Avis juridique important
Arrêt de la Cour (cinquième chambre) du 26 juin 1990. - Vincenzo Zardi contre Consorzio agrario provinciale di Ferrara. - Demande de décision préjudicielle: Pretura di Copparo - Italie. - Agriculture - Prélèvement de coresponsabilité supplémentaire dans le secteur des céréales. - Affaire C-8/89.
Recueil de jurisprudence 1990 page I-02515
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
++++
1 . Agriculture - Organisation commune des marchés - Céréales - Prélèvement de coresponsabilité supplémentaire - Objectif - Caractère de charge fiscale - Absence - Perception provisoire sous réserve de remboursement éventuel a posteriori - Principe de proportionnalité - Violation - Absence
( Règlement du Conseil n 2727/75, tel que modifié par le règlement n 1097/88, art . 4 ter; règlement de la Commission n 1432/88 )
2 . Droit communautaire - Principes - Proportionnalité - Mesures imposant des charges financières - Caractère proportionné - Critères d' appréciation - Pouvoir d' appréciation du législateur communautaire en matière de politique agricole commune - Contrôle juridictionnel - Limites
( Traité CEE, art . 40 et 43 )
Sommaire1 . Le prélèvement de coresponsabilité supplémentaire dans le secteur des céréales ne peut être qualifié de charge fiscale et sa légalité ne peut, dès lors, être appréciée sur la base de critères empruntés au droit fiscal . Il constitue, en effet, une mesure de politique agricole visant à endiguer et à prévenir la croissance sur le marché céréalier caractérisé par des excédents structurels, en exerçant une pression directe sur les prix payés aux producteurs de céréales . Cette finalité économique et l' effet dissuasif recherché justifient, même eu égard aux exigences du principe de proportionnalité, que le prélèvement soit perçu à titre provisoire au moment de la mise sur le marché des céréales, sous réserve de son remboursement total ou partiel, au cas où il serait constaté, à la fin de la campagne en cause, que la quantité maximale garantie n' a pas été dépassée ou que son dépassement a été inférieur à un certain pourcentage .
2 . En vertu du principe de proportionnalité, la légalité de mesures imposant des charges financières aux opérateurs est subordonnée à la condition que ces mesures soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu' un choix s' offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et de veiller à ce que les charges imposées ne soient pas démesurées par rapport aux buts visés . Le contrôle judiciaire du respect de ces conditions doit toutefois prendre en compte le fait qu' en matière de politique agricole commune le législateur communautaire dispose d' un large pouvoir d' appréciation qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 et 43 du traité lui attribuent .
PartiesDans l' affaire C-8/89,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par la pretura di Copparo ( Italie ) et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre
Vicenzo Zardi
et
Consorzio agrario provinciale di Ferrara,
une décision à titre préjudiciel sur la validité de l' article 4 ter du règlement ( CEE ) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 1097/88 du Conseil, du 25 avril 1988 ( JO L 110, p . 7 ), ainsi que du règlement ( CEE ) n° 1432/88 de la Commission, du 26 mai 1988, portant modalités d' application du prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales ( JO L 131, p . 37 ),
LA COUR ( cinquième chambre ),
composée de Sir Gordon Slynn, président de chambre,
MM . M . Zuleeg, R . Joliet, J . C . Moitinho de Almeida et F . Grévisse, juges,
avocat général : M . G . Tesauro,
greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal,
considérant les observations écrites présentées :
- pour M . Zardi, par Mes Emilio Cappelli et Paolo De Caterini, avocats au barreau de Rome,
- pour le gouvernement italien, par M . Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, en qualité d' agent,
- pour le Conseil des Communautés européennes, par MM . Arthur Brautigam et Guus Houttuin, respectivement administrateur principal et administrateur au service juridique, en qualité d' agents,
- pour la Commission des Communautés européennes, par M . Alberto Prozzillo, conseiller juridique, en qualité d' agent,
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les observations orales de M . Zardi, représenté par Me Emilio Cappelli, avocat au barreau de Rome, du gouvernement italien, représenté par M . Ivo Braguglia, avvocato dello Stato, du Conseil, représenté par M . Arthur Brautigam, en qualité d' agent assisté de Mme Zilioli, conseiller, et de la Commission, représentée par MM . D . Booss et E . De March, en qualité d' agents, à l' audience du 10 janvier 1990,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 7 mars 1990,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt1 Par ordonnance du 14 décembre 1988, parvenue à la Cour le 12 janvier 1989, la pretura di Copparo a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, une question préjudicielle relative à la validité de l' article 4 ter du règlement ( CEE ) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 1097/88 du Conseil, du 25 avril 1988 ( JO L 110, p . 7 ), ainsi que du règlement ( CEE ) n° 1432/88 de la Commission, du 26 mai 1988, portant modalités d' application du prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales ( JO L 131, p . 37 ).
2 Cette question a été soulevée dans le cadre d' un recours introduit par M . Vincenzo Zardi, exploitant d' une entreprise agricole à Copparo ( Italie ), contre le Consorzio agrario provinciale di Ferrara . Ce dernier avait retenu sur le prix de vente d' un lot de 1 186,42 quintaux de maïs, qu' il avait acheté à M . Zardi, le montant de 1 019 372 LIT à titre de prélèvement de coresponsabilité supplémentaire dans le secteur des céréales .
3 Par son recours devant la pretura di Copparo, M . Zardi cherche à obtenir que le Consorzio agrario provinciale di Ferrara soit condamné au remboursement de la somme retenue, au motif que les modalités de perception dudit prélèvement seraient contraires aux principes fondamentaux de proportionnalité et d' égalité de traitement .
4 C' est dans ces conditions que la pretura di Copparo a sursis à statuer et a posé à la Cour la question préjudicielle suivante :
"L' article 4 'ter' du règlement ( CEE ) n° 2727/75, relatif à l' organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, introduit par l' article premier du règlement ( CEE ) n° 1097/88 du Conseil, du 25 avril 1988, et le règlement ( CEE ) n° 1432/88 de la Commission, du 26 mai 1988, sont-ils valides au regard du principe de proportionnalité en ce qu' ils font peser sur les producteurs de céréales l' obligation de verser dans son intégralité le prélèvement de coresponsabilité supplémentaire au moment de la mise sur le marché du produit - avant que n' intervienne un dépassement de la quantité maximale garantie fixée par les institutions communautaires, et indépendamment du fait qu' un tel événement est susceptible de se produire totalement ou en partie?"
5 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire au principal, des dispositions communautaires en cause, du déroulement de la procédure ainsi que des observations écrites présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
6 L' article 4 ter du règlement n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, tel que modifié par le règlement n° 1097/88 du Conseil, du 25 avril 1988, prévoit en substance que, lors de la fixation des prix, le Conseil détermine, pour une période de trois campagnes de commercialisation, une quantité maximale garantie pour l' ensemble des céréales . Un prélèvement de coresponsabilité supplémentaire, égal à 3 % du prix d' intervention valable pour le froment tendre, est perçu à la charge des producteurs sur toutes les quantités de céréales mises sur le marché pendant la campagne en cause . Le prélèvement supplémentaire est remboursé au producteur en totalité si la production céréalière de la campagne en cause est égale ou inférieure à la quantité maximale garantie; il est remboursé partiellement en cas de dépassement de la quantité maximale garantie inférieur à 3 %. En revanche, aucun remboursement n' est opéré si la quantité maximale garantie est dépassée de plus de 3 %.
7 Le règlement n° 1432/88 de la Commission, du 26 mai 1988, fixe les modalités d' application du prélèvement de coresponsabilité supplémentaire, et notamment celles relatives au fait générateur, à la perception et au remboursement de ce prélèvement .
8 Il résulte des motifs de l' ordonnance de renvoi et des débats menés devant la Cour que la question préjudicielle présente en réalité deux aspects . En premier lieu, la juridiction nationale demande si les dispositions communautaires peuvent légalement imposer aux opérateurs concernés une charge pécuniaire correspondant à l' intégralité du montant du prélèvement de coresponsabilité supplémentaire avant même que le prélèvement et son montant ne soient certains et définitifs . En second lieu, il est demandé si les dispositions précitées, en ce qu' elles imposent une telle charge pécuniaire dès la mise sur le marché des céréales, violent le principe de proportionnalité .
9 S' agissant du premier aspect de la question préjudicielle, il convient de souligner que le prélèvement de coresponsabilité supplémentaire ne peut être qualifié de charge fiscale . Au contraire, le prélèvement constitue une mesure de politique agricole visant à endiguer et à prévenir la croissance sur le marché céréalier caractérisé par des excédents structurels, en exerçant une pression directe sur les prix payés aux producteurs de céréales . Il n' est donc pas approprié d' apprécier la légalité du prélèvement sur la base de critères empruntés au droit fiscal . De surcroît, même dans le cadre des systèmes fiscaux nationaux, la possibilité de percevoir par anticipation des charges pécuniaires est reconnue . Dans le cas de l' espèce au principal, le fait de prévoir que ce prélèvement est perçu à titre provisoire au moment de la mise sur le marché des céréales, sous réserve de son remboursement, total ou partiel, au cas où il serait constaté, à la fin de la campagne en cause, que la quantité maximale garantie n' a pas été dépassée ou que son dépassement a été inférieur à un certain pourcentage, est justifié par la finalité économique poursuivie par le règlement communautaire .
10 S' agissant du deuxième aspect de la question préjudicielle, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, invoqué par la juridiction nationale, est reconnu par une jurisprudence constante de la Cour comme faisant partie des principes généraux du droit communautaire . En vertu de ce principe, la légalité de mesures imposant des charges financières aux opérateurs est subordonnée à la condition que ces mesures soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu' un choix s' offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et de veiller à ce que les charges imposées ne soient pas démesurées par rapport aux buts visés ( voir arrêt du 11 juillet 1989, Schraeder, 265/87, point 21, Rec . p . 0000 ).
11 En ce qui concerne le contrôle judiciaire des conditions indiquées, il y a toutefois lieu de préciser que le législateur communautaire dispose, en matière de politique agricole commune, d' un large pouvoir d' appréciation qui correspond aux responsabilités politiques que les articles 40 et 43 du traité lui attribuent .
12 En l' espèce, le requérant au principal et le gouvernement italien soutiennent qu' il n' aurait pas été nécessaire d' exiger le versement dès la mise sur le marché des céréales . D' autres formules, comme la caution ou la fidéjussion, auraient, selon eux, permis de garantir le paiement tout en ne l' exigeant que lorsque le dépassement de la production maximale garantie aurait été certain .
13 Il convient de rappeler de nouveau que la perception d' un prélèvement de coresponsabilité supplémentaire dès la mise sur le marché tend, par une baisse du prix payé aux producteurs, à persuader ces derniers de ne pas augmenter la production au cours des campagnes en cause s' ils veulent, à la fin de ces campagnes, obtenir le reversement du prélèvement perçu . Il ne ressort pas des éléments du dossier que le législateur communautaire ait commis une erreur manifeste d' appréciation en écartant d' autres formules que celle du prélèvement qui, en raison de leur moindre incidence sur les prix versés aux exploitants, n' auraient pas eu le même effet dissuasif . Cette conclusion est d' ailleurs corroborée par le fait, relevé par la Commission, qu' un système de cautions ou de fidéjussions aurait entraîné des difficultés administratives ainsi que d' importants coûts administratifs fixes .
14 Il y a donc lieu de répondre à la juridiction nationale que l' examen de la question posée n' a fait apparaître aucun élément de nature à affecter la validité de l' article 4 ter du règlement n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, tel que modifié par le règlement n° 1097/88 du Conseil, du 25 avril 1988, ni celle du règlement n° 1432/88 de la Commission, du 26 mai 1988, portant modalités d' application du prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales .
Décisions sur les dépensesSur les dépens
15 Les frais exposés par le gouvernement italien ainsi que par le Conseil et la Commission des Communautés européennes, qui ont soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .
DispositifPar ces motifs,
LA COUR ( cinquième chambre ),
statuant sur la question à elle soumise par la pretura di Copparo, par ordonnance du 14 décembre 1988, dit pour droit :
L' examen de la question posée n' a fait apparaître aucun élément de nature à affecter la validité de l' article 4 ter du règlement ( CEE ) n° 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales, tel que modifié par le règlement ( CEE ) n° 1097/88 du Conseil, du 25 avril 1988, ni celle du règlement ( CEE ) n° 1432/88 de la Commission, du 26 mai 1988, portant modalités d' application du prélèvement de coresponsabilité dans le secteur des céréales .
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