeling heeft de Commissie haar standpunt herhaald en heeft zij gepreciseerd dat de actieve en passieve manieren van bescherming van wijngaarden die door de Tsjechische Republiek waren vastgesteld, niet onder de begrippen herstructurering en omschakeling als bedoeld in artikel 11 van verordening [nr. 1493/1999] en artikel 11 van verordening nr. 479/2008 vielen. In dit verband heeft de Commissie een financiële correctie van 52347157,43 Tsjechische kronen (CZK) (ongeveer 2040737 EUR) en van 11984289,94 EUR voor de begrotingsjaren 2007 tot en met 2010 voorgesteld, met dien verstande dat de begrotingsjaren 2007 en 2008 binnen de werkingssfeer van verordening nr. 1493/1999 en de overige begrotingsjaren binnen de werkingssfeer van verordening nr. 479/2008 vielen.
13
Op een verzoek van de Tsjechische Republiek van 17 januari 2013 heeft het bemiddelingsorgaan op 19 juni 2013 een vergadering georganiseerd en op 2 juli 2013 een eindverslag met referentie 13/CZ/552 over de bemiddelingsprocedure opgesteld. In dit verslag heeft het bemiddelingsorgaan de Commissie verzocht, geen financiële correctie voor de in het kader van het steunprogramma in zijn geheel verrichte uitgaven voor de periode van 2009 tot en met 2014 voor te stellen en haar besluit om de voorgestelde financiële correctie van 52347157,43 CZK (ongeveer 2040737 EUR) en van 11984289,94 EUR op te leggen, te heroverwegen.
14
Bij brief van 22 april 2014 heeft de Commissie de Tsjechische Republiek een definitief advies bezorgd, nadat het bemiddelingsorgaan zijn verslag had ingediend. In dat advies heeft de Commissie herhaald dat de litigieuze beschermingsmaatregel, volgens haar niet subsidiabel was in het kader van het programma van herstructurering en omschakeling van wijngaarden.
15
Met betrekking tot de begrotingsjaren 2007 tot en met 2009 heeft de Commissie erop gewezen dat zij geen bezwaren had geformuleerd tegen het ontwerpsteunprogramma betreffende de litigieuze beschermingsmaatregel, zodat de Tsjechische Republiek erop had mogen vertrouwen dat de steun voor deze maatregel subsidiabel was. Volgens de Commissie kon de Tsjechische Republiek dienaangaande evenwel geen gewettigd vertrouwen meer hebben na ontvangst van haar brief van 22 maart 2010. Om die reden heeft de Commissie geoordeeld dat een financiële correctie gerechtvaardigd was voor alle uitgaven waarvoor een verbintenis was aangegaan na 22 maart 2010. Vervolgens heeft zij voor de begrotingsjaren 2010 tot en met 2012 een financiële correctie van in totaal van 2123199,04 EUR voorgesteld.
16
Ten slotte heeft de Commissie het [litigieuze besluit] vastgesteld op grond van artikel 52 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van de verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. [6]).
17
In het [litigieuze besluit] heeft de Commissie de uitgaven van de Tsjechische Republiek in het kader van het [ELGF] voor de litigieuze beschermingsmaatregel in het kader van het programma van herstructurering en omschakeling van wijngaarden voor de jaren 2010 tot en met 2012 voor een totaalbedrag van 2123199,04 EUR verworpen.”
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
8
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 25 maart 2015, heeft de Tsjechische Republiek nietigverklaring van het litigieuze besluit en verwijzing van de Commissie in de kosten gevorderd.
9
Ter ondersteuning van haar beroep voert de Tsjechische Republiek twee middelen aan, namelijk enerzijds schending van artikel 5 van verordening nr. 479/2008, van het rechtszekerheidsbeginsel en van het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, en anderzijds schending van artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), gelezen in samenhang met de artikelen 11 en 16 van verordening nr. 885/2006 en met artikel 31 van verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB 2005, L 209, blz. 1).
10
Het Gerecht heeft dit beroep verworpen en verzoekster verwezen in de kosten.
Conclusies van de partijen
11
De Tsjechische Republiek verzoekt het Hof:
–
het bestreden arrest te vernietigen en het litigieuze besluit nietig te verklaren;
–
de Commissie te verwijzen in de kosten.
12
De Commissie verzoekt het Hof:
–
de hogere voorziening af te wijzen;
–
de Tsjechische Republiek te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
13
Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Tsjechische Republiek drie middelen aan, respectievelijk:
–
schending van artikel 11 van verordening nr. 479/2008;
–
schending van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 479/2008, van het beginsel van bescherming van gewettigd vertrouwen en van het rechtszekerheidsbeginsel;
–
schending van artikel 41 van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 31 van verordening nr. 1290/2005 of met artikel 52 van verordening nr. 1306/2013, alsook met de artikelen 11 en 16 verordening nr. 885/2006.
Ontvankelijkheid van het eerste middel: schending van artikel 11 van verordening nr. 479/2008
Argumenten van partijen
14
Met haar eerste middel, dat tegen de punten 83 tot en met 90 van het bestreden arrest is gericht, verwijt de Tsjechische Republiek het Gerecht dat het artikel 11 van verordening nr. 479/2008 heeft geschonden.
15
De Commissie is primair van mening dat het eerste middel niet-ontvankelijk is en ook faalt.
16
Volgens haar het gaat enerzijds om een middel ter ondersteuning van de vordering tot nietigverklaring van het litigieuze besluit dat niet op autonome wijze is ingeroepen voor het Gerecht. Het middel is dus nieuw en derhalve niet-ontvankelijk.
17
Anderzijds faalt dit middel voor zover het slechts betrekking heeft op een deel van het door het Gerecht verrichte onderzoek van het middel inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel. In die omstandigheden kan dit middel, of het nu gegrond is of niet, geen afbreuk doen aan de slotsom waartoe het Gerecht is gekomen, namelijk dat dit beginsel niet is geschonden.
18
De Tsjechische Republiek voert hiertegen aan dat, hoewel schending van artikel 11 van verordening nr. 479/2008 niet als middel voor het Gerecht is aangevoerd, het eerste middel van de hogere voorziening ontvankelijk is omdat haar betoog in eerste aanleg uitging van het postulaat dat de Commissie bij de voorafgaande evaluatie van het steunprogramma had aanvaard dat de litigieuze beschermingsmaatregel verenigbaar was met die bepaling.
19
Bovendien zou dit middel niet falen aangezien het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de litigieuze beschermingsmaatregel niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 11 van deze verordening. Het is bijgevolg van beslissend belang, vast te stellen dat dit niet het geval is.
Beoordeling door het Hof
20
Om te beginnen heeft de Tsjechische Republiek, hoewel zij voor het Gerecht heeft betoogd dat de litigieuze beschermingsmaatregel in overeenstemming is met artikel 11 van verordening nr. 479/2008, het middel inzake schending van die bepaling niet aangevoerd in haar beroep tot nietigverklaring. Uit punt 10 van de door deze lidstaat bij het Gerecht neergelegde van repliek blijkt immers dat „aangezien de verenigbaarheid van het bestreden steunprogramma met het Unierecht in zijn geheel voortvloeit uit het onweerlegbare wettelijke vermoeden van artikel 5, lid 2, van verordening nr. 479/2008 waartoe de Commissie door haar handelen zelf aanleiding heeft gegeven, er geen grond meer is om in te gaan op artikel 11 van verordening nr. 479/2008”.
21
Dit beroep berustte dus op het postulaat dat de verenigbaarheid van de litigieuze beschermingsmaatregel met artikel 11 van verordening nr. 479/2008 door de Commissie was aanvaard, omdat laatstgenoemde geen bezwaar had gemaakt tegen de tweede versie van het ontwerpsteunprogramma voor de periode 2009 tot en met 2014 dat de Tsjechische Republiek haar op 12 februari 2009 had voorgelegd.
22
In de punten 83 tot en met 90 van het bestreden arrest heeft het Gerecht verduidelijkt waarom een maatregel zoals de litigieuze beschermingsmaatregel, waaruit niet duidelijk bleek dat hij bijdroeg aan de verbetering van het concurrentievermogen van de wijnbouwers, volgens hem duidelijk niet onder de in artikel 11, lid 3, van verordening nr. 479/2008 genoemde activiteiten viel.
23
Zoals de advocaat-generaal in punt 40 van haar conclusie heeft opgemerkt, heeft het Gerecht zich in het bestreden arrest op deze overwegingen gebaseerd om het eerste middel van het beroep tot nietigverklaring af te wijzen.
24
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak een verzoeker een hogere voorziening mag instellen waarin hij middelen aanvoert die uit het bestreden arrest zelf voortvloeien en ertoe strekken de gegrondheid daarvan in rechte te betwisten (zie in die zin arresten van 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commissie, C‑176/06 P, niet gepubliceerd, EU:C:2007:730, punt 17, en 16 juni 2016, Evonik Degussa en AlzChem/Commissie, C‑155/14 P, EU:C:2016:446, punt 55).
25
Het is ook vaste rechtspraak dat een argument dat in eerste aanleg niet is aangevoerd, geen nieuw middel is dat niet-ontvankelijk is in de fase van de hogere voorziening indien het slechts een nadere uitwerking vormt van een betoog dat is ontwikkeld in het kader van een middel dat in het verzoekschrift voor het Gerecht is aangevoerd (zie in die zin met name arresten van 19 december 2013, Siemens e.a./Commissie, C‑239/11 P, C‑489/11 P en C‑498/11 P, niet gepubliceerd, EU:C:2013:866, punt 287, en 10 april 2014, Areva e.a./Commissie, C‑247/11 P en C‑253/11 P, EU:C:2014:257, punt 114).
26
Er dient evenwel op te worden gewezen dat de Tsjechische Republiek in haar beroep tot nietigverklaring in het kader van haar eerste middel – schending van het rechtszekerheidsbeginsel – had betoogd dat de litigieuze beschermingsmaatregel voldeed aan de voorwaarden in artikel 11 van verordening nr. 479/2008.
27
Aangezien de stelling van de Tsjechische Republiek in eerste aanleg noodzakelijkerwijze uitging van de verenigbaarheid van de litigieuze beschermingsmaatregel met artikel 11 van verordening nr. 479/2008 en deze verenigbaarheid door het Gerecht in het bestreden arrest opnieuw ter discussie werd gesteld, moet het middel inzake schending van dit artikel dus worden beschouwd als een nadere uitwerking van het eerste middel uit het inleidende verzoekschrift, namelijk schending van het rechtszekerheidsbeginsel. Dit middel moet bijgevolg ontvankelijk worden geacht.
Ten gronde
Argumenten van partijen
28
De Tsjechische Republiek komt op tegen het bestreden arrest voor zover het Gerecht daarin heeft geoordeeld dat nationale maatregelen die, zoals de litigieuze beschermingsmaatregel, waren gericht op de bescherming van wijnstokken tegen schade door dieren en vogels, duidelijk niet onder artikel 11, lid 3, van verordening nr. 479/2008 vallen, en dat niet duidelijk bleek dat deze maatregel zou bijdragen aan een verbetering van het concurrentievermogen van de wijnbouwers, wat volgens lid 1 van dit artikel het doel van de maatregelen inzake herstructurering en omschakeling van wijngaarden is.
29
Volgens de Tsjechische Republiek voldoen de maatregelen ter bescherming van de wijngaarden tegen schade door dieren en vogels echter aan de drie voorwaarden van artikel 11 van verordening nr. 479/2008 en komen zij derhalve in aanmerking voor steun in de zin van dit artikel.
30
In de eerste plaats vormen deze maatregelen een verbetering van de wijnbouwtechnieken in de zin van artikel 11, lid 3, onder c), van verordening nr. 479/2008, aangezien zij bijdragen tot een betere opbrengst van de oogsten door de wijnstokken en de druivenplanten te beschermen tegen aantasting door parasieten. In dit verband wijst verzoekster erop dat dieren en vogels elk jaar grote schade aanrichten aan de wijnstokken in de Tsjechische Republiek. Dieren knabbelen immers aan de wijnstokken die daardoor beschadigd worden en minder of helemaal niets meer opbrengen. De vogels, vooral spreeuwen, strijken neer op de druiven tijdens de rijpingsperiode, een specifiek probleem voor de wijngaarden in Midden-Europa, waar deze vogels zich gedurende deze periode ophouden. Dit kan leiden tot de totale vernietiging van de oogsten of tot beschadiging van de druiven die daardoor onbruikbaar worden om kwaliteitswijn voort te brengen. Bovendien zijn de druiven gevoeliger voor ziekten, die zich vervolgens kunnen verspreiden.
31
Dat is de reden waarom in de betrokken periode is voorzien in collectieve bescherming, door middel van de omheining van de wijngaarden, en in individuele bescherming, door middel van het aanbrengen van palen om te vermijden dat aan de wijnstokken wordt geknabbeld. Het grootste deel van de fondsen waarop de financiële correctie betrekking heeft, was bestemd voor de bescherming tegen de dieren, aangezien slechts 4 miljoen CZK (ongeveer 155938 EUR) was gebruikt voor de bescherming tegen vogels in de vorm van een actieve bescherming, door de fysieke aanwezigheid in de wijngaarden van mensen die patrouilleren en de vogels wegjagen, en in de vorm van passieve bescherming, door middel van mechanische, optische of akoestische afschrikmiddelen.
32
In de tweede plaats kan geen enkele maatregel ter bescherming van de wijngaarden tegen schade door dieren en vogels worden gelijkgesteld met een normale maatregel van vernieuwing van een wijngaard die het einde van zijn natuurlijke ontwikkelingscyclus heeft bereikt in de zin van artikel 11, lid 3, van de verordening nr. 479/2008.
33
In de derde plaats verbeteren de maatregelen ter bescherming van wijngaarden tegen schade door dieren en vogels het concurrentievermogen van de wijnbouwers overeenkomstig artikel 11, lid 1, van verordening nr. 479/2008. Zij maken het immers mogelijk te voldoen aan de verhoogde vraag naar kwaliteitswijnen uit overrijpe druiven door het concurrentienadeel te beperken dat door spreeuwen wordt veroorzaakt. De litigieuze beschermingsmaatregel heeft immers het concurrentievermogen van de Tsjechische wijnbouwers op de wijnmarkt van de Unie versterkt door het mogelijk te maken de productie van Tsjechische kwaliteitswijnen uit overrijpe druiven te verdrievoudigen, namelijk van 51000 hl in 2005 naar 121000 hl vanaf 2008 om 161000 hectoliter te bereiken in 2012, het laatste jaar waarin deze maatregel werd toegepast.
34
Het Gerecht zou dus blijk hebben gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de litigieuze beschermingsmaatregel niet voor financiering in aanmerking kwam in de zin van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 479/2008.
35
De Commissie betoogt dat het eerste middel ongegrond is omdat de litigieuze beschermingsmaatregel enkel tot doel heeft het productievolume in stand te houden en er niet op gericht is, de productie af te stemmen op de vraag op de markt of het concurrentievermogen van de wijnbouwers te verbeteren.
36
Bovendien mag deze maatregel niet tot doel hebben het concurrentienadeel voor de wijnbouwers in Midden-Europa te compenseren omdat daar spreeuwen aanwezig zijn op het moment van de oogst. Het doel van de steun voor herstructurering en omschakeling van wijngaarden is immers niet, zoals in het geval van de cohesiefondsen, om de uit de geografische situatie en de natuurlijke omstandigheden voortvloeiende nadelen te compenseren of de regionale verschillen te verkleinen, maar integendeel om het concurrentievermogen van de wijnbouwers in de gehele Unie te ondersteunen en te verbeteren, ongeacht in welke regio zij hun activiteiten uitoefenen.
37
Verder moeten de maatregelen inzake herstructurering en omschakeling van wijngaarden bijdragen aan de omschakeling op andere rassen en aan de verbetering van de wijnbouwtechnieken. Zelfs al zou de bescherming van de productie tegen schadelijke dieren het mogelijk maken meer wijn van betere kwaliteit te produceren, beperkt deze bescherming zich ondanks alles tot de instandhouding van het bestaande productievolume. Bijgevolg vormen de al eeuwenlang gebruikte technieken om vogels af te schrikken of om bescherming te bieden tegen dieren geenszins een kwalitatieve ontwikkeling van de wijnbouwtechnieken.
38
Om de productie tegen dieren te beschermen voorziet verordening nr. 479/2008 ten slotte in een financiële bijdrage in de kosten van de verzekeringspremies die de producenten hebben betaald, welke bijdrage overeenkomstig artikel 14, lid 2, van deze verordening niet meer dan 50 % van deze kosten mag bedragen. In deze omstandigheden blijkt uit artikel 11 van deze verordening de wil van de Uniewetgever om de verbetering van het concurrentievermogen van de wijnbouwers financieel te ondersteunen, wat verder gaat dan een stijging of een instandhouding van de productievolumes. De voorschriften van artikel 14 van diezelfde verordening tonen aan dat de Uniewetgever maatregelen die zich beperken tot bescherming van de productie tegen schadelijke dieren, niet heeft verwaarloosd.
39
In repliek brengt de Tsjechische Republiek hiertegen in dat het betoog van de Commissie erop neerkomt dat aan artikel 11 van verordening nr. 479/2008 voorwaarden worden toegevoegd die niet blijken uit de bewoordingen van dit artikel. In het bijzonder maakte dit artikel de subsidiabiliteit geenszins afhankelijk van het gebruik van een nieuwe wijnbouwtechniek. Het enige wat telt, is het feit dat de gebruikte techniek, of die nu nieuw of eeuwenoud is, het mogelijk maakt de wijnbouwtechniek in kwestie te verbeteren. Bovendien kan het bestaan van een andere maatregel van bescherming tegen dieren, zoals die welke in artikel 14 van deze verordening is neergelegd, de omstandigheden waarin op grond artikel 11 van die verordening steun wordt toegekend, niet beïnvloeden.
40
In dupliek verklaart de Commissie dat zij nooit heeft beweerd dat alleen een uitvinding als een „verbetering van wijnbouwtechnieken” kan worden beschouwd. Bestaande technieken of zelfs eeuwenoude technieken kunnen in combinatie met nieuwe technologieën en ontwerpen het concurrentievermogen verbeteren. De litigieuze beschermingsmaatregel, in het bijzonder het afschrikken van vogels die in de wijngaarden aanwezig zijn door geluid te maken of door vogelverschrikkers te plaatsen, is evenwel slechts een methode die al eeuwen bekend is en niets verandert aan de druivenvariëteit of aan de wijnbouwtechnieken.
Beoordeling door het Hof
41
Met haar eerste middel levert de Tsjechische Republiek kritiek op de punten 83 tot en met 90 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de maatregelen ter bescherming van wijngaarden tegen schade door dieren en vogels, zoals de litigieuze beschermingsmaatregel, duidelijk niet onder de bewoordingen van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 479/2008 vallen, en dat niet duidelijk blijkt, hoe deze maatregelen het concurrentievermogen van de wijnbouwers kunnen verbeteren.
42
Om te beginnen dient te worden opgemerkt dat de litigieuze beschermingsmaatregel niet als maatregel voor de „omschakeling van wijngaarden” in de zin van artikel 11 van verordening nr. 479/2008 kan worden aangemerkt. Daaruit volgt dat voor de gegrondheid van het eerste middel alleen moet worden onderzocht of deze maatregel kan worden beschouwd als een maatregel ter „herstructurering van wijngaarden” in de zin van deze bepaling.
43
In dat verband vereisen de eenvormige toepassing van het Unierecht en het gelijkheidsbeginsel dat de bewoordingen van een bepaling van Unierecht die voor de betekenis en de draagwijdte ervan niet uitdrukkelijk naar het recht van de lidstaten verwijst, normaliter in de gehele Unie autonoom en uniform worden uitgelegd en dat daarbij niet alleen rekening wordt gehouden met de bewoordingen van de bepaling, maar ook met de context van de bepaling en met de doelstelling van de betrokken regeling (zie met name arresten van 18 januari 1984, Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, punt 11, en 18 mei 2017, Hummel Holding, C‑617/15, EU:C:2017:390, punt 22).
44
Uit de letterlijke uitlegging van de term „herstructurering” blijkt de dubbelzinnigheid van deze term. In het dagelijkse taalgebruik verwijst een herstructurering immers naar de handeling waarbij een geheel dat als onvoldoende performant wordt beschouwd, volgens nieuwe beginselen of nieuwe structuren wordt gereorganiseerd. Een herstructurering van een wijngaard kan aldus voortvloeien uit wijzigingen die zowel betrekking hebben op de beginselen inzake het beheer van die wijngaard als op de terreinen waarop aan wijnbouw wordt gedaan.
45
Wanneer een bepaling van het Unierecht zoals in dit geval dubbelzinnig en derhalve voor verschillende uitleggingen vatbaar is, moet de voorkeur worden gegeven aan de uitlegging die de nuttige werking van de bepaling kan verzekeren door die bepaling uit te leggen tegen de achtergrond van de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt (zie in die zin de arresten van 19 juni 1980, Roudolff, 803/79 EU:C:1980:166, punt 7, en 24 februari 2000, Commissie/FrankrijkC‑434/97, EU:C:2000:98, punt 21).
46
In dit verband blijkt uit artikel 11, lid 1, van verordening nr. 479/2008 dat de maatregelen ter herstructurering van wijngaarden tot doel hebben het concurrentievermogen van de wijnbouwers te verbeteren.
47
Gelet op deze doelstelling kan een vrij eenvoudige maatregel die beperkt is tot het beter beheren van de wijngaard door de wijnstokken op verschillende manieren te beschermen en leidt tot een aanzienlijke toename van het concurrentievermogen voor de wijnbouwers, als een herstructureringsmaatregel worden aangemerkt. In het bijzonder, en anders dan de Commissie stelt, volgt uit de bewoordingen van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 479/2008 geenszins dat de maatregelen waarbij bestaande of zelfs eeuwenoude technieken worden aangewend, slechts voor steun voor de herstructurering van wijngaarden in aanmerking kunnen komen op voorwaarde dat zij worden gecombineerd met nieuwe technologieën of nieuwe concepten.
48
Integendeel, de verbetering van de wijnbouwtechnieken dient concreet te worden onderzocht met als maatstaf de wijze waarop een wijngaard wordt beheerd op het moment waarop steun wordt aangevraagd.
49
Artikel 6, lid 2, van verordening (EG) nr. 555/2008 van de Commissie van 27 juni 2008 tot vaststelling van de uitvoeringsbepalingen voor verordening (EG) nr. 479/2008 van de Raad houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt, wat betreft de steunprogramma’s, de handel met derde landen, het productiepotentieel en de controles in de wijnsector (PB 2008, L 170, blz. 1), in de versie van uitvoeringsverordening (EU) nr. 202/2013 van de Commissie van 8 maart 2013 (PB 2013, L 67, blz. 10), sluit een maatregel ter bescherming van wijngaarden tegen schade door wild, vogels of hagel uit van steun voor de herstructurering van wijngaarden. Vast staat evenwel dat uitvoeringsverordening nr. 202/2013, die in werking is getreden op 12 maart 2013, ratione temporis niet op de feiten van het geding van toepassing is. Zij kan dus geen enkele aanwijzing voor de uitlegging van artikel 11 van verordening nr. 479/2008 verstrekken.
50
Zoals de Tsjechische Republiek in casu in haar schrifturen heeft aangevoerd, heeft de litigieuze beschermingsmaatregel het mogelijk gemaakt de productie van Tsjechische kwaliteitswijnen uit overrijpe druiven te verdrievoudigen, van 51000 hectoliter in 2005 naar 161000 hectoliter in 2012, het laatste jaar waarin deze maatregel werd toegepast.
51
Omdat de Commissie niet is opgekomen tegen deze verklaringen en niet heeft aangetoond dat er bij de consumenten geen vraag naar deze wijnen is, dient te worden geoordeeld dat de litigieuze beschermingsmaatregel heeft bijgedragen tot de verbetering van het concurrentievermogen van de Tsjechische wijnbouwers, zoals de advocaat-generaal in de punten 76, 77 en 81 van haar conclusie heeft opgemerkt.
52
Daar verordening nr. 479/2008 niets bepaalt over de subsidiabiliteit van maatregelen ter bescherming van wijngaarden tegen met name schade door wild en vogels, was er geen wettelijke grondslag om te weigeren dat de Tsjechische Republiek de litigieuze beschermingsmaatregel tot de maatregelen ter herstructurering en omschakeling van wijngaarden rekent.
53
Hieruit volgt dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat maatregelen ter bescherming van wijngaarden tegen schade door dieren of vogels, zoals de litigieuze beschermingsmaatregel, niet onder de bewoordingen van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 479/2008 vallen.
54
Bijgevolg moet het eerste middel gegrond worden verklaard.
55
Aangezien dit middel gegrond is verklaard, moet het bestreden arrest worden vernietigd zonder dat het tweede en het derde middel hoeven te worden onderzocht.
Beroep bij het Gerecht
56
Artikel 61, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bepaalt dat het Hof, wanneer de hogere voorziening gegrond is, de beslissing van het Gerecht vernietigt en de zaak dan zelf kan afdoen wanneer deze in staat van wijzen is, dan wel deze voor afdoening verwijst naar het Gerecht.
57
In casu zal het Hof de zaak, die in staat van wijzen is, afdoen.
58
In dat verband vereist het rechtszekerheidsbeginsel, zoals uit punt 65 van de conclusie van de advocaat-generaal blijkt, dat een regeling de belanghebbenden in staat stelt een nauwkeurig beeld te krijgen van de omvang van de verplichtingen die hun bij deze regeling worden opgelegd, vooral wanneer deze financiële gevolgen heeft. Bij de goedkeuring van de rekeningen van het ELGF mag de Commissie dan ook niet kiezen voor een niet voor de hand liggende uitlegging die niet strookt met de normale betekenis van de gebruikte woorden (zie in die zin arrest van 1 oktober 1998, Ierland/Commissie, C‑238/96, EU:C:1998:451, punt 81en aldaar aangehaalde rechtspraak). Uit de overwegingen in de punten 42 tot en met 52 van het onderhavige arrest vloeit voort dat de uitlegging van de Commissie in dit geval afwijkt van de normale betekenis van de bewoordingen van artikel 11, lid 3, van verordening nr. 479/2008, daar deze instelling heeft geoordeeld dat de litigieuze beschermingsmaatregel niet subsidiabel was in het kader van het programma voor onder meer de herstructurering van wijngaarden.
59
Bijgevolg moet het eerste middel dat de Tsjechische Republiek in eerste aanleg heeft aangevoerd, namelijk schending van het rechtszekerheidsbeginsel, worden aanvaard en moet het litigieuze besluit nietig worden verklaard.
Kosten
60
Overeenkomstig artikel 184, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof beslist het Hof ten aanzien van de proceskosten wanneer de hogere voorziening gegrond is en het zelf de zaak afdoet.
61
Artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van dit Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, bepaalt dat de in het ongelijk gestelde partij in de kosten wordt verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Tsjechische Republiek in hogere voorziening in het gelijk is gesteld en het bij het Gerecht ingestelde beroep gegrond is verklaard, dient de Commissie overeenkomstig de vordering van de Tsjechische Republiek zowel in eerste aanleg als in hogere voorziening te worden verwezen in haar eigen kosten en in die van de Tsjechische Republiek.
Het Hof (Derde kamer) rechtdoende, verklaart:
1)
Het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 20 oktober 2016, Tsjechië/Commissie (T‑141/15, niet gepubliceerd, EU:T:2016:621), wordt vernietigd.
2)
Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/103 van de Commissie van 16 januari 2015 houdende onttrekking aan EU-financiering van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) of in het kader van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), voor zover daarbij de uitgaven van de Tsjechische Republiek in de periode van 2010 tot en met 2012 in het kader van het ELGF voor de maatregel ter bescherming van wijngaarden tegen schade door dieren en vogels voor een totaalbedrag van 2123199,04 EUR worden uitgesloten, wordt nietig verklaard.
3)
De Europese Commissie wordt zowel in de procedure in eerste aanleg als in deze hogere voorziening verwezen in haar eigen kosten en in de kosten van de Tsjechische Republiek.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Tsjechisch.
Top