Avis juridique important
ARREST VAN HET HOF VAN 8 APRIL 1992. - JAMES JOSEPH CATO TEGEN COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN. - NIET-CONTRACTUELE AANSPRAKELIJKHEID - GEMEENSCHAPPELIJK VISSERIJBELEID - NIET-BETALING VAN EEN BEEINDIGINGSPREMIE VOOR EEN VISSERSVAARTUIG. - ZAAK C-55/90.
Jurisprudentie 1992 bladzijde I-02533
Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
++++
1. Beroep tot schadevergoeding - Voorwerp - Schadevordering op grond van artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag ingesteld tegen Gemeenschap - Uitsluitende bevoegdheid van Hof
(EEG-Verdrag, art. 178 en 215, tweede alinea)
2. Visserij - Instandhouding van rijkdommen van de zee - Steun die door Lid-Staten met financiële deelneming van Gemeenschap kan worden toegekend om produktiecapaciteiten te verlagen - Goedkeuring van nationale regeling door Commissie overeenkomstig doel van gemeenschapsbepalingen - Wettigheid
(Richtlijn 83/515 van de Raad; beschikking 84/17 van de Commissie)
Samenvatting1. Ingevolge artikel 178 EEG-Verdrag is het Hof als enige, bij uitsluiting van de nationale rechterlijke instanties, bevoegd om kennis te nemen van op artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag gebaseerde geschillen over de vergoeding van door de instellingen van de Gemeenschap veroorzaakte schade.
2. Ter bevordering van de verlaging van de vangstcapaciteit voorziet richtlijn 83/515 inzake bepaalde acties voor de aanpassing van de capaciteit in de visserijsector enerzijds dat de Lid-Staten een financiële steunregeling invoeren voor acties tot verlaging van die capaciteit en anderzijds in een financiële deelneming van de Gemeenschap aan de aldus verleende steun. De aan de Commissie verleende controlebevoegdheid is enkel bedoeld om haar in staat te stellen, na te gaan of de door de Lid-Staten voorziene regelingen tot verlaging van de produktiecapaciteit uit een oogpunt van overeenstemming met de richtlijn en rekening houdend met de andere structurele maatregelen in dezelfde sector, voldoen aan de voorwaarden voor financiële deelneming van de Gemeenschap. Een door de Commissie in het kader van deze bevoegdheid vastgestelde beschikking waarbij een nationale regeling tot toepassing van de richtlijn wordt goedgekeurd, die niet in strijd is met het doel van de richtlijn, kan niet worden beschouwd als een onwettige beschikking en bijgevolg als een beschikking die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap met zich kan brengen.
PartijenIn zaak C-55/90,
J. J. Cato, wonende te Ramsgate (Verenigd Koninkrijk), vertegenwoordigd door A. Tyrrell QC en P. Cairnes, Barrister, geïnstrueerd door Binks Stern & Co., Solicitors, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ten kantore van M. Nosbusch, advocaat aldaar, Avenue de la Liberté 54,
verzoeker,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. Oliver, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbend te Luxemburg bij R. Hayder, representant van de juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
ondersteund door
Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door H. A. Kaya, Treasury Solicitor' s Department, als gemachtigde, bijgestaan door C. Vajda, Barrister, domicilie gekozen hebbend te Luxemburg bij de ambassade van het Verenigd Koninkrijk, Boulevard Roosevelt 14,
interveniënt,
betreffende een verzoek om schadevergoeding op grond van de artikelen 178 en 215 EEG-Verdrag voor de schade die verzoeker heeft geleden als gevolg van het feit dat voor een vissersschip niet de beëindigingspremie is betaald als bedoeld in artikel 5 van richtlijn 83/515/EEG van de Raad van 4 oktober 1983 inzake bepaalde acties voor de aanpassing van de capaciteit in de visserijsector (PB 1983, L 290, blz. 15),
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: O. Due, president, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse en P. J. G. Kapteyn, kamerpresidenten, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodriguez Iglesias, M. Diez de Velasco en M. Zuleeg, rechters,
advocaat-generaal: M. Darmon
griffier: J. A. Pompe, adjunct-griffier
gezien het rapport ter terechtzitting,
gehoord de pleidooien van partijen ter terechtzitting van 10 december 1991, waar het Verenigd Koninkrijk werd vertegenwoordigd door J. E. Collins als gemachtigde, C. Bellamy QC en C. Vajda, Barrister,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 4 februari 1992,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest1 Bij verzoekschrift, ingekomen ter griffie van het Hof op 7 maart 1990, heeft J. J. Cato krachtens de artikelen 178 en 215, tweede alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld wegens niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap, waarin hij het Hof verzoekt om de Commissie te veroordelen tot vergoeding van de schade die het gevolg is van het feit, dat voor het vissersschip Excelsior geen beëindigingspremie is betaald als bedoeld in richtlijn 83/515/EEG van de Raad van 4 oktober 1983 inzake bepaalde acties voor de aanpassing van de capaciteit in de visserijsector (PB 1983, L 290, blz. 15, hierna: de "richtlijn").
2 Artikel 1 van de richtlijn machtigt de Lid-Staten om voor acties tot tijdelijke of definitieve verlaging van de produktiecapaciteit in de visserijsector een financiële steunregeling in te voeren, waarvan de kosten ten dele door de Gemeenschap worden gedragen. Ingevolge artikel 2 van de richtlijn kunnen voor deze steun in aanmerking komen: producenten, natuurlijke personen of rechtspersonen, die een of meer vaartuigen exploiteren die de vlag van een Lid-Staat voeren en geregistreerd zijn in de Gemeenschap.
3 Artikel 5, leden 1 tot en met 3, voorziet in het bijzonder in de toekenning, door de Lid-Staten, van een beëindigingspremie voor vaartuigen met een lengte tussen de loodlijnen van ten minste twaalf meter, waarmee in het kalenderjaar dat voorafgaat aan het verzoek om toekenning van de premie, ten minste 100 dagen is gevist, wanneer die schepen worden gesloopt, definitief naar een derde land worden overgebracht, of in de wateren van de Gemeenschap voor andere doeleinden worden bestemd dan voor de visserij.
4 Op grond van de leden 4 en 5 van artikel 5 nemen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat schepen waarvoor een beëindigingspremie is betaald, definitief worden uitgesloten van de beoefening van de visserij in de wateren van de Gemeenschap en doen zij aan de Commissie een lijst van deze schepen toekomen; deze lijst wordt bekendgemaakt in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen.
5 De artikelen 6, 7 en 8 van de richtlijn voeren een stelsel in, waarbij de Lid-Staten de Commissie op de hoogte stellen van de door hen beoogde acties tot verlaging van de vangstcapaciteit. Binnen twee maanden na ontvangst van de inlichtingen gaat de Commissie aan de hand van deze inlichtingen na of de overwogen acties, in het bijzonder uit een oogpunt van overeenstemming met de richtlijn, voldoen aan de voorwaarden voor financiële deelneming van de Gemeenschap en neemt zij een beslissing ter zake. De Lid-Staten stellen de Commissie in kennis van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die naar aanleiding van die beslissing zijn vastgesteld.
6 Op 15 november 1983 zond het Verenigd Koninkrijk de Commissie het ontwerp van de maatregelen toe die het ter uitvoering van de richtlijn wilde vaststellen. In haar beschikking 84/17/EEG van 22 december 1983 betreffende de uitvoering door het Verenigd Koninkrijk van bepaalde maatregelen voor de aanpassing van de capaciteit in de visserijsector overeenkomstig richtlijn 83/515/EEG van de Raad (PB 1984, L 18, blz. 39) overwoog de Commissie, dat deze maatregelen voldeden aan de voorwaarden voor financiële deelneming van de Gemeenschap.
7 Op 19 december 1983 stelde het Verenigd Koninkrijk de "Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme 1983" vast (Financiële-steunregeling voor vissersvaartuigen; hierna: de "Britse regeling") (S.I. 1983, nr. 1883), die op 21 december 1983 in werking is getreden. Hierbij werd een stelsel ingevoerd van beëindigingsuitkeringen (decomissioning grants) die dienden te worden betaald aan eigenaren van vissersvaartuigen die definitief uit de vaart worden genomen voor activiteiten ten behoeve van de visserij van de Lid-Staten. De uitkering wordt toegekend op grond van een aanvraag waarin moet worden aangegeven welk middel zal worden gebruikt om het vaartuig definitief uit de vaart te nemen.
8 De paragrafen 23 en 26 van de Britse regeling zijn als volgt geformuleerd:
"Paragraaf 23
1. Indien ten genoege van de bevoegde minister [van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening] is aangetoond, dat de aanvraag voor beëindigingsuitkering voldoet aan de eerder in dit deel genoemde voorwaarden, kan hij de aanvraag goedkeuren.
2. De bevoegde minister kan (...) goedkeuring afhankelijk stellen van de voorwaarden die hem goeddunken.
Paragraaf 26
(...) Indien ten genoege van de bevoegde minister is aangetoond,
a) dat het vaartuig waarop de verklaring betrekking heeft, is geschrapt uit de registers voor vissersvaartuigen,
b) dat aan eventuele bij de goedkeuring van de aanvraag gestelde voorwaarden is voldaan, en
c) dat met betrekking tot het vaartuig aan de hierboven genoemde vereisten (...) is voldaan, kan de minister de aanvrager een beëindigingsuitkering betalen."
9 Cato, een beroepsvisser, kocht in 1983 het schip Excelsior. In 1984 besloot hij het schip voor 8 500 UKL te verkopen aan de echtelieden Hann, die het als woonschip wilden gebruiken. Afgaande op de inlichtingen van de plaatselijke vertegenwoordiger van de minister van Landbouw, Visserij en Voedselvoorziening (hierna: de minister) rekende Cato op een beëindigingsuitkering van 22 144 UKL.
10 Op 1 augustus 1984 werd de koopovereenkomst getekend. De kopers verklaarden hierin, dat ze ervan op de hoogte waren, dat de verkoper een beëindigingsuitkering had aangevraagd en dat de nieuwe eigenaar verplicht zou kunnen worden, het bedrag van die premie terug te betalen indien het schip opnieuw onder de vlag van een Lid-Staat zou worden gebruikt voor de visserij in de wateren van de Gemeenschap. Op 2 augustus 1984 diende Cato zijn aanvraag voor een beëindigingsuitkering in. Op 9 augustus 1984 word de Excelsior doorgehaald in de registers voor vissersvaartuigen.
11 De echtelieden Hann zagen zich gedwongen, hun plannen te wijzigen en op 14 oktober 1984 verkochten zij het schip door aan twee Ieren, Murphy en Boyle, die belangstelling zeiden te hebben voor de motor van het schip en zeiden de romp van het schip als schroot te willen verkopen. In het koopcontract verklaarden de kopers dat het hun bekend was, dat voor de Excelsior een beëindigingsuitkering zou worden betaald en dat zij verplicht zouden kunnen worden tot terugbetaling van het bedrag van die premie indien het schip opnieuw onder de vlag van een Lid-Staat zou worden gebruikt voor de visserij in de wateren van de gemeenschap.
12 Ondanks deze verklaring verzocht Boyle de Ierse autoriteiten vervolgens om de Excelsior als vissersvaartuig te registreren. Nadat de Ierse autoriteiten van hun Britse collega' s te horen hadden gekregen, dat een vorige eigenaar van het schip wel een beëindigingsuitkering had aangevraagd, maar dat die premie nog niet was uitbetaald, gingen zij over tot inschrijving van het schip en gaven zij er een vangstvergunning voor af. In verband met deze ontwikkelingen deelde de Britse minister, die bewijs had verwacht omtrent de wijze waarop het schip uiteindelijk werd gebruikt, Cato op 25 februari 1985 op de hoogte van zijn besluit om de uitkeringsaanvraag af te wijzen.
13 Op 21 december 1985 diende Cato een verzoek in voor "judicial review" (administratiefrechtelijk beroep) van deze beschikking. De High Court wees dit verzoek op twee gronden af, te weten, dat het was ingesteld na afloop van de wettelijke beroepstermijn van drie maanden, die op 25 februari 1985 was ingegaan, en dat verzoeker hoe dan ook geen aanspraak op de uitkering had, aangezien niet ten genoege van de minister was aangetoond, dat de Excelsior van alle visserijactiviteiten was uitgesloten. Vaststaat dat de High Court de termijn van drie maanden had kunnen verlengen indien hij van oordeel was geweest, dat er voor de argumenten van Cato iets te zeggen viel.
14 Op 29 oktober 1986 spande Cato voor de High Court een tweede geding aan tegen de minister, ditmaal een privaatrechtelijk geding. Grondslag hiervoor vormden de contractuele aansprakelijkheid van de minister, de door hem gegeven valse voorlichting (negligent misrepresentation) en "estoppel", gebaseerd op de verzekeringen die aan Cato waren gegeven met betrekking tot de betaling van de uitkering. Bij uitspraak van 27 mei 1988 wees de High Court Cato' s vordering af; deze uitspraak werd op 15 juni 1989 door het Court of Appeal bevestigd. Een verzoek om "leave to appeal" werd op 24 januari 1990 door het House of Lords afgewezen.
15 Voor een nadere uiteenzetting van het wettelijk kader, de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hieronder slechts weergegeven voorzover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof.
Ontvankelijkheid
16 Volgens interveniënt, het Verenigd Koninkrijk, is het beroep niet-ontvankelijk. In de eerste plaats heeft de actie volgens hem in werkelijkheid betrekking op de wettigheid van een individuele beschikking van de nationale autoriteiten en is volgens de rechtspraak van het Hof (arrest van 12 december 1979, zaak 12/79, Wagner, Jurispr. 1979, blz. 3657), ter zake dus de nationale rechter bevoegd. In de tweede plaats bestaat er tussen het optreden van de Commissie en de individuele beschikking van de nationale autoriteiten geen enkel verband dat voor het onderhavige probleem relevant is. In de derde en laatste plaats wordt zijns inziens met het verzoek om schadevergoeding in wezen betaling van beweerdelijk verschuldigde bedragen gevorderd en zou deze vordering volgens de rechtspraak van het Hof (arrest van 27 maart 1980, zaak 133/79, Sucrimex, Jurispr. 1980, blz. 1299), voor de nationale rechter moeten worden ingediend.
17 Wat dit aangaat, kan worden volstaan met de opmerking, dat Cato' s verzoek om schadevergoeding berust op het argument, dat de gestelde schade een rechtstreeks gevolg is van beschikking 84/17/EEG van de Commissie. Ingevolge artikel 178 EEG-Verdrag is het Hof als enige bevoegd om kennis te nemen van geschillen over de vergoeding van door de instellingen van de Gemeenschap veroorzaakte schade. Dat er geen relevant verband is tussen het optreden van de Commissie en de individuele beschikking van de Britse autoriteiten, is een argument dat bij het onderzoek ten gronde moet worden getoetst. Het beroep van Cato moet dan ook ontvankelijk worden verklaard.
Ten gronde
18 Voor de beoordeling van de gegrondheid van het beroep van Cato zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof (zie bij voorbeeld arrest van 11 oktober 1990, zaak C-200/89, FUNOC, Jurispr. 1990, blz. I-3669), er ingevolge artikel 215, tweede alinea, EEG-Verdrag pas sprake kan zijn van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Commissie en een recht op vergoeding van de geleden schade indien aan een aantal voorwaarden is voldaan, te weten de onrechtmatigheid van de aan de instellingen verweten gedraging, de werkelijk geleden schade en het bestaan van een oorzakelijk verband tussen die gedraging en de gestelde schade.
19 Met betrekking tot de eerste voorwaarde meent verzoeker, dat de Commissie, door bij beschikking 84/17 haar goedkeuring te hechten aan de Britse regeling, die volgens hem niet in overeenstemming was met de richtlijn, zich schuldig heeft gemaakt aan een voldoende gekwalificeerd schending van een ter bescherming van particulieren gegeven hogere rechtsregel.
20 Volgens Cato voegde de Britse regeling aan het bepaalde in de richtlijn een voorwaarde toe, waar de eigenaar van het vissersschip dient te bewijzen, dat het vaartuig waarvoor de uitkering is aangevraagd, definitief uit de vaart is genomen voor visserijdoeleinden. Bovendien gaf de Britse regeling de minister een discretionaire bevoegdheid ten aanzien van de betaling van de uitkering, terwijl volgens de richtlijn de uitkering van rechtswege verschuldigd is zodra aan de gestelde voorwaarden is voldaan.
21 In dit verband zij allereerst opgemerkt, dat de richtlijn de tijdelijke of definitieve verlaging van de produktiecapaciteit in de visserijsector beoogt te stimuleren. Ter verwezenlijking van dit doel voorziet de richtlijn enerzijds in de mogelijkheid dat de Lid-Staten een financiële steunregeling invoeren voor acties tot verlaging van die capaciteit en anderzijds, onder de in de richtlijn bepaalde voorwaarden, in een financiële deelneming van de Gemeenschap aan de aldus verleende steun.
22 De richtlijn laat de Lid-Staten dus vrij of zij een dergelijke steunregeling willen invoeren en om de vorm en middelen van een dergelijke regeling te kiezen, mits deze laatste niet in strijd zijn met het doel van de richtlijn.
23 In de tweede plaats is de bij de artikelen 7 en 8 van de richtlijn aan de Commissie verleende controlebevoegdheid enkel bedoeld om haar in staat te stellen, na te gaan of de overwogen acties, uit een oogpunt van overeenstemming met de richtlijn en rekening houdend met de andere voor de visserijsector bestaande of beoogde structurele maatregelen, voldoen aan de voorwaarden voor financiële deelneming van de Gemeenschap.
24 Binnen die context is de omstandigheid, dat een nationale regeling de mogelijkheid biedt om van de betrokkenen te verlangen, dat zij aantonen dat het vaartuig voortaan voor andere doeleinden zal worden gebruikt dan voor de visserij, niet in strijd met het doel van de richtlijn. Immers, aangezien zoals hiervoor gesteld het doel van de richtlijn is, de verlaging van de produktiecapaciteit door middel van de sloop, definitieve overbrenging naar een derde land of bestemming voor andere doeleinden dan de visserij te stimuleren, kan dit bewijsvereiste niet als een beletsel voor de verwezenlijking van het beoogde doel worden aangemerkt.
25 Nu stelt Cato ook, dat de Britse regeling van hem een onmogelijk bewijs verlangt, omdat niemand kan bewijzen, dat een vaartuig dat voor andere doeleinden is bestemd, niet ooit in de toekomst voor zijn vernietiging opnieuw voor de visserij in de wateren van de Gemeenschap zal worden gebruikt.
26 Terzake zij opgemerkt dat een dergelijk vereiste zou neerkomen op een verbod om de produktiecapaciteit van de vissersvloot door andere middelen dan de sloop van het vaartuig of de definitieve overbrenging daarvan naar een derde land te verlagen, terwijl artikel 5, lid 1, van de richtlijn ook voorziet in de mogelijkheid dat het vaartuig in de wateren van de Gemeenschap voor andere doeleinden dan voor de visserij bestemd kan worden. Cato noemt echter geen enkele concrete bepaling in de Britse regeling tot staving van zijn stelling en niets in de regeling suggereert, dat de nationale autoriteit de aanvrager van de uitkering deze onmogelijke voorwaarde zou kunnen opleggen.
27 Blijkens de reeds genoemde uitspraak van de Court of Appeal van 15 juni 1989 heeft de minister geen discretionaire bevoegdheid om de uitkering al dan niet toe te kennen, zodra aan de gesteld voorwaarden is voldaan. De minister heeft bijgevolg, anders dan Cato stelt, geen enkele discretionaire bevoegdheid die een beletsel voor de verwezenlijking van het doel van de richtlijn vormt.
28 Het feit dat het concrete optreden van de Britse autoriteiten in het gebeuren niet boven elke kritiek verheven is, is, hoe spijtig dit ook moge zijn, niet te wijten aan de Commissie, in de uitoefening van haar voorafgaand toezicht.
29 Uit een en ander volgt, dat de Commissie door bij beschikking 84/17 de Britse regeling goed te keuren, zich niet schuldig heeft gemaakt aan een onrechtmatige daad waarvoor de Gemeenschap aansprakelijk kan worden gesteld.
30 Het beroep dient dan ook te worden verworpen, zonder dat behoeft te worden nagegaan of is voldaan aan de overige voorwaarden voor de aansprakelijkheid van de Gemeenschap.
Beslissing inzake de kostenKosten
31 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Het Hof meent echter, dat het gezien de bijzondere omstandigheden, dat wil zeggen de nieuwheid en de ingewikkeldheid van deze zaak, gerechtvaardigd is om elke partij zijn eigen kosten te laten dragen.
32 Alle partijen, met inbegrip van interveniënt, dienen bijgevolg in de eigen kosten te worden verwezen.
DictumHET HOF VAN JUSTITIE
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.
Top