Arrêt de la Cour
Zaak C-233/02
Franse Republiek
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen
„Richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie overeengekomen met Verenigde Staten van Amerika – Ontbreken van verbindende kracht”
Samenvatting van het arrest
1. Handelingen van de instellingen – Richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie overeengekomen met Verenigde Staten van Amerika – Instelling bevoegd om dergelijke handeling vast te stellen – Inaanmerkingneming van, zoals bepaald in Verdrag, bevoegdheidsverdeling en institutioneel evenwicht op gebied van gemeenschappelijke handelspolitiek – Ontbreken van verbindende kracht van richtsnoeren – Irrelevant
(Art. 133 EG en 300 EG)
2. Internationale overeenkomsten – Bepalen van verbindende kracht – Beslissend criterium – Bedoeling van partijen – Richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie overeengekomen met Verenigde Staten van Amerika – Ontbreken van verbindende kracht – Inbreuk op initiatiefrecht van Commissie – Geen
(Art. 300 EG)
1. De omstandigheid dat een handeling, zoals de met de Verenigde Staten van Amerika overeengekomen richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie, niet verbindend is, volstaat niet opdat de Commissie bevoegd is deze handeling vast te stellen. Bij het bepalen van de voorwaarden waaronder een dergelijke handeling kan worden vastgesteld, moet immers, daar het in casu gaat om een handeling die het risico van wrijvingen als gevolg van het bestaan van technische belemmeringen voor de handel in goederen beoogt te verminderen, naar behoren rekening worden gehouden met de bevoegdheidsverdeling en het institutionele evenwicht dat het Verdrag op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek heeft gecreëerd.
(cf. punt 40)
2. Bij het beantwoorden van de vraag of een handeling zoals de met de Verenigde Staten van Amerika overeengekomen richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie verbindend is, is de wil van partijen in beginsel het beslissende criterium. In casu is deze intentie helder tot uitdrukking gebracht in de tekst zelf van de richtsnoeren. In § 7 hiervan wordt namelijk gepreciseerd dat het de bedoeling is, richtsnoeren vast te stellen die de opstellers van de regels van de federale regering van de Verenigde Staten en de diensten van de Commissie „voornemens zijn op vrijwillige basis toe te passen”. Uit deze precisering vloeit voort dat partijen met de vaststelling van de richtsnoeren geenszins de intentie hebben gehad, verplichtingen aan te gaan die hen rechtens zouden binden. Hieruit volgt dat deze richtsnoeren geen verbindend akkoord vormen en dus niet onder artikel 300 EG vallen.
Aangezien de richtsnoeren geen verbindende kracht hebben, hebben zij geen verplichtingen voor de Commissie kunnen scheppen wanneer deze haar initiatiefrecht in het kader van het communautaire wetgevingsproces uitoefent. De omstandigheid alleen dat een handeling als de richtsnoeren de weg bereidt voor mogelijkheden tot voorafgaande raadpleging en tot het inwinnen van de nodige informatie alvorens passende voorstellen worden ingediend, kan dan ook geen inbreuk op de uitoefening door de Commissie van haar initiatiefrecht opleveren.
(cf. punten 42‑43, 45, 50‑51)
ARREST VAN HET HOF
23 maart 2004(1)
„Met Verenigde Staten van Amerika overeengekomen richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie – Ontbreken van verbindende kracht”
In zaak C-233/02,
Franse Republiek, vertegenwoordigd door R. Abraham, G. de Bergues en P. Boussaroque als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P. J. Kuijper en A. van Solinge als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster,
verweerster,ondersteund doorVerenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, vertegenwoordigd door J. Collins als gemachtigde, bijgestaan door M. Hoskins, barrister, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van de beschikking waarbij de Commissie met de Verenigde Staten van Amerika een akkoord inzake richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie heeft gesloten,
wijst
HET HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt: V. Skouris, president, P. Jann, C. W. A. Timmermans (rapporteur), C. Gulmann en J. N. Cunha Rodrigues, kamerpresidenten, A. La Pergola, J.-P. Puissochet, R. Schintgen, F. Macken, N. Colneric en S. von Bahr, rechters,
advocaat-generaal: S. Alber,
griffier: R. Grass,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 25 maart 2003,
het navolgende
Arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 21 juni 2002, heeft de Franse Republiek krachtens artikel 230 EG verzocht om nietigverklaring van de beschikking waarbij de Commissie van de Europese Gemeenschappen een akkoord met de Verenigde Staten van Amerika heeft gesloten, getiteld „Richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie” (hierna: respectievelijk „bestreden beschikking” en „richtsnoeren”).
Het toepasselijke recht en de feiten
Het Verdrag
2 Deel III, titel IX, van het EG-Verdrag, getiteld „Gemeenschappelijke handelspolitiek”, omvat artikel 133, dat in de leden 1 tot en met 4, EG bepaalt:
„1. De gemeenschappelijke handelspolitiek wordt gegrond op eenvormige beginselen met name wat betreft de tariefwijzigingen, het sluiten van tarief‑ en handelsakkoorden, het eenvormig maken van liberalisatiemaatregelen, de uitvoerpolitiek, alsmede de handelspolitieke beschermingsmaatregelen, waaronder de te nemen maatregelen in geval van dumping en subsidies.
2. De Commissie doet aan de Raad voorstellen voor de tenuitvoerlegging van de gemeenschappelijke handelspolitiek.
3. Indien moet worden onderhandeld over akkoorden met een of meer staten of internationale organisaties, doet de Commissie aanbevelingen aan de Raad, die haar machtigt de vereiste onderhandelingen te openen.
De Commissie voert deze onderhandelingen in overleg met een speciaal comité, door de Raad aangewezen om haar daarin bij te staan, en binnen het raam van de richtsnoeren welke de Raad haar kan verstrekken.
De relevante bepalingen van artikel 300 zijn van toepassing.
4. Bij de uitoefening van de bevoegdheden welke hem bij dit artikel zijn verleend, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen.”
3 Artikel 300, leden 1 tot en met 3, EG bepaalt:
„1. In de gevallen dat de bepalingen van dit Verdrag voorzien in het sluiten van akkoorden tussen de Gemeenschap en een of meer staten of internationale organisaties, doet de Commissie aanbevelingen aan de Raad, die haar machtigt de vereiste onderhandelingen te openen. De Commissie voert deze onderhandelingen in overleg met speciale comités, door de Raad aangewezen om haar daarin bij te staan, en binnen het raam van de richtsnoeren welke de Raad haar kan verstrekken.
Bij de uitoefening van de bevoegdheden welke hem bij dit lid zijn toegekend, besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, behalve in de gevallen, waarin de Raad, overeenkomstig lid 2, eerste alinea, met eenparigheid van stemmen besluit.
2. Onder voorbehoud van de aan de Commissie te dezer zake toegekende bevoegdheden, neemt de Raad met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie een besluit over de ondertekening, die vergezeld kan gaan van een besluit inzake de voorlopige toepassing vóór de inwerkingtreding, en over de sluiting van de akkoorden. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen wanneer het akkoord betrekking heeft op een gebied waarvoor, wat de aanneming van de interne voorschriften betreft, eenparigheid vereist is, alsook wanneer het gaat om akkoorden als bedoeld in artikel 310.
[...]
3. Behalve in het geval van de in artikel 133, lid 3, bedoelde akkoorden, sluit de Raad de akkoorden na raadpleging van het Europees Parlement, ook wanneer het akkoord betrekking heeft op een gebied waarvoor de procedure van artikel 251 of van artikel 252 vereist is wat de aanneming van interne voorschriften betreft. [...]”
De verklaring betreffende het Transatlantische Economische Partnerschap tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika
4 Tijdens de top van Londen van 18 mei 1998 hebben de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika (hierna: „partners”) een verklaring afgelegd over het Transatlantische Economische Partnerschap.
5 In punt 10 van de verklaring zeggen de partners ernaar te zullen streven, de belemmeringen op te heffen die de transatlantische handel en investeringen aanmerkelijk beïnvloeden, in het bijzonder de belemmeringen van regelgevende aard die de mogelijkheden beperken om producten‑ of dienstenmarkten te betreden.
6 In punt 17 van de verklaring kondigen de partners hun intentie aan om:
– zo spoedig mogelijk een plan op te stellen waarin de terreinen voor gezamenlijk optreden, zowel bilateraal als multilateraal, worden aangegeven met een tijdpad voor het bereiken van bepaalde resultaten;
– al het nodige te zullen doen om een spoedige uitvoering van dit plan mogelijk te maken, met inbegrip van elke machtiging die vereist is voor het openen van de onderhandelingen.
7 Volgens een voetnoot onderaan de verklaring vormt deze verklaring in generlei opzicht een onderhandelingsmandaat van de Europese Unie.
Het actieplan voor het Transatlantische Economische Partnerschap
8 De partners hebben het actieplan voor het Transatlantische Economische Partnerschap opgesteld, dat op 9 november 1998 door de Raad van de Europese Unie is goedgekeurd (hierna: „actieplan”). In dat verband heeft de Raad de Commissie gemachtigd, onderhandelingen te openen met het oog op de sluiting van bilaterale akkoorden met de Verenigde Staten van Amerika, met name op het gebied van technische handelsbelemmeringen (persbericht nr. 12560/98 van de Raad van 9 november 1998).
9 Het derde deel van het actieplan, dat aan bilaterale actie is gewijd, omvat punt 3.1, dat over technische belemmeringen voor de handel in goederen gaat. Punt 3.1.1, getiteld „Samenwerking op het gebied van regelgeving”, bepaalt dat de partners verschillende maatregelen zullen treffen, waaronder met name:
– formulering en toepassing van gemeenschappelijke algemene beginselen/richtsnoeren, teneinde een doeltreffende samenwerking op het gebied van regelgeving te verzekeren;
– gemeenschappelijk onderzoek van in overleg te bepalen vraagstukken, waaronder de toegang tot de respectieve regelgevingsprocedures op het gebied van transparantie en inspraak van het publiek – met inbegrip van de mogelijkheid voor alle belanghebbenden om een doeltreffende bijdrage tot deze procedures te leveren en zich redelijkerwijs te doen horen;
– inventarisatie aan de hand van dit onderzoek van de middelen om de wederzijdse toegang tot de regelgevingsprocedures van elke partij te verbeteren en gemeenschappelijke definitie van algemene beginselen/richtsnoeren voor deze procedures, onder eerbiediging van de autonomie van de regelgevende autoriteiten van elke partner.
De richtsnoeren
De onderhandelingen over de richtsnoeren
10 De besprekingen over de richtsnoeren tussen de bevoegde diensten van de Commissie en hun collega’s van de diensten van de Amerikaanse handelsafgezant en van het handelsdepartement zijn gestart in juli 1999.
11 In de loop van deze besprekingen hebben de diensten van de Commissie voortdurend benadrukt, dat de richtsnoeren geen internationale rechten of verplichtingen tussen de Europese Gemeenschap en de Verenigde Staten van Amerika zullen scheppen.
12 De definitieve versie van de richtsnoeren is tot stand gekomen in februari 2002, in een mededeling tussen de onderhandelaars van de diensten van de Commissie en hun Amerikaanse collega’s. Het document is niet ondertekend.
13 Deze tekst is aan de Commissie voorgelegd, die daarvan kennis heeft genomen in haar vergadering van 9 april 2002. De tekst is niet bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen.
Het memorandum van 9 april 2002 van de diensten van de Commissie inzake de richtsnoeren
14 Op 9 april 2002 hebben de diensten van de Commissie tot het krachtens artikel 133, lid 3, EG ingestelde comité een memorandum gericht dat in bijlage de tekst van de richtsnoeren in de definitieve versie van 13 februari 2002 bevatte.
15 In dit memorandum verklaren de diensten van de Commissie in het bijzonder:
„Het actieplan dat is vastgesteld in het kader van het Transatlantische Economische Partnerschap (TEP), omvat de bilaterale afspraak om samen met de Amerikaanse overheid richtsnoeren voor samenwerking in regelgeving en transparantie op te stellen. Wij hebben over deze richtsnoeren onderhandeld sedert eind 1999. In het verleden hebben wij u herhaaldelijk, en meer recent in januari 2001, geïnformeerd over het verloop van deze onderhandelingen. Het verheugt mij u thans te kunnen meedelen, dat wij op deskundigenniveau overeenstemming met de handelsafgezant van de Verenigde Staten hebben bereikt over de aangehechte tekst.”
16 In dit memorandum wordt verder onderstreept, dat de richtsnoeren – zoals deze zelf ook vermelden – door de partners op vrijwillige basis en in overeenstemming met hun eigen voorschriften en hun eigen beleid zullen worden toegepast en dat zij geen internationaal akkoord vormen, doch veeleer een resultaat zijn dat tijdens de eerstvolgende top tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika kan worden voorgelegd en dat door de bevoegde diensten van beide partners is bereikt.
De tekst van de richtsnoeren
17 De tekst van de richtsnoeren bestaat uit zes delen: inleiding (I), doelstellingen (II), werkingssfeer (III), operationele elementen voor samenwerking op het gebied van regelgeving (IV), operationele elementen voor transparantie (V) en procedurele aspecten van de richtsnoeren (VI).
18 Deel I van de richtsnoeren is gewijd aan de context waarbinnen de richtsnoeren zijn vastgesteld, in het bijzonder het Transatlantische Economische Partnerschap en het bijbehorende actieplan.
19 In deel II van de richtsnoeren worden als doelstellingen opgesomd het verbeteren van de samenwerking tussen de regelgevende autoriteiten van de partners en het bevorderen van de transparantie naar het publiek toe bij de vaststelling van nieuwe voorschriften, teneinde wrijvingen in het handelsverkeer te minimaliseren en te elimineren en de handel in goederen te vergemakkelijken. Met het oog daarop bepaalt § 4, sub a, van de richtsnoeren dat de samenwerking onder meer tot doel heeft, de planning en ontwikkeling van regelgevingsvoorstellen alsmede de kwaliteit en het niveau van de voorschriften te verbeteren en de verschillen in regelgeving te overbruggen of op te heffen door middel van een meer systematische dialoog tussen de opstellers van de regels; volgens § 4, sub b, wordt door middel van informatie-uitwisseling een betere voorzienbaarheid op het gebied van de ontwikkeling van regelgeving nagestreefd. De doelstellingen op het gebied van de transparantie houden om te beginnen in, de betrokkenheid van het publiek bij het regelgevingsproces te bevorderen door het publiek toegang te verlenen tot voorbereidende documenten, analyses en relevante gegevens, en door alle belanghebbende partijen, zowel nationale als buitenlandse, de mogelijkheid te bieden tijdig opmerkingen te maken over ontwerp-voorschriften (§ 4, sub d), in de tweede plaats, het publiek uitleg en informatie te geven over de verschillende overwegingen die tot de uitvaardiging van voorschriften hebben geleid (§ 4, sub f), en ten slotte, de perceptie van het publiek van de doelstellingen en de gevolgen van ontwerp-voorschriften alsmede de acceptatie door het publiek van de uitgevaardigde voorschriften te verbeteren (§ 4, sub g).
20 Volgens deel III van de richtsnoeren valt onder de werkingssfeer van de richtsnoeren de uitwerking van voorschriften van technische aard als bedoeld in de Overeenkomst inzake Technische Handelsbelemmeringen van de Wereldhandelsorganisatie. De regelgevende activiteit waarop dit document doelt, is de voorbereiding van technische voorschriften die bestemd zijn om als wetsvoorstel te worden ingediend. Volgens § 7 van de richtsnoeren zijn de regelgevende autoriteiten waarop dit document doelt, enerzijds de autoriteiten van de Amerikaanse federale regering en anderzijds de diensten van de Commissie, en hebben deze autoriteiten de intentie om deze richtsnoeren „op een zo breed mogelijke basis van vrijwilligheid” toe te passen.
21 Deel IV van de richtsnoeren, betreffende operationele elementen voor samenwerking op het gebied van regelgeving, bevat in de §§ 10 en 12 bepalingen inzake informatie-uitwisseling en wederzijdse raadpleging met betrekking tot onder meer voorgenomen of in behandeling zijnde regelingen. De richtsnoeren bevatten in § 11 bepalingen inzake het verzamelen en analyseren van gegevens met betrekking tot problemen die een optreden van de wetgever kunnen rechtvaardigen en inzake de prioriteitstelling bij de aanpak daarvan; § 13 bevat bepalingen inzake de coördinatie van voor de regelgeving relevante onderzoeks‑ en ontwikkelingsprogramma’s; § 14 bevat bepalingen inzake de onderlinge vergelijking en het nader tot elkaar brengen van methoden en benaderingen op het gebied van regelgeving; § 15 bevat bepalingen inzake het onderzoek van de mogelijkheden om onnodige verschillen tussen technische regelingen te verkleinen, door middel van hetzij geharmoniseerde of harmonieuze oplossingen, hetzij wederzijdse erkenning, zulks al naar gelang het geval, en § 16 bevat bepalingen inzake de toepassing van de regelgeving.
22 Wat de operationele elementen voor transparantie betreft, bevat deel V van de richtsnoeren gedetailleerde bepalingen over de wijze waarop de bevoegde autoriteiten het publiek dienen te informeren en vooraf te raadplegen gedurende het proces van planning en uitwerking van technische voorschriften. De regelgevende autoriteiten moeten onder meer informatie geven over lopende en toekomstige activiteiten met betrekking tot de uitwerking van voorschriften, het publiek raadplegen en het de mogelijkheid bieden tijdig opmerkingen te maken over ontwerp-voorschriften; zij dienen het publiek alle relevante informatie en uitleg daarover te geven, zijn opmerkingen in aanmerking te nemen en zich te verantwoorden voor de wijze waarop deze opmerkingen zijn verwerkt.
23 Tot slot regelt deel VI van de richtsnoeren, dat gewijd is aan procedurele aspecten, het toezicht op de toepassing en de verdere ontwikkeling van de richtsnoeren. Meer in het bijzonder bepaalt § 18, dat bedoelde toepassing en de ten aanzien van bepaalde ontwerp-voorschriften geboekte vooruitgang zullen worden onderworpen aan een voortdurend onderzoek door de werkgroep technische belemmeringen die in het kader van het Transtlantisch Economisch Partnerschap is ingesteld. Volgens § 19 van de richtsnoeren zullen beide partijen in goed overleg bepalen, op welke samenwerkingsgebieden vooruitgang kan worden geboekt en op welke nieuwe gebieden samenwerking tussen de opstellers van de regels mogelijk is. § 20 van de richtsnoeren bepaalt, dat partijen zullen blijven zoeken naar middelen ter verbetering van de transparantie in de respectieve regelgevingsprocedures, dat zij zullen onderzoeken op welke wijze de toegang van het publiek daartoe kan worden verbeterd en dat zij het publiek zullen blijven raadplegen. Volgens § 21 van de richtsnoeren zullen de organen belast met de conformiteitsbeoordeling en de organen belast met de ontwikkeling van standaarden worden aangemoedigd, zich bij de uitlegging van een technische regeling te laten leiden door de richtsnoeren voor transparantie. § 22 van de richtsnoeren preciseert, dat partijen zich zullen inspannen specifieke ontwerp-voorschriften op het spoor te komen, zodat die richtsnoeren daarop van meet af aan kunnen worden toegepast.
De ontvankelijkheid van het beroep
24 De Commissie werpt twee excepties van niet-ontvankelijkheid op. Enerzijds stelt zij dat zij als instelling en als college nimmer heeft verklaard ermee in te stemmen dat zij zou worden gebonden door de richtsnoeren, die overigens niet meer zijn dan een administratieve afspraak op ambtelijk niveau. Er is dus geen sprake van een handeling van de Commissie die vatbaar is voor beroep tot nietigverklaring.
25 Anderzijds betoogt deze instelling dat, gesteld al dat de richtsnoeren geacht kunnen worden haar te binden, deze niettemin geen voor beroep vatbare handeling vormen, omdat zij niet kunnen worden aangemerkt als een handeling die rechtsgevolgen omvat of teweegbrengt.
26 Het Hof is op dit punt van oordeel, dat in de omstandigheden van het onderhavige geval geen uitspraak hoeft te worden gedaan over de door de Commissie opgeworpen excepties van niet-ontvankelijkheid, omdat de conclusies van de Franse Republiek hoe dan ook inhoudelijk moeten worden afgewezen.
Ten gronde
27 Tot staving van haar beroep voert de Franse regering twee middelen aan, in de eerste plaats onbevoegdheid van de Commissie om de bestreden handeling vast te stellen en in de tweede plaats schending van het exclusieve initiatiefrecht dat bij het Verdrag aan de Commissie is toegekend.
Het eerste middel
Argumenten van partijen
28 Het eerste middel van de Franse regering komt erop neer, dat de Commissie onbevoegd was om de bestreden handeling vast te stellen, aangezien de richtsnoeren een internationaal akkoord met verbindende kracht vormen, waarvan de sluiting krachtens de bevoegdheidsverdeling van artikel 300 EG uitsluitend aan de Raad is voorbehouden (arrest van 9 augustus 1994, Frankrijk/Commissie, C‑327/91, Jurispr. blz. I‑3641).
29 Volgens deze regering zijn de richtsnoeren, ondanks bepaalde taalkundige wendingen daarin, volledig en toepasbaar en omschrijven zij met grote precisie de nagestreefde doelstellingen, het actiekader en de maatregelen die genomen moeten worden om de vastgestelde doeleinden te bereiken. Hieruit volgt volgens haar dat richtsnoeren een juridisch instrument vormen dat voldoende is uitgewerkt om een afspraak weer te geven die door internationale rechtssubjecten is gemaakt en die voor hen verbindend is. Het Hof heeft in dit verband geoordeeld, dat een akkoord dat een „norm” bevat, dat wil zeggen een gedragsregel met betrekking tot een bepaald gebied, die nauwkeurig is omschreven, een dergelijk instrument is dat partijen bindt (advies 1/75 van 11 november 1975, Jurispr. blz. 1355, 1360).
30 Van alle aanwijzingen die al dan niet tot de kwalificatie van internationaal akkoord leiden, moeten de overwegingen inzake de inhoud van het akkoord prevaleren, zodat voor een dergelijke kwalificatie bijvoorbeeld niet doorslaggevend kan zijn dat de Commissie voortdurend aan haar partners te kennen heeft gegeven dat de richtsnoeren geen internationaal akkoord zijn of dat deze partners zelf ervan overtuigd zijn dat zulks het geval is.
31 Zo omvatten de richtsnoeren volgens de Franse regering op zijn minst een op partijen rustende verplichting tot samenwerking, zoals onder meer blijkt uit het bepaalde in § 18, dat een gezamenlijke werkgroep voortdurend zal toezien op de toepassing van de richtsnoeren en op de ten aanzien van bepaalde ontwerp-voorschriften geboekte vooruitgang, of uit de verklaring van partijen in § 22 van de richtsnoeren dat zij zich zullen inspannen om specifieke ontwerp-voorschriften op het spoor te komen, zodat de richtsnoeren daarop van meet af aan kunnen worden toegepast.
32 De Commissie meent daarentegen dat de richtsnoeren geen rechtens verbindend akkoord vormen, zoals wordt bevestigd door de analyse van de intentie van partijen, welke intentie het enige beslissende criterium in internationaal recht is bij de beantwoording van de vraag of eventueel sprake is van een dergelijke verbindendheid.
33 In casu, aldus de Commissie, vloeit de intentie om zich rechtens niet te binden allereerst voort uit de tekst van de richtsnoeren. In dit verband is bepalend, dat de richtsnoeren volgens § 7 ervan op vrijwillige basis zullen worden toegepast of dat de gedragslijn waarvoor partijen aldus vrijelijk willen opteren, wordt omschreven door middel van de Engelse termen „should” en „will” in plaats van „shall”.
34 Voorts blijkt deze intentie ook uit bepaalde elementen in verband met de structuur van de richtsnoeren, zoals het ontbreken daarin van slotbepalingen met betrekking tot ondertekening, inwerkingtreding, wijzigingsmogelijkheden, opzegging of beslechting van geschillen.
35 Tot slot komt deze intentie volgens de Commissie ook naar voren uit het onderzoek van de context waarin de richtsnoeren zijn vastgesteld. Zij stelt dienaangaande dat het Transatlantische Economische Partnerschap noch het bijbehorende actieplan een kader vormen waarbinnen het is toegestaan verdragen te sluiten of andere dwingende rechtsinstrumenten te creëren, terwijl het verloop van de onderhandelingen op zijn beurt uitwijst dat partijen geenszins voornemens waren om „rechten en verplichtingen” te scheppen. Zo zijn de richtsnoeren bijvoorbeeld nimmer voorgelegd aan het Congres van de Verenigde Staten, hetgeen voor een verbindend internationaal akkoord toch vereist zou zijn geweest.
36 Volgens de Commissie volgt bovendien uit de rechtspraak van het Hof, dat zij enkel de bevoegdheid ontbeert om internationale akkoorden te sluiten die verbindende kracht hebben (arrest Frankrijk/Commissie, reeds aangehaald).
37 De Commissie leidt hieruit af dat, aangezien de richtsnoeren niet meer dan een praktische, juridisch niet bindende afspraak tot samenwerking zijn, zij ten volle bevoegd was een dergelijk document tezamen met de Amerikaanse autoriteiten op te stellen.
Beoordeling door het Hof
38 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Franse regering met haar eerste middel uitsluitend heeft betoogd, dat de richtsnoeren overeenkomstig het bepaalde in artikel 300 EG hadden moeten worden vastgesteld door de Raad en niet door de Commissie, aangezien zij volgens haar een akkoord met verbindende kracht vormen.
39 De Franse regering heeft echter geenszins gesteld, dat een handeling die dezelfde kenmerken als de richtsnoeren vertoont, ook wanneer zij niet verbindend is, onder de uitsluitende bevoegdheid van de Raad dient te vallen. Er is dus geen aanleiding voor het Hof om het voorwerp van het bij hem aanhangig gemaakte beroep te verruimen.
40 Niettemin kan het onderhavige arrest niet aldus worden uitgelegd als zou het Hof de door de Commissie voorgestane stelling aanvaarden, dat de omstandigheid dat een handeling als de richtsnoeren niet verbindend is, volstaat opdat voornoemde instelling bevoegd is deze handeling vast te stellen. Bij het bepalen van de voorwaarden waaronder een dergelijke handeling kan worden vastgesteld, moet immers, daar het in casu een handeling betreft die het risico van wrijvingen als gevolg van het bestaan van technische belemmeringen voor de handel in goederen beoogt te verminderen, naar behoren rekening worden gehouden met de bevoegdheidsverdeling en het institutionele evenwicht dat het Verdrag op het gebied van de gemeenschappelijke handelspolitiek heeft gecreëerd.
41 In dit verband moet er bovendien op worden gewezen, dat zowel het transatlantische economische partnerschap als het actieplan door de Raad is goedgekeurd, zoals blijkt uit het memorandum van 9 april 2002 van de Commissie aan het krachtens artikel 133, lid 3, EG ingestelde comité, welk comité regelmatig op de hoogte is gehouden van de voortgang van de onderhandelingen over de uitwerking van de richtsnoeren door de diensten van de Commissie.
42 Met inachtneming van de voorgaande preciseringen moet worden onderstreept dat, zoals de Commissie terecht heeft gesteld, de intentie van partijen in beginsel het beslissende criterium is bij de beantwoording van de vraag of de richtsnoeren al dan geen verbindende kracht hebben.
43 Zoals de advocaat-generaal in de punten 56 en 57 van zijn conclusie heeft opgemerkt, is deze intentie in casu helder tot uitdrukking gebracht in de tekst zelf van de richtsnoeren. Hierin wordt namelijk in § 7 gepreciseerd, dat het de bedoeling is richtsnoeren vast te stellen die de opstellers van de regels van de federale regering van de Verenigde Staten en de diensten van de Commissie „voornemens zijn op vrijwillige basis toe te passen”. In deze omstandigheden, en zonder dat hoeft te worden onderzocht of aan het gebruik van de termen „should” of „will” in plaats van „shall” in een door de Gemeenschap gesloten internationaal akkoord wellicht een bijzondere betekenis toekomt, volstaat de vaststelling dat uit voornoemde precisering voortvloeit dat partijen met de vaststelling van de richtsnoeren geenszins de intentie hebben gehad verplichtingen aan te gaan die hen rechtens zouden binden.
44 Zoals de Commissie, zonder op dit punt door de Franse regering te zijn weersproken, heeft onderstreept, bevestigt het verloop van de onderhandelingen bovendien dat de intentie van partijen om geen dwingende verplichtingen aan te gaan, in het verleden herhaaldelijk en uitdrukkelijk is verwoord tijdens de onderhandelingsfase van de richtsnoeren.
45 Hieruit volgt dat de richtsnoeren geen verbindend akkoord vormen en dus niet onder artikel 300 EG vallen.
46 Uit de voorgaande overwegingen vloeit voort, dat het eerste middel van beroep ongegrond is.
Het tweede middel
47 Met haar tweede middel betoogt de Franse regering dat de richtsnoeren in strijd zijn met het Verdrag, doordat ze inbreuk maken op de vrije uitoefening van het alleenrecht van de Commissie om voorstellen in te dienen in het kader van het communautaire wetgevingsproces, en daarmee ook op dit gehele wetgevingsproces.
48 Enerzijds moet de Commissie in het kader van het stadium van het wetgevingsproces waarmee zij belast is, noodzakelijkerwijs rekening houden met de richtsnoeren en zijn deze dus van toepassing op de haar opgedragen taak om voorstellen te doen.
49 Anderzijds zou een dergelijke afbakening van de bevoegdheid van de Commissie tot het doen van voorstellen gevolgen hebben voor het gehele communautaire regelgevingsproces, omdat de aard van de door de Commissie gedane voorstellen bepalend is voor de bewegingsruimte van de Raad, die bijvoorbeeld slechts met eenparigheid van stemmen van deze voorstellen mag afwijken.
50 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat in het kader van het onderzoek van het eerste middel is vastgesteld, dat de richtsnoeren geen verbindende kracht hebben. Hieruit volgt onder meer dat, in tegenstelling tot wat de Franse regering stelt, de richtsnoeren geen verplichtingen voor de Commissie kunnen scheppen wanneer zij haar initiatiefrecht op het gebied van wetgeving uitoefent.
51 In de tweede plaats behelst dit initiatiefrecht, zoals de Commissie en de regering van het Verenigd Koninkrijk terecht hebben betoogd, de mogelijkheid tot voorafgaande raadpleging en tot het inwinnen van de nodige informatie alvorens een passend voorstel wordt ingediend. Mitsdien kan niet worden gesteld dat de enkele omstandigheid dat een handeling als de richtsnoeren de weg bereidt voor dergelijke mogelijkheden, tot een inbreuk op de uitoefening door de Commissie van haar initiatiefrecht leidt.
52 Uit het voorgaande volgt dat het tweede middel ongegrond is.
53 Aangezien geen der middelen gegrond is, moet het beroep worden verworpen.
De kosten
54 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.
Skouris
Jann
Timmermans
Gulmann
Cunha Rodrigues
La Pergola
Puissochet
Schintgen
Macken
Colneric
von Bahr
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 23 maart 2004.
De griffier
De president
R. Grass
V. Skouris
1 – Procestaal: Frans. Top
Full & Egal Universal Law Academy