Arrêt de la Cour
Zaak C‑103/02
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Italiaanse Republiek
„Niet-nakoming – Richtlijnen 75/442/EEG en 91/689/EEG – Begrip hoeveelheid afvalstoffen – Vrijstelling van vergunningsplicht”
Samenvatting van het arrest
1. Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen – Nuttige toepassing van afvalstoffen – Vrijstelling van vergunning – Voorwaarden – Vaststelling van soort en hoeveelheid afvalstoffen – Begrip hoeveelheid afvalstoffen – Uitlegging – Verwijzing naar bovengrens die geldt voor elke soort afvalstoffen
(Richtlijn 75/442 van de Raad, art. 9, 10 en 11, lid 1, tweede alinea)
2. Handelingen van de instellingen – Richtlijnen – Uitvoering door lidstaten – Noodzaak van volledige uitvoering – Bestaan van nationale regels waardoor uitvoering door middel van specifieke wettelijke of bestuursrechtelijke maatregelen overbodig is – Toelaatbaarheid – Voorwaarden
3. Milieu – Afvalstoffen – Richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen – Bijlagen II A en II B – Onderscheid tussen verwijderingshandelingen en handelingen voor nuttige toepassing – Kwalificatie als handeling voor nuttige toepassing – Voorwaarden – Gevaarlijke afvalstoffen – Irrelevant criterium
(Richtlijn 75/442 van de Raad, art. 1, sub f)
1. Het begrip hoeveelheid afvalstoffen in artikel 11, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, volgens hetwelk de nuttige toepassing van niet-gevaarlijke afvalstoffen van een vergunning kan worden vrijgesteld, moet aldus worden uitgelegd dat het verwijst naar een bovengrens die geldt voor elke soort afvalstoffen en waarboven de nuttige toepassing niet is vrijgesteld, doch integendeel een vergunning behoeft, hoewel de woorden „absolute maximale hoeveelheden” in deze bepaling niet uitdrukkelijk worden gebruikt.
De opzet van richtlijn 75/442 in haar geheel pleit overigens voor deze uitlegging. Deze richtlijn stelt immers een gewone procedure vast die de verplichting inhoudt om de in de artikelen 9 en 10 bedoelde vergunning te verkrijgen. Artikel 11 van de richtlijn voorziet onder bepaalde voorwaarden in een vrijstelling van de verplichting en voert een vereenvoudigde procedure in. Deze laatste vormt een afwijking en moet zo gemakkelijk mogelijk kunnen worden toegepast en gecontroleerd, wat niet het geval is als de hoeveelheden afvalstoffen kunnen verschillen naar gelang van de installatie.
(cf. punten 30‑31)
2. De verplichting om de volle werking van een richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren, kan niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten zijn vrijgesteld van het vaststellen van implementatiemaatregelen wanneer zij van mening zijn dat hun nationale bepalingen beter zijn dan de betrokken gemeenschapsbepalingen en dat de nationale voorschriften daarom beter geschikt zijn om het met de richtlijn beoogde doel te verwezenlijken. Het bestaan van nationale voorschriften kan de implementatie door middel van specifieke wet‑ of regelgeving slechts overbodig maken indien die voorschriften daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn door de nationale overheid garanderen.
De lidstaten mogen dan ook niet afwijken van de voorschriften van richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, door per soort afvalstoffen de maximale hoeveelheden die zonder vergunning nuttig mogen worden toegepast, te vervangen door relatieve, op de capaciteit van de installatie voor nuttige toepassing gebaseerde hoeveelheden.
(cf. punt 33)
3. Het feit dat afvalstoffen al dan niet gevaarlijk zijn, is als zodanig geen relevant criterium om te beoordelen of een behandeling van afvalstoffen als „nuttige toepassing” in de zin van artikel 1, sub f, van richtlijn 75/442 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156, moet worden aangemerkt. Nuttige toepassing wordt immers in wezen gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.
Het feit alleen dat afvalstoffen grote hoeveelheden koolwaterstof en weinig toxisch aardoliedistillaat of olie bevatten, belet dus niet dat zij voor nuttige toepassing kunnen worden gebruikt.
(cf. punten 62‑63)
ARREST VAN HET HOF (Eerste kamer)
7 oktober 2004(1)
„Niet-nakoming – Richtlijnen 75/442/EEG en 91/689/EEG – Begrip hoeveelheid afvalstoffen – Vrijstelling van vergunningsplicht”
In zaak C-103/02,betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG,ingesteld op 20 maart 2002,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door R. Wainwright en R. Amorosi als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. M. Braguglia als gemachtigde, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Eerste kamer),,
samengesteld als volgt: P. Jann, kamerpresident, A. Rosas, S. von Bahr (rapporteur), R. Silva de Lapuerta en K. Lenaerts, rechters,
advocaat-generaal: M. Poiares Maduro,
griffier: R. Grass,
gezien de stukken,gelet op de opmerkingen van partijen,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 18 mei 2004,
het navolgende
Arrest
1 De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Italiaanse Republiek met de vaststelling van het besluit van 5 februari 1998 betreffende de identificatie van niet-gevaarlijke afvalstoffen waarvoor vereenvoudigde procedures voor nuttige toepassing in de zin van de artikelen 31 en 33 van wetsbesluit nr. 22 van 5 februari 1997 gelden, dat
– een schending vormt van de artikelen 10 en 11, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (PB L 194, blz. 39), zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991 (PB L 78, blz. 32; hierna: „richtlijn 75/442”), waar het inrichtingen en ondernemingen die niet-gevaarlijke afvalstoffen nuttig toepassen, de mogelijkheid biedt van de vergunningsplicht te worden vrijgesteld, zonder dat daarbij moet worden voldaan 1) aan de voorwaarden betreffende het vooraf bepalen van de maximale hoeveelheid afvalstoffen, en 2) aan de voorwaarden van artikel 4 van richtlijn 75/442 betreffende de hoeveelheid afvalstoffen die door de van de vergunning vrijgestelde inrichtingen wordt behandeld,
– een schending vormt van artikel 11, lid 1, tweede alinea, eerste streepje, van richtlijn 75/442, waar het de soorten afvalstoffen waarvoor de vrijstelling van de vergunning geldt, niet nauwkeurig omschrijft en waar het, als gevolg van dit gebrek aan duidelijkheid en nauwkeurigheid, inrichtingen of ondernemingen die bepaalde soorten gevaarlijke afvalstoffen nuttig toepassen, tevens in strijd met artikel 3 van richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen (PB L 377, blz. 20), in bepaalde gevallen de mogelijkheid biedt op grond van de minder strenge criteria die gelden voor niet-gevaarlijke afvalstoffen, van de vergunningsplicht te worden vrijgesteld,
– een schending vormt van de artikelen 9 en 11, gelezen vanuit het oogpunt van artikel 1, sub e en f, van richtlijn 75/442, evenals van de bijlagen II A en II B daarbij, zoals gewijzigd bij beschikking 96/350/EG van de Commissie van 24 mei 1996 (PB L 135, blz. 32), waar het bepaalde verwijderingsactiviteiten als activiteiten ter „verbetering van het milieu” omschrijft, waardoor inrichtingen en ondernemingen die zich bezighouden met verwijderingshandelingen die niet op het verwijderen van hun eigen afvalstoffen op de plaats van productie zijn gericht, van de vergunningsplicht kunnen worden vrijgesteld, als hadden zij handelingen voor nuttige toepassing verricht,
de krachtens de artikelen 1, 9, 10 en 11 van richtlijn 75/442 en artikel 3 van richtlijn 91/689 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Bepalingen van gemeenschapsrecht
Richtlijn 75/442
2 Richtlijn 75/442 heeft tot doel de verwijdering en de nuttige toepassing van afvalstoffen te verzekeren en maatregelen ter beperking van de productie van afvalstoffen aan te moedigen, met name door schone technologieën en recycleerbare en opnieuw te gebruiken producten te bevorderen.
3 Artikel 1 van deze richtlijn bepaalt met name wat moet worden verstaan onder „afvalstof”, „verwijdering” en „nuttige toepassing”.
4 Artikel 4 van de richtlijn luidt:
„De lidstaten nemen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat de nuttige toepassing of de verwijdering van de afvalstoffen plaatsvindt zonder gevaar voor de gezondheid van de mens en zonder dat procédés of methoden worden aangewend die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben en met name:
– zonder risico voor water, lucht, bodem, fauna en flora;
– zonder geluids- of stankhinder te veroorzaken;
– zonder schade te berokkenen aan natuur- en landschapsschoon.
De lidstaten nemen voorts de nodige maatregelen om het onbeheerd achterlaten of het ongecontroleerd lozen of verwijderen van afvalstoffen te verbieden.”
5 In de artikelen 9 tot en met 11 van richtlijn 75/442 is bepaald in welke gevallen een vergunning van de bevoegde autoriteit voor het stellen van handelingen gericht op verwijdering en op nuttige toepassing van afvalstoffen nodig is. Deze handelingen zijn respectievelijk opgenomen in de bijlagen II A en II B bij deze richtlijn, zoals die bij beschikking 96/350 zijn gewijzigd.
6 Artikel 9, lid 1, van richtlijn 75/442 bepaalt dat voor de toepassing van artikel 4 van de richtlijn iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II A bij de richtlijn bedoelde verwijderingshandelingen verricht, een vergunning van de bevoegde autoriteit moet hebben.
„Deze vergunning heeft met name betrekking op:
– soort en hoeveelheid afvalstoffen,
– de technische eisen,
– de te nemen voorzorgsmaatregelen inzake veiligheid,
– de plaats waar de afvalstoffen worden verwijderd,
– de behandelingsmethode.”
7 Artikel 9, lid 2, van richtlijn 75/442 luidt:
„De vergunningen kunnen voor een bepaalde periode worden verleend; zij kunnen worden verlengd en er kunnen voorwaarden en verplichtingen aan worden verbonden, of ze kunnen, met name indien de overwogen verwijderingsmethode uit milieubeschermingsoogpunt niet aanvaardbaar is, worden geweigerd.”
8 Artikel 10 van de richtlijn betreft de in bijlage II B daarbij bedoelde handelingen voor nuttige toepassing en bepaalt:
„Voor de toepassing van artikel 4 moet iedere inrichting of onderneming die de in bijlage II B vermelde handelingen verricht, een vergunning hebben.”
9 Ingevolge artikel 11 van de richtlijn kunnen alle afvalstoffen, met uitzondering van de gevaarlijke afvalstoffen waarvoor bijzondere bepalingen gelden, van de vergunning worden vrijgesteld:
„1. […] van de in artikel 9 of artikel 10 bedoelde vergunning [kunnen] worden vrijgesteld:
a) inrichtingen of ondernemingen die hun afvalstoffen op de plaats van productie in eigen beheer verwijderen
en
b) inrichtingen of ondernemingen die afvalstoffen nuttig toepassen.
Deze vrijstelling kan alleen worden verleend:
– indien de bevoegde instanties algemene voorschriften per type activiteit hebben uitgevaardigd waarin soort en hoeveelheid afvalstoffen zijn vastgesteld en is aangegeven onder welke voorwaarden de activiteit kan worden vrijgesteld van een vergunning,
en
– indien de soorten of de hoeveelheden afvalstoffen en de wijzen van verwijdering of nuttige toepassing van dien aard zijn dat aan de voorwaarden van artikel 4 wordt voldaan.
2. De in lid 1 bedoelde inrichtingen of ondernemingen dienen zich bij de bevoegde instanties te laten registreren.
3. De lidstaten stellen de Commissie in kennis van de krachtens lid 1 uitgevaardigde algemene voorschriften.”
Richtlijn 91/689
10 Artikel 3, leden 1 en 2, van richtlijn 91/689 betreffende gevaarlijke afvalstoffen bepaalt:
„1. De ontheffing van de vergunning voor bedrijven of ondernemingen die hun afvalstoffen in eigen beheer verwijderen, waarnaar in artikel 11, lid 1, sub a, van richtlijn 75/442/EEG wordt verwezen, is niet van toepassing op de onder deze richtlijn vallende gevaarlijke afvalstoffen.
2. Overeenkomstig artikel 11, lid 1, sub b, van richtlijn 75/442/EEG kan een lidstaat bedrijven of ondernemingen die onder deze richtlijn vallende afvalstoffen nuttig toepassen, van het bepaalde in artikel 10 van richtlijn 75/442/EEG vrijstellen indien:
– de lidstaat algemene voorschriften voor elke soort en hoeveelheid afvalstoffen uitvaardigt en specifieke voorwaarden (grenswaarden voor het gehalte aan gevaarlijke stoffen in het afval, emissiegrenswaarden, type activiteit) en andere voorschriften vaststelt die nodig zijn om de verschillende vormen van nuttige toepassing uit te voeren, en
– de soorten of de hoeveelheden afvalstoffen en de methoden van nuttige toepassing van dien aard zijn dat aan de voorwaarden van artikel 4 van richtlijn 75/442/EEG wordt voldaan.”
Bepalingen van nationaal recht
11 Het besluit van het Ministero dell’Ambiente (ministerie van Milieuzaken) van 5 februari 1998 betreffende de identificatie van niet-gevaarlijke afvalstoffen waarvoor vereenvoudigde procedures voor nuttige toepassing in de zin van de artikelen 31 en 33 van wetsbesluit nr. 22 van 5 februari 1997 gelden (GURI nr. 88 van 16 april 1998, gewoon supplement nr. 72; hierna: „besluit”), zet de richtlijnen 91/156 en 91/689 in de nationale rechtsorde om.
12 Artikel 5, lid 1, van dit besluit, met als opschrift „Verbetering van het milieu”, bepaalt:
„De in bijlage 1 omschreven activiteiten ter verbetering van het milieu bestaan in het herstel van aangetaste gebieden voor productie- of sociale doeleinden door deze opnieuw aan te leggen.”
13 Artikel 7 van dit besluit, met als opschrift „Hoeveelheden”, luidt als volgt:
„1. Onverminderd de bijzondere bepalingen in de bijlagen, worden de jaarlijkse maximale hoeveelheden afvalstoffen voor gebruik in het kader van op nuttige toepassing gerichte activiteiten waarop het onderhavige besluit ziet, bepaald door de jaarlijkse behandelingscapaciteit van de installatie waar de activiteit wordt verricht, na aftrek van de eventueel gebruikte grondstof en voorzover de activiteit geen gevaar voor de gezondheid van de mens en voor het milieu oplevert.
[…]
2. Met betrekking tot de in bijlage 2 bedoelde activiteiten gericht op de nuttige toepassing van energie, wordt de maximale hoeveelheid afvalstoffen bepaald op basis van de calorische waarde van de afvalstof, het nominale thermische vermogen van de installatie waar de handeling voor nuttige toepassing van energie wordt verricht en de geschatte operationele levensduur van de betrokken installatie voor nuttige toepassing.
3. De kennisgeving van de aanvang van de activiteit moet de jaarlijkse hoeveelheden afvalstoffen bestemd voor nuttig gebruik vermelden en er moet uit blijken dat aan de in onderhavig artikel gestelde voorwaarden wordt voldaan.”
De precontentieuze procedure
14 Bij aanmaningsbrief van 28 februari 2000 heeft de Commissie de Italiaanse autoriteiten meegedeeld dat de Italiaanse Republiek met de vaststelling van het besluit de krachtens de artikelen 1, 9, 10 en 11 van richtlijn 75/442 en artikel 3 van richtlijn 91/689 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
15 De Commissie heeft krachtens artikel 226 EG de Italiaanse autoriteiten verzocht haar binnen twee maanden na ontvangst van de aanmaningsbrief eventuele opmerkingen mede te delen.
16 De Italiaanse autoriteiten hebben hierop geantwoord bij brieven van 3 en 26 mei 2000.
17 Van mening dat hun antwoorden op bepaalde punten ontoereikend waren, heeft de Commissie de Italiaanse regering op 11 april 2001 een met redenen omkleed advies gestuurd, en haar verzocht binnen twee maanden na de kennisgeving ervan de nodige maatregelen vast te stellen om aan dit advies te voldoen.
18 De Italiaanse autoriteiten hebben hierop geantwoord bij brief van 17 augustus 2001.
19 Aangezien de Commissie met dit antwoord geen genoegen kon nemen, heeft zij het onderhavige beroep ingesteld.
Eerste grief: de maximale hoeveelheden afvalstoffen waarvoor een vrijstelling van de vergunningsplicht mogelijk is
Argumenten van partijen
20 De Commissie stelt dat artikel 7 van het besluit de bepalingen van artikel 11 van richtlijn 75/442 schendt aangezien het niet een maximale hoeveelheid voor nuttige toepassing bestemde afvalstoffen bepaalt waarvoor vrijstelling van de vergunningsplicht kan worden verleend doch integendeel in een relatieve, aan de jaarlijkse behandelingscapaciteit van de betrokken inrichting gekoppelde hoeveelheid voorziet.
21 De uitlegging van de Italiaanse Republiek gaat voorbij aan de in artikel 4 van richtlijn 75/442 bedoelde doelstelling van bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu, aangezien ondernemingen die zich met nuttige toepassing bezighouden, op grond van deze uitlegging ook dan van de vergunningsplicht kunnen worden vrijgesteld wanneer zij grote hoeveelheden afvalstoffen behandelen. Een dergelijke benadering heeft tot gevolg dat de gewone vergunningsprocedure in de praktijk niet wordt toegepast.
22 De Italiaanse regering voert van haar kant aan dat de lidstaten niet gehouden zijn absolute maximale hoeveelheden vast te stellen. Artikel 11 van richtlijn 75/442 bevat geen uitdrukkelijke bepaling in deze zin.
23 De Italiaanse regering betoogt integendeel dat het volgens artikel 11, lid 1, tweede alinea, voldoende is om de vrijstelling te genieten, dat aan een van de twee voorwaarden die onder de twee streepjes van deze alinea zijn vermeld, wordt voldaan. Luidens de tweede voorwaarde moeten de lidstaten de soorten of de hoeveelheden betrokken afvalstoffen omschrijven om te waarborgen dat de in artikel 4 van richtlijn 75/442 bedoelde voorschriften inzake de bescherming van de gezondheid van de mens en het milieu in acht worden genomen. Het woord „of” in het zinsdeel „de soorten of de hoeveelheden afvalstoffen” staaft deze zienswijze.
24 Zodra aan deze voorwaarde is voldaan en de vereisten van artikel 4 van de richtlijn dus in acht worden genomen, is het niet nodig aan de eerste voorwaarde van artikel 11, lid 1, tweede alinea, van de richtlijn te voldoen. Deze twee voorwaarden gelden als twee verschillende gevallen en moeten derhalve niet als cumulatieve maar als alternatieve voorwaarden – ter vrije keuze van de lidstaten – worden beschouwd.
25 De Italiaanse regering benadrukt dat de bepalingen van het besluit in hun geheel, en in het bijzonder die betreffende de vaststelling van relatieve maximale hoeveelheden, een hoog beschermingsniveau van het milieu beogen en beter aan dit doel beantwoorden dan de vaststelling van een absolute maximale hoeveelheid. Wanneer het voor installaties met een grote capaciteit onmogelijk is om boven een absolute drempel afvalstoffen nuttig toe te passen zodat zij verplicht zijn deze te verwijderen, wordt, aldus deze regering, zelfs ingegaan tegen de algemene beginselen van richtlijn 75/442.
Beoordeling door het Hof
26 Om te beoordelen of de Italiaanse Republiek richtlijn 75/442 juist heeft toegepast, moet worden nagegaan of deze richtlijn van de lidstaten de vaststelling verlangt van absolute maximale hoeveelheden afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing en die van de vergunning kunnen worden vrijgesteld, dan wel de vaststelling van relatieve, aan de behandelingscapaciteit van de betrokken installatie gerelateerde hoeveelheden. Daarvoor moet te rade worden gegaan met de bewoordingen van artikel 11, lid 1, tweede alinea, van richtlijn 75/442.
27 Uit de bewoordingen van deze bepaling blijkt allereerst dat de vrijstelling van de vergunningsplicht geldt op voorwaarde dat aan twee voorwaarden is voldaan. Aangezien elke voorwaarde door een streepje wordt voorafgegaan en de twee voorwaarden door het nevenschikkend voegwoord „en” worden verbonden, lijdt het geen twijfel dat, anders dan de Italiaanse regering stelt, de twee voorwaarden cumulatief en niet alternatief zijn.
28 Vervolgens dient de omvang van de uit de eerste voorwaarde voortvloeiende plicht om een hoeveelheid vast te stellen, te worden afgebakend, aangezien deze voorwaarde voor de lidstaten evengoed geldt als de tweede.
29 De eerste voorwaarde bepaalt uitdrukkelijk dat de bevoegde overheden per type activiteit regels uitvaardigen „waarin soort en hoeveelheid afvalstoffen zijn vastgesteld en is aangegeven onder welke voorwaarden” de activiteit van vergunning kan worden vrijgesteld.
30 Hoewel de woorden „absolute maximale hoeveelheden” niet expliciet worden gebruikt, blijkt uit de formulering zelf van de bepaling dat het begrip hoeveelheid naar een bovengrens verwijst die geldt voor elke soort afvalstoffen en waarboven de handelingen voor nuttige toepassing niet meer zijn vrijgesteld doch integendeel een vergunning behoeven.
31 De opzet van richtlijn 75/442 in haar geheel pleit overigens voor deze uitlegging. Deze richtlijn stelt een gewone procedure vast die de verplichting inhoudt om de in de artikelen 9 en 10 bedoelde vergunning te verkrijgen. Artikel 11 van de richtlijn voorziet onder bepaalde voorwaarden in een vrijstelling van de verplichting, en voert dus een vereenvoudigde procedure in. Deze laatste vormt een afwijking en moet zo gemakkelijk mogelijk kunnen worden toegepast en gecontroleerd, wat niet het geval is als de hoeveelheden afvalstoffen kunnen verschillen naargelang de installatie.
32 Het argument van de Italiaanse regering, dat de bepalingen van het besluit beter beantwoorden aan de doelstelling van milieubescherming dan deze van richtlijn 75/442, is niet relevant.
33 Zoals het Hof eerder reeds heeft verklaard, kan de verplichting om de volle werking van de richtlijn overeenkomstig het ermee beoogde doel te verzekeren, niet aldus worden uitgelegd dat de lidstaten zijn vrijgesteld van het vaststellen van omzettingsmaatregelen wanneer zij van mening zijn dat hun nationale bepalingen beter zijn dan de betrokken gemeenschapsbepalingen en dat de nationale voorschriften daarom beter geschikt zijn om de verwezenlijking van het met de richtlijn beoogde doel te verzekeren. Volgens de rechtspraak van het Hof kan het bestaan van nationale voorschriften de omzetting door specifieke wet- of regelgeving slechts overbodig maken indien die voorschriften daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn door de nationale overheid garanderen (zie in het bijzonder arrest van 29 april 2004, Commissie/Oostenrijk, C-194/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 39). Aldus mogen de lidstaten in casu niet afwijken van de voorschriften van richtlijn 75/442 door per soort afvalstoffen de maximale hoeveelheden die zonder vergunning nuttig kunnen worden toegepast te vervangen door relatieve, op de capaciteit van de installatie voor nuttige toepassing gebaseerde hoeveelheden.
34 Voorts stelt de Italiaanse regering ten onrechte dat de uitlegging van de Commissie ingaat tegen het doel van de richtlijn doordat deze ertoe leidt dat grote installaties slechts een kleine hoeveelheid afvalstoffen, overeenstemmend met de maximale hoeveelheden, nuttig kunnen toepassen en dat de rest moet worden verwijderd. Niets belet deze ondernemingen immers grotere dan deze maximale hoeveelheden afvalstoffen nuttig toe te passen mits zij daarvoor een vergunning hebben.
35 Vastgesteld moet dus worden dat de Italiaanse Republiek, door in het besluit niet per soort afvalstof maximale hoeveelheden afvalstoffen die met vrijstelling van vergunning nuttig kunnen worden toegepast, te bepalen, de krachtens de artikelen 10 en 11, lid 1, van richtlijn 75/442 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Tweede grief: onnauwkeurige definitie van de soorten afvalstoffen waarvoor een vrijstelling van de vergunning geldt
Argumenten van partijen
36 De Commissie formuleert twee grieven: ten eerste geven bepaalde opschriften van de technische normen in de bijlagen 1 en 2 bij het besluit een uiterst vage omschrijving van de soorten afvalstoffen; ten tweede worden de codes van de Europese afvalcatalogus (hierna: „EAC-codes”), vaak niet vermeld en wanneer dat wel gebeurt, stemmen zij niet overeen met de in de opschriften van de technische normen gegeven omschrijving. Als gevolg daarvan is het mogelijk dat bepaalde gevaarlijke afvalstoffen onder de categorie van de niet-gevaarlijke afvalstoffen worden ingedeeld, waardoor inrichtingen en ondernemingen die gevaarlijke afvalstoffen behandelen, met een beroep op de minder strenge voorwaarden voor de niet-gevaarlijke afvalstoffen, van de vergunning kunnen worden vrijgesteld.
37 De Commissie illustreert haar grief met drie voorbeelden.
38 Om te beginnen stelt de Commissie dat bijvoorbeeld technische norm 5.9, in bijlage 1 bij het besluit, betreffende „stukken beklede glasvezelkabel van het diëlektrische, semi-diëlektrische en metalen type”, geen EAC-code vermeldt.
39 Vervolgens staat bij technische norm 7.8, in bijlage 1 bij het besluit, die „afvalstoffen van vuurvaste materialen, afvalstoffen van vuurvaste materialen afkomstig van ovens voor processen bij hoge temperaturen” betreft, een reeks EAC-codes vermeld op grond waarvan niet kan worden bepaald of afgedankt bekledingsmateriaal van processen in de aluminiummetallurgie al dan niet onder deze norm valt en waardoor verwarring kan ontstaan tussen niet-gevaarlijke en gevaarlijke afvalstoffen.
40 Ten slotte is bij technische norm 3.10, in bijlage 1 bij het besluit, betreffende „lege zilversuboxidecellen” de onjuiste EAC-code 160605 vermeld die overeenstemt met de bij de niet-gevaarlijke afvalstoffen ingedeelde categorie „overige batterijen en accu’s”. Wegens het kwikgehalte moet aan deze norm de EAC-code 160603 betreffende „droge kwikcellen” worden toegekend, op welke grond zij tot de categorie der gevaarlijke afvalstoffen behoort. De Commissie merkt ter zake op dat het opschrift van code 160603 is gewijzigd bij beschikking 2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 (PB L 226, blz. 3) die het opschrift „kwikhoudende batterijen” heeft ingevoerd.
41 De Italiaanse regering betoogt dat de drie door de Commissie onderzochte gevallen alleenstaande gevallen zijn en dat de Commissie daaraan ten onrechte de algemene conclusie heeft verbonden dat van de soorten afvalstoffen waarvoor een vrijstelling van de vergunning geldt geen dan wel een onjuiste omschrijving is gegeven.
42 Inzake technische norm 3.10 betreffende lege zilversuboxidecellen stelt de Italiaanse regering dat de beschrijving van de norm en de hieraan toegekende EAC-code moet worden beschouwd tegen de achtergrond van de herkomst en de chemische en fysische kenmerken van de afvalstoffen zelf. In casu is de vermelding, bij de betrokken afvalstoffen, van de voor niet-gevaarlijke afvalstoffen geldende EAC-code volledig in overeenstemming met de in het besluit vermelde chemische en fysische kenmerken, namelijk „omhulsel in staal met een inhoud met een oxide- en/of zilverzoutgehalte hoger dan 1 %, zink
Beoordeling door het Hof
43 Met haar tweede grief maakt de Commissie de Italiaanse Republiek in het algemeen het verwijt dat zij de soorten niet-gevaarlijke afvalstoffen die bestemd zijn voor nuttige toepassing en onder het stelsel van de vereenvoudigde procedure vallen, niet nauwkeurig heeft omschreven. De technische normen die op deze soorten afvalstoffen betrekking hebben, zijn uiterst vaag omschreven en de EAC-codes ontbreken of zijn onjuist vermeld. De Commissie verwijst naar drie technische normen tot staving van haar verwijt.
44 In dit verband moet worden vastgesteld dat de Commissie slechts drie specifieke gevallen vermeldt zonder enig bewijs te leveren op grond waarvan het Hof de juistheid van de grief, voorzover deze op het geheel van de technische normen van het besluit betrekking heeft, kan toetsen. Het onderzoek van de grief moet dus beperkt blijven tot de drie aangehaalde gevallen.
45 Inzake technische norm 5.9 heeft de Italiaanse regering, om te beginnen, in antwoord op de aanmaningsbrief en het met redenen omkleed advies van de Commissie verklaard dat zij voornemens was een EAC-code op te nemen en heeft zij vervolgens in haar verweerschrift gesteld dat de EAC-codes wel degelijk ter uitvoering van beschikking 2000/532/EG waren vastgesteld.
46 Hoewel de Italiaanse regering staande houdt dat zij met de door haar vastgestelde EAC-codes uitvoering beoogt te geven aan de codes van beschikking 2000/532 waaraan de lidstaten uiterlijk op 1 januari 2002 moesten voldoen, dat wil zeggen op een datum na de verweten feiten, heeft zij niet ontkend dat zij overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 75/442 vóór die datum aan de betrokken afvalstoffen een EAC-code moest toekennen.
47 Aangezien de Italiaanse Republiek aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn aan norm 5.9 nog steeds geen EAC-code had toegekend, is de door de Commissie verweten niet-nakoming met betrekking tot deze norm bewezen.
48 Met betrekking tot de grief van de Commissie inzake technische norm 7.8, kan worden volstaan met erop te wijzen dat volgens de Italiaanse regering in haar verweerschrift de toegepaste EAC-codes zo snel mogelijk dienden te worden gewijzigd. De Italiaanse regering heeft bijgevolg niet betwist dat de toegepaste codes niet voldeden aan de voorschriften van richtlijn 75/442 zodat de door de Commissie verweten niet-nakoming met betrekking tot deze norm is bewezen.
49 Het derde aangehaalde geval betreft technische norm 3.10. In dit kader heeft de Italiaanse regering niet geantwoord op de stelling van de Commissie, dat de betrokken batterijen kwik bevatten. Zij heeft enkel aangevoerd dat de beschrijving, in het besluit, van de technische kenmerken van het product geen melding maakt van kwik, wat volgens haar de toepassing van de EAC-code voor een niet-gevaarlijke afvalstof rechtvaardigde.
50 Vastgesteld moet worden dat, voorzover de betrokken batterijen kwik bevatten, de Commissie kon menen dat het om een gevaarlijke afvalstof ging en dat de passende EAC-code, code 160603 voor droge kwikcellen was en niet de voor niet-gevaarlijke stoffen geldende code 160605 voor overige batterijen en accu’s. De Commissie behoorde evenwel het bewijs te leveren dat de betrokken batterijen kwik bevatten, wat uit de aan het Hof overgelegde stukken niet blijkt. Bij gebreke van zulke bewijzen moet de grief van de Commissie met betrekking tot norm 3.10 worden afgewezen.
51 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door de soorten afvalstoffen die onder de technische normen 5.9 en 7.8 van bijlage 1 bij het besluit vallen, niet nauwkeurig te omschrijven, de krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 75/442 en artikel 3 van richtlijn 91/689 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Derde grief: omschrijving van bepaalde verwijderingsactiviteiten als activiteiten voor nuttige toepassing
Argumenten van partijen
52 De Commissie verwijt de Italiaanse Republiek dat het verwijderingshandelingen als handelingen voor nuttige toepassing heeft voorgesteld en aldus is voorbijgegaan aan de artikelen 9 en 11 van richtlijn 75/442, met betrekking tot het vergunningsstelsel, gelezen tegen de achtergrond van artikel 1, sub e en f, van dezelfde richtlijn en de bijlagen II A et II B ervan waarin deze handelingen zijn omschreven.
53 De betrokken handelingen zijn in artikel 5 van het besluit vermeld. Zij beogen het herstel van aangetaste gebieden voor productie- of sociale doeleinden door deze opnieuw aan te leggen, en bestaan onder meer uit de afdekking van stortplaatsen.
54 De Commissie is van mening dat de handelingen met betrekking tot het herstel van aangetaste gebieden voor productie- of sociale doeleinden, met name door deze opnieuw aan te leggen, ten onrechte onder categorie R 10 van bijlage II B bij richtlijn 75/442 zijn ingedeeld. Deze categorie betreft verspreiding over de grond ten behoeve van de landbouw of het milieu en doelt volgens de Commissie veeleer op de benutting van slib in de landbouw.
55 Inzake handelingen gericht op afdekking van stortplaatsen, die eenvoudigweg bestaan in het storten van afvalstoffen op aldaar reeds aanwezige afvalstoffen, stelt de Commissie dat zij als zodanig geen werkelijke recycling of activiteiten in verband met nuttige toepassing vormen die onder punt R 5 van bijlage II B van richtlijn 75/442 kunnen vallen, waaronder de Italiaanse Republiek deze ten onrechte heeft ingedeeld. Afdekking van stortplaatsen valt, aldus de Commissie, onder punt D 1 van bijlage II A bij deze richtlijn, betreffende de verwijderingshandelingen, dat het „op of in de bodem brengen van afval (bijvoorbeeld stortplaats, enz.)” betreft.
56 De Italiaanse regering daarentegen voert aan dat de handelingen ter „verbetering van het milieu” terecht in categorie R 10 „verspreiding over de grond ten behoeve van de landbouw of het milieu” zijn ingedeeld. Deze handelingen beogen het milieu te herstellen en vallen dus wel degelijk onder deze categorie. Het herstel van het milieu mag niet worden verward met een verwijderingshandeling.
57 Met betrekking tot de „afdekking van stortplaatsen” benadrukt de Italiaanse regering dat deze handeling, net als de „verbetering van het milieu”, geen verwijderingshandeling is doch wel een activiteit gericht op herstel in de eigenlijke zin van het woord.
58 In repliek stelt de Commissie in het licht van recente rechtspraak van het Hof over het verschil tussen „nuttige toepassing” en „verwijdering”, dat bepaalde in artikel 5 van het besluit bedoelde handelingen die erop zijn gericht gebieden opnieuw aan te leggen, kunnen worden geacht onder categorie R 10 te vallen.
59 Anderzijds houdt de Commissie staande dat het gebruik van afvalstoffen en boorgruis die per ton tot 50 kg koolwaterstof en 300 kg weinig toxisch aardoliedistillaat of olie mogen bevatten, als bedoeld in technische normen 7.14 en 7.15, niet als op de verbetering van het milieu gerichte handelingen kunnen worden aangemerkt.
Beoordeling door het Hof
60 Uit de repliek van de Commissie blijkt dat zij enkel nog haar grief met betrekking tot het gebruik van afvalstoffen en boorgruis als bedoeld in de technische normen 7.14 en 7.15 van het besluit, handhaaft. Het gebruik van deze afvalstoffen vormt volgens haar geen handeling voor nuttige toepassing doch wel een verwijderingshandeling.
61 De Commissie preciseert niet waarom zij haar grief met betrekking tot deze afvalstoffen handhaaft maar stelt enkel dat deze zeer grote hoeveelheden koolwaterstof of weinig toxisch aardoliedistillaat en olie bevatten. De Commissie lijkt aldus de mening toegedaan dat de desbetreffende afvalstoffen gevaarlijke stoffen bevatten waardoor zij niet voor nuttige toepassing kunnen worden gebruikt.
62 Het Hof heeft nochtans geoordeeld dat het feit dat afvalstoffen al dan niet gevaarlijk zijn, als zodanig geen relevant criterium is bij de beoordeling of een behandeling van afvalstoffen als „nuttige toepassing” in de zin van artikel 1, sub f, van richtlijn 75/442 moet worden aangemerkt. Een nuttige toepassing wordt in wezen gekenmerkt door het feit dat het belangrijkste doel ervan inhoudt, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, waardoor de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd (arrest van 27 februari 2002, ASA, C-6/00, Jurispr. blz. I-1961, punten 68 en 69).
63 Bijgevolg belet het enkele feit dat de desbetreffende afvalstoffen grote hoeveelheden koolwaterstof en weinig toxisch aardoliedistillaat of olie bevatten, niet dat zij voor nuttige toepassing kunnen worden gebruikt.
64 Zoals de advocaat-generaal overigens in punt 36 van zijn conclusie heeft opgemerkt, heeft de Commissie, in het bijzonder met betrekking tot technische norm 4.4, erkend dat bepaalde handelingen gericht op het herstel van het milieu en de afdekking van stortplaatsen als nuttige toepassing konden worden aangemerkt. De in de technische normen 7.14 en 7.15 bedoelde activiteiten zijn evenwel op dezelfde of quasi dezelfde manier als die handelingen omschreven.
65 De Commissie heeft derhalve niet aangetoond dat de Italiaanse Republiek verwijderingshandelingen ten onrechte als handelingen voor nuttige toepassing van afvalstoffen had ingedeeld, zodat de derde grief in haar geheel moet worden afgewezen.
Kosten
66 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, van dit Reglement kan het Hof de proceskosten evenwel over partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Aangezien in casu elk van beide partijen ten dele in het ongelijk is gesteld, moet worden beslist dat zij elk hun eigen kosten zullen dragen.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart:
1) Door in het besluit van 5 februari 1998 betreffende de identificatie van niet-gevaarlijke afvalstoffen waarvoor vereenvoudigde procedures voor nuttige toepassing in de zin van de artikelen 31 en 33 van wetsbesluit nr. 22 van 5 februari 1997 gelden, niet per soort afvalstoffen maximale hoeveelheden afvalstoffen die met vrijstelling van vergunning nuttig kunnen worden toegepast, te bepalen, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen, die op haar rusten krachtens de artikelen 10 en 11, lid 1, van richtlijn 75/442/EEG van de Raad van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, zoals gewijzigd bij richtlijn 91/156/EEG van de Raad van 18 maart 1991.
2) Door de soorten afvalstoffen die onder de technische normen 5.9 en 7.8 van bijlage 1 bij dit besluit vallen, niet nauwkeurig te omschrijven, is de Italiaanse Republiek de verplichtingen niet nagekomen, die op haar rusten krachtens artikel 11, lid 1, van richtlijn 75/442, zoals gewijzigd, en artikel 3 van richtlijn 91/689/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende gevaarlijke afvalstoffen.
3) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
4) Elke partij wordt verwezen in haar eigen kosten.
ondertekeningen
1 – Procestaal: Italiaans. Top
Full & Egal Universal Law Academy