Arrest van het Hof (grote kamer) van 14 december 2004.The Queen, op verzoek van Swedish Match AB en Swedish Match UK Ltd tegen Secretary of State for Health.Verzoek om een prejudiciële beslissing: High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court)

Arrêt de la Cour

Zaak C‑210/03

Swedish Match AB en Swedish Match UK Ltd

tegen

Secretary of State for Health

[verzoek van de High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court) om een prejudiciële beslissing]

„Richtlijn 2001/37/EG – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Artikel 8 – Verbod op in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik – Geldigheid – Uitlegging van artikelen 28 EG tot en met 30 EG – Verenigbaarheid van nationale regeling die zelfde verbod bevat”

Samenvatting van het arrest

1.        Harmonisatie van wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2001/37 – Rechtsgrondslag – Artikel 95 EG – Verbetering van voorwaarden voor werking van interne markt – Verbod op in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik – Daaronder begrepen

(Art. 95 EG; richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

2.        Handelingen van de instellingen – Richtlijn 2001/37 inzake productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Rechtsgrondslag – Onjuiste verwijzing naar artikel 133 EG als tweede rechtsgrondslag – Geen invloed op geldigheid van richtlijn

(Art. 95 EG en art. 133 EG; richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad)

3.        Harmonisatie van wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2001/37 – Harmonisatiemaatregelen – Verbod op in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik – Schending van evenredigheidsbeginsel – Geen

(Richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

4.        Vrij verkeer van goederen – Kwantitatieve beperkingen – Maatregelen van gelijke werking – Richtlijn 2001/37 inzake productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Verbod op in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik – Rechtvaardiging – Bescherming van volksgezondheid

(Art. 28 EG, 29 EG en 30 EG; richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

5.        Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Richtlijn 2001/37 inzake productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Bepaling die in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik verbiedt

(Art. 253 EG)

6.        Harmonisatie van wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2001/37 – Harmonisatiemaatregelen – Verbod op in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik – Schending van non-discriminatiebeginsel – Geen

(Richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

7.        Gemeenschapsrecht – Beginselen – Grondrechten – Vrije uitoefening van beroepsactiviteit – Beperking in verband met bescherming van volksgezondheid – Richtlijn 2001/37 inzake productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Verbod op in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik – Toelaatbaarheid

(Richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

8.        Harmonisatie van wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2001/37 – Rechtsgrondslag – Artikel 95 EG – Misbruik van bevoegdheid – Geen

(Art. 95 EG; richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad)

9.        Harmonisatie van wetgevingen – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Richtlijn 2001/37 – Nationale regeling die in handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik verbiedt – Volledige harmonisatie – Verplichting om overeenstemming van deze regeling met artikelen 28 EG en 29 EG te controleren – Geen

(Art. 28 EG en 29 EG; richtlijn 2001/37 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)

1.        Het in artikel 8 van richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten opgenomen verbod op het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik kon worden vastgesteld op basis van artikel 95 EG. Deze bepaling geeft de communautaire wetgever immers de bevoegdheid om in te grijpen door de vereiste maatregelen te nemen met inachtneming van, in de eerste plaats, lid 3 van dit artikel en, in de tweede plaats, de in het Verdrag genoemde of in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel. Gelet op de toenemende bewustwording van het publiek dat het gebruik van tabaksproducten schadelijk is voor de gezondheid, zal het vrije verkeer van die producten waarschijnlijk worden belemmerd doordat de lidstaten nieuwe voorschriften die deze evolutie weerspiegelen, vaststellen om het verbruik van die producten op doeltreffender wijze in te dammen.

(cf. punten 33, 39, 42)

2.        Artikel 95 EG vormt de enige geschikte rechtsgrondslag voor richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten, en deze vermeldt ten onrechte tevens artikel 133 EG als rechtsgrondslag.

Dat artikel 133 EG ten onrechte als tweede rechtsgrondslag van deze richtlijn wordt vermeld, brengt op zich evenwel niet mee dat deze ongeldig is. Een dergelijke vergissing bij de visa van een communautaire handeling vormt immers slechts een zuiver formeel gebrek, behalve wanneer daardoor de regelmatigheid van de voor de vaststelling van die handeling toepasselijke procedure is aangetast.

(cf. punten 43‑44)

3.        Om te voldoen aan de overeenkomstig artikel 95, lid 3, EG op hem rustende verplichting, uit te gaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, kon de gemeenschapswetgever, zonder de grenzen van zijn beoordelingsvrijheid ter zake te overschrijden, oordelen dat een verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik als dat van artikel 8 van richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten noodzakelijk was. Andere maatregelen, waarbij producenten aan technische normen zouden moeten voldoen om de schadelijkheid van het product te verminderen, of waarbij de etikettering van de verpakking van dit product zou worden geregeld, of de voorwaarden zouden worden vastgesteld waaronder het, met name aan minderjarigen, mag worden verkocht, zouden immers niet dezelfde preventieve werking hebben wat de bescherming van de volksgezondheid betreft, omdat een product op de markt zou worden toegelaten dat hoe dan ook schadelijk blijft.

(cf. punten 56‑57)

4.        Hoewel het in artikel 8 van richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten opgenomen verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik een beperking in de zin van de artikelen 28 EG en 29 EG vormt, vindt het zijn rechtvaardiging in de bescherming van de gezondheid van personen en kan het daarom niet worden geacht te zijn ingevoerd in strijd met de genoemde artikelen.

(cf. punt 61)

5.        Aangezien overweging 28 van richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten preciseert dat op grond van richtlijn 89/622 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de etikettering van tabaksproducten de verkoop van bepaalde soorten tabak voor oraal gebruik in de lidstaten verboden is, en artikel 151 van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de Verdragen waarop de Europese Unie is gegrond, het Koninkrijk Zweden een afwijking heeft toegestaan van de bepalingen van deze richtlijn, kan niet worden geconcludeerd dat voor de bevestiging van dit verbod in artikel 8 van richtlijn 2001/37 vereist zou zijn geweest dat deze richtlijn andere, rechtens en feitelijk relevante elementen specificeert teneinde aan de motiveringsverplichting van artikel 253 EG te voldoen.

(cf. punt 68)

6.        Hoewel tabaksproducten voor oraal gebruik zoals gedefinieerd in artikel 2 van richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten, wat samenstelling of zelfs bestemming betreft, niet wezenlijk verschillen van tabaksproducten die moeten worden gekauwd, bevonden zij zich op het moment dat deze richtlijn werd vastgesteld, niet in dezelfde situatie als deze laatste producten. De tabaksproducten voor oraal gebruik waren immers nieuw op de markt van de lidstaten waarvoor het verhandelingsverbod van artikel 8 van deze richtlijn gold. Gezien deze bijzondere situatie, op grond waarvan een verschil in behandeling van deze producten derhalve was toegestaan, kan niet met succes een schending van het non-discriminatiebeginsel worden aangevoerd.

(cf. punt 71)

7.        De vrije uitoefening van een beroepsactiviteit, zoals ook het eigendomsrecht, maakt deel uit van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht. Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun maatschappelijke functie worden beschouwd. Bijgevolg kan het recht op vrije beroepsuitoefening, evenals de uitoefening van het eigendomsrecht, aan beperkingen worden onderworpen, mits deze beperkingen werkelijk beantwoorden aan de door de Gemeenschap nagestreefde doeleinden van algemeen belang en, gelet op het nagestreefde doel, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de aldus gewaarborgde rechten in hun kern worden aangetast.

Omdat richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten een doelstelling van algemeen belang nastreeft door een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen in het kader van de harmonisatie van de bepalingen betreffende het in de handel brengen van tabaksproducten, en het verbod op het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik van artikel 8 van deze richtlijn voor dit doel niet ongeschikt is, kan de belemmering van de vrije uitoefening van een economische activiteit die in een dergelijke maatregel besloten ligt, in dit opzicht niet worden aangemerkt als een maatregel die, gelet op het nagestreefde doel, onevenredig inbreuk maakt op het recht op de uitoefening van deze vrijheid of op het eigendomsrecht.

(cf. punten 72, 74)

8.        Er is slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer op grond van objectieve, relevante en overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat een handeling uitsluitend of althans overwegend is vastgesteld om andere dan de opgegeven doelen te bereiken, dan wel om te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan de omstandigheden van het geval het hoofd te bieden.

Dat is niet het geval met richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten, en met name artikel 8 daarvan dat het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik verbiedt. In de eerste plaats zijn immers de voorwaarden voor een beroep op artikel 95 EG als rechtsgrondslag van de richtlijn vervuld omdat deze de opheffing beoogt van de handelsbelemmeringen in verband met de heterogene ontwikkeling van de nationale wetgevingen op het gebied van tabaksproducten voor oraal gebruik, en in de tweede plaats is geenszins aangetoond dat deze bepaling uitsluitend dan wel voornamelijk is vastgesteld ter bereiking van een ander doel.

(cf. punten 75, 77‑78)

9.        Aangezien het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik op communautair niveau is geharmoniseerd, hoeft, wanneer een nationale maatregel het in de handel brengen van deze producten overeenkomstig artikel 8 van richtlijn 2001/37 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten verbiedt, niet afzonderlijk te worden getoetst of deze nationale maatregel in overeenstemming is met de artikelen 28 EG en 29 EG.

(cf. punten 82‑83, dictum 2)

ARREST VAN HET HOF (grote kamer)
14 december 2004(1)

„Richtlijn 2001/37/EG – Productie, presentatie en verkoop van tabaksproducten – Artikel 8 – Verbod tabaksproducten voor oraal gebruik in de handel te brengen – Geldigheid – Uitlegging van artikelen 28 EG tot en met 30 EG – Verenigbaarheid van nationale regeling die hetzelfde verbod bevat”

In zaak C-210/03,

betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 234 EG, ingediend door de High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Verenigd Koninkrijk), bij beslissing van 17 april 2003, ingekomen bij het Hof op 15 mei 2003, in de procedure

The Queen, op verzoek van:Swedish Match AB,Swedish Match UK Ltd

tegen

Secretary of State for Health,

wijst

HET HOF VAN JUSTITIE (grote kamer),,

samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans en K. Lenaerts, kamerpresidenten, C. Gulmann, J.-P. Puissochet, N. Colneric, S. von Bahr en J. N. Cunha Rodrigues (rapporteur), rechters,

advocaat-generaal: L. A. Geelhoed,
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier, vervolgens M.-F. Contet, hoofdadministrateur,

gezien de stukken en na de terechtzitting op 8 juni 2004,gelet op de opmerkingen van:

– Swedish Match AB en Swedish Match UK Ltd, vertegenwoordigd door G. Barling, QC, en M. Lester, barrister, gemachtigd door S. Kon, D. Roy en S. Turnbull, solicitors,

– de regering van het Verenigd Koninkrijk, vertegenwoordigd door C. Jackson als gemachtigde, bijgestaan door N. Paines, QC, en T. Ward, barrister,

– de Franse regering, vertegenwoordigd door G. de Bergues en R. Loosli-Surrans als gemachtigden,

– de Ierse regering, vertegenwoordigd door D. J. O'Hagan als gemachtigde,

– de Finse regering, vertegenwoordigd door T. Pynnä als gemachtigde,

– de Zweedse regering, vertegenwoordigd door A. Kruse als gemachtigde,

– het Europees Parlement, vertegenwoordigd door J. L. Rufas Quintana en M. Moore als gemachtigden,

– de Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door E. Karlsson en J.‑P. Hix als gemachtigden,

– de Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door I. Martínez del Peral en N. Yerrell als gemachtigden,

gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 7 september 2004,

het navolgende

Arrest

1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de geldigheid van artikel 8 van richtlijn 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2001 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten (PB L 194, blz. 26), alsmede de uitlegging van de artikelen 28 EG tot en met 30 EG en de verenigbaarheid met deze bepalingen en de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht van de nationale wetgeving die het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik verbiedt.

2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen de vennootschappen Swedish Match AB en Swedish Match UK Ltd (hierna gezamenlijk: „Swedish Match”) en de Secretary of State for Health, ter zake van het verbod om in het Verenigd Koninkrijk tabaksproducten voor oraal gebruik in de handel te brengen.

Het rechtskader

De communautaire regelgeving

3 Artikel 8 bis van richtlijn 89/622/EEG van de Raad van 13 november 1989 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de etikettering van tabaksproducten (PB L 359, blz. 1), zoals gewijzigd bij richtlijn 92/41/EEG van de Raad van 15 mei 1992 (PB L 158, blz. 30; hierna: „richtlijn 89/622”), bepaalt dat de lidstaten het in de handel brengen verbieden van tabak voor oraal gebruik, welke in artikel 2, punt 4, wordt omschreven als „alle producten voor oraal gebruik met uitzondering van producten die bestemd zijn om te worden gerookt of gepruimd, die geheel of gedeeltelijk uit tabak bestaan, in de vorm van poeder, fijne deeltjes of een combinatie van deze vormen – met name die welke in portiezakjes of poreuze builtjes worden aangeboden – of in vormen die eruitzien als levensmiddelen”.

4 In de elfde overweging van richtlijn 92/41 wordt opgemerkt „dat is bewezen dat niet voor roken bestemde tabaksproducten een aanzienlijk risico voor kanker met zich brengen en dat derhalve een specifieke waarschuwing betreffende dit risico dient te worden vermeld”. De twaalfde overweging van deze richtlijn stelt dat „volgens wetenschappelijke deskundigen de door het tabaksgebruik veroorzaakte verslaving een gevaar oplevert welke in de vorm van een specifieke waarschuwing op tabaksproducten dient te worden vermeld”.

5 De dertiende overweging van richtlijn 92/41 stelt dat „nieuwe, op de markt van sommige lidstaten opgedoken tabaksproducten voor oraal gebruik op jongeren een speciale aantrekkingskracht uitoefenen [en] dat de lidstaten die het meest met dit probleem te kampen hebben, voor deze nieuwe tabaksproducten reeds een algeheel verbod hebben uitgevaardigd, of van plan zijn dit te doen”.

6 In de veertiende overweging van de richtlijn wordt uiteengezet dat „er tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten voor deze producten verschillen bestaan [en] dat het derhalve dienstig is deze aan gemeenschappelijke voorschriften te onderwerpen”.

7 De vijftiende overweging van richtlijn 92/41 stelt „dat er een reëel risico bestaat dat deze nieuwe producten voor oraal gebruik vooral door jongeren worden gebruikt, waardoor een nicotineverslaving teweeg wordt gebracht indien niet tijdig restrictieve maatregelen worden genomen”.

8 In de zestiende overweging van voormelde richtlijn wordt opgemerkt „dat overeenkomstig de gevolgtrekkingen uit de studies van het Internationaal Centrum voor Kankeronderzoek tabaksproducten voor oraal gebruik door de aanwezigheid van bijzonder grote hoeveelheden carcinogene stoffen worden gekenmerkt [en] dat deze nieuwe producten met name mondkanker veroorzaken”.

9 De zeventiende overweging van deze richtlijn stelt „dat het reeds door drie lidstaten ingevoerde verbod op het op de markt brengen van deze tabaksproducten rechtstreeks invloed heeft op de totstandkoming en functionering van de interne markt; dat, uitgaande van een hoog beschermingsniveau van de gezondheid, de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten op dit gebied dus nader tot elkaar moeten worden gebracht; dat de enig passende maatregel wordt gevormd door een algeheel verbod; dat dit verbod evenwel geen betrekking heeft op tabaksproducten voor oraal gebruik die al een lange traditie kennen, welke onder de bepalingen betreffende niet voor roken bestemde tabaksproducten van richtlijn 89/622/EEG, als gewijzigd bij de onderhavige richtlijn, blijven vallen”.

10 Artikel 151, lid 1, van de Akte betreffende de toetredingsvoorwaarden voor de Republiek Oostenrijk, de Republiek Finland en het Koninkrijk Zweden en de aanpassing van de verdragen waarop de Europese Unie is gegrond (PB 1994, C 241, blz. 21, en PB 1995, L 1, blz. 1; hierna: „Toetredingsakte”), luidt als volgt:

„De in de lijst in bijlage XV van deze Akte genoemde besluiten zijn ten aanzien van de nieuwe lidstaten van toepassing op de wijze als bepaald in die bijlage.”

11 Hoofdstuk X, met het opschrift „Diversen”, van voormelde bijlage XV, waarin de in artikel 151 van de Toetredingsakte bedoelde lijst is vastgesteld, bepaalt:

„a) Het verbod in artikel 8 bis van richtlijn 89/622/EEG, zoals gewijzigd […], betreffende [het] op de markt brengen van het product omschreven in artikel 2, lid 4, van [deze richtlijn], is niet van toepassing op het Koninkrijk Zweden […] met uitzondering van het verbod om dit product op de markt te brengen in een vorm die lijkt op een voedingsproduct.

b) Het Koninkrijk Zweden [neemt] alle maatregelen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat het sub a genoemde product niet op de markt wordt gebracht in de lidstaten waarvoor de richtlijnen 89/622/EEG en 92/941/EEG volledig van toepassing zijn.

[…]”

12 Richtlijn 2001/37 is vastgesteld op basis van de artikelen 95 EG en 133 EG en heeft de omwerking tot doel van richtlijn 89/622 en richtlijn 90/239/EEG van de Raad van 17 mei 1990 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake het maximale teergehalte in sigaretten (PB L 137, blz. 36).

13 Overweging 28 van richtlijn 2001/37 luidt als volgt:

„Op grond van richtlijn 89/622/EEG is de verkoop van bepaalde soorten tabak voor oraal gebruik in de lidstaten verboden. Artikel 151 van de [Toetredingsakte] staat Zweden op dit punt een afwijking van de bepalingen van deze richtlijn toe.”

14 Artikel 2 van richtlijn 2001/37, met het opschrift „Definities”, bepaalt het volgende:

„In deze richtlijn wordt verstaan onder:

1) ‚tabaksproducten’: producten die voor roken, snuiven, zuigen of pruimen bestemd zijn en die, al is het slechts ten dele, bestaan uit tabak, ook indien genetisch gemodificeerd;

[…]

4) ‚tabak voor oraal gebruik’: alle producten voor oraal gebruik met uitzondering van producten die bestemd zijn om te worden gerookt of gepruimd, die geheel of gedeeltelijk uit tabak bestaan, in de vorm van poeder, fijne deeltjes of een combinatie van deze vormen – met name die welke in portiezakjes of poreuze builtjes worden aangeboden – of in vormen die eruitzien als levensmiddelen;

[…]”

15 Artikel 5, lid 4, van deze richtlijn luidt:

„Op tabaksproducten voor oraal gebruik die krachtens artikel 8 op de markt mogen worden gebracht, en op niet voor roken bestemde tabaksproducten staat de volgende waarschuwing:

‚Dit tabaksproduct kan uw gezondheid schaden en is verslavend’.

[…]”

16 Artikel 8 van richtlijn 2001/37, met het opschrift „Tabak voor oraal gebruik”, bepaalt:

„De lidstaten verbieden het in de handel brengen van tabak voor oraal gebruik onverminderd artikel 151 van de [Toetredingsakte].”

17 Artikel 13, lid 1, van deze richtlijn bepaalt het volgende:

„De lidstaten mogen de invoer, de verkoop en het verbruik van tabaksproducten die aan deze richtlijn voldoen, niet verbieden of beperken om redenen die verband houden met de beperking van de gehaltes aan teer, nicotine of koolmonoxide van sigaretten, met de waarschuwingen betreffende de gezondheid of andere bepalingen van deze richtlijn, met uitzondering van de maatregelen die zijn genomen voor de verificatie van de in het kader van artikel 4 verstrekte elementen.”

18 Artikel 15 van richtlijn 2001/37 bepaalt onder meer dat richtlijn 89/622 wordt ingetrokken en dat verwijzingen daarnaar gelden als verwijzingen naar richtlijn 2001/37.

De nationale regelgeving

19 In het Verenigd Koninkrijk is het verbod van artikel 8 bis van richtlijn 89/622 in nationaal recht omgezet bij de Tobacco for Oral Use (Safety) Regulations 1992 (hierna: „Regulations van 1992”).

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen

20 Swedish Match wilde in het Verenigd Koninkrijk „snus” op de markt brengen, fijngemalen of fijngesneden tabak, die los of in portiezakjes wordt verkocht en dient te worden genoten door deze tussen het tandvlees en de lip te plaatsen.

21 Swedish Match heeft het United Kingdom Department of Health (Britse ministerie van Volksgezondheid) op 18 maart 2002 per brief uiteengezet waarom zij van mening was dat het in de Regulations van 1992 vervatte verbod om tabaksproducten voor oraal gebruik in de handel te brengen, onrechtmatig was. In zijn antwoord van 24 april 2002 heeft dit ministerie opgemerkt dat het dit verbod rechtmatig achtte. Swedish Match heeft op 8 mei 2002 een beroep tot rechterlijke toetsing ingesteld waarbij zij aanvoerde dat het verbod verschillende bepalingen van gemeenschapsrecht schond. De High Court of Justice (England and Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), heeft besloten de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof de volgende prejudiciële vragen te stellen:

„1) Moeten de artikelen 28 EG tot en met 30 EG, toegepast in overeenstemming met de algemene beginselen van evenredigheid en non-discriminatie en met de fundamentele rechten (in het bijzonder het eigendomsrecht), aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staan aan een nationale wettelijke regeling die een verbod stelt op het leveren, het ter levering aanbieden, het zich verbinden tot levering, het etaleren met het oog op levering of het in bezit hebben met het oog op levering van enig product dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit tabak in de vorm van poeder, fijne deeltjes of een combinatie van deze vormen of in vormen die eruit zien als levensmiddelen, en bestemd is voor ander oraal gebruik dan roken of pruimen?

2) Is artikel 8 van richtlijn 2001/237/EG geheel of gedeeltelijk ongeldig wegens:

a) schending van het non-discriminatiebeginsel;

b) schending van artikel 28 EG en/of artikel 29 EG;

c) schending van het evenredigheidsbeginsel;

d) de ongeschiktheid van artikel 95 EG en/of artikel 133 EG als rechtsgrondslag;

e) schending van artikel 95, lid 3, EG;

f) misbruik van bevoegdheid;

g) schending van artikel 253 EG en/of van de motiveringsplicht;

h) schending van het fundamentele recht van eigendom?

3) In een situatie waarin:

– een nationale maatregel tot omzetting van artikel 8 bis van richtlijn 89/622/EEG is vastgesteld in 1992;

– deze nationale maatregel is vastgesteld krachtens bevoegdheden naar nationaal recht die niet afhangen van het bestaan van een verplichting om de richtlijn uit te voeren;

– richtlijn 89/622/EEG (zoals naderhand gewijzigd bij de [Toetredingsakte]) is ingetrokken en vervangen door richtlijn 2001/37/EG, waarvan artikel 8 artikel 8 bis van richtlijn 89/622/EEG overneemt;

– artikel 8 van richtlijn 2001/37/EG ongeldig is wegens strijd met een van de in de tweede vraag, sub a, sub c of sub h, genoemde beginselen,

moeten deze beginselen dan aldus worden uitgelegd dat zij ook in de weg staan aan de betrokken nationale regeling?”

Het verzoek, primair, om opmerkingen te mogen indienen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal en, subsidiair, om heropening van de mondelinge behandeling

22 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Hof op 4 oktober 2004, heeft Swedish Match het Hof verzocht:

– primair, schriftelijke opmerkingen te mogen indienen in aansluiting op de conclusie van de advocaat-generaal;

– subsidiair, krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering de heropening van de mondelinge behandeling te gelasten.

23 Swedish Match wenst zich uit te spreken over de voorstellen van de advocaat-generaal ter zake van een eventuele handhaving van de gevolgen van richtlijn 2001/37 nadat het Hof de ongeldigheid daarvan zal hebben vastgesteld.

24 In dit verband zij eraan herinnerd dat het Statuut van het Hof van Justitie en het Reglement voor de procesvoering van het Hof niet in de mogelijkheid voorzien dat partijen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal opmerkingen indienen (zie beschikking van 4 februari 2000, Emesa Sugar, C‑17/98, Jurispr. blz. I‑665, punt 2). Het verzoek schriftelijke opmerkingen te mogen indienen in antwoord op de conclusie van de advocaat-generaal wordt derhalve verworpen.

25 Voorts kan het Hof ambtshalve of, op voorstel van de advocaat-generaal dan wel op verzoek van partijen, krachtens artikel 61 van het Reglement voor de procesvoering heropening van de mondelinge behandeling gelasten, indien het van oordeel is dat het onvoldoende is ingelicht of dat de zaak moet worden beslecht op basis van een argument waarover tussen partijen geen discussie heeft plaatsgevonden (zie arresten van 19 februari 2002, Wouters e.a., C‑309/99, Jurispr. blz. I‑1577, punt 42, en 29 april 2004, Parlement/Ripa de Meana e.a., C‑470/00 P, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 33). In casu is het Hof, de advocaat-generaal gehoord, evenwel van oordeel dat het over alle noodzakelijke gegevens beschikt om de gestelde vragen te kunnen beantwoorden. Bijgevolg dient het verzoek strekkende tot heropening van de mondelinge behandeling te worden afgewezen.

Beantwoording van de prejudiciële vragen

De tweede vraag

26 Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 8 van richtlijn 2001/37 geheel of gedeeltelijk ongeldig is wegens schending van bepalingen van het EG‑Verdrag of van algemene beginselen van gemeenschapsrecht, dan wel wegens misbruik van bevoegdheid.

De keuze van de artikelen 95 EG en 133 EG als rechtsgrondslag

27 De vraag strekt ertoe te bepalen, of artikel 95 EG een geschikte rechtsgrondslag vormt voor artikel 8 van richtlijn 2001/37 en, zo ja, of het beroep op artikel 133 EG als tweede rechtsgrondslag van die richtlijn in het onderhavige geval noodzakelijk of mogelijk is.

28 Artikel 95, lid 1, EG bepaalt dat de Raad de maatregelen vaststelt inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.

29 In dit verband zij eraan herinnerd dat ofschoon de loutere vaststelling van verschillen tussen nationale regelingen niet volstaat om een beroep op artikel 95 EG te rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, C‑376/98, Jurispr. blz. I‑8419, punt 84), dit anders is in geval van verschillen tussen de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten die de fundamentele vrijheden belemmeren en daarmee de werking van de interne markt rechtstreeks beïnvloeden [zie in die zin arrest Duitsland/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 95, en arrest van 10 december 2002, British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, C‑491/01, Jurispr. blz. I‑11453, punt 60].

30 Uit de rechtspraak van het Hof volgt eveneens, dat artikel 95 EG weliswaar als rechtsgrondslag kan worden gebruikt ter voorkoming van toekomstige belemmeringen van het handelsverkeer ten gevolge van een heterogene ontwikkeling van de nationale wetgevingen, maar dat het ontstaan van die belemmeringen waarschijnlijk moet zijn en de betrokken maatregel ertoe moet strekken die belemmeringen te voorkomen [zie in die zin arrest van 13 juli 1995, Spanje/Raad, C‑350/92, Jurispr. blz. I‑1985, punt 35; arrest Duitsland/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 86; arrest van 9 oktober 2001, Nederland/Parlement en Raad, C‑377/98, Jurispr. blz. I‑7079, punt 15, en arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 61].

31 Het Hof heeft voorts geoordeeld dat wanneer is voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 95 EG als rechtsgrondslag kan worden gebruikt, het feit dat bij de te maken keuzen de bescherming van de volksgezondheid doorslaggevend is, voor de gemeenschapswetgever geen beletsel kan vormen om dit artikel als rechtsgrondslag te nemen [arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 62].

32 Bovendien moet worden opgemerkt dat volgens artikel 152, lid 1, eerste alinea, EG bij de bepaling en de uitvoering van elk beleid en elk optreden van de Gemeenschap een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid moet worden verzekerd, en dat artikel 95, lid 3, EG uitdrukkelijk verlangt, dat bij de harmonisatie een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid wordt gewaarborgd [arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 62].

33 Uit het voorgaande volgt dat wanneer er belemmeringen voor het handelsverkeer bestaan of het waarschijnlijk is dat dergelijke belemmeringen zich in de toekomst zullen voordoen, omdat de lidstaten ten opzichte van een product of een categorie van producten uiteenlopende maatregelen hebben genomen of nemen die geen gelijk beschermingsniveau verzekeren en daardoor een vrij verkeer van het betrokken product of de betrokken producten in de Gemeenschap beletten, artikel 95 EG de communautaire wetgever de bevoegdheid geeft in te grijpen door de vereiste maatregelen te nemen met inachtneming van, in de eerste plaats, lid 3 van dit artikel en, in de tweede plaats, de in het Verdrag genoemde of in de rechtspraak ontwikkelde rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel.

34 Al naar gelang van de omstandigheden kunnen deze passende maatregelen daarin bestaan, dat alle lidstaten worden verplicht de verhandeling van het betrokken product of de betrokken producten toe te staan, aan welke verplichting bepaalde voorwaarden kunnen worden gekoppeld, of zelfs dat de verhandeling van een product of van bepaalde producten voorlopig of voorgoed wordt verboden [zie, in de context van richtlijn 92/59/EEG van de Raad van 29 juni 1992 inzake algemene productveiligheid (PB L 228, blz. 24), arrest van 9 augustus 1994, Duitsland/Raad, C‑359/92, Jurispr. blz. I‑3681, punten 4 en 33].

35 In het licht van deze beginselen moet worden nagegaan of in het geval van artikel 8 van richtlijn 2001/37 is voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 95 EG als rechtsgrondslag kan dienen.

36 Allereerst moet worden benadrukt dat voormeld artikel 8 slechts de bepalingen overneemt van artikel 8 bis van richtlijn 89/622, volgens hetwelk de lidstaten het in de handel brengen van tabak voor oraal gebruik verbieden. Deze laatste wordt in richtlijn 2001/37, evenals in richtlijn 89/622, gedefinieerd als „alle producten voor oraal gebruik met uitzondering van producten die bestemd zijn om te worden gerookt of gepruimd, die geheel of gedeeltelijk uit tabak bestaan, in de vorm van poeder, fijne deeltjes of een combinatie van deze vormen – met name die welke in portiezakjes of poreuze builtjes worden aangeboden – of in vormen die eruitzien als levensmiddelen”.

37 Het staat vast dat ten aanzien van deze producten, zoals in de veertiende overweging van richtlijn 92/41 wordt opgemerkt, op het moment van vaststelling van deze richtlijn de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten uiteenliepen. Twee lidstaten hadden de verhandeling van de betrokken producten immers al verboden en een derde lidstaat had bepalingen vastgesteld die, ofschoon zij nog niet van kracht waren geworden, hetzelfde voorwerp hadden. Volgens de opstellers ervan hadden deze bepalingen tot doel, een halt toe te roepen aan de toenemende consumptie van voor de gezondheid schadelijke producten die nieuw waren op de markt van de lidstaten en waarvan bekend was dat zij een bijzondere aantrekkingskracht uitoefenden op jongeren.

38 Aangezien de markt voor tabaksproducten een markt is waarop het handelsverkeer tussen de lidstaten vrij omvangrijk is [zie arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 64], droegen deze verhandelingsverboden bij tot een heterogene ontwikkeling van deze markt en belemmerden zij dus het vrije verkeer van goederen.

39 Gelet bovendien op de toenemende bewustwording van het publiek dat het gebruik van tabaksproducten schadelijk is voor de gezondheid, zou het vrije verkeer van die producten waarschijnlijk zijn belemmerd doordat de lidstaten nieuwe voorschriften die deze evolutie weerspiegelden zouden hebben vastgesteld, om het verbruik van die producten op doeltreffender wijze in te dammen [arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 67].

40 Artikel 8 van richtlijn 2001/37 is vastgesteld in een context die, gelet op de belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen die op de markt voor tabaksproducten bestaan vanwege de heterogene ontwikkeling van de voorwaarden voor de verhandeling van tabaksproducten voor oraal gebruik in de verschillende lidstaten, niet verschilde van die welke bestond toen artikel 8 bis van richtlijn 89/622 werd vastgesteld. Hieraan moet worden toegevoegd, dat de Toetredingsakte voor de beoordeling van deze context irrelevant is. De Toetredingsakte heeft immers niet alleen het Koninkrijk Zweden buiten de werkingssfeer van artikel 8 bis van richtlijn 89/622 geplaatst, maar bovendien verlangd dat deze lidstaat alle maatregelen neemt die nodig zijn om te waarborgen dat tabaksproducten voor oraal gebruik niet in andere lidstaten in de handel worden gebracht.

41 Tussenkomst van de gemeenschapswetgever op grond van artikel 95 EG was derhalve gerechtvaardigd met betrekking tot tabaksproducten voor oraal gebruik.

42 Uit het voorgaande volgt dat het verbod van artikel 8 van richtlijn 2001/37 kon worden vastgesteld op basis van artikel 95 EG. Hierna zal moeten worden onderzocht of de vaststelling van deze maatregel is geschied met inachtneming van artikel 95, lid 3, EG en van de in de vragen van de verwijzende rechter genoemde rechtsbeginselen.

43 Aangaande de vraag of het beroep op artikel 133 EG als tweede rechtsgrondslag van voormeld artikel 8 in casu noodzakelijk of mogelijk was, kan worden volstaan met eraan te herinneren dat het Hof in punt 97 van het reeds aangehaalde arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco heeft geoordeeld dat artikel 95 EG de enige geschikte rechtsgrondslag van richtlijn 2001/37 vormde en dat deze ten onrechte tevens artikel 133 EG vermeldde.

44 Dat artikel 133 EG ten onrechte als tweede rechtsgrondslag van deze richtlijn wordt vermeld, brengt op zich evenwel niet mee dat deze ongeldig is [arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 98]. Een dergelijke vergissing bij de visa van een communautaire handeling vormt immers slechts een zuiver formeel gebrek, behalve wanneer daardoor de regelmatigheid van de voor de vaststelling van die handeling toepasselijke procedure is aangetast (zie in die zin arresten van 27 september 1988, Commissie/Raad, 165/87, Jurispr. blz. 5545, punt 19, en 9 september 2004, Spanje en Finland/Parlement en Raad, C‑184/02 en C‑223/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 44). Het Hof heeft eveneens, in punt 111 van het reeds aangehaalde arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, geoordeeld dat het beroep op de dubbele rechtsgrondslag van de artikelen 95 EG en 133 EG de regelmatigheid van de procedure tot vaststelling van de richtlijn niet heeft aangetast en dat de richtlijn niet op die grond ongeldig is.

45 Bijgevolg is artikel 8 van richtlijn 2001/37 niet ongeldig wegens het ontbreken van een geschikte rechtsgrondslag.

Artikel 95, lid 3, EG en het evenredigheidsbeginsel

46 Artikel 95, lid 3, EG bepaalt dat zowel de Commissie als het Parlement en de Raad uitgaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd.

47 Bovendien zij eraan herinnerd dat het evenredigheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht, vereist dat de middelen waarmee een communautaire bepaling het gestelde doel beoogt te bereiken, passend zijn en niet verder gaan dan daarvoor noodzakelijk is (zie onder meer arresten van 18 november 1987, Maizena, 137/85, Jurispr. blz. 4587, punt 15; 7 december 1993, ADM Ölmühlen, C‑339/92, Jurispr. blz. I‑6473, punt 15, en 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C‑210/00, Jurispr. blz. I‑6453, punt 59).

48 Wat het rechterlijk toezicht op de in het voorgaande punt voormelde voorwaarden betreft, beschikt de gemeenschapswetgever op een gebied als het thans aan de orde zijnde over een ruime discretionaire bevoegdheid, waarin van hem politieke, economische en sociale keuzes worden verlangd en waarin hij ingewikkelde beoordelingen moet maken. Een op dit gebied vastgestelde maatregel is slechts onrechtmatig, wanneer zij kennelijk ongeschikt is ter bereiking van het door de bevoegde instellingen nagestreefde doel [zie in die zin arresten van 12 november 1996, Verenigd Koninkrijk/Raad, C‑84/94, Jurispr. blz. I‑5755, punt 58; 13 mei 1997, Duitsland/Parlement en Raad, C‑233/94, Jurispr. blz. I‑2405, punten 55 en 56, en 5 mei 1998, National Farmers’ Union e.a., C‑157/96, Jurispr. blz. I‑2211, punt 61, alsmede het arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 123].

49 Met betrekking tot het bij richtlijn 92/41 in richtlijn 89/622 opgenomen artikel 8 bis volgt uit de considerans van eerstgenoemde richtlijn dat het verbod op het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik de enige maatregel was die een passend antwoord vormde op het reële risico dat jongeren deze nieuwe producten zouden gaan gebruiken en zo verslaafd zouden raken aan nicotine, terwijl deze producten met name mondkanker veroorzaken.

50 Swedish Match stelt in wezen dat, gelet op de wetenschappelijke gegevens waarover de gemeenschapswetgever beschikte in 2001, bij de vaststelling van artikel 8 van richtlijn 2001/37, op welke gegevens hij zich overigens heeft gebaseerd om de regels ter zake van de in artikel 5, lid 4, van deze richtlijn bedoelde waarschuwing te wijzigen, de handhaving van het verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik niet in verhouding stond tot het nagestreefde doel en geen rekening hield met de ontwikkeling van die wetenschappelijke gegevens.

51 Hierop moet worden geantwoord dat, ofschoon sommige deskundigen reeds in 1999 de bewering in twijfel hebben getrokken dat, zoals het in de zestiende overweging van richtlijn 92/41 heet, „deze nieuwe producten met name mondkanker veroorzaken”, op dit punt bij de vaststelling van richtlijn 2001/37 echter nog niet iedere twijfel was weggenomen. Overigens erkende een deel van de wetenschappelijke wereld weliswaar dat tabaksproducten voor oraal gebruik konden worden gebruikt als vervanging van de sigaret, maar een ander deel was van oordeel dat er geen goede gronden voor dat standpunt waren. Hieruit moet worden afgeleid dat de wetenschappelijke gegevens waarover de gemeenschapswetgever in 2001 heeft kunnen beschikken niet de conclusie wettigden dat het gebruik van de betrokken producten niet schadelijk voor de volksgezondheid was.

52 Bovendien bevatten tabaksproducten voor oraal gebruik, evenals alle andere tabaksproducten, nicotine, die verslavend werkt en waarvan de giftigheid onomstreden is.

53 Allereerst was bij de vaststelling van richtlijn 2001/37 niet aangetoond dat de schadelijke effecten van deze producten in dit opzicht geringer waren dan die van andere tabaksproducten. In de tweede plaats stond vast dat zij ernstige risico’s voor de gezondheid inhielden, waarmee de gemeenschapswetgever rekening diende te houden.

54 In deze omstandigheden kan niet worden beweerd dat het verbod van artikel 8 van richtlijn 2001/37, in strijd met de bepalingen van artikel 95, lid 3, EG, is uitgevaardigd zonder dat rekening is gehouden met de ontwikkeling van de wetenschappelijke gegevens.

55 Voor het overige kan geen van de aan het Hof ter beoordeling voorgelegde gegevens tot het oordeel leiden dat tabaksproducten voor oraal gebruik geen nieuwe producten waren op de markt van de lidstaten zoals deze bij de vaststelling van richtlijn 92/41 bestond.

56 Om te voldoen aan de overeenkomstig artikel 95, lid 3, EG op hem rustende verplichting, uit te gaan van een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, kon de gemeenschapswetgever derhalve, zonder de grenzen van zijn discretionaire bevoegdheid ter zake te overschrijden, oordelen dat een verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik noodzakelijk was en, met name, dat er geen alternatieve maatregel bestond waarmee dit doel op even doeltreffende wijze kon worden bereikt.

57 Zoals de advocaat-generaal in de punten 116 tot en met 119 van zijn conclusie opmerkt, zouden andere maatregelen, waarbij producenten aan technische normen zouden moeten voldoen om de schadelijkheid van het product te verminderen of waarbij de etikettering van de verpakking van dit product zou worden geregeld of de voorwaarden zouden worden vastgesteld waaronder het, met name aan minderjarigen, mag worden verkocht, niet dezelfde preventieve werking hebben wat de bescherming van de volksgezondheid betreft, omdat een product op de markt zou worden toegelaten dat hoe dan ook schadelijk blijft.

58 Uit de voorgaande overwegingen volgt dat, gelet op zowel het doel dat artikel 95, lid 3, EG de gemeenschapswetgever heeft gesteld om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van personen te waarborgen, als zijn verplichting het evenredigheidsbeginsel in acht te nemen, het litigieuze verbod niet als een kennelijk ongeschikte maatregel kan worden beschouwd.

Artikel 28 EG en/of artikel 29 EG

59 Volgens vaste rechtspraak geldt het in de artikelen 28 EG en 29 EG gestelde verbod van kwantitatieve beperkingen en maatregelen van gelijke werking niet enkel voor nationale maatregelen, maar evenzeer voor maatregelen die van de gemeenschapsinstellingen uitgaan (zie in die zin onder meer arresten van 17 mei 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Jurispr. blz. 2171, punt 15; 9 augustus 1994, Meyhui, C‑51/93, Jurispr. blz. I‑3879, punt 11, en 25 juni 1997, Kieffer en Thill, C‑114/96, Jurispr. blz. I‑3629, punt 27).

60 Luidens artikel 30 EG vormen de bepalingen van de artikelen 28 EG en 29 EG echter geen beletsel voor verboden of beperkingen van invoer, uitvoer of doorvoer, welke gerechtvaardigd zijn uit hoofde van onder meer de bescherming van de gezondheid en het leven van personen.

61 Het in artikel 8 van richtlijn 2001/37 opgenomen verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik vormt een beperking in de zin van de artikelen 28 EG en 29 EG, maar het vindt zijn rechtvaardiging, zoals in punt 58 van dit arrest is opgemerkt, in de bescherming van de gezondheid van personen. Het kan daarom hoe dan ook niet worden geacht te zijn ingevoerd in strijd met de artikelen 28 EG en 29 EG.

62 Het aan het Koninkrijk Zweden opgelegde verbod om tabaksproducten voor oraal gebruik in andere lidstaten in de handel te brengen, vloeit overigens voort uit de bepalingen van bijlage XV, hoofdstuk X, sub b, bij de Toetredingsakte en niet uit de bepalingen van richtlijn 2001/37.

Artikel 253 EG

63 De door artikel 253 EG vereiste motivering moet weliswaar de redenering van de gemeenschapsinstelling die de betrokken handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en het Hof zijn toezicht kan uitoefenen, maar het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, erin worden gespecificeerd (zie onder meer arrest van 29 februari 1996, Commissie/Raad, C‑122/94, Jurispr. blz. I‑881, punt 29).

64 Bij de vraag of de motiveringsplicht is nagekomen, moet overigens niet alleen acht worden geslagen op de bewoordingen van de handeling, maar ook op de context waarin zij is vastgesteld en op de rechtsregels die de betrokken materie beheersen. Indien de essentie van het door de instelling nagestreefde doel uit de betwiste handeling blijkt, is het nutteloos, voor elke technische keuze een specifieke motivering te verlangen (zie onder meer arrest van 5 juli 2001, Italië/Raad en Commissie, C‑100/99, Jurispr. blz. I‑5217, punt 64, alsook, in die zin, arrest Spanje en Finland/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 79).

65 De considerans van richtlijn 92/41 zet duidelijk uiteen waarom in richtlijn 89/622 een verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik diende te worden opgenomen. Na eraan te hebben herinnerd dat de wetenschappelijke deskundigen van mening waren dat alle tabaksproducten risico’s voor de gezondheid meebrachten en dat was bewezen dat niet voor roken bestemde tabaksproducten een aanzienlijke risicofactor in verband met kanker vormden, hebben de opstellers van de richtlijn bovendien vastgesteld dat nieuwe tabaksproducten voor oraal gebruik die op de markt van bepaalde lidstaten verschenen, op jongeren een speciale aantrekkingskracht uitoefenden met het gevaar dat deze verslaafd zouden raken aan nicotine indien niet tijdig restrictieve maatregelen werden genomen. Ook is opgemerkt dat de lidstaten die het sterkst met dit probleem werden geconfronteerd deze nieuwe producten reeds volledig hadden verboden of van plan waren dit te doen.

66 Bovendien moet worden vastgesteld dat het in artikel 8 van richtlijn 2001/37 opgenomen verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik in het kader van de omwerking van oudere bepalingen, wat een van de doelstellingen van deze richtlijn is, enkel de in 1992 vastgestelde identieke maatregel bevestigt. Dat deze producten in 1992 een andere behandeling kregen dan de overige niet voor roken bestemde tabaksproducten, berustte op de overweging dat de producten waarop het verbod betrekking had, op de toenmalige binnenlandse markt nieuw waren, dat zij een aantrekkingskracht uitoefenden op jongeren en dat in een aantal lidstaten nationale verbodsbepalingen waren ingevoerd.

67 Deze omstandigheden waren in 2001 niet veranderd. Het staat vast dat de handel in tabaksproducten voor oraal gebruik in Zweden een lange traditie kent en dat deze producten op de markt die werd gevormd door het grondgebied van deze lidstaat bij de toetreding in 1995 niet als nieuw konden worden beschouwd. Aangezien artikel 151 van de Toetredingsakte het Koninkrijk Zweden echter juist heeft uitgesloten van de werkingssfeer van het in 1992 vastgestelde verbod, kan het grondgebied van deze lidstaat niet in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van de in artikel 8 van richtlijn 2001/37 bedoelde markt en, bijgevolg, voor de beoordeling of producten die op grond van dit artikel niet mogen worden verhandeld nieuw op deze markt zijn.

68 Aangezien overweging 28 van richtlijn 2001/37 preciseert dat op grond van richtlijn 89/622 de verkoop van bepaalde soorten tabak voor oraal gebruik in de lidstaten verboden is en artikel 151 van de Toetredingsakte het Koninkrijk Zweden een afwijking heeft toegestaan van de bepalingen van deze richtlijn, kan niet worden geconcludeerd dat voor de bevestiging van dit verbod in artikel 8 van richtlijn 2001/37 vereist zou zijn geweest dat deze richtlijn andere, rechtens en feitelijk relevante elementen specificeert teneinde aan de motiveringsverplichting van artikel 253 EG te voldoen.

69 Blijkens bovenstaande overwegingen voldoet artikel 8 van richtlijn 2001/37 aan de motiveringsverplichting van artikel 253 EG.

Het non-discriminatiebeginsel

70 Volgens vaste rechtspraak vereist het beginsel van gelijke behandeling dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld (zie in die zin arrest van 9 september 2004, Spanje/Commissie, C‑304/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31).

71 Hoewel tabaksproducten voor oraal gebruik zoals gedefinieerd in artikel 2 van richtlijn 2001/37 wat betreft samenstelling of zelfs bestemming niet wezenlijk verschillen van tabaksproducten die moeten worden gekauwd, bevonden zij zich niet in dezelfde situatie als deze laatste. De tabaksproducten voor oraal gebruik die vallen onder het verbod van artikel 8 bis van richtlijn 89/622, dat is overgenomen in artikel 8 van richtlijn 2001/37, waren immers nieuw op de markt van de met deze maatregel beoogde lidstaten. Gezien deze bijzondere situatie, op grond waarvan een verschil in behandeling derhalve was toegestaan, kan geen beroep worden gedaan op schending van het non-discriminatiebeginsel.

Het beginsel van vrije uitoefening van een beroepsactiviteit en het eigendomsrecht

72 Volgens de rechtspraak van het Hof maakt de vrije uitoefening van een beroepsactiviteit, zoals ook het eigendomsrecht, deel uit van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht. Deze beginselen hebben echter geen absolute gelding, maar moeten in relatie tot hun maatschappelijke functie worden beschouwd. Bijgevolg kan het recht op vrije beroepsuitoefening, evenals de uitoefening van het eigendomsrecht, aan beperkingen worden onderworpen, mits deze beperkingen werkelijk beantwoorden aan doeleinden van algemeen belang en, gelet op het nagestreefde doel, niet zijn te beschouwen als een onevenredige en onduldbare ingreep waardoor de aldus gewaarborgde rechten in hun kern zouden worden aangetast (zie onder meer arresten van 11 juli 1989, Schräder, 265/87, Jurispr. blz. 2237, punt 15; 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C‑280/93, Jurispr. blz. I‑4973, punt 78; 29 april 1999, Standley e.a., C‑293/97, Jurispr. blz. I‑2603, punt 54, en 15 juli 2004, Di Lenardo en Dilexport, C‑37/02 en C‑38/02, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 82, alsmede arrest Spanje en Finland/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 52).

73 Het is juist dat het in artikel 8 van richtlijn 2001/37 vervatte verhandelingsverbod voor tabaksproducten voor oraal gebruik de vrije uitoefening van de beroepsactiviteit van de fabrikanten van deze producten kan beperken, gesteld dat deze van plan waren de producten in de handel te brengen in het geografische gebied waarop het verbod betrekking heeft. Het eigendomsrecht van de marktdeelnemers wordt door de invoering van een dergelijke maatregel echter niet aangetast. Geen enkele marktdeelnemer kan immers een eigendomsrecht op een marktaandeel doen gelden, zelfs niet wanneer hij dat in handen had op een tijdstip vóór de invoering van een maatregel waardoor deze markt getroffen wordt, aangezien een dergelijk marktaandeel slechts een voorbijgaande economische situatie is, die is blootgesteld aan de risico’s van een wijziging van omstandigheden (arrest Duitsland/Raad, reeds aangehaald, punt 79). Evenmin kan een handelaar zich beroepen op een verworven recht of zelfs op een gewettigd vertrouwen in het voortbestaan van een bestaande situatie, welke kan worden gewijzigd door besluiten die de instellingen nemen in het kader van hun beoordelingsbevoegdheid (arrest van 28 oktober 1982, Faust/Commissie, 52/81, Jurispr. blz. 3745, punt 27).

74 Zoals hiervoor is opgemerkt, streeft richtlijn 2001/37 een doelstelling van algemeen belang na door een hoog niveau van bescherming van de gezondheid te waarborgen in het kader van de harmonisatie van de bepalingen betreffende het in de handel brengen van tabaksproducten. Zoals in punt 58 van dit arrest is aangegeven, kan het verbod van artikel 8 van deze richtlijn niet ongeschikt worden geacht voor dit doel. In deze omstandigheden kan de belemmering van de vrije uitoefening van een economische activiteit die in een dergelijke maatregel besloten ligt, niet worden aangemerkt als een maatregel die, gelet op het nagestreefde doel, onevenredig inbreuk maakt op het recht op de uitoefening van deze vrijheid of op het eigendomsrecht.

Beweerd misbruik van bevoegdheid

75 Zoals het Hof herhaaldelijk heeft geoordeeld, is slechts sprake van misbruik van bevoegdheid wanneer op grond van objectieve, relevante en overeenstemmende aanwijzingen blijkt dat een handeling uitsluitend of althans overwegend is vastgesteld om andere dan de opgegeven doelen te bereiken, dan wel om te ontkomen aan de toepassing van een procedure die het Verdrag speciaal heeft voorzien om aan de omstandigheden van het geval het hoofd te bieden (zie arresten van 13 november 1990, Fedesa e.a., C‑331/88, Jurispr. blz. I‑4023, punt 24, en 22 november 2001, Nederland/Raad, C‑110/97, Jurispr. blz. I‑8763, punt 137).

76 Aangaande in het bijzonder de uitdrukkelijke uitsluiting in artikel 129, lid 4, eerste streepje, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 152, lid 4, eerste alinea, EG) van elke harmonisatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten ter bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid, heeft het Hof geoordeeld dat het gebruik van andere verdragsartikelen als rechtsgrondslag er niet toe mag dienen, dat deze uitsluiting wordt omzeild (arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 79). Het Hof heeft evenwel verduidelijkt dat wanneer is voldaan aan de voorwaarden waaronder artikel 95, lid 1, EG als rechtsgrondslag kan worden gebruikt, het feit dat bij de te maken keuzen de bescherming van de volksgezondheid doorslaggevend is, voor de gemeenschapswetgever geen beletsel kan vormen om zich van deze rechtsgrondslag te bedienen [arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Parlement en Raad, reeds aangehaald, punt 88, en arrest British American Tobacco (Investments) en Imperial Tobacco, reeds aangehaald, punt 190].

77 In de eerste plaats waren de voorwaarden voor een beroep op artikel 95 EG in het geval van artikel 8 van richtlijn 2001/37 vervuld, en in de tweede plaats is geenszins aangetoond dat deze bepaling uitsluitend dan wel voornamelijk is vastgesteld ter bereiking van een ander doel dan het opheffen van de handelsbelemmeringen in verband met de heterogene ontwikkeling van de nationale wetgevingen op het gebied van tabaksproducten voor oraal gebruik.

78 Uit bovenstaande overwegingen volgt dat artikel 8 van richtlijn 2001/37 niet ongeldig is wegens misbruik van bevoegdheid.

Het antwoord op de tweede vraag in haar geheel

79 Op de tweede vraag in haar geheel moet worden geantwoord, dat bij onderzoek van deze vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 8 van richtlijn 2001/37 aantasten.

De eerste vraag

80 Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 28 EG en 29 EG aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.

81 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat een nationale regeling in een materie die op communautair niveau uitputtend is geharmoniseerd, moet worden getoetst aan de bepalingen van de harmonisatiemaatregel en niet aan de bepalingen van primair recht (zie arresten van 12 oktober 1993, Vanacker en Lesage, C‑37/92, Jurispr. blz. I‑4947, punt 9, en 13 december 2001, DaimlerChrysler, C‑324/99, Jurispr. blz. I‑9897, punt 32).

82 Aangezien de verhandeling van tabaksproducten voor oraal gebruik op communautair niveau is geharmoniseerd, kan de nationale regeling die in het hoofdgeding aan de orde is, die, uitvoering geeft aan de communautaire regeling en het in de handel brengen van deze producten verbiedt, derhalve slechts worden getoetst aan de bepalingen van deze communautaire regeling en niet aan de artikelen 28 EG en 29 EG.

83 Gelet op bovenstaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat wanneer een nationale maatregel het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik overeenkomstig artikel 8 van richtlijn 2001/37 verbiedt, niet afzonderlijk hoeft te worden getoetst of deze nationale maatregel in overeenstemming is met de artikelen 28 EG en 29 EG.

De derde vraag

84 Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of, gesteld dat artikel 8 van richtlijn 2001/37 ongeldig zou zijn, de beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en bescherming van het eigendomsrecht aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich verzetten tegen een nationale regeling die de verhandeling van tabaksproducten voor oraal gebruik verbiedt.

85 Deze vraag behoeft geen beantwoording aangezien, zoals in punt 79 van dit arrest is opgemerkt, bij het onderzoek van de tweede vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 8 van richtlijn 2001/37 aantasten.

Kosten

86 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (grote kamer) verklaart voor recht:

1) Bij onderzoek van de tweede vraag is niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid aantasten van artikel 8 van richtlijn 2001/37/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2001 betreffende de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten inzake de productie, de presentatie en de verkoop van tabaksproducten.

2) Wanneer een nationale maatregel het in de handel brengen van tabaksproducten voor oraal gebruik overeenkomstig artikel 8 van richtlijn 2001/37 verbiedt, hoeft niet afzonderlijk te worden getoetst of deze nationale maatregel in overeenstemming is met de artikelen 28 EG en 29 EG.

ondertekeningen

1 – Procestaal: Engels. Top

Full & Egal Universal Law Academy