Zaak C‑287/03
Commissie van de Europese Gemeenschappen
tegen
Koninkrijk België
„Niet-nakoming – Vrij verrichten van diensten – Getrouwheidskaarten – Bewijslast”
Conclusie van advocaat-generaal P. Léger van 10 maart 2005
Arrest van het Hof (Tweede kamer) van 12 mei 2005
Samenvatting van het arrest
1. Beroep wegens niet-nakoming – Precontentieuze procedure – Buitensporig lange duur – Omstandigheid die ontvankelijkheid van beroep slechts aantast wanneer inbreuk wordt gemaakt op rechten van verdediging – Bewijslast
(Art. 226 EG)
2. Beroep wegens niet-nakoming – Bewijs van niet-nakoming – Bewijslast rustend op Commissie – Vermoedens – Ontoelaatbaarheid – Beroep dat niet tegen inhoud doch tegen toepassing van nationale bepaling is gericht – Specifieke bewijsvereisten
(Art. 226 EG)
1. Hoewel een niet-nakomingsberoep wegens de buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure niet-ontvankelijk kan zijn, is dit alleen het geval wanneer het gedrag van de Commissie het moeilijker maakt haar argumenten te weerleggen, zodat inbreuk wordt gemaakt op de rechten van de verdediging. Het staat aan de betrokken lidstaat om een dergelijke moeilijkheid te bewijzen.
(cf. punt 14)
2. In een niet-nakomingsprocedure moet de Commissie de gestelde niet-nakoming aantonen en de feiten en omstandigheden aandragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, en zij kan zich daarbij niet baseren op een of ander vermoeden.
Met betrekking tot inzonderheid een tegen de toepassing van een nationale bepaling gericht beroep is voor het bewijs van een niet-nakoming vereist dat bewijzen worden overgelegd die specifieker zijn dan die welke gewoonlijk in aanmerking worden genomen in het kader van een beroep wegens niet-nakoming dat uitsluitend tegen de inhoud van een nationale bepaling is gericht. In deze omstandigheden kan de niet-nakoming alleen worden aangetoond door een voldoende omstandig en gedocumenteerd bewijs van de aan de nationale bestuurlijke en/of rechterlijke instanties verweten praktijk die aan de betrokken lidstaat kan worden toegerekend.
Bovendien kan de gedraging van een staat bestaande in een administratieve praktijk die niet voldoet aan de vereisten van het gemeenschapsrecht, weliswaar een niet-nakoming in de zin van artikel 226 EG opleveren, doch alleen wanneer deze administratieve praktijk in zekere mate constant en algemeen is.
(cf. punten 27‑29)
ARREST VAN HET HOF (Tweede kamer)
12 mei 2005(*)
„Niet-nakoming – Vrij verrichten van diensten – Getrouwheidskaarten – Bewijslast”
In zaak C-287/03,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 226 EG, ingesteld op 3 juli 2003,
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door M. Patakia en N. B. Rasmussen als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Koninkrijk België, vertegenwoordigd door E. Dominkovits als gemachtigde, bijgestaan door E. Balate, advocaat,
verweerder,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE (Tweede kamer),
samengesteld als volgt: C. W. A. Timmermans, kamerpresident, R. Silva de Lapuerta (rapporteur), R. Schintgen, P. Kūris en G. Arestis, rechters,
advocaat-generaal: P. Léger,
griffier: L. Hewlett, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 15 december 2004,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 10 maart 2005,
het navolgende
Arrest
1 De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat het Koninkrijk België, door de voorwaarden „gelijkaardig product of dienst” en „dezelfde verkoper” met betrekking tot door een consument verworven producten en diensten en in het kader van een systeem van getrouwheidskaarten gratis of tegen verminderde prijs verkrijgbare producten of diensten op discriminerende en onevenredige wijze toe te passen als voorafgaande voorwaarde voor het opzetten van een dergelijk systeem als grensoverschrijdende dienstverrichting tussen ondernemingen, de krachtens artikel 49 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
De nationale regeling
2 Artikel 54 van de Belgische wet van 14 juli 1991 betreffende de handelspraktijken en de voorlichting en bescherming van de consument (Belgisch Staatsblad van 29 augustus 1991) verbiedt „elk gezamenlijk aanbod aan de consument, verricht door een verkoper”. Er is sprake van een gezamenlijk aanbod in de zin van deze bepaling „wanneer de al dan niet kosteloze verkrijging van producten, diensten, alle andere voordelen, of titels waarmee men die kan verwerven, gebonden is aan de verkrijging van andere zelfs gelijke producten of diensten”. Ook verboden is elk gezamenlijk aanbod aan de consument, verricht door „verscheidene verkopers die handelen met een gemeenschappelijke bedoeling”.
3 De uitzonderingen op dit verbod zijn opgenomen in artikel 57 van de wet, dat omschrijft welke voordelen een consument kan verkrijgen via titels die gratis worden aangeboden samen met een hoofdproduct of ‑dienst. Om zich op de uitzonderingen van de leden 1 tot en met 3 van dit artikel te kunnen beroepen, moet een marktdeelnemer overeenkomstig artikel 59 van dezelfde wet houder zijn van een voorafgaande inschrijving die wordt afgegeven door het ministerie van Economische Zaken. Deze uitzonderingen betreffen de kortingen voor de hoeveelheid aangeschafte producten of diensten (lid 1), voordelen zoals chromo’s, vignetten en andere beelden met geringe handelswaarde, alsmede titels tot deelneming aan toegestane tombola’s of loterijen (lid 2) en kortingen in geld (lid 3).
4 De in artikel 57, lid 4, van de wet voorziene uitzondering op het verbod van gezamenlijke aanbiedingen vereist niet dat de marktdeelnemer die zich erop wenst te beroepen, houder is van een inschrijving. Dat lid 4 bepaalt:
„Het is eveneens geoorloofd, samen met een hoofdproduct of -dienst gratis aan te bieden:
[…]
4. titels, bestaande uit documenten die, na de aanschaf van een bepaald aantal producten of diensten, recht geven op een gratis aanbod of een prijsvermindering bij de aanschaf van een gelijkaardig product of dienst, voorzover dat voordeel door dezelfde verkoper verstrekt wordt en niet meer bedraagt dan een derde van de prijs van de vroeger aangeschafte producten of diensten.
[…]”
5 Het gratis aanbod van titels dat niet met deze voorschriften in overeenstemming is, wordt onrechtmatig beschouwd. Op verzoek van de minister van Economische Zaken, van een belanghebbende marktdeelnemer of van een privaatrechtelijke vereniging ter verdediging van de consumentenbelangen kan de Rechtbank van Koophandel de staking van dat aanbod gelasten.
De voorgeschiedenis van het geschil
6 Na een klacht van een in Nederland gevestigde onderneming heeft de Commissie bij aanmaningsbrief van 31 maart 1999 de aandacht van de Belgische regering gevestigd op de mogelijke onverenigbaarheid van bovengenoemde bepalingen met artikel 49 EG. De Belgische regering heeft hierop geantwoord bij brief van 2 juni 1999.
7 Omdat de Commissie dat antwoord onvoldoende vond, heeft zij bij met redenen omkleed advies van 1 augustus 2000 het Koninkrijk België verzocht, de maatregelen vast te stellen die nodig zijn om aan dit advies te voldoen binnen twee maanden na de kennisgeving ervan.
8 Bij brief van 16 oktober 2000 heeft het Koninkrijk België op dit met redenen omkleed advies geantwoord dat het bereid is, de wet te wijzigen, doch het wenselijker acht te wachten totdat de Commissie het initiatief neemt om de betrokken materie op gemeenschapsniveau te harmoniseren.
9 In deze omstandigheden heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
De ontvankelijkheid
Argumenten van partijen
10 De Belgische regering stelt dat het beroep niet-ontvankelijk is wegens de buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure. Het verzoekschrift is immers pas bijna drie jaar na het antwoord op het met redenen omkleed advies bij het Hof ingediend. Deze vertraging verdraagt zich niet met het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
11 De Belgische regering preciseert dat zij erop mocht vertrouwen dat haar antwoord op het met redenen omkleed advies als voldoende werd beschouwd, aangezien de Commissie dat antwoord niet had weersproken en er zich ondertussen geen nieuwe feiten hadden voorgedaan.
12 De Commissie wijst erop dat de bevoegde diensten van de twee partijen regelmatig met elkaar contact hebben gehad na het antwoord van de Belgische autoriteiten op het met redenen omkleed advies. Bijgevolg is zij van mening dat het Koninkrijk België ervan op de hoogte was dat zij tijdens de precontentieuze procedure bij haar standpunt was gebleven.
13 Volgens de Commissie hebben de Belgische autoriteiten in deze omstandigheden niet aangetoond dat de duur van de precontentieuze procedure afbreuk doet aan de rechten van de verdediging.
Beoordeling door het Hof
14 Er zij aan herinnerd dat, hoewel wegens de buitensporig lange duur van de precontentieuze procedure een beroep wegens niet-nakoming niet-ontvankelijk kan zijn, dit volgens de rechtspraak alleen het geval is wanneer het gedrag van de Commissie het moeilijker maakt haar argumenten te weerleggen, zodat inbreuk wordt gemaakt op de rechten van de verdediging, en dat het aan de betrokken lidstaat staat om een dergelijke moeilijkheid te bewijzen (zie in die zin arresten van 16 mei 1991, Commissie/Nederland, C-96/89, Jurispr. blz. I-2461, punten 15 en 16, en 21 januari 1999, Commissie/België, C-207/97, Jurispr. blz. I‑275, punten 24 en 25).
15 In casu dient te worden vastgesteld dat het Koninkrijk België geen specifieke argumenten heeft aangevoerd waaruit blijkt dat door het tijdsverloop tussen zijn antwoord op het met reden omkleed advies en het ogenblik waarop het verzoekschrift bij het Hof is ingediend, het voor hem moeilijker is geworden, zijn rechten van de verdediging uit te oefenen.
16 Bijgevolg dient het beroep ontvankelijk te worden verklaard.
Ten gronde
Argumenten van partijen
17 De Commissie stelt dat de in de wet geformuleerde voorwaarden „gelijkaardig product of dienst” en „dezelfde verkoper” het vrij verrichten van diensten beperken. De toepassing van deze voorwaarden is immers nadelig en discriminerend voor met name buitenlandse ondernemingen die op de Belgische markt actief willen worden.
18 Volgens de Commissie staat de wet in de regel eraan in de weg dat een onderneming via een systeem van getrouwheidskaarten niet-gelijkaardige producten of diensten aanbiedt samen met een hoofdproduct of -dienst. In de praktijk wordt deze regel echter op grote schaal omzeild en alleen in België gevestigde ondernemingen die over een eigen distributienet beschikken, profiteren ervan en breiden hun systeem van getrouwheidskaarten daarom uit tot andere sectoren en/of distributiekanalen. Bovendien wordt het omzeilen van deze regel vergemakkelijkt door de Belgische rechtspraak volgens welke bij een gezamenlijk aanbod aan de voorwaarde van gelijkaardige producten of diensten is voldaan wanneer de hoofdproducten en/of -diensten en de gratis of tegen verminderde prijs aangeboden producten en/of diensten gewoonlijk door dezelfde industriële of commerciële branche worden verkocht.
19 Aangaande mogelijke rechtvaardigingsgronden voor deze beperkingen merkt de Commissie op dat het feit alleen dat twee producten of diensten tot dezelfde industriële of commerciële branche behoren, geen voldoende garantie voor de transparantie van de prijzen van deze producten of diensten is. Hetzelfde geldt voor de voorwaarde dat de gezamenlijk aangeboden producten of diensten door dezelfde verkoper moeten worden aangeboden.
20 Verder is de Commissie van mening dat de voorwaarden „gelijkaardig product of dienst” en „dezelfde verkoper” niet noodzakelijk zijn om de bescherming van de consument of de eerlijkheid van handelstransacties te verzekeren.
21 De Belgische regering stelt dat de wet en de toepassing ervan niet van dien aard zijn dat zij de activiteiten van in een andere lidstaat gevestigde dienstverrichters beletten, belemmeren of minder aantrekkelijk maken.
22 Zij benadrukt dat voor elke onderneming die haar verkoop wil stimuleren op dezelfde manier als die welke de Commissie ter ondersteuning van haar beroep heeft beschreven, dezelfde voorwaarden gelden, ongeacht of zij op dan wel buiten het Belgische grondgebied is gevestigd. In dit verband worden de voorwaarden „gelijkaardig product of dienst” en „dezelfde verkoper” niet anders uitgelegd naar gelang van de vestigingsplaats van de onderneming.
23 Wat de rechtvaardiging voor de betrokken wettelijke regeling betreft, stelt de Belgische regering dat de daarin opgenomen verbodsbepalingen in wezen berusten op het beginsel van de markttransparantie. Deze wettelijke regeling beoogt immers te vermijden dat de consument omtrent de werkelijke prijzen wordt misleid en door gezamenlijke aanbiedingen wordt bedrogen.
Beoordeling door het Hof
24 Vooraf zij opgemerkt dat, zoals uit het petitum van het inleidende verzoekschrift blijkt, het onderhavige beroep wegens niet-nakoming niet ziet op de verenigbaarheid van artikel 57, lid 4, van de wet met artikel 49 EG, doch alleen op de toepassing van de in deze bepaling gestelde voorwaarden door de bevoegde Belgische instanties.
25 Op een door het Hof ter terechtzitting gestelde vraag heeft de Commissie trouwens uitdrukkelijk geantwoord dat het beroep alleen is gericht tegen de wijze waarop de nationale wettelijke regeling in de feitelijke marktsituatie wordt toegepast, en niet tegen de wettelijke regeling als zodanig.
26 Bijgevolg dient het Hof te onderzoeken of de wijze waarop de nationale autoriteiten, te weten de bestuurlijke en de rechterlijke instanties, artikel 57, lid 4, van de wet toepassen, in strijd is met artikel 49 EG.
27 Dienaangaande zij vooraf eraan herinnerd dat, volgens vaste rechtspraak, in een niet-nakomingsprocedure de Commissie de gestelde niet-nakoming moet aantonen en de feiten en omstandigheden moet aandragen die het Hof nodig heeft om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming, en dat zij zich daarbij niet kan baseren op een of ander vermoeden (zie met name arresten van 25 mei 1982, Commissie/Nederland, 96/81, Jurispr. blz. 1791, punt 6; 20 maart 1990, Commissie/Frankrijk, C-62/89, Jurispr. blz. I-925, punt 37; 29 mei 1997, Commissie/Verenigd Koninkrijk, C-300/95, Jurispr. blz. I-2649, punt 31, en 9 september 1999, Commissie/Duitsland, C-217/97, Jurispr. blz. I-5087, punt 22).
28 Met betrekking tot inzonderheid een tegen de toepassing van een nationale bepaling gericht beroep is, zoals de advocaat-generaal in de punten 41 en 43 van zijn conclusie heeft opgemerkt, voor het bewijs van een niet-nakoming vereist dat bewijzen worden overgelegd die specifieker zijn dan die welke gewoonlijk in aanmerking worden genomen in het kader van een beroep wegens niet-nakoming dat uitsluitend tegen de inhoud van een nationale bepaling is gericht. In deze omstandigheden kan de niet-nakoming alleen worden aangetoond door een voldoende omstandig en gedocumenteerd bewijs van de aan de nationale bestuurlijke en/of rechterlijke instanties verweten praktijk die aan de betrokken lidstaat kan worden toegerekend.
29 De gedraging van een staat bestaande in een administratieve praktijk die niet voldoet aan de vereisten van het gemeenschapsrecht, kan weliswaar een niet-nakoming in de zin van artikel 226 EG opleveren, doch alleen wanneer deze administratieve praktijk in zekere mate constant en algemeen is (zie arresten van 29 april 2004, Commissie/Duitsland, C‑387/99, Jurispr. blz. I-3773, punt 42, en 26 april 2005, Commissie/Ierland, C-494/01, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 28).
30 Vaststaat evenwel dat de Commissie niet heeft aangetoond dat in België een administratieve praktijk bestaat die de door de rechtspraak van het Hof geëiste kenmerken vertoont. De Commissie verwijst immers alleen naar een klacht van een onderneming die een systeem van getrouwheidskaarten heeft opgezet, zonder te bewijzen dat de in artikel 57, lid 4, van de wet gestelde voorwaarden „gelijkaardig product of dienst” en „dezelfde verkoper” „op discriminerende en onevenredige wijze” worden toegepast.
31 Met betrekking tot de vraag of, gelet op dat beginsel inzake de bewijslast, in België rechtspraak bestaat waaruit blijkt dat bovennoemde bepaling aldus wordt uitgelegd dat zij onverenigbaar is met artikel 49 EG, zij opgemerkt dat de Commissie evenmin heeft verwezen naar uitspraken van nationale rechterlijke instanties waarin de begrippen „gelijkaardig product of dienst” en „dezelfde verkoper” aldus worden uitgelegd dat de hoofdproducten en/of -diensten of de gratis of tegen verminderde prijs aangeboden producten en/of diensten gewoonlijk via hetzelfde distributiekanaal moeten worden verkocht en/of tot dezelfde industriële of commerciële branche moeten behoren.
32 Bijgevolg staat vast dat de Commissie niet heeft bewezen dat het Koninkrijk België, door de voorwaarden „gelijkaardig product of dienst” en „dezelfde verkoper” met betrekking tot door een consument verworven producten en diensten en in het kader van een systeem van getrouwheidskaarten gratis of tegen verminderde prijs verkrijgbare producten of diensten op discriminerende en onevenredige wijze toe te passen als voorafgaande voorwaarde voor het opzetten van een dergelijk systeem als grensoverschrijdende dienstverrichting tussen ondernemingen, de krachtens artikel 49 EG op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
33 Mitsdien moet het beroep van de Commissie worden verworpen.
Kosten
34 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dat is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van het Koninkrijk België te worden verwezen in de kosten.
Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Commissie van de Europese Gemeenschappen wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen
* Procestaal: Frans.
Top