Affaire C-335/03
République portugaise
contre
Commission des Communautés européennes
«FEOGA — Prime à la viande bovine — Contrôles — Représentativité des échantillonnages — Transposition du résultat d’un contrôle aux années précédentes — Motivation»
Conclusions de l’avocat général M. L. A. Geelhoed, présentées le 18 novembre 2004
Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 14 avril 2005.
Sommaire de l’arrêt
1. Agriculture — Politique agricole commune — Système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides — Règlement nº 3887/92 — Contrôles visant au respect efficace des conditions d’octroi des aides «animaux» — Pondération ou compensation desdits contrôles avec ceux effectués au titre d’autres régimes d’aides — Inadmissibilité
(Règlement de la Commission nº 3887/92, art. 6, § 1, 3 et 4)
2. Agriculture — FEOGA — Apurement des comptes — Refus de prise en charge de dépenses découlant d’irrégularités dans l’application de la réglementation communautaire — Contestation par l’État membre concerné — Charge de la preuve — Répartition entre la Commission et l’État membre
3. Actes des institutions — Motivation — Obligation — Portée — Décision relative à l’apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA
(Art. 253 CE)
1. Les dispositions de l’article 6, paragraphes 1, 3 et 4, du règlement nº 3887/92, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires, ont toutes pour objet d’assurer le respect effectif des conditions d’octroi des aides, notamment des aides «animaux». Il serait donc contraire tant à l’objectif recherché d’efficacité des vérifications effectuées qu’à celui d’assurer une représentativité véritable des échantillons contrôlés que certaines catégories d’aides puissent échapper, en totalité ou en partie, aux contrôles prévus par lesdites dispositions, sous prétexte que le taux minimal de contrôles peut être atteint par compensation ou pondération avec des contrôles plus nombreux réalisés dans d’autres secteurs ou en ce qui concerne d’autres catégories d’aides.
(cf. point 54)
2. Lorsque la Commission refuse de porter à la charge du FEOGA certaines dépenses au motif qu’elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, elle est tenue non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par cet État membre ou l’irrégularité des chiffres transmis par ce dernier, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les autorités nationales ou d’une application correcte de la législation communautaire en vigueur. Cet allégement de la charge de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission.
(cf. point 68)
3. La mesure de l’obligation de motiver, consacrée par l’article 253 CE, dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté. Dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes au titre des dépenses financées par le FEOGA, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse.
(cf. points 83-84)
ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
14 avril 2005 (*)
«FEOGA – Prime à la viande bovine – Contrôles – Représentativité des échantillonnages – Transposition du résultat d’un contrôle aux années précédentes – Motivation»
Dans l’affaire C-335/03,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 230 CE, introduit le 25 juillet 2003,
République portugaise, représentée par M. L. Fernandes, en qualité d’agent, assisté de Mes C. Botelho Moniz et E. Maia Cadete, advogados, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme A. M. Alves Vieira et M. L. Visaggio, en qualité d’agents, assistés de Mes N. Castro Marques et F. Costa Leite, advogados, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteur), MM. C. Gulmann, R. Schintgen et J. Klučka, juges,
avocat général: M. L. A. Geelhoed,
greffier: Mme K. Sztranc, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 14 octobre 2004,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 18 novembre 2004,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la République portugaise demande l’annulation, en tant qu’elle la concerne, de la décision 2003/364/CE de la Commission, du 15 mai 2003, écartant du financement communautaire certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «Garantie», (JO L 124, p. 45, ci-après la «décision litigieuse»).
Le cadre juridique
Les régimes de primes en cause
2 Le règlement (CEE) n° 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968, portant organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine (JO L 148, p. 24), tel que modifié par les règlements (CEE) n° 2066/92 du Conseil, du 30 juin 1992 (JO L 215, p. 49), et (CEE) n° 125/93 du Conseil, du 18 janvier 1993 (JO L 18, p. 1, ci‑après le «règlement n° 805/68»), a créé un régime de primes octroyées aux producteurs qui détiennent, dans leur exploitation, des bovins mâles et des vaches allaitantes.
3 S’agissant des différents types de primes ainsi octroyées, le règlement n° 805/68 a institué une prime spéciale aux producteurs de viande bovine (article 4b), une prime additionnelle à cette prime spéciale (article 4c), une prime à la vache allaitante (article 4d) ainsi qu’une prime complémentaire octroyée aux producteurs qui bénéficient de la prime spéciale et/ou de la prime à la vache allaitante et remplissent certaines conditions (article 4h). En ce qui concerne la République portugaise, des primes spéciales sont par ailleurs prévues par le règlement (CEE) n° 1600/92 du Conseil, du 15 juin 1992, relatif à des mesures spécifiques concernant certains produits agricoles en faveur des Açores et de Madère (JO L 173, p. 1).
La gestion et le contrôle des primes en cause
4 Le règlement (CEE) n° 3886/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, établissant modalités d’application relatives aux régimes de primes prévus par le règlement n° 805/68 (JO L 391, p. 20), tel que modifié par le règlement CE nº 2311/96 de la Commission, du 2 décembre 1996 (JO L 313, p. 9, ci-après le «règlement n° 3886/92»), a fixé les conditions administratives requises pour l’octroi desdites primes.
5 En vertu de l’article 4 du règlement n° 3886/92, la période de rétention des animaux – à savoir le laps de temps pendant lequel les animaux faisant l’objet d’une demande d’attribution d’une prime ne doivent pas quitter un lieu déterminé où ils peuvent être contrôlés (en règle générale, l’exploitation du producteur) – est, pour la prime aux bovins mâles, de deux mois à compter du jour suivant celui de la présentation de la demande. S’agissant des vaches allaitantes, selon les dispositions combinées des articles 4d, paragraphe 5, du règlement n° 805/68, et 23 du règlement n° 3886/92, la période de rétention est de six mois à partir du jour suivant celui de la présentation de la demande.
6 En vertu de l’article 4 du règlement (CEE) n° 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1287/95 du Conseil, du 22 mai 1995 (JO L 125, p. 1, ci-après le «règlement n° 729/70»), il appartient aux États membres de désigner les services et organismes chargés du paiement des dépenses supportées par le FEOGA, section «garantie».
7 Le règlement (CEE) n° 3508/92 du Conseil, du 27 novembre 1992, établissant un système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 355, p. 1), prévoit à son article 1er, paragraphe 1, sous b), que chacun des États membres doit créer un système intégré de gestion et de contrôle applicable aux régimes de prime au bénéfice des producteurs de viande bovine, établi par les articles 4a à 4 h, du règlement n° 805/68. Ce système est également applicable à d’autres régimes de primes ou d’indemnités dans le secteur de production ovine et caprine.
8 L’article 8 du même règlement prescrit aux États membres de procéder à un contrôle administratif des demandes d’aides (paragraphe 1), de compléter les contrôles administratifs par des contrôles sur place «portant sur un échantillon des exploitations agricoles» (paragraphe 2) et de désigner une autorité chargée d’assurer la coordination desdits contrôles (paragraphe 3).
9 Le règlement (CEE) n° 3887/92 de la Commission, du 23 décembre 1992, portant modalités d’application du système intégré de gestion et de contrôle relatif à certains régimes d’aides communautaires (JO L 391, p. 36), tel que modifié par le règlement (CE) n° 1678/98 de la Commission, du 29 juillet 1998 (JO L 212, p. 23, ci‑après le «règlement n° 3887/92»), fixe les conditions auxquelles doivent satisfaire les demandes d’aide (titre III), les dispositions relatives aux contrôles (titre IV) et celles concernant le cofinancement (titre V).
10 Aux termes de l’article 6 dudit règlement, «[l]es contrôles administratifs et sur place sont effectués de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et primes» (paragraphe 1) et ils incluent notamment «des vérifications croisées relatives aux parcelles et aux animaux déclarés afin d’éviter tout double octroi d’aides injustifié au titre de la même année civile» (paragraphe 2).
11 Selon le paragraphe 3 du même article, les contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes, et cet échantillon doit représenter au moins 10 % des demandes d’aides «animaux» ou des déclarations de participation.
12 En vertu du paragraphe 5, premier alinéa, dudit article, les contrôles sur place sont effectués d’une manière inopinée et portent sur l’ensemble des parcelles agricoles ou des animaux couverts par une ou plusieurs demandes.
13 Il résulte du deuxième alinéa de ce même paragraphe, que, sur l’échantillon de 10 % des demandes d’aides «animaux» qui doivent faire l’objet de contrôles sur place, au moins 50 % des contrôles minimaux des animaux doivent être faits pendant la période de rétention, à l’exception des bovins mâles pour lesquels une prime spéciale est accordée conformément à l’article 8 du règlement n° 3886/92 au moment de l’abattage ou de la première mise sur le marché en vue de leur abattage.
L’identification des animaux
14 L’article 3 du règlement (CE) n° 820/97 du Conseil, du 21 avril 1997, établissant un système d’identification et d’enregistrement des bovins et relatif à l’étiquetage de la viande bovine et des produits à base de viande bovine (JO L 117, p. 1), dispose:
«Le système d’identification et d’enregistrement des bovins comprend les éléments suivants:
a) des marques auriculaires pour l’identification individuelle des animaux;
b) des bases de données informatisées;
c) des passeports pour les animaux;
d) des registres individuels tenus dans chaque exploitation.»
15 Aux termes de l’article 4 de ce règlement:
«1. Tous les animaux d’une exploitation nés après le 1er janvier 1998 ou destinés après cette date aux échanges intracommunautaires sont identifiés par une marque approuvée par l’autorité compétente, apposée à chaque oreille. Les deux marques auriculaires portent le même code d’identification, qui permet d’identifier chaque animal individuellement, en même temps que l’exploitation où il est né.
[…]
5. Aucune marque auriculaire ne peut être enlevée ou remplacée sans l’autorisation de l’autorité compétente.
6. Les marques auriculaires sont attribuées à l’exploitation, distribuées et apposées sur les animaux selon une procédure fixée par l’autorité compétente.»
16 En application du règlement n° 820/97, le règlement (CE) n° 2629/97 de la Commission, du 29 décembre 1997 (JO L 354, p. 19), établit les conditions auxquelles doivent satisfaire les marques auriculaires, les registres d’exploitation et les passeports dans le cadre du système d’identification et d’enregistrement des bovins.
17 En vertu de l’article 1er, paragraphe 1, de ce règlement, ces marques auriculaires comportent au moins le nom, le code ou le logo de l’autorité compétente ou de l’autorité centrale compétente de l’État membre qui les a attribuées et les caractères prévus au paragraphe 2 du même article, soit le code du pays, à deux lettres, suivi d’un code numérique de douze caractères au maximum. Outre ces informations, l’article 2 dudit règlement dispose que «[l]es marques auriculaires présentent les caractéristiques suivantes:
a) elles sont constituées de matière plastique souple;
b) elles sont infalsifiables et de lecture aisée tout au long de la vie de l’animal;
c) elles ne sont pas réutilisables;
d) elles sont conçues de manière à rester attachées à l’animal sans le faire souffrir;
e) elles sont munies uniquement d’inscriptions ineffaçables telles que prévues à l’article 1er.»
La procédure administrative relative à l’apurement des comptes du FEOGA
18 En vertu du règlement n° 729/70 et du règlement (CE) n° 1663/95 de la Commission, du 7 juillet 1995, établissant les modalités d’application du règlement n° 729/70 en ce qui concerne la procédure d’apurement des comptes du FEOGA, section «garantie» (JO L 158, p. 6), les États membres désignent les autorités compétentes responsables de la coordination des dépenses financées par la section «garantie» du FEOGA. Au Portugal, l’organisme compétent en la matière est, conformément aux articles 1er et 5 du décret-loi n° 78/98, du 27 mars 1998 (Diário da República I, série A, n° 73, du 27 mars 1998), l’Instituto Nacional de Intervenção e Garantia Agricola (ci-après l’«INGA»).
19 S’agissant de la procédure applicable en l’espèce, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, sous b), du règlement n° 729/70, la Commission, après consultation du comité du Fonds, apure avant le 30 avril de l’année suivant l’exercice en cause les comptes des organismes payeurs.
20 La décision d’apurement des comptes prise par la Commission, qui porte sur l’intégralité, l’exactitude et la véracité des comptes transmis, ne préjuge pas de la prise de décisions ultérieures selon le même article, paragraphe 2, sous c).
21 L’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70 dispose notamment qu’«[u]n refus de financement ne peut pas porter sur les dépenses effectuées antérieurement aux vingt-quatre mois ayant précédé la communication écrite par la Commission à l’État membre concerné des résultats de ces vérifications [...]».
Les faits et la procédure précontentieuse
22 Du 18 au 22 septembre 2000, les services de la Commission ont, dans le cadre de l’apurement des comptes du FEOGA, section «garantie», procédé au contrôle de certaines exploitations d’élevage de l’Alentejo (Portugal) afin de déterminer la conformité des pratiques suivies dans ces exploitations avec la réglementation communautaire applicable au secteur concerné.
23 Par lettre du 20 mars 2001, la Commission a informé les autorités portugaises, au titre de l’article 8 du règlement n° 1663/95, de l’ouverture de l’enquête n° 00/10 dans le secteur des primes bovines, au motif qu’ «elles n’[avaient] pas entièrement respecté les dispositions des règlements (CEE) n° 805/68, n° 3886/92, n° 3508/92 et n° 3887/92 ainsi que (CE) n° 1254/1999 et n° 2342/1999», ce qui pouvait justifier l’exclusion du financement communautaire pour une partie des dépenses déclarées par ces autorités.
24 Les services de la Commission ont notamment relevé que, pour l’exercice 1999, les niveaux minimaux de contrôles sur place pour la prime spéciale à la viande bovine n’avaient pas été réalisés, puisque «seuls 4,4 % des demandes [avaient] été contrôlés au cours de la période de rétention de deux mois», alors que l’article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92 exigeait un taux minimal de 5 %, correspondant à 50 % de l’échantillonnage minimal de 10 % prévu au paragraphe 3 du même article.
25 Les mêmes services ont également constaté d’autres irrégularités relatives à l’identification du bétail telles que l’absence de toute marque d’identification ou de passeport pour certains animaux, l’omission de données essentielles sur les passeports et sur les demandes de primes et l’utilisation habituelle de marques auriculaires manuscrites.
26 Par lettre du 28 mai 2001 et en réponse aux constatations faites par les services de la Commission, l’INGA a souligné, à propos des contrôles sur place relatifs aux demandes d’obtention de la prime spéciale à la viande bovine, que, à la suite de l’adoption d’une demande intégrée et unique pour les différentes aides «animaux», force était de constater que le niveau minimal de 5 % de contrôles sur place, pendant la période de rétention, était atteint.
27 En ce qui concerne l’identification des animaux, les autorités nationales ont reconnu la présence concurrente de différents types de marques, mais elles ont précisé que les marques manuscrites reproduisaient fidèlement les numéros d’identification officiels et résultaient de la nécessité de reconstituer les marques originales perdues, situation fréquente en cas d’élevage extensif.
28 Par lettre du 31 octobre 2001, la Commission a invité les autorités portugaises à participer à une discussion bilatérale et a indiqué les corrections financières qu’elle avait l’intention d’appliquer.
29 Au cours de la réunion, lesdites autorités ont déclaré être en désaccord avec les corrections forfaitaires envisagées. Elles ont soutenu en particulier que, au cours de l’année 1999 en cause, les animaux avaient été marqués de façon adéquate au moyen des marques auriculaires correspondantes et que la République portugaise avait rempli les exigences législatives en matière de contrôle. La Commission n’a pas modifié sa position sur les points évoqués.
30 Par lettre du 20 février 2002, la Commission a communiqué formellement audit État membre ses conclusions faisant suite à cette discussion bilatérale aux fins de la saisine éventuelle par les autorités portugaises de l’organe de conciliation institué par la décision 94/442/CE de la Commission, du 1er juillet 1994, relative à la création d’une procédure de conciliation dans le cadre de l’apurement des comptes du Fonds européen d’orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 182, p. 45).
31 Le 30 mai 2002, les services de la Commission ont adressé auxdites autorités une communication formelle au titre des articles 8, paragraphe 1, du règlement n° 1663/95 et 1er, paragraphe 1, sous a), de la décision 94/442, dans laquelle ils proposaient d’appliquer une correction forfaitaire de 2 % sur les dépenses relatives à la prime au maintien des vaches allaitantes et une correction de 5 % sur la prime spéciale aux producteurs de bovins mâles. Ces corrections devaient avoir pour conséquence d’exclure du financement le montant correspondant à ces pourcentages des dépenses déclarées au titre du FEOGA pour la campagne 1999.
32 À la demande des autorités portugaises, le président de l’organe de conciliation institué par la décision 94/442 a invité ces autorités, par lettre du 22 novembre 2002, à une audition fixée le 16 décembre 2002, à Bruxelles (Belgique).
33 Dans son rapport du 3 janvier 2003, ledit organe de conciliation a relevé que la question soulevée par les autorités portugaises, relative à la base sur laquelle s’applique le taux minimal de contrôles, n’avait encore été posée par aucun autre État membre. Il a constaté que lui-même n’avait jamais été conduit à émettre des doutes sur ce point et qu’il subsistait des divergences entre les services de la Commission et ces autorités concernant les pratiques de marquage des animaux.
34 À l’issue de la procédure de conciliation, la Commission a indiqué, dans une lettre du 19 février 2003, que, «après pondération des arguments avancés par les autorités portugaises pendant la procédure de conciliation, [ses] services [...] [estimaient] que ces arguments ne [diminuaient] pas la gravité des carences constatées dans la lettre qui [avait] notifié la correction relative à l’exercice 1999 […]».
35 Enfin, après consultation du comité du Fonds, qui a évalué le rapport de synthèse élaboré par les services de la Commission, cette dernière a adopté la décision litigieuse.
36 Dans l’annexe de cette décision, la Commission indique que, en ce qui concerne la République portugaise, les dépenses à exclure concernent le secteur des «primes animales» et s’élèvent à 2 446 684,20 euros, les corrections forfaitaires (2 % et 5 % suivant les postes budgétaires) étant motivées par des manquements aux contrôles clés et aux contrôles secondaires dans le cadre de l’exercice financier 1999.
Les conclusions des parties
37 La République portugaise conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– annuler la décision litigieuse;
– condamner l’institution défenderesse aux dépens.
38 La Commission conclut à ce qu’il plaise à la Cour:
– rejeter le recours comme non fondé;
– condamner la partie requérante aux dépens.
Sur le recours
39 Au soutien de sa demande d’annulation de la décision litigieuse, la République portugaise invoque trois moyens, à savoir:
– une erreur de droit dans l’application de l’article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92;
– une erreur dans l’appréciation des circonstances de fait;
– une violation de l’obligation de motivation visée à l’article 253 CE.
Sur le premier moyen, tiré d’une erreur de droit dans l’application de l’article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92
Argumentation des parties
40 Selon le gouvernement portugais, les autorités nationales auraient adopté, à partir de la campagne 1999, en application des articles 1er, paragraphe 1, sous b), premier tiret, du règlement n° 3508/92 et 5 du règlement n° 3887/92, une demande intégrée commune à tous les régimes d’aides «animaux» disponibles dans le cadre de la section «garantie» du FEOGA, à savoir la prime spéciale aux bovins mâles, la prime au maintien de vaches allaitantes, les indemnités compensatoires et la prime aux producteurs de viande ovine et caprine. Pour l’ensemble des primes visées dans cette demande intégrée d’aides «animaux», le taux effectif (moyenne pondérée) de contrôles au cours de la période de rétention aurait été de 6,3 %, le taux de contrôle des demandes relatives à la viande bovine étant, au cours de la même période, de 4,4 %.
41 Contrairement à ce que la Commission a relevé dans la décision litigieuse, le gouvernement portugais estime que la règle instituée à l’article 6, paragraphe 5, du règlement nº 3887/92 a été respectée au cours de l’exercice 1999, dès lors que les demandes d’aides «animaux» et les contrôles correspondants doivent être interprétés et évalués dans l’optique de l’unicité de l’exploitation, c’est-à-dire en considérant l’ensemble des régimes d’aides «animaux» d’une manière globale.
42 À l’appui de son argumentation, ce gouvernement invoque l’article 6, paragraphe 5, premier alinéa, du règlement n° 3887/92, en vertu duquel les contrôles sur place sont effectués de façon inopinée et portent sur l’ensemble des animaux couverts par une ou plusieurs demandes.
43 Selon ledit gouvernement, cette disposition n’implique pas que les contrôles doivent être effectués pour chaque régime séparément. Au contraire, les termes de celle-ci permettent de conclure que les contrôles et les conditions auxquelles ces derniers doivent satisfaire, à savoir notamment celle qui impose un taux minimal de contrôles à effectuer pendant la période de rétention, doivent porter sur l’ensemble des demandes relatives aux divers régimes d’aides «animaux».
44 De même, les dispositions combinées des paragraphes 5, deuxième alinéa, et 3 dudit article 6 sont considérées par le gouvernement portugais comme encore plus significatives à cet égard puisqu’elles imposent d’effectuer durant la période de rétention «50 % des contrôles minimaux des animaux» sur un échantillon minimal de «10 % des demandes d’aides ‘animaux’ ou des déclarations de participation».
45 Par ailleurs, ce gouvernement rappelle que l’article 6, paragraphe 5, troisième alinéa, du règlement n° 3887/92 dispose que «les contrôles sur place au titre du présent règlement peuvent être effectués en liaison avec toute autre inspection prévue par la législation communautaire».
46 Enfin, le gouvernement portugais conteste ce qu’il considère être une application rétroactive de normes nouvelles, résultant de la modification des dispositions en cause par le règlement (CE) n° 2801/1999 de la Commission, du 21 décembre 1999 (JO L 340, p. 29). Il reconnaît que, à la suite de cette modification, l’article 6, paragraphe 5, du règlement n° 3887/92, exige que 5 % des contrôles sur place, qui doivent être effectués pendant la période de rétention, doivent l’être dans le cadre de chacun des régimes d’aide.
47 Aux termes de l’article 2 du règlement n° 2801/1999, cette modification s’appliquerait uniquement aux «demandes présentées [...] à partir du 1er janvier 2000» et non à la campagne 1999. Il apparaîtrait ainsi que, dans la décision litigieuse, la Commission aurait fait application d’un régime juridique qui n’était pas en vigueur à la date des faits.
48 La Commission conteste cette interprétation qui, selon elle, irait à l’encontre de l’esprit et du libellé du dispositif en cause.
49 En ce qui concerne la première branche du premier moyen, tirée de la possibilité de comptabiliser la totalité des contrôles effectués dans le domaine des primes «animaux», elle considère que le libellé de l’article 6, paragraphes 3 et 5, du règlement n° 3887/92 ne donne aucunement à penser que le taux de contrôles requis pendant la période de rétention puisse être atteint par l’addition de contrôles effectués au titre de plusieurs régimes d’aides.
50 Selon la Commission, une telle interprétation serait contraire aux objectifs dudit règlement, puisqu’il suffirait à un État membre d’atteindre, au cours de la période de rétention, des taux de contrôle de 10 %, par exemple, en ce qui concerne la prime à la vache allaitante et la prime aux producteurs de viande ovine et caprine, pour obtenir une moyenne pondérée de 6,66 % et, par conséquent, être réputé avoir dépassé le taux de 5 % de contrôles requis par l’article 6, paragraphes 3 et 5, du même règlement, sans même avoir procédé à un seul contrôle en ce qui concerne la prime spéciale à la viande bovine.
51 S’agissant de la seconde branche dudit moyen, tirée d’une prétendue application rétroactive du règlement n° 2801/1999, la Commission, se référant à l’échange de correspondance et de documentation entre les deux parties, dénie tout fondement à cette allégation.
Appréciation de la Cour
52 La première branche du premier moyen est tirée de la possibilité alléguée d’atteindre le taux minimal de contrôles pendant la période de rétention dans le cadre des primes spéciales à la viande bovine par l’addition de contrôles effectués en ce qui concerne d’autres primes «animaux».
53 À cet égard, il convient de rappeler que l’article 6, paragraphe 3, du règlement n° 3887/92 prévoit que «[l]es contrôles sur place portent au moins sur un échantillon significatif de demandes. Cet échantillon doit représenter au moins […] 10 % des demandes d’aides ‘animaux’». Ledit article 6, paragraphe 1, prévoit par ailleurs que les contrôles sont effectués «de façon à assurer la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et des primes». Enfin, aux termes du paragraphe 4 de cette même disposition, «[l]es demandes faisant l’objet de contrôles sur place sont déterminées par l’autorité compétente, notamment sur la base d’une analyse des risques ainsi que d’un élément de représentativité des demandes d’aides introduites».
54 Il résulte sans équivoque de la lecture conjointe de ces dispositions qu’elles ont toutes pour objet d’assurer le respect effectif des conditions d’octroi des aides. Il serait en effet contraire tant à l’objectif recherché d’«efficacité» des vérifications effectuées qu’à celui d’assurer une «représentativité» véritable des échantillons contrôlés que certaines catégories d’aides puissent échapper aux contrôles, en totalité ou en partie, sous prétexte que le taux minimal de contrôles peut être atteint par compensation ou pondération avec des contrôles plus nombreux réalisés dans d’autres secteurs ou en ce qui concerne d’autres catégories d’aides.
55 Dans ces conditions, il convient de rejeter l’interprétation proposée par le gouvernement portugais. En effet, si une telle interprétation était retenue, elle pourrait avoir pour conséquence que certains régimes pourraient non seulement échapper à un contrôle efficace, mais également ne faire l’objet d’aucun contrôle puisqu’il suffirait d’atteindre un taux suffisamment élevé de contrôles en ce qui concerne l’un des régimes d’aides pour compenser l’absence de tout contrôle relatif à un autre régime. Pareille conséquence irait, à l’évidence, directement à l’encontre des objectifs poursuivis par le règlement n° 3887/92.
56 En ce qui concerne par ailleurs la seconde branche du premier moyen, tirée d’une application prétendument rétroactive du règlement n° 2801/1999, il suffit de constater que la décision litigieuse et les communications ayant précédé celle-ci ne contiennent aucune référence à ce règlement. La correction financière effectuée ne repose donc pas sur une application dudit règlement, mais sur celle du règlement n° 3887/92 dans sa version antérieure à celle résultant de la modification introduite par le règlement n° 2801/1999, dont l’interprétation est en cause dans la présente affaire. Dans ces conditions, ce dernier règlement ne constituant pas le fondement de la décision litigieuse, l’argumentation tirée d’une application rétroactive de cette norme ne peut qu’être écartée.
57 Compte tenu de ce qui précède, le premier moyen invoqué par le gouvernement portugais doit être rejeté.
Sur le deuxième moyen tiré, d’une erreur dans l’appréciation des circonstances de fait
Argumentation des parties
58 Dans le cadre de son deuxième moyen, tiré d’une erreur dans l’appréciation des circonstances de fait, la République portugaise invoque trois arguments: le premier concerne la date à laquelle les irrégularités ont été constatées; le deuxième est lié à la pertinence des constatations effectuées; le troisième est relatif à la représentativité de l’échantillonnage.
59 S’agissant de la date de la constatation des irrégularités, le gouvernement portugais fait valoir que les vérifications qui ont amené la Commission à relever de prétendues déficiences des moyens d’identification des animaux ont été effectuées entre le 18 et le 22 septembre 2000. Or, des vérifications réalisées au cours de ce mois ne pourraient pas être invoquées pour justifier les corrections relatives à la campagne 1999.
60 La Commission conteste cet argument en invoquant le libellé de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70.
61 En ce qui concerne la pertinence desdites constatations, le gouvernement portugais fait valoir que tous les moyens d’identification utilisés au Portugal remplissent intégralement les conditions fixées par le règlement n° 2629/97, même lorsqu’il s’agit de marques auriculaires de remplacement comportant un numéro d’identification inscrit à la main à l’encre indélébile.
62 La Commission conteste cet argument en se référant au rapport de synthèse qui relève que les manquements liés à l’identification des animaux compromettent gravement la fiabilité du système d’identification. En outre, elle fait observer que, selon l’article 6, paragraphe 1, du règlement nº 3887/92, les contrôles ont pour objet «[…] la vérification efficace du respect des conditions pour l’octroi des aides et primes», ce qui n’a pas été le cas des contrôles effectués en l’espèce.
63 S’agissant enfin de la représentativité de l’échantillonnage, la République portugaise soutient que la Commission a commis une erreur dans l’appréciation des circonstances de fait relatives aux dépenses réalisées pour l’année 1999 dans le cadre de la prime au maintien des vaches allaitantes, en se fondant sur la seule région de l’Alentejo – qui possède des caractéristiques propres la distinguant du reste du pays – pour composer l’échantillon représentatif de tout le pays et en ne tenant pas compte du fait que l’élevage dans cette région a un caractère extensif, avec comme conséquence, pour les propriétaires concernés, davantage de difficultés pour contrôler les animaux.
64 La Commission rappelle le caractère général et abstrait du cadre législatif pour considérer que, même si la région dans laquelle les contrôles ont été pratiqués présente des caractéristiques particulières, les conditions fixées par les normes communautaires doivent être remplies.
Appréciation de la Cour
65 En ce qui concerne, d’abord, l’argument du gouvernement portugais tiré de ce que la Commission ne serait pas fondée à opérer des corrections financières forfaitaires relatives aux dépenses effectuées au titre de la campagne 1999 au motif que les vérifications et les irrégularités reprochées auraient eu lieu au cours de la campagne 2000, il y a lieu d’observer que, sur la base des constatations opérées par ses services en septembre 2000, la Commission pouvait raisonnablement estimer que les défaillances relevées dans le système portugais d’identification des animaux étaient antérieures à l’année de ce contrôle et affectaient donc déjà la campagne 1999.
66 D’une part, en effet, plusieurs animaux adultes contrôlés en septembre 2000 ne portaient aucune marque auriculaire ou, à tout le moins, aucune marque officielle d’identification alors que, en vertu de la réglementation communautaire pertinente, de tels animaux auraient dû porter pareilles marques à chaque oreille depuis la date de leur naissance, soit déjà au cours des années 1998 ou 1999.
67 D’autre part, les vérifications opérées par la Commission ont également permis de démontrer plusieurs lacunes affectant, de manière générale, tant les passeports pour les animaux que les registres individuels tenus dans chaque exploitation.
68 Or, en vertu d’une jurisprudence constante, lorsque la Commission refuse de porter à la charge du FEOGA certaines dépenses au motif qu’elles ont été provoquées par des infractions à la réglementation communautaire imputables à un État membre, elle est tenue non pas de démontrer d’une façon exhaustive l’insuffisance des contrôles effectués par cet État membre ou l’irrégularité des chiffres transmis par ce dernier, mais de présenter un élément de preuve du doute sérieux et raisonnable qu’elle éprouve à l’égard des contrôles effectués par les autorités nationales ou d’une application correcte de la législation communautaire en vigueur. Cet allégement de la charge de la preuve pour la Commission s’explique par le fait que c’est l’État qui est le mieux placé pour recueillir et vérifier les données nécessaires à l’apurement des comptes du FEOGA, et auquel il incombe, en conséquence, de présenter la preuve la plus détaillée et complète de la réalité de ses contrôles et, le cas échéant, de l’inexactitude des affirmations de la Commission (voir, notamment, en ce sens, arrêts du 6 mars 2001, Pays-Bas/Commission, C-278/98, Rec. p. I-1501, points 39 à 41; du 19 septembre 2002, Allemagne/Commission, C-377/99, Rec. p. I-7421, point 95; du 19 juin 2003, Espagne/Commission, C-329/00, Rec. p. I-6103, point 68).
69 Dès lors que, en l’espèce, les résultats des contrôles opérés par la Commission, évoqués, notamment, aux points 66 et 67 du présent arrêt, étaient de nature à susciter, dans le chef de cette dernière, des doutes sérieux et raisonnables à l’égard des modes d’identification du bétail applicables au Portugal lors de l’exercice 1999, il appartenait au gouvernement portugais, en vertu de la jurisprudence évoquée au point précédent, de fournir des éléments de preuve plus détaillés et complets concernant la régularité des modes d’identification applicables lors dudit exercice, afin de démontrer que les doutes de la Commission n’étaient pas fondés.
70 Or, en l’occurrence, il convient de constater qu’une telle preuve n’a pas été apportée par ledit gouvernement. La Commission ayant communiqué aux autorités portugaises le résultat de ses vérifications par lettre du 20 mars 2001, elle pouvait, par conséquent, en vertu de l’article 5, paragraphe 2, sous c), du règlement n° 729/70, appliquer des corrections financières relatives à la campagne 1999.
71 Dans ces circonstances, il y a lieu d’écarter l’argument du gouvernement portugais tiré d’une imputation temporelle erronée des corrections financières.
72 En ce qui concerne, ensuite, l’argument dudit gouvernement relatif à l’absence de pertinence des constatations effectuées par la Commission, il importe de relever que, dans les différents courriers qu’il a adressés à cette institution à la suite des vérifications opérées par elle en septembre 2000, le gouvernement portugais n’a pas contesté l’existence de certaines défaillances dans son système d’identification des animaux et, notamment, le fait que plusieurs animaux ayant fait l’objet d’un contrôle par la Commission étaient dépourvus de tout moyen d’identification ou que les marques d’identification originales avaient été remplacées.
73 Or, d’une part, ainsi que M. l’avocat général l’a relevé au point 35 de ses conclusions, ces pratiques contreviennent clairement au libellé de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 820/97, qui prévoit que «[t]ous les animaux d’une exploitation nés après le 1er janvier 1998 ou destinés après cette date aux échanges intracommunautaires sont identifiés par une marque approuvée par l’autorité compétente, apposée à chaque oreille». Les articles 1er et 2, sous b) et e), du règlement n° 2629/97 précisent plus particulièrement, à cet égard, que lesdites marques auriculaires doivent comporter un certain nombre de mentions ineffaçables relatives, notamment, à la désignation de l’autorité compétente de l’État membre qui les a attribuées et au code du pays dans lequel l’animal a été identifié pour la première fois et être infalsifiables et de lecture aisée tout au long de la vie de l’animal.
74 L’article 4, paragraphe 5, du règlement n° 820/97 précise, d’autre part, qu’«aucune marque auriculaire ne peut être enlevée ou remplacée sans l’autorisation de l’autorité compétente». Or, en l’espèce, le gouvernement portugais n’a nullement démontré qu’une telle autorisation aurait été accordée aux éleveurs concernés par les vérifications opérées par la Commission.
75 Dans ces conditions, il convient de rejeter l’argument du gouvernement portugais tiré de l’absence de pertinence des constatations effectuées par la Commission.
76 En ce qui concerne, enfin, le troisième argument présenté dans le cadre de ce deuxième moyen, il est tiré de l’absence de représentativité de l’échantillonnage, les contrôles sur place n’ayant été effectués que dans la seule région de l’Alentejo pour être extrapolés au reste du pays.
77 Cet argument ne peut cependant être accueilli. En premier lieu, comme la Commission le souligne à bon droit, le cadre législatif en la matière a un caractère général et abstrait. Par conséquent, les conditions fixées par les normes communautaires doivent être susceptibles d’application générale, même si la région dans laquelle les contrôles ont été pratiqués présente des caractéristiques particulières.
78 En second lieu, la Commission a soutenu au cours de la procédure, sans être contredite sur ce point par le gouvernement portugais, que l’Alentejo est la principale zone d’élevage du type de bétail concerné, ce que confirme au demeurant le tableau joint par ce gouvernement en annexe à sa requête. Bien que se rapportant à la prime complémentaire octroyée aux producteurs qui bénéficient de la prime spéciale et/ou de la prime à la vache allaitante et remplissent certaines conditions, ledit tableau indique de façon évidente une prépondérance de l’Alentejo sur d’autres régions. Il s’ensuit que le caractère représentatif de cette région est assuré.
79 En ce qui concerne la possibilité d’extrapolation à d’autres régions du Portugal, la Cour a déjà jugé qu’une extrapolation de données d’une région à d’autres n’est pas interdite par principe (voir arrêt du 4 mars 2004, Allemagne/Commission,
C-344/01, non encore publié au Recueil, point 61). Une telle extrapolation doit cependant toujours être justifiée par les faits. En l’espèce, le fait que l’Alentejo constitue la principale région d’élevage du bétail bovin justifie cette extrapolation.
80 Compte tenu de ce qui précède, le deuxième moyen invoqué par le gouvernement portugais doit être écarté dans son ensemble.
Sur le troisième moyen tiré de la violation de l’obligation de motivation visée à l’article 253 CE
Argumentation des parties
81 Par son troisième moyen, la République portugaise invoque l’insuffisance de motivation de la décision litigieuse, dès lors que celle-ci n’indiquerait ni les comportements des autorités portugaises jugés contraires au droit communautaire ni les normes juridiques qui auraient été violées.
82 La Commission, se prévalant de la jurisprudence de la Cour, soutient que, tant l’échange de correspondance et de documentation entre les parties que le libellé même de la décision litigieuse énoncent les bases juridiques de celle-ci ainsi que les motifs qui ont conduit à son adoption et suffisent donc à satisfaire à l’obligation de motivation exigée par l’article 253 CE.
Appréciation de la Cour
83 Selon une jurisprudence constante, la mesure de l’obligation de motiver, consacrée par l’article 253 CE, dépend de la nature de l’acte en cause et du contexte dans lequel il a été adopté (voir, notamment, arrêt du 22 juin 1993, Allemagne/Commission, C-54/91, Rec. p. I-3399, point 10).
84 Dans le contexte particulier de l’élaboration des décisions relatives à l’apurement des comptes, la motivation d’une décision doit être considérée comme suffisante dès lors que l’État destinataire a été étroitement associé au processus d’élaboration de cette décision et qu’il connaissait les raisons pour lesquelles la Commission estimait ne pas devoir mettre à la charge du FEOGA la somme litigieuse (voir, notamment, arrêt Espagne/Commission, précité, point 83).
85 En l’espèce, ainsi que la Commission l’a fait valoir, il ressort des pièces du dossier que le gouvernement portugais a été associé au processus d’élaboration de la décision litigieuse et que les incertitudes que la Commission éprouvait quant aux modalités d’application, au Portugal, du système de contrôle ont été portées à plusieurs reprises à la connaissance des autorités portugaises, qui ont eu dès lors la possibilité de faire valoir leurs observations sur les irrégularités reprochées.
86 Dans ces conditions, la motivation de la décision litigieuse doit être considérée comme suffisante.
87 Le troisième moyen ne pouvant pas non plus être accueilli, il y a lieu de rejeter le recours dans son ensemble.
Sur les dépens
88 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République portugaise et celle-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) La République portugaise est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le portugais.
Top