Arrêt de la Cour
Zaak C‑424/02
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Britannië en Noord-Ierland
„Niet-nakoming – Richtlijn 75/439/EEG – Verwijdering van afgewerkte olie – Voorrang aan behandeling van afgewerkte olie door regeneratie”
Samenvatting van het arrest
Harmonisatie van wetgevingen – Verwijdering van afgewerkte olie – Richtlijn 75/439 – Verplichting voor lidstaten om voorrang te verlenen aan behandeling van afgewerkte olie door regeneratie – Grenzen – Beperkingen van technische, economische en organisatorische aard – Begrip
(Richtlijn 75/439 van de Raad, art. 3, lid 1)
Blijkens artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101, maakt de verwijzing naar „beperkingen van technische, economische en organisatorische aard” in genoemd artikel deel uit van een bepaling waarbij de lidstaten in algemene bewoordingen een verplichting wordt opgelegd, en heeft de gemeenschapswetgever met deze aanduiding niet willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel die van algemene toepassing is, maar de werkingssfeer en de inhoud willen vastleggen van een positieve verplichting, namelijk te waarborgen dat de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.
Hieruit volgt dat de definitie van die beperkingen niet volledig aan de lidstaten kan worden overgelaten. Een exclusieve uitlegging door de lidstaten is immers niet alleen in strijd met het beginsel van eenvormige uitlegging en toepassing van het gemeenschapsrecht, maar maakt van de verenigbaarheid van de behandeling door regeneratie met de beperkingen van technische, economische en organisatorische aard ook een voorwaarde waarvan de vervulling geheel afhangt van een opportuniteitsbeoordeling door de betrokken lidstaat.
Artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439, dat de „beperkingen van technische, economische en organisatorische aard” betreft, moet worden opgevat als de uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan de lidstaten maatregelen moeten treffen die passend zijn voor en in verhouding staan tot het beoogde doel, namelijk voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, met dien verstande dat de grens van deze positieve verplichting bestaat in genoemde beperkingen. De stelling dat de technische, economische en organisatorische situatie in een lidstaat noodzakelijkerwijs een beperking is die in de weg staat aan de vaststelling van maatregelen als bedoeld in genoemde bepaling, komt er immers op neer dat hieraan elke nuttige werking wordt ontnomen, aangezien de aan de lidstaten opgelegde verplichting zich zou beperken tot de handhaving van de status-quo, zodat er geen reële verplichting zou zijn om de nodige maatregelen te treffen ten gunste van de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
(cf. punten 20‑23)
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
15 juli 2004(1)
„Niet-nakoming – Richtlijn 75/439/EEG – Verwijdering van afgewerkte olie – Voorrang aan behandeling van afgewerkte olie door regeneratie”
In zaak C-424/02
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door X. Lewis en M. Konstantinidis als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door M. Bethell als gemachtigde, bijgestaan door M. Demetriou, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerder,
betreffende een verzoek om vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986 (PB 1987, L 42, blz. 43), door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, dat de lidstaten de verplichting oplegt de nodige maatregelen te nemen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, althans door de Commissie niet van die maatregelen in kennis te stellen,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),,
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, A. Rosas, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta (rapporteur) en K. Lenaerts, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 4 maart 2004,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 1 april 2004,
het navolgende
Arrest
1 Bij op 22 november 2002 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 226 EG het Hof verzocht vast te stellen dat het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de verplichtingen niet is nagekomen die op hem rusten krachtens richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie (PB L 194, blz. 23), zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986 (PB 1987, L 42, blz. 43) (hierna: „richtlijn”), door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen vast te stellen die nodig zijn om te voldoen aan artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, dat de lidstaten de verplichting oplegt de nodige maatregelen te nemen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, althans door de Commissie niet van die maatregelen in kennis te stellen.
Rechtskader
2 Artikel 3 van de richtlijn bepaalt:
„1. Wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
2. Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in lid 1 genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd, nemen de lidstaten maatregelen om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in overeenstemming met de bepalingen van deze richtlijn, op voorwaarde dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar is.
3. Wanneer de afgewerkte olie ten gevolge van de in de leden 1 en 2 genoemde beperkingen noch geregenereerd, noch verbrand wordt, nemen de lidstaten de nodige maatregelen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen.”
3 Volgens artikel 2 van richtlijn 87/101 dienden de lidstaten de nodige maatregelen te treffen om vanaf 1 januari 1990 aan de richtlijn te voldoen.
Precontentieuze procedure
4 Omdat zij van oordeel was dat artikel 3, lid 1, van de richtlijn niet binnen de gestelde termijn in nationaal recht was omgezet, heeft de Commissie een niet-nakomingsprocedure tegen het Verenigd Koninkrijk ingeleid. Na deze lidstaat te hebben aangemaand zijn opmerkingen in te dienen, heeft zij op 21 december 2001 een met redenen omkleed advies uitgebracht.
5 In antwoord op dit met redenen omkleed advies hebben de autoriteiten van het Verenigd Koninkrijk bij brief van 20 februari 2002 bevestigd dat zij artikel 3, lid 1, van de richtlijn volledig willen nakomen. In een tweede brief, van 15 maart 2002, hebben deze autoriteiten melding gemaakt van de belemmeringen voor het regenereren van afgewerkte olie, te weten het belang van de markt van teruggewonnen afgewerkte olie die als brandstof wordt gebruikt en de zwakke vraag naar geregenereerde basisolie.
6 Daarop heeft de Commissie besloten, het onderhavige beroep in te stellen.
Het beroep
Argumenten van de partijen
7 De Commissie stelt dat het Verenigd Koninkrijk erkent dat het nog maatregelen moet treffen om artikel 3, lid 1, van de richtlijn om te zetten en dat het erover moet waken dat voorrang wordt verleend aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
8 De Commissie is van mening dat de loutere toezegging dat doeltreffende maatregelen zullen worden getroffen om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie, binnen het kader van de verschillende opties die gezien de belemmeringen voor regeneratie mogelijk zijn, op zich niet volstaat om te kunnen spreken van maatregelen bedoeld om regeneratie in de zin van artikel 3, lid 1, van de richtlijn te bevorderen.
9 De Commissie merkt op dat het enkele onderzoek van deze verschillende opties en het identificeren van de belemmeringen voor regeneratie, niet de maatregelen zijn die de richtlijn vereist, maar slechts voorafgaande voorwaarden om te kunnen vaststellen of deze bepaling toepasselijk is wanneer beroep wordt gedaan op regeneratie.
10 De Commissie stelt vast dat geen enkele concrete maatregel is genomen om de voorrang van de behandeling van afgewerkte olie te verzekeren. Het Verenigd Koninkrijk heeft enkel onderzocht welke maatregelen het in de toekomst kan treffen om dit doel te bereiken. Hoewel het een inventaris heeft opgemaakt van de financiële beperkingen die het bevorderen van de behandeling van afgewerkte olie belemmeren, heeft het geen gebruik gemaakt van de door de artikelen 13 en 14 van de richtlijn geboden mogelijkheid om vergoedingen toe te kennen die de kosten van deze behandeling compenseren. Bovendien verleent de in deze sector van kracht zijnde fiscale vrijstelling in de praktijk voorrang aan verbranding, wat in strijd is met het doel van de richtlijn.
11 De regering van het Verenigd Koninkrijk is van mening dat zij aan haar verplichtingen ingevolge artikel 3, lid 1, van de richtlijn heeft voldaan. Zij voert aan dat zij een reeks belemmeringen voor het bevorderen van de regeneratie van afgewerkte olie heeft geïdentificeerd en onderzocht. Rekening houdend met deze belemmeringen onderzoekt zij, welke maatregelen het meest geschikt zijn om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie.
12 De regering van het Verenigd Koninkrijk beweert dat artikel 3, lid 1, van de richtlijn de lidstaten geen absolute verplichting oplegt om maatregelen te treffen om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie. De verplichting om dergelijke maatregelen te nemen is enkel van toepassing „wanneer beperkingen van technische, economische en organisatorische aard zich daar niet tegen verzetten”. De draagwijdte van de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn bedoelde verplichting varieert dus naargelang de situatie in elke lidstaat. Volgens deze regering vormen de maatregelen die zijn getroffen om naar oplossingen te zoeken die de regeneratie van afgewerkte olie doen toenemen, concrete en passende maatregelen om aan deze behandeling voorrang te verlenen.
13 De regering van het Verenigd Koninkrijk verduidelijkt dat de beperkte omvang van de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn neergelegde verplichting ook wordt aangetoond door de leden 2 en 3 van dit artikel. Deze bepalingen leggen de lidstaten andere verplichtingen op, wanneer beperkingen hun verhinderen om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie.
14 De regering van het Verenigd Koninkrijk wijst erop dat de bevoegde autoriteiten hebben vastgesteld dat een reeks belemmeringen hun verhinderde om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie. De voornaamste beperkingen zijn van economische aard, te weten de grote omvang van de markt van als brandstof gebruikte afgewerkte olie en de kleine omvang van de markt van geregenereerde olie zowel als de exploitatie- en transportkosten en de problemen om dit product in de handel te brengen.
15 De regering van het Verenigd Koninkrijk benadrukt voorts dat de nationale autoriteiten verschillende maatregelen hebben onderzocht om de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie te bevorderen. Zij hebben onder meer onderzoek verricht teneinde een bestek te maken voor een regeneratie-installatie voor afgewerkte olie in het Verenigd Koninkrijk, andere afzetmogelijkheden voor geregenereerde producten te vinden en de beste middelen te bepalen om geregenereerde olie in de handel te brengen.
16 De regering van het Verenigd Koninkrijk is bijgevolg van mening dat zij een gestructureerd plan kan uitvoeren om de regeneratie van afgewerkte olie te bevorderen. Een dergelijk actieplan vormt een geheel van passende en evenredige maatregelen waarmee uitvoering moet worden gegeven aan de verplichtingen genoemd in artikel 3, lid 1, van de richtlijn.
Beoordeling door het Hof
17 Zoals het Hof heeft geoordeeld in zijn arrest van 9 september 1999 (Commissie/Duitsland, C-102/97, Jurispr. blz. I-5051, punt 35), was een van de belangrijkste doelstellingen van de richtlijn, voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie. Deze doelstelling, die in de tweede overweging van de considerans van de richtlijn wordt genoemd, is ingegeven door de omstandigheid dat regeneratie de meest rationele wijze van verwerking van afgewerkte olie is, gezien de energiebesparing die daardoor mogelijk wordt.
18 In punt 36 van voormeld arrest heeft het Hof er eveneens op gewezen dat een lidstaat die beperkingen van technische, economische en organisatorische aard kent waardoor geen voorrang kan worden verleend aan de behandeling door regeneratie, de in artikel 3, lid 2, van de richtlijn genoemde subsidiaire verplichting dient na te komen, namelijk de nodige maatregelen dient te treffen om ervoor te zorgen dat iedere verbranding van afgewerkte olie plaatsvindt op een uit milieuoogpunt verantwoorde wijze, in overeenstemming met de bepalingen van de richtlijn. Deze verplichting hangt op haar beurt af van de in artikel 3, lid 2, laatste zinsdeel, van de richtlijn genoemde voorwaarde „dat deze verbranding technisch, economisch en organisatorisch gezien uitvoerbaar is”.
19 Slechts wanneer de afgewerkte olie wegens de in artikel 3, leden 1 en 2, van de richtlijn genoemde beperkingen niet wordt geregenereerd of verbrand, dienen de lidstaten te voldoen aan de in lid 3 van dit artikel genoemde, nog meer subsidiaire verplichting, de nodige maatregelen te treffen om de onschadelijke vernietiging of de gecontroleerde opslag of bewaring op of in de bodem van de afgewerkte olie te waarborgen (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 37).
20 Met betrekking tot de oplossing waaraan voorrang moet worden verleend, namelijk de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, moet worden opgemerkt dat, zoals het Hof heeft benadrukt in de punten 38 en 39 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland, de verwijzing naar „beperkingen van technische, economische en organisatorische aard” in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, deel uitmaakt van een bepaling waarbij de lidstaten in algemene bewoordingen een verplichting wordt opgelegd, en dat de gemeenschapswetgever met deze aanduiding niet heeft willen voorzien in beperkte uitzonderingen op een regel die van algemene toepassing is, maar de werkingssfeer en de inhoud heeft willen vastleggen van een positieve verplichting, namelijk te waarborgen dat de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie voorrang krijgt.
21 Hieruit volgt, zoals het Hof eveneens reeds heeft opgemerkt, dat de definitie van die beperkingen niet volledig aan de lidstaten kan worden overgelaten. Een exclusieve uitlegging door de lidstaten is niet alleen in strijd met het beginsel van eenvormige uitlegging en toepassing van het gemeenschapsrecht, maar maakt van de verenigbaarheid van de behandeling door regeneratie met de beperkingen van technische, economische en organisatorische aard ook een voorwaarde waarvan de vervulling geheel afhangt van een opportuniteitsbeoordeling door de betrokken lidstaat (zie arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 40).
22 Met betrekking tot het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de omvang van de verplichting in artikel 3, lid 1, van de richtlijn varieert naargelang de situatie in elke lidstaat en dat ongunstige omstandigheden in een lidstaat dusdanige beperkingen kunnen vormen dat er geen verplichting is om voorrang te verlenen aan de regeneratie van afgewerkte olie, moet worden benadrukt dat, zoals het Hof heeft opgemerkt in punt 43 van het reeds aangehaalde arrest Commissie/Duitsland, de stelling dat de technische, economische en organisatorische situatie in een lidstaat noodzakelijkerwijs een beperking is die zich verzet tegen de vaststelling van de maatregelen als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de richtlijn, erop neerkomt dat aan die bepaling elke nuttige werking wordt ontnomen, aangezien de verplichting van de lidstaten zich zou beperken tot de handhaving van de status-quo, zodat er geen reële verplichting zou zijn om de nodige maatregelen te treffen ten gunste van de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie.
23 Bovendien moet, in antwoord op het argument van de regering van het Verenigd Koninkrijk dat de verwijzing naar „beperkingen van technische, economische en organisatorische aard” betekent dat de gemeenschapswetgever de lidstaten een beoordelingsmarge toekent, erop worden gewezen dat deze bepaling inzake de beperkingen moet worden opgevat als de uitdrukking van het evenredigheidsbeginsel, op grond waarvan de lidstaten maatregelen moeten treffen die passend zijn voor en in verhouding staan tot het beoogde doel, namelijk voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, met dien verstande dat de grens van deze positieve verplichting bestaat in beperkingen van technische, economische en organisatorische aard als bedoeld in artikel 3, lid 1, van de richtlijn (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 42).
24 Het Hof heeft ook beslist dat het weliswaar niet aan het Hof staat te bepalen welke maatregelen een lidstaat had moeten nemen om artikel 3, lid 1, van de richtlijn uit te voeren, maar dat het, in het kader van de verificatie van het bestaan van beperkingen in de zin van deze bepaling, dient te onderzoeken of het mogelijk was maatregelen te treffen die voorrang geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie en die voldoen aan het criterium dat die maatregelen vanuit technisch, economisch en organisatorisch oogpunt haalbaar moeten zijn (arrest Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 48).
25 Bijgevolg is het weliswaar aanvaardbaar dat de lidstaten eerst onderzoeken uitvoeren en rapporten opstellen om de modaliteiten voor de verwijdering van afgewerkte olie vast te leggen, maar deze voorbereidende stappen moeten worden gevolgd door concrete maatregelen om te waarborgen dat voorrang wordt gegeven aan regeneratie, zodat wordt voldaan aan de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn neergelegde verplichting.
26 In casu moet echter worden vastgesteld, dat het Verenigd Koninkrijk geen concrete maatregelen heeft getroffen om te waarborgen dat voorrang wordt gegeven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie en dat het enkel beperkingen heeft geïdentificeerd, de markt heeft bestudeerd en de eventueel te nemen maatregelen heeft onderzocht.
27 Hieraan moet worden toegevoegd dat de lidstaten vanaf 1 januari 1990 dienden te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 3, lid 1, van de richtlijn. Bovendien bepaalde artikel 3 van richtlijn 75/439, in de oorspronkelijke versie van 1975, reeds dat de lidstaten de nodige maatregelen moesten nemen om te bereiken dat het verwijderen van afgewerkte olie zoveel mogelijk zou geschieden door opnieuw gebruik daarvan (regeneratie en/of verbranding voor andere doeleinden dan vernietiging). Deze maatregelen moesten vanaf 1977 worden genomen.
28 Ook staat vast dat het Verenigd Koninkrijk gedurende lange tijd, te weten tussen de omzettingstermijn (1 januari 1990) en de in het met redenen omkleed advies van 20 december 2001 gestelde termijn van twee maanden, geen stappen heeft ondernomen om een proces op gang te brengen met als doel de nodige maatregelen te treffen om te waarborgen dat overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn aan regeneratie de voorkeur wordt gegeven bij de behandeling van afgewerkte olie.
29 Aangaande het argument van het Verenigd Koninkrijk ten betoge dat het te kampen heeft met belemmeringen van economische aard, onder meer wegens de structuur van de markt van afgewerkte olie, moet worden vastgesteld dat er pas in 2002 een afvalbeheersplan is goedgekeurd om deze situatie te verhelpen.
30 Gelet op de verplichtingen die op het onderhavige gebied op de lidstaten rusten, dient te worden opgemerkt dat met deze handeling geen uitvoering wordt gegeven aan de in artikel 3, lid 1, van de richtlijn bedoelde verplichting.
31 Er moet in elk geval aan worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie onder meer arresten van 15 maart 2001, Commissie/Frankrijk, C-147/00, Jurispr. blz. I-2387, punt 26; 4 juli 2002, Commissie/Griekenland, C-173/01, Jurispr. blz. I-6129, punt 7, en 10 april 2003, Commissie/Frankrijk, C-114/02, Jurispr. blz. I-3783, punt 9).
32 In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat het Verenigd Koninkrijk, door niet overeenkomstig artikel 3, lid 1, van de richtlijn de nodige maatregelen te treffen om voorrang te geven aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
33 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Verenigd Koninkrijk in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door niet overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 75/439/EEG van de Raad van 16 juni 1975 inzake de verwijdering van afgewerkte olie, zoals gewijzigd bij richtlijn 87/101/EEG van de Raad van 22 december 1986, de nodige maatregelen te treffen om voorrang te verlenen aan de behandeling van afgewerkte olie door regeneratie, is het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland wordt verwezen in de kosten.
Jann
Rosas
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 15 juli 2004.
De griffier
De president van de Eerste kamer
R. Grass
P. Jann
1 – Procestaal: Engels. Top
Full & Egal Universal Law Academy