ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
3 oktober 2013 ( *1 )
„Niet-nakoming — Vervoer — Richtlijn 2001/14/EG — Artikelen 4, lid 1, en 30, lid 3 — Toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit — Heffing van rechten — Rechten voor gebruik van infrastructuur — Onafhankelijkheid van infrastructuurbeheerder”
In zaak C‑369/11,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 12 juli 2011,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door E. Montaguti en H. Støvlbæk als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
ondersteund door:
Tsjechische Republiek, vertegenwoordigd door M. Smolek als gemachtigde,
interveniënte,
wijst
HET HOF (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: A. Tizzano, kamerpresident, M. Berger, A. Borg Barthet (rapporteur), E. Levits en J.‑J. Kasel, rechters,
advocaat-generaal: N. Jääskinen,
griffier: A. Impellizzeri, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 11 april 2013,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1
De Europese Commissie verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door niet de wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen die noodzakelijk zijn om te voldoen aan artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440/EEG van de Raad van 29 juli 1991 betreffende de ontwikkeling van de spoorwegen in de Gemeenschap (PB L 237, blz. 25), zoals gewijzigd bij richtlijn 2006/103/EG van de Raad van 20 november 2006 (PB L 363, blz. 344; hierna: „richtlijn 91/440”), alsmede aan de artikelen 4, leden 1 en 2, 14, lid 2, en 30, leden 1 en 3, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur (PB L 75, blz. 29), zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007 (PB L 315, blz. 44; hierna: „richtlijn 2001/14”), de krachtens die bepalingen op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Recht van de Unie
2
Artikel 4 van richtlijn 91/440, dat staat in afdeling II, „Beheersmatige onafhankelijkheid”, van deze richtlijn, bepaalt:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat spoorwegondernemingen wat beheer, bestuur en interne controle van bestuurlijke, economische en boekhoudkundige aangelegenheden aangaat, een onafhankelijke positie hebben op grond waarvan zij, in het bijzonder, beschikken over een vermogen, een begroting en boekhouding die gescheiden zijn van die van de staat.
2. De infrastructuurbeheerder is verantwoordelijk voor zijn eigen beheer, bestuur en interne controle en neemt hierbij het kader en de specifieke heffings- en toewijzingsregels die door de lidstaten zijn opgesteld in acht.”
3
De punten 11 en 16 van de considerans van richtlijn 2001/14 luiden als volgt:
„(11)
De regelingen voor gebruiksrechten en capaciteitstoewijzing moeten alle ondernemingen gelijkwaardige en niet-discriminerende toegang bieden waarbij zo veel mogelijk moet worden getracht op eerlijke en niet-discriminerende wijze aan de behoeften van alle gebruikers en verkeerstypen tegemoet te komen.
[...]
(16)
De regelingen voor tarifering en capaciteitstoewijzing moeten eerlijke concurrentie bij de verstrekking van spoorwegdiensten mogelijk maken.”
4
In artikel 4, „Instelling, vaststelling en inning van gebruiksrechten”, leden 1 en 2, van die richtlijn wordt bepaald:
„1. De lidstaten stellen met inachtneming van de in artikel 4 van richtlijn 91/440/EEG vastgelegde beheersmatige onafhankelijkheid een kaderregeling voor de heffingen vast.
Met inachtneming van de voorwaarde van beheersmatige onafhankelijkheid stellen de lidstaten specifieke tariferingsvoorschriften vast of delegeren zij deze bevoegdheid aan de infrastructuurbeheerder. De vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan is een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder.
2. Is de infrastructuurbeheerder in juridisch of organisatorisch opzicht of wat de besluitvorming betreft, niet onafhankelijk van spoorwegondernemingen, dan vallen de in dit hoofdstuk beschreven taken, met uitzondering van de inning van de gebruiksrechten, onder de bevoegdheid van een tariferingsinstantie die wel in juridisch en organisatorisch opzicht en wat de besluitvorming betreft onafhankelijk is van spoorwegondernemingen.”
5
Artikel 30, „Toezichthoudende instantie”, van richtlijn 2001/14 luidt als volgt:
„1. Onverminderd artikel 21, lid 6, stellen de lidstaten een toezichthoudende instantie in. Deze instantie, die het inzake vervoer bevoegde ministerie of een ander lichaam kan zijn, is naar organisatie, financieringsbeslissingen, rechtsvorm en besluitvorming onafhankelijk van infrastructuurbeheerders, heffingsinstanties, toewijzende instanties of aanvragers. Voorts is zij voor haar werking onafhankelijk van alle bevoegde autoriteiten die betrokken zijn bij de gunning van een openbaredienstcontract. De instantie functioneert overeenkomstig de beginselen vastgelegd in dit artikel, waarbij beroeps- en toezichthoudende bevoegdheden aan afzonderlijke instanties kunnen worden toevertrouwd.”
[...]
3. De toezichthoudende instantie ziet erop toe dat de door de infrastructuurbeheerder vastgestelde gebruiksrechten in overeenstemming zijn met hoofdstuk II en dat zij niet-discriminerend zijn. Onderhandelingen tussen aanvragers en een infrastructuurbeheerder betreffende de hoogte van gebruiksrechten worden slechts toegestaan wanneer zij onder toezicht van de toezichthoudende instantie plaatsvinden. Deze instantie grijpt onmiddellijk in indien het waarschijnlijk is dat de onderhandelingen in strijd zijn met de bepalingen van deze richtlijn.”
Italiaans recht
6
Richtlijn 91/440, richtlijn 2001/13/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 tot wijziging van richtlijn 95/18/EG van de Raad betreffende de verlening van vergunningen aan spoorwegondernemingen (PB L 75, blz. 26) en richtlijn 2001/14 (hierna samen: „eerste spoorwegpakket”) zijn in het Italiaanse recht omgezet bij wetsbesluit nr. 188 van 8 juli 2003 tot uitvoering van de richtlijnen 2001/12/EG, 2001/13/EG en 2001/14/EG op het gebied van de spoorwegen (gewoon supplement bij GURI nr. 170 van 24 juli 2003; hierna: „wetsbesluit nr. 188/2003”).
7
In Italië zijn de „essentiële taken” bedoeld in bijlage II bij richtlijn 91/440 verdeeld tussen Rete Ferroviaria Italiana SpA (hierna: „RFI”), die op basis van een door het ministerie van Infrastructuur en Vervoer (hierna: „ministerie”) verleende concessie als „infrastructuurbeheerder” wordt aangemerkt, en dit ministerie zelf. RFI, die weliswaar eigen rechtspersoonlijkheid heeft, maakt deel uit van de groep Ferrovie dello Stato Italiane („hierna: groep FS”), waartoe ook de grootste spoorwegonderneming op de Italiaanse markt, namelijk Trenitalia SpA (hierna: „Trenitalia”), behoort.
8
Artikel 11, lid 1, van wetsbesluit nr. 188/2003 bepaalt:
„De spoorweginfrastructuurbeheerder is een autonoom rechtssubject dat juridisch en qua organisatie en besluitvorming onafhankelijk is van de andere in de vervoersector werkzame ondernemingen.”
9
Wat de vervulling van de essentiële taken betreft, is RFI belast met de berekening, op basis van de door de minister van Infrastructuur en Vervoer (hierna: „minister”) vastgestelde tarieven, en de inning van de gebruiksrechten die elke operator voor toegang tot het netwerk verschuldigd is. Dit blijkt uit artikel 17 van wetsbesluit nr. 188/2003, waarvan de leden 1 en 2, luiden als volgt:
„1. Voor de toegang tot en het billijke en niet-discriminerende gebruik van de spoorweginfrastructuur door de internationale verenigingen van spoorwegondernemingen en de spoorwegondernemingen, wordt het voor de toegang tot de nationale spoorweginfrastructuur verschuldigde gebruiksrecht vastgesteld bij besluit [van de minister] nadat deze een met redenen omkleed rapport van de spoorweginfrastructuurbeheerder, het advies van het interministerieel comité voor de economische programmering en de toestemming van de permanente conferentie voor de betrekkingen tussen de staat, de gewesten en de autonome provincies Trente en Bolzano voor de onder hun bevoegdheid vallende diensten heeft verkregen. Het besluit wordt bekendgemaakt in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana en in het Publicatieblad van de Europese Unie.
2. Op basis van het in lid 1 bepaalde berekent de spoorweginfrastructuurbeheerder het door de internationale verenigingen van spoorwegondernemingen en de spoorwegondernemingen verschuldigde recht voor het gebruik van de infrastructuur en gaat hij over tot de inning daarvan.”
10
In artikel 17, lid 11, van dat wetsbesluit wordt de rol van de minister in de volgende bewoordingen geformuleerd:
„De bepalingen die van toepassing zijn op de toegang tot de infrastructuur alsmede de beginselen en procedures betreffende de in artikel 27 bedoelde toewijzing van capaciteit en de berekening van het voor het gebruik van de spoorweginfrastructuur verschuldigde recht en van de bedragen voor het verstrekken van de in artikel 20 bedoelde diensten worden vastgesteld bij een besluit [van de minister], dat in de Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana wordt bekendgemaakt. Datzelfde besluit bepaalt de regels die van toepassing zijn op de in artikel 20 bedoelde diensten.”
11
Artikel 37 van dat wetsbesluit wordt geacht artikel 30 van richtlijn 2001/14 in nationaal recht om te zetten en omschrijft de taken van de „Toezichthoudende instantie”. Dit artikel is bij voorlopig wetsbesluit nr. 98 van 6 juli 2011 (hierna: „voorlopig wetsbesluit nr. 98/2011”) gewijzigd om een nieuwe procedure voor de aanwijzing van de bestuurders van het Ufficio per la Regolazione dei Servizi Ferroviari (hierna: „URSF”), de toezichthoudende instantie, in te voeren.
12
Bij artikel 21, lid 4, van voorlopig wetsbesluit nr. 98/2011 is lid 1 bis van artikel 37 van wetsbesluit nr. 188/2003 namelijk geherformuleerd als volgt:
„Voor de toepassing van het in lid 1 bepaalde is de met de taken van toezichthoudende instantie belaste dienst van het [ministerie], wat organisatie en boekhouding betreft, onafhankelijk binnen de grenzen van de financieel-economische middelen die hem zijn toegekend. Deze dienst legt het Parlement elk jaar een verslag van zijn activiteiten voor.”
13
Verder is bij voorlopig wetsbesluit nr. 98/2011 in dat artikel 37 een lid 1 ter ingevoegd, dat luidt als volgt:
„Het hoofd van de in lid 1 bis bedoelde dienst zal worden gekozen uit personen over wier onafhankelijkheid en morele kwaliteiten geen enkele twijfel bestaat en wier beroepsbekwaamheid en deskundigheid in de spoorwegsector zijn erkend; hij/zij wordt aangewezen bij besluit van de voorzitter van de ministerraad op voorstel van de [minister], overeenkomstig artikel 19, leden 4, 5 bis en 6, van wetsbesluit nr. 165 van 30 maart 2001, zoals gewijzigd. Dit voorstel wordt vooraf voor advies voorgelegd aan de bevoegde commissies van het Parlement, die hun advies dienen te verlenen binnen een termijn van 20 dagen vanaf het verzoek. Deze commissies kunnen de betrokken persoon horen. Het hoofd van de in lid 1 bis bedoelde dienst wordt aangewezen voor drie jaar en zijn ambtstermijn kan eenmaal worden verlengd. De taak van het hoofd van de in lid 1 bis bedoelde dienst is niet verenigbaar met electorale mandaten van politieke aard; verder kunnen als hoofd van deze dienst niet worden aangewezen personen wier belangen, van welke aard ook, strijdig zijn met de taken van deze dienst. Op straffe van ontzetting uit zijn ambt mag het hoofd van de in lid 1 bis bedoelde dienst rechtstreeks noch indirect enige beroeps- of consultancyactiviteit uitoefenen; hij mag geen bestuurder of loontrekkende van een openbare of particuliere instelling zijn en geen andere openbare ambten uitoefenen of rechtstreekse of indirecte belangen hebben in ondernemingen die werkzaam zijn in de betrokken sector. De huidige directeur van de dienst blijft in functie tot aan het einde van zijn ambtstermijn.”
Precontentieuze procedure en procedure voor het Hof
14
Op 10 mei en 21 november 2007 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten vragenlijsten toegestuurd om inlichtingen in te winnen over de nationale toepasselijke bepalingen betreffende de spoorwegsector. De Italiaanse Republiek heeft daarop geantwoord op 13 augustus 2007 respectievelijk 18 januari 2008.
15
Op basis van de aldus verkregen inlichtingen heeft de Commissie een inbreukprocedure ingeleid tegen de Italiaanse Republiek op grond dat de wettelijke regeling van deze laatste op het gebied van het spoorwegvervoer onverenigbaar is met de richtlijnen die het eerste spoorwegpakket vormen. Op 26 juni 2008 heeft de Commissie deze lidstaat een aanmaningsbrief gestuurd waarin stond welke onderdelen van de Italiaanse wettelijke regeling haars inziens niet in overeenstemming waren met dit eerste spoorwegpakket, en waarin zij deze lidstaat uitnodigde binnen een termijn van twee maanden zijn opmerkingen in te dienen.
16
Bij brief van 13 augustus 2008 heeft de Italiaanse Republiek op deze aanmaningsbrief geantwoord en toegezegd de marksituatie en de in Italië toepasselijke bepalingen nader te zullen bekijken om zich een oordeel te vormen over de onafhankelijkheid van de spoorweginfrastructuurbeheerders, wat de besluitvorming betreft, en aanpassingen voor te stellen.
17
Daarop vroegen de diensten van de Commissie de Italiaanse Republiek om nadere opheldering, waarop deze laatste heeft geantwoord bij brieven van 22 december 2008 en 21 januari en 23 maart 2009.
18
Op 1 oktober 2009 hebben de Italiaanse autoriteiten de Commissie officieel in kennis gesteld van de tekst van voorlopig wetsbesluit nr. 135 van 25 september 2009 houdende spoedeisende bepalingen ter nakoming van communautaire verplichtingen en ter uitvoering van arresten van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (GURI nr. 223 van 25 september 2009, blz. 2), waarbij zij in het bijzonder hebben gewezen op artikel 2 daarvan alsook op de tekst van een wijziging van artikel 15 van het statuut van RFI waarin werd bepaald dat de hoedanigheid van bestuurder van deze onderneming onverenigbaar is met die van bestuurder van de moedermaatschappij, te weten de groep FS, of van andere ondernemingen waarover deze laatste zeggenschap uitoefent in de spoorwegvervoersector.
19
Bij brief van 8 oktober 2009 heeft de Commissie de Italiaanse Republiek een met redenen omkleed advies gestuurd waarin zij aanvoerde dat de Italiaanse regeling betreffende die sector niet in overeenstemming was met de richtlijnen 91/440 en 2001/14, en deze lidstaat een termijn van twee maanden gaf om de maatregelen te treffen die nodig zijn om aan dit advies te voldoen.
20
De Italiaanse Republiek heeft op dit met redenen omkleed advies geantwoord bij brieven van 23 december 2009 en 26 april 2010. Bovendien heeft deze lidstaat de Commissie op 2 december 2009 officieel in kennis gesteld van de tekst van wet nr. 166 van 20 november 2009 houdende omzetting in wet van voorlopig wetsbesluit nr. 135 van 25 september 2009, daaronder begrepen de wijzigingen van dit voorlopig wetsbesluit.
21
Nadat zij een materiële vergissing in de Italiaanse taalversie van het met redenen omkleed advies had opgemerkt en omdat zij, gelet op de door de Italiaanse Republiek meegedeelde gegevens, haar standpunt nader wilde bepalen, heeft de Commissie op 24 november 2010 een aanvullend met redenen omkleed advies uitgebracht en dit nog dezelfde dag aan deze lidstaat officieel ter kennis gebracht, waarin zij deze laatste uitnodigde aan dit advies te voldoen binnen een termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving ervan.
22
Bij brief van 10 januari 2011 heeft de Italiaanse Republiek op het aanvullende met redenen omklede advies geantwoord.
23
Omdat de Commissie niet tevreden was met het antwoord van de Italiaanse autoriteiten, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
24
Bij beschikking van de president van het Hof van 21 november 2011 is de Tsjechische Republiek toegelaten tot interventie aan de zijde van de Italiaanse Republiek.
25
Op 11 april 2013 heeft de terechtzitting voor het Hof plaatsgevonden. Op die terechtzitting heeft de Commissie het Hof meegedeeld dat zij afstand van instantie deed met betrekking tot de eerste grief van haar beroep, betreffende schending van artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440.
Beroep
Grief betreffende de heffing van rechten voor toegang tot de infrastructuur
Argumenten van partijen
26
De Commissie betoogt allereerst dat de Italiaanse regeling niet voldoet aan het in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 gestelde vereiste van beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder.
27
Volgens de Commissie bepaalt dit artikel dat de infrastructuurbeheerder bevoegd is voor het vaststellen van de gebruiksrechten of, met andere woorden, voor het kiezen van het tarief daarvan. Het zou daarbij gaan om een beheersmatige onafhankelijkheid die de beheerder in staat zou stellen, voldoende inkomsten te innen om zich zonder tussenkomst van de staat te kwijten van zijn taak. De staat zou de beheerder echter een essentieel beheersinstrument ontnemen door zich de bevoegdheid voor te behouden, de hoogte van de gebruiksrechten vast te stellen.
28
De Commissie is van mening dat deze lezing van artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 steun vindt in een systematische interpretatie van deze richtlijn. Artikel 30, lid 3, van deze richtlijn onderwerpt de beslissingen van de beheerder inzake het heffen van gebruiksrechten immers aan het toezicht van de daartoe ingestelde toezichthoudende instantie, en dit toezicht heeft slechts zin indien deze beheerder beslissingsbevoegdheid heeft ter zake van de vaststelling van de gebruiksrechten.
29
In Italië stelt volgens artikel 17, lid 1, van wetsbesluit nr. 188/2003 echter de minister de rechten voor toegang tot het spoorwegnet vast. De infrastructuurbeheerder kan ter zake een voorstel, genoemd „met redenen omkleed rapport”, doen, maar de minister stelt bij besluit de hoogte van deze rechten vast. Daarna staat het volgens lid 2 van dat artikel aan de beheerder, de rechten te berekenen die elke spoorwegonderneming daadwerkelijk verschuldigd is voor het gebruik van afzonderlijke spoortrajecten, en deze rechten te innen.
30
De Commissie is van mening dat, wanneer de bevoegdheid aan de minister is toegekend, de toezichthoudende instantie niet in staat is de gebruiksrechten en de op de verschillende kostencategorieën gebaseerde regels voor de berekening daarvan te toetsen, omdat deze instantie geen enkele macht heeft ten aanzien van de minister.
31
De Commissie voegt daaraan toe dat andere bepalingen van richtlijn 2001/14 impliceren dat de taken van de infrastructuurbeheerder niet beperkt zijn tot de berekening en de inning van de in een specifiek geval verschuldigde gebruiksrechten, maar ook vaststelling van de hoogte van de toepasselijke gebruiksrechten omvat.
32
Volgens de Commissie is het feit dat de minister de hoogte van de gebruiksrechten bepaalt om het evenwicht van de begroting van de infrastructuurbeheerder te waarborgen, niet in overeenstemming met de regelingen waarin richtlijn 2001/14 voorziet. De staat kan inderdaad belang hebben bij zeggenschap over de inkomsten van de infrastructuurbeheerder, aangezien hij volgens artikel 6, lid 1, van deze richtlijn ervoor dient te zorgen dat in de boeken van deze beheerder de inkomsten uit de rechten voor het gebruik van de infrastructuur, de overschotten uit andere commerciële activiteiten en de overheidsfinanciering enerzijds en de infrastructuuruitgaven anderzijds, ten minste in evenwicht zijn. Deze richtlijn zou de staat echter niet toestaan de rekeningen van de beheerder te beïnvloeden door de hoogte van de gebruiksrechten vast te stellen, maar zou alleen toestaan dat hij dat doet op de in lid 2 van dit artikel 6 bepaalde wijze, namelijk door maatregelen om hem aan te moedigen de kosten van de verschaffing van infrastructuur en de hoogte van de toegangsrechten te verminderen. De vermindering van de kosten van de infrastructuur zou de staat, althans ten dele, in staat stellen voor de infrastructuur bestemde gelden te besparen.
33
Volgens de Commissie wordt in artikel 17, lid 1, van wetsbesluit nr. 188/2003 zeer duidelijk aangegeven wie beslist en wie voorstellen dient te doen. Bovendien overschrijden de beoordelingen die de minister in het kader van het besluitvormingsproces verricht, de grenzen van de inhoud van het met redenen omklede rapport van de beheerder. De minister gaat immers niet alleen na of het voorstel voldoet aan de in artikel 17, lid 3, van dit wetsbesluit gestelde criteria, maar ook of het voldoet aan de eis van evenwicht in de boeken van de beheerder.
34
De Italiaanse Republiek herinnert eraan dat de toezichthoudende instantie haar toezicht – met betrekking tot de toepassing van gebruiksrechtentarieven die de mededinging beperken of lijken te beperken of tot discriminatie van ondernemingen leiden of lijken te leiden – op eigen initiatief dan wel op verzoek van spoorwegondernemingen kan uitoefenen, en dit hetzij in de fase van de onderhandelingen over het gebruiksrecht met de infrastructuurbeheerder hetzij na de vaststelling van dit gebruiksrecht, met name voor afzonderlijke spoortrajecten.
35
Op grond van artikel 37, lid 6 bis, van wetsbesluit nr. 188/2003 kan de toezichthoudende instantie immers, „ingeval inbreuken op de regeling betreffende de toegang tot en het gebruik van de spoorweginfrastructuur en de daarmee verknochte diensten worden vastgesteld”, een bestuurlijke geldboete van maximaal 1 % van de omzet betreffende de inkomsten uit de markt, met een maximum van 1000000 EUR, opleggen.
36
Volgens de Italiaanse Republiek is het overduidelijk dat, aangezien de ministeriële goedkeuring de infrastructuurbeheerder niet tegen sancties beschermt, deze laatste, ingeval de toezichthoudende instantie bezwaar maakt, zijn voorstel voor gebruiksrechten zal wijzigen of, indien deze al zijn vastgesteld, een nieuw voorstel zal formuleren. Doet hij dat niet, dan zou de toezichthoudende instantie tegen hem een procedure kunnen inleiden die kan uitlopen op het opleggen van een geldboete.
37
Volgens deze lidstaat voldoet dit systeem van toezicht aan de bepalingen van richtlijn 2001/14. Gelet op het feit dat volgens de bewoordingen van deze richtlijn de toezichthoudende instantie niet bevoegd is om de gebruiksrechten rechtstreeks te wijzigen, valt bovendien moeilijk in te zien op welke andere wijze de taken van de toezichthoudende instantie zouden kunnen worden opgevat dan in de zin van enerzijds een bevoegdheid om in te grijpen in de loop van de onderhandelingen tussen de aanvragers en de infrastructuurbeheerder en anderzijds een bevoegdheid om een sanctie op te leggen ingeval de beheerder inbreuk maakt op de wettelijke criteria voor de vaststelling van de gebruiksrechten.
38
Met betrekking tot de fundamentele vraag die in het kader van de grief betreffende de heffing van gebruiksrechten is gerezen, betoogt de Italiaanse Republiek dat, wanneer artikel 17, lid 1, van wetsbesluit nr. 188/2003 correct wordt toegepast, geen enkele taak van toezicht ten gronde op de hoogte van de gebruiksrechten, die worden vastgesteld op basis van het met redenen omklede rapport van de infrastructuurbeheerder, aan de minister toekomt. De minister zou alleen bevoegd zijn om in het kader van een strikte wettigheidstoetsing na te gaan of de „specifieke voorschriften” die de lidstaten krachtens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 dienen vast te stellen, in acht zijn genomen.
Beoordeling door het Hof
39
Met haar grief betreffende de heffing van rechten voor toegang tot de infrastructuur verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek schending van de artikelen 4, lid 1, en 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 doordat de in de Italiaanse wettelijke regeling bepaalde wijze van vaststelling van het bedrag van de gebruiksrechten haars inziens de „beheersmatige onafhankelijkheid” van de infrastructuurbeheerder niet eerbiedigt. Het is immers de minister die de rechten voor toegang tot het spoorwegnet bij besluit vaststelt.
40
De Commissie en die lidstaat zijn het er niet over eens, vanaf welk moment kan worden aangenomen dat de infrastructuurbeheerder de vaststelling van het bedrag van de gebruiksrechten onafhankelijk beheert.
41
Volgens artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 dienen de lidstaten een kaderregeling voor de heffing van gebruiksrechten vast te stellen en kunnen zij ook specifieke tariferingsvoorschriften vaststellen, maar moeten zij in beide gevallen de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder eerbiedigen. Ingevolge deze bepaling staat het aan deze laatste, enerzijds de rechten voor het gebruik van de infrastructuur vast te stellen en anderzijds deze rechten te innen (zie met name arrest van 28 februari 2013, Commissie/Spanje, C‑483/10, punt 39).
42
Dat artikel 4 voorziet ook in een verdeling van bevoegdheden tussen de lidstaten en de infrastructuurbeheerder met betrekking tot de regelingen voor de heffing van gebruiksrechten. De lidstaten dienen namelijk een kaderregeling voor de heffing van gebruiksrechten vast te stellen, terwijl de vaststelling en de inning van die gebruiksrechten een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder zijn (arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 41).
43
In dit verband dienen de doelstellingen van richtlijn 2001/14 in herinnering te worden geroepen. Allereerst heeft het door deze richtlijn in het leven geroepen stelsel van heffing van gebruiksrechten immers onder meer tot doel, de beheersmatige onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder te waarborgen. Met andere woorden, deze moet het stelsel van heffing van gebruiksrechten als beleidsinstrument gebruiken. Zo blijkt uit punt 12 van de considerans van deze richtlijn dat het stelsel van heffing van gebruiksrechten en het stelsel van capaciteitstoewijzing de spoorweginfrastructuurbeheerders moeten aanmoedigen het gebruik van de infrastructuur te optimaliseren binnen het door de lidstaten vastgestelde kader. Deze beheerders zouden die optimalisering echter niet met behulp van het stelsel van heffing van gebruiksrechten kunnen verwezenlijken indien hun rol er alleen in zou bestaan, in elk concreet geval het bedrag van het gebruiksrecht te berekenen aan de hand van een vooraf bij ministerieel besluit vastgestelde formule. Die beheerders moeten dus over een zekere speelruimte beschikken bij de vaststelling van het bedrag van de gebruiksrechten (zie arrest Commissie/Spanje, reeds aangehaald, punt 44).
44
De Italiaanse Republiek voert in dit verband aan dat de minister slechts de wettigheid van het voorstel van de infrastructuurbeheerder toetst en diens onafhankelijkheid dus onverlet laat. Zoals de Commissie betoogt, berust deze praktijk echter op geen enkele regel die ze onbetwistbaar maakt. Een dergelijke praktijk kan dus niet worden geacht te beantwoorden aan de doelstellingen van richtlijn 2001/14.
45
Bovendien wordt in artikel 4, lid 1, van richtlijn 2001/14 bepaald dat „[d]e vaststelling van de heffing voor het gebruik van de infrastructuur en de inning ervan [...] een bevoegdheid van de infrastructuurbeheerder [is]”. Uit de bewoordingen van wetsbesluit nr. 188/2003, met name uit die van artikel 17 ervan, blijkt echter duidelijk dat het gebruiksrecht in overleg met de minister moet worden vastgesteld en dat de beslissing van deze laatste bindend kan zijn voor de beheerder.
46
Zoals de Italiaanse Republiek aanvoert, verricht de minister dienaangaande inderdaad slechts een wettigheidstoetsing. Volgens het door richtlijn 2001/14 in het leven geroepen stelsel zou een dergelijke wettigheidstoetsing echter tot de bevoegdheid van de toezichthoudende instantie, in casu het URSF, moeten behoren en niet tot die van de minister. Aangezien de beslissing van de minister betreffende de vaststelling van de rechten voor toegang tot de infrastructuur bindend is voor de infrastructuurbeheerder, dient daaruit dus te worden geconcludeerd dat de Italiaanse wettelijke regeling de onafhankelijkheid van laatstgenoemde niet kan waarborgen. Bijgevolg voldoet deze wettelijke regeling op dat punt niet aan de eisen van artikel 4, lid 1, van deze richtlijn.
47
Wat ten slotte artikel 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 betreft, is het juist dat de omstandigheid dat de minister toezicht kan houden op het door de infrastructuurbeheerder geformuleerde voorstel voor gebruiksrechten, het URSF niet belet zijn taak te vervullen door het daaraan inherente toezicht te verrichten. Een dergelijk stelsel volstaat als zodanig echter niet om de door de wetgever van de Unie gewenste onafhankelijkheid van de beheerder gestalte te geven.
48
Uit het voorgaande volgt dat de grief van de Commissie betreffende de heffing van gebruiksrechten voor toegang tot de infrastructuur gegrond moet worden geacht.
Grief betreffende de onafhankelijkheid van de toezichthoudende instantie
Argumenten van partijen
49
De Commissie is van mening dat de Italiaanse wettelijke regeling de volledige en noodzakelijke onafhankelijkheid van de toezichthoudende instantie ten opzichte van alle spoorwegondernemingen niet waarborgt voor zover het personeel van de toezichthoudende instantie bestaat uit ambtenaren van het ministerie en dit laatste beslissende invloed blijft uitoefenen over de groep FS, waartoe ook de grootste Italiaanse spoorwegonderneming, namelijk Trenitalia, behoort, en dus ook over deze laatste.
50
Volgens de Commissie maakt het URSF, te weten de toezichthoudende instantie, deel uit van het ministerie. Bovendien behoort de belangrijkste spoorwegoperator op de Italiaanse markt, namelijk Trenitalia, tot dezelfde groep van ondernemingen als de infrastructuurbeheerder en gaat het daarbij tevens om een overheidsvennootschap waarop het ministerie, ook al oefent het geen aandeelhoudersbevoegdheden meer uit, ondanks alles beslissende invloed uitoefent.
51
De Commissie betoogt namelijk dat het personeel van de toezichthoudende instantie bestaat uit ambtenaren van het ministerie die beslissende invloed blijven uitoefenen op de groep FS en op Trenitalia, en dat dit personeel volledig is opgenomen in de hiërarchie van dit ministerie. Daarbij komt dat het ministerie, doordat het aan het ministerie van Economie steun verleent bij de vervulling van diens taak van aandeelhouder van de groep FS, er nog steeds belang bij heeft dat die groep een positieve ontwikkeling kent.
52
Volgens de Commissie creëert deze situatie een belangenconflict voor de ambtenaren van het ministerie die in de toezichthoudende instantie werkzaam zijn en om die reden verplicht zijn ervoor te zorgen dat de concurrenten van de overheidsspoorwegonderneming niet worden gediscrimineerd. In het kader van hun toezicht zouden zij immers rekening kunnen houden met de commerciële belangen van de onderneming.
53
De Commissie legt uit dat zij niet wil stellen dat richtlijn 2001/14 in geen enkel geval toestaat dat de toezichthoudende instantie deel uitmaakt van een ministerie. Deze mogelijkheid mag volgens haar echter niet interfereren met de eis van onafhankelijkheid, met name op het gebied van de besluitvorming, ten opzichte van de spoorwegondernemingen tot welke de maatregelen van deze instantie zijn gericht. De mogelijkheid dat de toezichthoudende instantie deel uitmaakt van een ministerie, waarin artikel 30, lid 1, van deze richtlijn uitdrukkelijk voorziet, mag volgens de Commissie niet los van de rest van de bepaling, en in het bijzonder van het daarin gestelde vereiste van onafhankelijkheid, worden gezien. Bijgevolg zou deze mogelijkheid uitgesloten moeten zijn indien de integratie van de toezichthoudende instantie in een ministerie ten koste van de onafhankelijkheid van deze instantie gaat.
54
Subsidiair, met betrekking tot de andere door de Italiaanse Republiek verstrekte garanties voor de onafhankelijkheid van het URSF, voert de Commissie allereerst aan dat haar betoog niet betrekking heeft op de bevoegdheden van de ministerraad, maar op de betrekkingen binnen een ministerie, namelijk het ministerie van Infrastructuur en Vervoer. Wat de bevoegdheden van de bestuurders van het URSF betreft, blijft de Commissie er verder bij dat deze bestuurders onder het gezag staan van de minister, die een beslissingsmarge ter zake van de aanstelling, de beschikbaarheid van de middelen en de eventuele opzegging van de overeenkomsten van deze bestuurders behoudt.
55
In dit verband neemt de Commissie akte van het feit dat na de indiening van haar verzoekschrift artikel 37 van wetsbesluit nr. 188/2003 per 6 juli 2011 is gewijzigd. Los van enige overweging betreffende de relevantie van deze wijziging, die voor de onderhavige procedure te laat zou komen, is de Commissie van mening dat het nog niet duidelijk is of deze de inbreuk daadwerkelijk zou kunnen opheffen.
56
Vervolgens verduidelijkt de Commissie dat het op het met redenen omkleed advies gegeven antwoord, waaruit niet blijkt dat het ministerie geen enkele beoordelingsmarge had ter zake van met name de verbreking van de met de bestuurders van het URSF gesloten overeenkomsten, haar niet heeft overtuigd. In het op 23 december 2009 gegeven antwoord op het met redenen omkleed advies van 8 oktober 2009 zou alleen worden gezegd dat het URSF niet deel uitmaakt van de departementale structuur van het ministerie en daardoor ontsnapt aan het gezag van het hoofd van het departement waartoe de directie Spoorwegvervoer behoort. In het aanvullende antwoord van 26 april 2010 op dat advies zou niet nader zijn ingegaan op deze kwestie. Dergelijke gegevens zouden de stelling van de Commissie dat het personeel van het URSF bestaat uit ambtenaren van het ministerie die ressorteren onder de minister belast met de ondersteuning van de aandeelhouder van de groep FS, niet ontkrachten.
57
Ten slotte herinnert de Commissie eraan dat artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 eist dat de toezichthoudende instantie niet alleen volledig onafhankelijk van de spoorwegondernemingen, maar ook volledig onafhankelijk van de met de heffing van gebruiksrechten voor de infrastructuur belaste instanties handelt. Zo wordt het gebruiksrecht voor de toegang tot de infrastructuur volgens de Commissie vastgesteld door de minister onder wiens volle gezag het URSF staat. Om deze reden bezit deze toezichthoudende instantie geen enkele onafhankelijkheid qua besluitvorming, organisatie, juridische en financiële aangelegenheden, aangezien één enkele entiteit, namelijk het ministerie, tegelijkertijd met de heffing van gebruiksrechten en het toezicht daarop in haar hoedanigheid van regulerende instantie is belast.
58
De Italiaanse Republiek herinnert eraan dat richtlijn 2001/14 niet verbiedt dat de toezichthoudende instantie deel uitmaakt van een ministerie, voor zover dit laatste niet deelneemt aan de uitoefening van de rechten van aandeelhouder van de groep FS. Deze lidstaat voert aan dat voorlopig wetsbesluit nr. 98/2011 een situatie van onafhankelijke besluitvorming ten opzichte van het ministerie heeft gecreëerd en garandeert dat het URSF de jure volledig onafhankelijk kan beschikken over de middelen die hem bij de wet zijn toegekend.
59
Met betrekking tot de onafhankelijkheid van het URSF ten opzichte van het ministerie voert de Italiaanse Republiek aan dat voorlopig wetsbesluit nr. 98/2011, dat sinds 6 juli 2011 van kracht is, elke twijfel van de Commissie wegneemt doordat het het URSF aan de invloed van het ministerie heeft onttrokken, met name door aan de directeur ervan een positie buiten de hiërarchie van het ministerie te verlenen. Deze lidstaat voegt daar nog aan toe dat de op de datum van indiening van het verzoekschrift geldende regeling evenmin in strijd was met artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14.
60
Verder verwijst de Italiaanse Republiek in haar dupliek ook naar wet nr. 27 van 24 maart 2012 houdende omzetting in wet van voorlopig wetsbesluit nr. 1 van 24 januari 2012 houdende spoedeisende bepalingen betreffende de mededinging, de ontwikkeling van de infrastructuur en het concurrentievermogen, samen met de wijzigingen van dit voorlopig wetsbesluit (gewoon supplement bij GURI nr. 71 van 24 maart 2012), die in artikel 36 ervan voorziet in de instelling van de Autorità di regolazione dei trasporti (autoriteit Toezicht op het vervoer), die het URSF vervangt en de door dit laatste vervulde taken vervolledigt. De lidstaat voert aan dat deze nieuwe autoriteit niet is ingesteld omdat is geoordeeld dat het URSF niet onafhankelijk genoeg was, maar omdat de Italiaanse wetgever, in de context van een ruimere interventie ter liberalisering van de markten, ervoor heeft geopteerd, het toezicht op alle wijzen van vervoer, en niet alleen het spoorwegvervoer, aan één enkele onafhankelijke persoon toe te vertrouwen.
Beoordeling door het Hof
61
In haar grief betreffende de onafhankelijkheid van de toezichthoudende instantie stelt de Commissie dat de Italiaanse wettelijke regeling niet in overeenstemming is met artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 doordat het URSF, omdat het uit ambtenaren van het ministerie bestaat, niet onafhankelijk kan worden geacht, vooral nu het nog steeds invloed heeft op de groep FS, die de grootste spoorwegmaatschappij van Italië, namelijk Trenitalia, bezit.
62
In dit verband dient te worden erkend dat de Italiaanse autoriteiten, door hun verschillende wetgevende ingrepen, rechtstreeks invloed hebben uitgeoefend op de samenstelling van de toezichthoudende instantie en daarbij in elke wetgevingsfase de onafhankelijkheid van deze instantie qua organisatie en boekhouding opnieuw hebben omschreven. Dit is het geval met voorlopig wetsbesluit nr. 98/2011 en, nog meer, met wet nr. 27 van 24 maart 2012 houdende instelling van een nieuwe autoriteit Toezicht op het vervoer.
63
Er dient echter aan te worden herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, en het Hof geen rekening kan houden met sindsdien opgetreden wijzigingen (zie met name arresten van 11 oktober 2001, Commissie/Oostenrijk, C-111/00, Jurispr. blz. I-7555, punt 13, en 9 juni 2011, Commissie/Frankrijk, C-383/09, Jurispr. blz. I-4869, punt 22).
64
Met betrekking tot het argument betreffende de verenigbaarheid van de op de datum van indiening van het verzoekschrift geldende Italiaanse wettelijke regeling met artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 volstaat het eraan te herinneren dat volgens deze bepaling de toezichthoudende instantie het inzake vervoer bevoegde ministerie kan zijn. Hieruit volgt dat de Commissie niet op grond van het enkele feit dat het URSF deel uitmaakt van dit ministerie, kan concluderen dat het niet onafhankelijk is.
65
Zoals de Commissie terecht betoogt, bevinden de onder het ministerie ressorterende ambtenaren zich inderdaad in een netelige positie, aangezien zij binnen de toezichthoudende instantie werken terwijl zij hiërarchisch onder dit ministerie vallen. Verder voert de Commissie terecht aan dat artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 tot doel heeft, de onafhankelijkheid van de toezichthoudende instantie te waarborgen, en dat dit doel voorrang moet krijgen boven de mogelijkheid om deel uit te maken van een ministerie.
66
Opgemerkt zij dat artikel 37 van wetsbesluit nr. 188/2003, in de versie vóór die welke voortvloeit uit voorlopig wetsbesluit nr. 98/2011, bepaalde dat „de met de taken van toezichthoudende instantie belaste dienst van het [ministerie] in het kader van de in de voorbegroting van dat ministerie opgenomen middelen beschikt over het personeel en de materiële en financiële middelen die hij voor de vervulling van zijn taken nodig heeft”. Volgens de Commissie kan echter niet worden aangenomen dat een dergelijke formulering garandeert dat de toezichthoudende instantie volledig onafhankelijk kan handelen, aangezien haar financiële middelen afhangen van de begroting van het ministerie.
67
Vaststaat in dit verband dat alle argumenten die de Commissie ter ondersteuning van haar derde grief aanvoert, algemeen zijn en vooral zijn geconcentreerd op het feit dat het URSF een entiteit is die deel uitmaakt van het ministerie, terwijl richtlijn 2001/14 dit laatste niet verbiedt. De Commissie voert bovendien geen enkel ander nader uitgewerkt argument aan ter ondersteuning van haar grief.
68
Volgens vaste rechtspraak van het Hof staat het in het kader van een op grond van artikel 258 VWEU ingestelde procedure wegens niet-nakoming echter aan de Commissie, het bestaan van de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Het is dus aan haar om het Hof de gegevens te verstrekken die het nodig heeft om na te gaan of van niet-nakoming sprake is, zonder zich op enig vermoeden te kunnen baseren (zie met name arresten van 26 april 2005, Commissie/Ierland, C-494/01, Jurispr. blz. I-3331, punt 41; 6 oktober 2009, Commissie/Finland, C-335/07, Jurispr. blz. I-9459, punt 46, en 28 februari 2013, Commissie/Duitsland, C‑556/10, punt 66).
69
De grief van de Commissie betreffende schending van artikel 30, lid 1, van richtlijn 2001/14 kan dus niet worden aanvaard.
70
Bijgevolg dient, enerzijds, te worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder bij de heffing van rechten voor toegang tot de infrastructuur en de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit niet te waarborgen, de krachtens de artikelen 4, lid 1, en 30, lid 3, van richtlijn 2001/14 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen, en anderzijds, het beroep te worden verworpen voor het overige.
Kosten
71
Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering zal elke partij haar eigen kosten dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Ingevolge artikel 141, lid 1, van hetzelfde reglement wordt de partij die afstand van instantie doet, in de kosten verwezen, voor zover dit door de wederpartij in haar opmerkingen over de afstand van instantie is gevorderd.
72
In het onderhavige geval heeft de Commissie afstand van instantie gedaan met betrekking tot de eerste grief die zij ter ondersteuning van haar beroep had aangevoerd, namelijk dat de instantie die de essentiële taken in de zin van artikel 6, lid 3, van en bijlage II bij richtlijn 91/440 uitoefent, niet onafhankelijk is.
73
Aangezien de Commissie en de Italiaanse Republiek elk respectievelijk op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, dient te worden beslist dat zij hun eigen kosten dragen.
74
Overeenkomstig artikel 140, lid 1, van dat reglement, volgens hetwelk de lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd, hun eigen kosten dragen, dient te worden beslist dat de Tsjechische Republiek haar eigen kosten zal dragen.
Het Hof (Eerste kamer) verklaart:
1)
Door de onafhankelijkheid van de infrastructuurbeheerder bij de heffing van rechten voor toegang tot de infrastructuur en de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit niet te waarborgen, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 4, lid 1, en 30, lid 3, van richtlijn 2001/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2001 inzake de toewijzing van spoorweginfrastructuurcapaciteit en de heffing van rechten voor het gebruik van spoorweginfrastructuur, zoals gewijzigd bij richtlijn 2007/58/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2007.
2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3)
De Europese Commissie, de Italiaanse Republiek en de Tsjechische Republiek dragen hun eigen kosten.
ondertekeningen
( *1 ) Procestaal: Italiaans.
Top