Arrêt de la Cour
Zaak C‑347/02
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Franse Republiek
„Verzekeringen – Derde richtlijn ‚schadeverzekering’ – Bonus-malussysteem”
Samenvatting van het arrest
Vrij verkeer van personen – Vrijheid van vestiging – Vrij verrichten van diensten – Directe verzekering met uitzondering van levensverzekering – Richtlijn 92/49 – Tariefvrijheid – Bonus-malussysteem dat niet leidt tot rechtstreekse vaststelling van tarieven door staat – Toelaatbaarheid
(Richtlijn 92/49 van de Raad)
Een bonus-malussysteem dat van toepassing is op verzekeringsovereenkomsten voor motorrijtuigen en dat weliswaar gevolgen heeft voor de ontwikkeling van de premies, maar niet leidt tot een rechtstreekse vaststelling van de tarieven door de staat, aangezien de verzekeringsmaatschappijen de vrijheid behouden om de hoogte van de basispremies vast te stellen, kan niet gelijk worden gesteld met een systeem van tariefgoedkeuring dat in strijd is met het beginsel van tariefvrijheid, dat is neergelegd in richtlijn 92/49 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239 en 88/357.
In dat verband kan van een volledige tariefharmonisatie ter zake van schadeverzekeringen, met uitsluiting van iedere nationale maatregel die gevolgen voor de tarieven kan hebben, geen sprake zijn zolang de gemeenschapswetgever zijn wil daartoe niet duidelijk tot uitdrukking heeft gebracht.
(cf. punten 24‑25)
ARREST VAN HET HOF (grote kamer)
7 september 2004(1)
„Verzekeringen – Derde richtlijn ‚schadeverzekering’ – Bonus-malussysteem”
In zaak C-347/02,betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG,ingesteld op 30 september 2002,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door C. Tufvesson en J.-F. Pasquier als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Franse Republiek, vertegenwoordigd door G. de Bergues, P. Boussaroque en C. Mercier als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (grote kamer),,
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans (rapporteur), C. Gulmann en J. N. Cunha Rodrigues, kamerpresidenten, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric, S. von Bahr, R. Silva de Lapuerta en K. Lenaerts, rechters,
advocaat-generaal: C. Stix-Hackl,
griffier: H. von Holstein, adjunct-griffier,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 30 maart 2004,
het navolgende
Arrest
1 De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Franse Republiek, door een bonus-malussysteem in te voeren en te handhaven dat automatische en verplichte gevolgen heeft voor de tarieven en dat van toepassing is op alle verzekeringsovereenkomsten voor motorrijtuigen die op Frans grondgebied worden gesloten, zonder onderscheid tussen in Frankrijk gevestigde verzekeringsmaatschappijen en verzekeringsondernemingen die daar hun activiteiten uitoefenen door middel van bijkantoren of dienstverrichting, in strijd met het beginsel van tariefvrijheid en van afschaffing van preventief of systematisch toezicht op tarieven en contracten, dat is neergelegd in de artikelen 6, lid 3, 29 en 39 van richtlijn 92/49/EEG van de Raad van 18 juni 1992 tot coördinatie van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche, en houdende wijziging van de richtlijnen 73/239/EEG en 88/357/EEG (derde richtlijn „schadeverzekering”) (PB L 228, blz. 1), de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Rechtskader
De communautaire regelgeving
2 Artikel 6 van titel II, „Toegang tot het verzekeringsbedrijf”, van richtlijn 92/49 bepaalt:
„Artikel 8 van richtlijn 73/239/EEG wordt vervangen door:
‚Artikel 8
[…]
3. Deze richtlijn belet niet dat de lidstaten wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen handhaven of invoeren die voorzien in de goedkeuring van de statuten en in het mededelen van elk document dat voor de normale uitoefening van het toezicht vereist is.
De lidstaten stellen echter geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven en de formulieren en andere documenten waarvan de onderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers.
De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.
[…]’”
3 Artikel 29 van richtlijn 92/49, opgenomen in titel III, „Harmonisatie van de uitoefeningsvoorwaarden”, bepaalt:
„De lidstaten stellen geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van de nationale bepalingen betreffende de verzekeringsovereenkomsten kunnen zij alleen een niet-systematische mededeling van deze voorwaarden en andere documenten eisen, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.
De lidstaten kunnen de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.”
4 Artikel 39, leden 2 en 3, van richtlijn 92/49, opgenomen in titel IV, „Bepalingen betreffende de vrije vestiging en het vrij verrichten van diensten”, luidt:
„2. De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting stelt geen bepalingen vast waarin de voorafgaande goedkeuring of de systematische mededeling wordt geëist van de algemene en bijzondere voorwaarden van de verzekeringspolissen, de tarieven en de formulieren en andere documenten waarvan een verzekeringsonderneming gebruik wil maken in haar betrekkingen met de verzekeringnemers. Voor het toezicht op de naleving van zijn nationale bepalingen betreffende verzekeringsovereenkomsten kan hij van een verzekeringsonderneming die op zijn grondgebied in het kader van het recht van vestiging of in het kader van het vrij verrichten van diensten het verzekeringsbedrijf wenst uit te oefenen, slechts een niet-systematische mededeling eisen van deze voorwaarden of andere documenten waarvan zij gebruik wenst te maken, zonder dat dit vereiste voor de verzekeringsonderneming een voorwaarde vooraf voor de uitoefening van haar werkzaamheden mag vormen.
3. De lidstaat van het bijkantoor of de lidstaat van dienstverrichting kan de voorafgaande kennisgeving of de goedkeuring van voorgestelde tariefverhogingen alleen als onderdeel van een algemeen prijscontrolesysteem handhaven of invoeren.”
De nationale regelgeving
5 Artikel A. 121-1, eerste alinea, van de Franse Code des assurances bepaalt:
„Verzekeringsovereenkomsten die onder de in de punten 3 en 10 van artikel R. 321-1 van de Code des assurances genoemde branches vallen en betrekking hebben op landmotorvoertuigen moeten de in bijlage bij dit artikel gevoegde bepaling ter zake van verlaging of verhoging van premies of bijdragen bevatten.”
6 De bijlage bij artikel A. 121-1 bevat 14 artikelen. Deze bepalen dat de verzekeringsmaatschappij een referentiepremie vaststelt op basis waarvan de premie wordt berekend die de verzekerde jaarlijks verschuldigd is. Deze jaarlijkse premie is in feite het product van de referentiepremie vermenigvuldigd met de bonus-maluscoëfficiënt, die in het begin wordt vastgesteld op één. Na afloop van ieder schadevrij jaar wordt deze coëfficiënt met 5 % verlaagd. De coëfficiënt kan echter niet lager zijn dan 0,5. Omgekeerd wordt de coëfficiënt met 25 % verhoogd wanneer in een bepaald jaar schade wordt geclaimd en elk volgende schadegeval brengt een gelijke verhoging met zich mee. Er wordt echter geen verhoging toegepast voor het eerste schadegeval dat zich voordoet na een periode van minimaal drie jaar gedurende welke de bonus-maluscoëfficiënt gelijk is geweest aan 0,5. Bovendien kan de bonus-maluscoëfficiënt in geen geval hoger zijn dan 3,5.
De precontentieuze procedure
7 Na een eerste uitwisseling van gegevens tussen de Franse autoriteiten en de Commissie heeft deze laatste op 7 juli 1997 de Franse Republiek een aanmaningsbrief gestuurd waarin zij meedeelde dat het in Frankrijk geldende bonus-malussysteem niet verenigbaar is met de bepalingen van richtlijn 92/49 is.
8 De Franse regering heeft op deze aanmaning geantwoord met een notitie van 23 oktober 1997, aangevuld met een tweede notitie, die de Commissie op 31 juli 1998 is toegezonden.
9 Nadat er verschillende keren was gecommuniceerd tussen de diensten van het Franse Ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie en die van de Commissie, heeft de Commissie de Franse Republiek bij brief van 20 april 2001 een met redenen omkleed advies toegezonden waarin zij opnieuw heeft aangegeven waarom zij van mening was dat de nationale bonus-malusregelgeving in strijd met het gemeenschapsrecht is, en deze lidstaat verzocht, de nodige maatregelen te treffen om binnen een termijn van twee maanden na kennisgeving van dit advies daaraan te voldoen.
10 De Franse autoriteiten hebben de Commissie bij brief van 18 juli 2001 opmerkingen toegezonden ter beantwoording van het met redenen omkleed advies, waarin zij in de eerste plaats opmerken dat het bonus-malussysteem geen gevolgen voor de tariefvrijheid heeft en in de tweede plaats dat aan dit systeem overwegingen van algemeen belang ten grondslag liggen die in de rechtspraak van het Hof zijn erkend.
11 Aangezien zij van mening was dat de Franse autoriteiten niet de maatregelen hadden genomen die nodig zijn om aan de verplichtingen op grond van richtlijn 92/49 te voldoen, heeft de Commissie besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Ten gronde
Argumenten van partijen
12 De Commissie is van mening dat het Franse bonus-malussysteem in de eerste plaats in strijd is met het uit richtlijn 92/49 voortvloeiende beginsel van tariefvrijheid, dat de lidstaten verbiedt om de kennisgeving, voorafgaande goedkeuring of systematische mededeling te eisen van de tarieven of tariefverhogingen die een verzekeringsonderneming voornemens is door te voeren op het grondgebied van deze staten, en in de tweede plaats met het doel van deze richtlijn, te weten het vrije verhandelen van verzekeringsproducten binnen de Gemeenschap. Zij is van mening dat haar uitlegging in overeenstemming is met de arresten van het Hof van 11 mei 2000, Commissie/Frankrijk (C-296/98, Jurispr. blz. I-3025), en 25 februari 2003, Commissie/Italië (C-59/01, Jurispr. blz. I-1759).
13 De Commissie bestrijdt niet dat de lidstaten een schaal kunnen invoeren waarbij rekening wordt gehouden met het schadegedrag van de verzekerden, of zelfs een uniform bonus-malussysteem. Dergelijke regelingen zijn volgens haar echter in strijd met richtlijn 92/49 wanneer zij een automatische repercussie op de tarieven hebben, wat het geval is bij het Franse bonus-malussysteem.
14 De Commissie erkent dat verzekeringsondernemingen niet worden verhinderd vrijelijk het bedrag van de basispremie (of referentiepremie) vast te stellen en dat andere criteria dan de bonus-maluscoëfficiënt een rol spelen bij de ontwikkeling van de premie die de verzekerde verschuldigd is. Deze vrijheid zou echter grotendeels fictief zijn wanneer de verzekeringsondernemingen de premie aan de hand van een dermate fundamenteel criterium als het schadegedrag van de verzekerde, alleen maar zouden kunnen differentiëren volgens de voorschriften van de bijlage bij artikel A. 121-1 van de Franse Code des assurances.
15 De Commissie voegt daaraan toe dat de differentiatie die deze nationale bepaling voorschrijft niet slechts een marginaal effect op het bedrag van de premie heeft, maar deze tweemaal zo hoog kan doen zijn. Zij is overigens van mening dat de beperkingen die het Franse bonus-malussysteem de ondernemingen oplegt, hun weerslag hebben op het bedrag van de basispremie, die hoger is naarmate deze beperkingen verder gaan. Er kan dus niet worden beweerd dat dit systeem een „neutrale matrix” vormt die geen invloed op de tariefvrijheid heeft.
16 De Franse regering merkt allereerst op dat de verplichting tot voorafgaande toezending van de tarieven in 1994 is afgeschaft en dat er sinds 1987 geen controle van de tarieven door de nationale autoriteiten meer bestaat.
17 Zij is voorts van mening dat geen bepaling van richtlijn 92/49 een absoluut beginsel van tariefvrijheid bevat, dat zich zou uitstrekken tot de berekening van de verzekeringspremies.
18 Meer in het bijzonder vloeit noch uit richtlijn 92/49 noch uit de rechtspraak van het Hof een beginsel voort dat verbiedt om in de methode van berekening van de verzekeringspremies een verplichte coëfficiënt op te nemen, die geen invloed heeft op het basisbedrag daarvan en die de ontwikkeling daarvan slechts zeer ten dele beïnvloedt, aangezien de vaststelling van de eindpremie in zijn geheel genomen vrij blijft.
19 De Franse regering beklemtoont ten slotte dat de toepassing van een bonus-maluscoëfficiënt de nationale autoriteiten niet in staat stelt het basisniveau van de premies of de verdere ontwikkeling daarvan te controleren.
20 Wat het basisniveau van de premies betreft, merkt de Franse regering op dat uit de referentiepremie rechtstreeks volgt dat de verzekeringsmaatschappijen dit in alle vrijheid kunnen vaststellen, op basis van de criteria die hun het meest geschikt lijken.
21 Wat de ontwikkeling van de premie betreft, merkt de Franse regering op dat de toepassing van het bonus-malussysteem voor de Franse autoriteiten geen instrument voor de controle van tarieven vormt, maar slechts een van de vele factoren in de ontwikkeling van het niveau van de premies. De verzekeringsmaatschappijen behouden per slot van rekening immers hun vrijheid om hun tarieven te doen evolueren door zich niet te beperken tot automatische ontwikkeling van de bonus-maluscoëfficiënt.
Beoordeling door het Hof
22 Zoals het Hof in punt 29 van het arrest Commissie/Italië in herinnering heeft gebracht, heeft de gemeenschapswetgever het beginsel van tariefvrijheid in de schadeverzekeringsbranche willen waarborgen, mede met betrekking tot een verplichte verzekering als de wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering voor motorvoertuigen. Dit beginsel impliceert, zoals het Hof in punt 29 van voormeld arrest heeft opgemerkt, een verbod op ieder stelsel van voorafgaande of systematische mededeling en goedkeuring van de tarieven die een verzekeringsmaatschappij voornemens is in haar betrekkingen met de verzekeringnemers te hanteren. De enige afwijking van dit beginsel die richtlijn 92/49 toelaat, betreft de voorafgaande mededeling en de goedkeuring van „tariefverhogingen” in het kader van een „algemeen prijscontrolesysteem”.
23 In het reeds aangehaalde arrest Commissie/Italië heeft het Hof een systeem van bevriezing van tarieven dat van invloed is op zowel de vaststelling als de ontwikkeling van de tarieven in het kader van overeenkomsten ter zake van wettelijke-aansprakelijkheidsverzekering voor motorvoertuigen met betrekking tot een op Italiaans grondgebied gelegen risico, in strijd met het beginsel van tariefvrijheid verklaard (arrest Commissie/Italië, reeds aangehaald, punten 32 en 48).
24 Het Franse bonus-malussysteem dat het voorwerp vormt van het onderhavige beroep, verschilt, wat betreft het effect ervan op de tarieven van de verzekeringsmaatschappijen, van de Italiaanse wetgeving die in het reeds aangehaalde arrest Italië/Commissie aan de orde was. Dit systeem heeft weliswaar gevolgen voor de ontwikkeling van de premies, maar het leidt niet tot een rechtstreekse vaststelling van de tarieven door de staat, aangezien de verzekeringsmaatschappijen de vrijheid behouden om de hoogte van de basispremies vast te stellen. In deze omstandigheden kan het Franse bonus-malussysteem niet gelijk worden gesteld met een systeem van tariefgoedkeuring dat in strijd is met het beginsel van tariefvrijheid, zoals het Hof dit heeft gedefinieerd in punt 29 van het arrest Commissie/Italië.
25 Van een volledige tariefharmonisatie ter zake van schadeverzekeringen, met uitsluiting van iedere nationale maatregel die gevolgen voor de tarieven kan hebben, kan geen sprake zijn zolang de gemeenschapswetgever zijn wil daartoe niet duidelijk tot uitdrukking heeft gebracht.
26 Het aan het beroep van de Commissie ten grondslag liggende argument dat ondanks het feit dat de basispremie in alle vrijheid kan worden vastgesteld, het Franse bonus-malussysteem in strijd is met het beginsel van tariefvrijheid enkel op grond dat het gevolgen heeft voor de ontwikkeling van die premie, kan derhalve niet worden aanvaard.
27 De Commissie beweert overigens niet dat dit systeem neerkomt op het invoeren van een vereiste van voorafgaande of systematische mededeling van de tarieven die een verzekeringsmaatschappij voornemens is in haar betrekkingen met de verzekeringnemers te hanteren of op een systeem van goedkeuring van tarieven.
28 Bijgevolg heeft de Commissie niet aangetoond dat de Franse Republiek, door haar bonus-malussysteem te hebben ingevoerd en gehandhaafd, heeft gehandeld in strijd met het beginsel van tariefvrijheid en van afschaffing van preventief of systematisch toezicht op tarieven en verzekeringsovereenkomsten, zoals dat is neergelegd in de artikelen 6, 29 en 39 van richtlijn 92/49.
29 Aangezien de Commissie het voorwerp van het met redenen omkleed advies en van het onderhavige beroep heeft beperkt tot enkel de vaststelling van schending van het beginsel van tariefvrijheid en van afschaffing van preventief of systematisch toezicht op tarieven en verzekeringsovereenkomsten, zoals dit voortvloeit uit de in het vorige punt genoemde bepalingen, moet dit beroep worden verworpen.
Kosten
30 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Franse Republiek in de kosten te worden verwezen.
Het Hof van Justitie (grote kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
1 – Procestaal: Frans. Top
Full & Egal Universal Law Academy