Affaire C-282/02
Commission des Communautés européennes
contre
Irlande
«Manquement d'État — Pollution des eaux — Directive 76/464/CEE»
Arrêt de la Cour (deuxième chambre) du 2 juin 2005
Sommaire de l'arrêt
1. Environnement — Pollution aquatique — Directive 76/464 — Absence de fixation d'un délai de transposition — Conséquence — Obligation pour les États membres de respecter un délai raisonnable de mise en oeuvre
(Directive du Conseil 76/464)
2. Environnement — Pollution aquatique — Directive 76/464 — Obligation d'établir des programmes spécifiques en vue de réduire la pollution causée par certaines substances dangereuses — Portée — Notion de programme
(Directive du Conseil 76/464, art. 7, et annexe, liste II)
3. Recours en manquement — Examen du bien-fondé par la Cour — Situation à prendre en considération — Situation à l'expiration du délai fixé par l'avis motivé
(Art. 226 CE)
4. États membres — Obligations — Exécution des directives — Manquement — Justification tirée de la fixation d'objectifs plus ambitieux que ceux poursuivis par la directive — Inadmissibilité
(Art. 226 CE)
1. Si la directive 76/464, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, ne prévoit pas, contrairement à la pratique habituelle, de délai pour sa transposition, cela ne signifie pas que les États membres soient libres d'adopter les mesures en vue de sa mise en oeuvre dans des délais qu'eux seuls estimeraient adéquats. En effet, une directive dont la transposition pourrait rester en suspens de façon indéfinie serait vidée de son contenu et privée de tout effet utile. Aussi l'objectif de la directive 76/464, à savoir éliminer ou réduire la pollution des eaux, exige-t-il qu'elle soit transposée dans un délai raisonnable.
(cf. points 31, 33)
2. Les programmes que les États membres sont tenus d'établir, en application de l'article 7 de la directive 76/464, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, doivent être spécifiques, c'est-à-dire qu'ils doivent constituer une approche globale et cohérente, ayant le caractère d'une planification concrète et articulée couvrant l'ensemble du territoire national et concernant la réduction de la pollution causée par toutes les substances relevant de la liste II de l'annexe de ladite directive, qui sont pertinentes dans le contexte national de chaque État membre, en rapport avec les objectifs de qualité des eaux réceptrices fixés dans ces mêmes programmes. Le concept de «programme» implique donc une série de mesures coordonnées, intégrées et globales.
Ne saurait, dès lors, être considérée comme programme au sens de l'article 7 de la directive une mesure nationale qui, pour une substance donnée, ne comprend pas l'ensemble des eaux de surface du pays, les canaux n'étant pas concernés par les objectifs de qualités fixés par cette mesure.
(cf. points 38, 41)
3. Dans le cadre d'un recours au titre de l'article 226 CE, l'existence d'un manquement doit être appréciée en fonction de la situation de l'État membre telle qu'elle se présentait au terme du délai fixé dans l'avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour.
(cf. point 40)
4. Le fait qu'un État membre prétend s'être fixé des objectifs plus ambitieux que ceux poursuivis par une directive n'est pas de nature à dispenser cet État de l'obligation de se conformer, à tout le moins, aux exigences prescrites par ladite directive.
(cf. point 53)
ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
2 juin 2005 (*)
«Manquement d’État – Pollution des eaux – Directive 76/464/CEE»
Dans l’affaire C-282/02,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 31 juillet 2002,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. M. Shotter, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Irlande, représentée par MM. D. J. O’Hagan, en qualité d’agent, assisté de M. A. M. Collins, BL, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, Mme R. Silva de Lapuerta (rapporteur), MM. C. Gulmann, J. Makarczyk et P. Kūris, juges,
avocat général: M. M. Poiares Maduro,
greffier: M. R. Grass,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en omettant de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la transposition et l’application correctes de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté (JO L 129, p. 23, ci-après la «directive»), l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive et, en particulier, des articles 7 et 9 de celle-ci, ainsi qu’en vertu du traité CE.
Le cadre juridique
2 La directive vise à protéger le milieu aquatique de la Communauté contre la pollution. À cette fin, elle établit une distinction entre deux catégories de substances dangereuses relevant respectivement de la liste I et de la liste II figurant à son annexe. La liste I énumère des substances particulièrement dangereuses pour le milieu aquatique, qui ont essentiellement été sélectionnées en fonction de leur toxicité, de leur persistance et de leur bioaccumulation. La liste II énumère les substances qui ont un effet nuisible sur le milieu aquatique, qui peut cependant être limité à une certaine zone et qui dépend des caractéristiques des eaux de réception et de leur localisation. Cette annexe précise que les substances figurant sur la liste I, pour lesquelles les valeurs limites visées à l’article 6 de la directive n’ont pas été déterminées, doivent être traitées comme des substances figurant sur la liste II.
3 L’article 1er, paragraphe 1, de la directive, dispose que celle-ci s’applique aux eaux intérieures de surface, aux eaux de mer territoriales, aux eaux intérieures du littoral et aux eaux souterraines.
4 L’article 1er, paragraphe 2, de ladite directive donne une série de définitions, dont celles des termes «rejet» et «pollution». Le «rejet» est défini audit article 1er, paragraphe 2, sous d), comme suit: «l’introduction dans les eaux visées au paragraphe 1 des substances énumérées sur la liste I ou la liste II de l’annexe, à l’exception:
– des rejets de boues de dragage,
– des rejets opérationnels à partir de navires dans les eaux de mer territoriales,
– de l’immersion de déchets à partir de navires dans les eaux de mer territoriales».
5 La «pollution» est définie à l’article 1er, paragraphe 2, sous e), de cette directive comme étant «le rejet de substances ou d’énergie effectué par l’homme dans le milieu aquatique, directement ou indirectement, et ayant des conséquences de nature à mettre en danger la santé humaine, à nuire aux ressources vivantes et au système écologique aquatique, à porter atteinte aux agréments ou à gêner d’autres utilisations légitimes des eaux».
6 L’article 2 de la directive fait obligation aux États membres de prendre les mesures appropriées pour éliminer la pollution des eaux par les substances énumérées sur la liste I de l’annexe de ladite directive et pour réduire la pollution par celles énumérées sur la liste II de la même annexe.
7 L’article 7 de la même directive dispose:
«1. Afin de réduire la pollution des eaux visées à l’article 1er par les substances relevant de la liste II, les États membres arrêtent des programmes pour l’exécution desquels ils appliquent notamment les moyens considérés aux paragraphes 2 et 3.
2. Tout rejet effectué dans les eaux visées à l’article 1er et susceptible de contenir une des substances relevant de la liste II est soumis à une autorisation préalable, délivrée par l’autorité compétente de l’État membre concerné et fixant les normes d’émission. Celles-ci sont calculées en fonction des objectifs de qualité établis conformément au paragraphe 3.
3. Les programmes visés au paragraphe 1 comprennent des objectifs de qualité pour les eaux, établis dans le respect des directives du Conseil lorsqu’elles existent.
4. Les programmes peuvent également contenir des dispositions spécifiques relatives à la composition et à l’emploi de substances ou groupes de substances ainsi que de produits, et ils tiennent compte des derniers progrès techniques économiquement réalisables.
5. Les programmes fixent les délais de leur mise en œuvre.
6. Les programmes et les résultats de leur application sont communiqués à la Commission sous forme résumée.
7. La Commission organise régulièrement avec les États membres une confrontation des programmes en vue de s’assurer que leur mise en œuvre est suffisamment harmonisée. Si elle l’estime nécessaire, elle présente au Conseil, à cette fin, des propositions en la matière.»
8 L’article 8, seconde phrase, de la directive dispose que les États membres interdisent tout acte ayant pour objet ou pour effet de contourner les dispositions de celle-ci.
9 L’article 9 de ladite directive précise que l’application des mesures prises en vertu de cette dernière ne peut en aucun cas avoir pour effet de permettre d’accroître directement ou indirectement la pollution des eaux visées par la directive.
10 L’article 10 de cette directive prévoit qu’un ou plusieurs États membres peuvent, le cas échéant, établir, individuellement ou conjointement, des mesures plus sévères que celles prévues par celle-ci.
11 La directive n’a fixé aucune date limite explicite pour sa mise en œuvre. Son article 12, paragraphe 2, prévoit que «[l]a Commission transmet, si possible dans un délai de vingt-sept mois après la notification de la présente directive, les premières propositions faites en application de l’article 7 paragraphe 7. Le Conseil, statuant à l’unanimité, se prononce dans un délai de neuf mois».
12 Dans une lettre du 3 novembre 1976, la Commission a proposé les dates suivantes aux États membres pour la mise en œuvre de la directive: le 15 septembre 1978 pour le système d’autorisation; le 15 septembre 1981 pour l’adoption des programmes de réduction de la pollution par les substances relevant de la liste II et le 15 septembre 1986 pour la mise en œuvre de ces programmes.
13 La directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau (JO L 327, p. 1), contient plusieurs dispositions qui se rapportent à la directive.
14 En particulier, l’article 22, paragraphe 2, de la directive 2000/60 est libellé comme suit:
«Les directives suivantes sont abrogées treize ans après la date d’entrée en vigueur de la présente directive:
[...]
– la directive 76/464/CEE du Conseil [...]»
La procédure précontentieuse
15 À la suite d’une plainte, la Commission a notifié à l’Irlande, le 4 février 1991, une lettre de mise en demeure dans laquelle elle précisait que cet État membre n’avait pas communiqué les résumés des programmes de réduction de la pollution pour certaines substances relevant de la liste II de l’annexe de la directive.
16 Le 23 décembre 1992, la Commission a notifié à l’Irlande une nouvelle lettre de mise en demeure dans laquelle elle affirmait notamment que la législation irlandaise ne transposait pas correctement l’article 7 de la directive. Selon elle, cette législation ne rendait pas obligatoires les programmes de réduction de la pollution et ne prévoyait pas dans une mesure suffisante la fixation d’objectifs de qualité et un régime d’autorisation pour les égouts. La Commission ajoutait que ledit article 7 n’était pas correctement mis en œuvre dans plusieurs domaines spécifiques. L’Irlande a répondu par lettre du 30 juillet 1993.
17 Le 14 février 1996, après avoir instruit plusieurs plaintes relatives aux exploitations piscicoles marines irlandaises, la Commission a notifié audit État membre une lettre de mise en demeure dans laquelle elle appelait son attention sur le fait qu’il n’appliquait pas l’article 7 de la directive auxdites exploitations.
18 Par lettres des 11 et 14 juin 1996, l’Irlande a répondu à la Commission et a donné des précisions sur sa position concernant ledit article 7.
19 Le 3 octobre 1996, la Commission a adressé audit État membre une lettre de mise en demeure complémentaire à celle du 23 décembre 1992.
20 Le 12 juin 1997, la Commission a notifié à l’Irlande un avis motivé dans lequel elle regroupait ces différentes procédures et évoquait les divers manquements de cet État membre constitutifs d’infractions aux articles 7 et 9 de la directive, notamment l’absence de programmes définis de réduction de la pollution et/ou la non-communication de ces programmes et des résultats de leur application sous forme résumée, les omissions quant aux méthodes obligatoires de mise en œuvre (à savoir, les objectifs de qualité, les autorisations et les normes d’émission) et le fait de ne pas avoir empêché l’apparition et l’aggravation d’une pollution généralisée des eaux douces par le phosphore.
21 La veille de l’envoi de cet avis motivé, l’Irlande a, le 11 juin 1997, adressé à la Commission une lettre qui décrivait une stratégie de lutte contre l’eutrophisation des fleuves, des rivières et des lacs irlandais, axée sur les bassins versants. Cette stratégie visait à combattre le problème de la pollution par le phosphore évoqué dans l’avis motivé.
22 Après de nombreux échanges de courriers entre l’Irlande et la Commission, celle-ci a, le 28 juillet 2000, adressé à cet État membre un avis motivé complémentaire dans lequel elle constatait que, en n’ayant pas pris toutes les mesures requises pour assurer la transposition et l’application correctes de la directive, l’Irlande avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive, notamment des articles 7 et 9 de celle-ci, ainsi que du traité CE, et elle invitait cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit avis dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
23 Le 2 février 2001, l’Irlande a, en réponse à l’avis motivé, notifié à la Commission une nouvelle réglementation, à savoir le règlement du 30 janvier 2001 intitulé «Règlement sur la qualité des eaux – substances dangereuses» [Water Quality (Dangerous Substances) Regulations (S.I. n° 12 de 2001), ci-après le «règlement de 2001»]. Ce nouveau règlement fixe des objectifs de qualité pour l’atrazine, le dichlorométhane, le toluène, le tributylétain, le xylène, l’arsenic, le chrome, le cuivre, le cyanure, le fluorure, le plomb, la simazine, le nickel et le zinc. L’Irlande précisait que la notification de ces nouvelles dispositions était effectuée en vertu de la directive 2000/60.
24 Le 6 avril 2001, l’Irlande a transmis à la Commission la copie d’un rapport établi par l’agence irlandaise pour la protection de l’environnement concernant la présence de 78 substances dangereuses dans les eaux de surface irlandaises.
25 Le 30 juillet 2001, ledit État membre a notifié à la Commission d’autres mesures telles que des règlements municipaux visant notamment à donner effet à la directive ainsi qu’à la directive 2000/60.
26 Le 15 février 2002, l’Irlande a communiqué à la Commission la copie d’une publication sur les progrès enregistrés dans la mise en œuvre par les collectivités locales irlandaises des mesures de réduction de la pollution par le phosphore.
27 N’étant pas satisfaite des explications fournies par cet État membre, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Sur le délai de transposition de la directive
28 À titre liminaire, il convient de relever que la directive ne fixe pas expressément un délai pendant lequel les États membres seraient tenus de la transposer. Avant de se prononcer sur le bien-fondé des griefs de la Commission, il y a lieu de déterminer si, néanmoins, un délai s’imposait aux États membres pour se conformer aux obligations découlant de cette directive.
29 L’article 12, paragraphe 2, de la directive prévoit que la Commission transmet au Conseil, si possible dans un délai de vingt-sept mois après la notification de cette directive, les premières propositions faites en vue de la confrontation des programmes établis par les États membres en application de l’article 7, paragraphe 7, de la même directive.
30 Certes, ledit article 12, paragraphe 2, ne fixe pas un terme obligatoire. L’expression «si possible» contenue dans son libellé indique qu’il ne s’agit pas d’un délai à caractère contraignant. Néanmoins, en prévoyant une période relativement brève pour l’évaluation des premiers résultats de la mise en œuvre de la directive, cet article a pour objectif d’éviter une application tardive des dispositions de celle-ci.
31 Par ailleurs, une directive dont la transposition pourrait rester en suspens de façon indéfinie serait vidée de son contenu et privée de tout effet utile. L’objectif de la directive, à savoir éliminer ou réduire la pollution des eaux, exige qu’elle soit transposée dans un délai raisonnable afin de garantir son effet utile. En l’absence de transposition pendant une durée prolongée, aucun contrôle n’existerait en effet sur des situations favorisant l’accroissement de la pollution, ce qui priverait la directive de toute efficacité.
32 En ce qui concerne la notion de «délai raisonnable», il convient de rappeler que la Commission a proposé aux États membres, par lettre du 3 novembre 1976, de retenir la date du 15 septembre 1978 pour le système d’autorisation, celle du 15 septembre 1981 pour l’établissement des programmes et celle du 15 septembre 1986 pour leur mise en œuvre. L’Irlande n’a pas contesté, à cette époque, les dates suggérées. En outre, la protection de l’environnement étant d’une importance essentielle dans le cadre de la définition et la mise en œuvre des politiques et actions de la Communauté, une réponse rapide des autorités nationales pouvait être exigée pour remédier aux problèmes de la pollution des eaux.
33 À la lumière de ces considérations, il y a lieu de conclure que, s’il est vrai que, contrairement à la pratique habituelle, la directive ne prévoit pas de délai pour sa transposition, cela ne signifie pas que les États membres soient libres d’adopter les mesures en vue de sa mise en œuvre dans des délais qu’eux seuls estimeraient adéquats. Or, eu égard à la nécessité de garantir l’effet utile de la directive et au fait que les dates proposées par la Commission pour une mise en œuvre progressive de ladite directive n’ont pas été contestées, à l’époque, par l’Irlande, celle-ci était tenue de transposer cette directive dans un délai raisonnable.
34 Il y a lieu de considérer que, à l’ouverture de la procédure précontentieuse, un délai raisonnable pour la transposition de la directive était déjà écoulé.
Sur le premier grief, tiré du non-respect des dispositions de l’article 7, paragraphe 1, de la directive
Argumentation des parties
35 Par son premier grief, la Commission reproche à l’Irlande de ne pas avoir arrêté des programmes de réduction de la pollution pour toutes les substances relevant de la liste II, contrairement aux exigences de l’article 7, paragraphe 1, de la directive.
36 Pour sa part, l’Irlande fait valoir que l’obligation qui lui est imposée par l’article 7, paragraphe 1, de la directive s’étend uniquement auxdites substances lorsqu’elles sont détectées ou susceptibles d’être détectées dans les eaux relevant de sa juridiction. Elle considère donc que son obligation d’établir des programmes pour toutes les substances contenues dans la liste II de la directive doit être entendue en ce sens qu’elle est conditionnée par le contexte particulier de cet État membre.
37 En outre, l’Irlande affirme avoir mis en œuvre des programmes pour chacune des substances énumérées à la liste II pour lesquelles elle était tenue de le faire. En l’absence de pollution significative, réelle ou potentielle, ou de rejets contenant de telles substances, elle soutient qu’elle n’a pas à établir les programmes envisagés à l’article 7 de la directive à l’égard de ces substances.
Appréciation de la Cour
38 À titre liminaire, il convient de rappeler que, conformément à la jurisprudence de la Cour, les programmes à établir en application de l’article 7 de la directive doivent être spécifiques. Le caractère spécifique des programmes en question consiste dans le fait qu’ils doivent constituer une approche globale et cohérente, ayant le caractère d’une planification concrète et articulée couvrant l’ensemble du territoire national et concernant la réduction de la pollution causée par toutes les substances de la liste II qui sont pertinentes dans le contexte national de chaque État membre, en rapport avec les objectifs de qualité des eaux réceptrices fixés dans ces mêmes programmes (arrêt du 21 janvier 1999, Commission/Belgique,
C-207/97, Rec. p. I-275, points 39 et 40). Le concept de «programme» implique donc une série de mesures coordonnées, intégrées et globales.
39 Dans cette perspective, il convient d’examiner si les mesures nationales adoptées par l’Irlande répondent à ces critères. Ces mesures sont les suivantes:
– le règlement du 24 juillet 1998 sur les objectifs de qualité des eaux pour le phosphore [Local Government (Water Pollution) Act 1977 (Water Quality Standards for Phosphorus) Regulations 1998; S.I. n° 258 de 1998; ci-après le «règlement de 1998»] qui fixe des objectifs contraignants pour le phosphore,
– le règlement de 2001 qui fixe des objectifs de qualité pour quatorze autres substances,
– certains règlements municipaux qui visent à donner effet tant à la directive qu’au règlement de 1998.
Ces mesures comprennent la fixation, comme base d’un programme, d’objectifs de qualité pour le phosphore et quatorze autres substances.
40 En premier lieu, en ce qui concerne les quatorze substances relevant du règlement de 2001, ce dernier est entré en vigueur après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé complémentaire, ce que les autorités irlandaises admettent dans leur mémoire en défense. Or, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (arrêt du 17 septembre 1996, Commission/Italie, C-289/94, Rec.
p. I-4405, point 20). Il doit donc être constaté que, au terme du délai qui lui était imparti, l’Irlande n’avait pas établi de programmes de réduction de la pollution pour toutes les substances pour lesquelles elle était tenue de le faire.
41 En second lieu, quant à la qualification du règlement de 1998 en tant que mesure de fixation d’un programme de réduction de la pollution par le phosphore, il convient de noter que celui-ci ne comprend pas l’ensemble des eaux de surface du pays, les canaux n’étant pas concernés par les objectifs de qualité fixés par ce règlement. En effet, l’Irlande admet, dans son mémoire en défense, ne pas avoir fixé d’objectifs de qualité pour les canaux en ce qui concerne le phosphore et avoir ainsi manqué à son obligation de se conformer à l’exigence de fixer de tels objectifs pour toutes les eaux de surface du pays.
42 Quant aux règlements municipaux visant à donner effet à la directive, il suffit de noter qu’il résulte du dossier que la communication adressée par l’Irlande en date du 30 juillet 2001 indiquait qu’elle concernait uniquement des règlements établis par quatre autorités locales et liés aux activités agricoles. Dans ladite communication l’Irlande signalait aussi que d’autres projets de règlements étaient en cours d’élaboration par plusieurs autorités locales.
43 Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de constater que, en n’ayant pas arrêté de programmes de réduction de la pollution pour toutes les substances pour lesquelles elle est tenue de le faire en vertu de la directive, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7, paragraphe 1, de ladite directive.
Sur le deuxième grief, tiré du non-respect des dispositions de l’article 7, paragraphe 3, de la directive
Argumentation des parties
44 Par son deuxième grief, la Commission soutient que l’Irlande n’a pas établi d’objectifs de qualité, contrairement à ce que prescrit l’article 7, paragraphe 3, de la directive. Ce grief est, à son tour, divisé en deux branches.
45 Par la première branche, la Commission affirme que ledit État membre n’a pas établi d’objectifs de qualité à l’égard de substances autres que le phosphore et les quatorze substances couvertes par le règlement de 2001.
46 Par la seconde branche, il est soutenu que le règlement de 1998, qui vise à fixer des objectifs de qualité pour le phosphore, n’est pas conforme aux exigences de la directive. La Commission invoque plusieurs éléments, à savoir, l’absence d’attribution d’un indice de qualité pour toutes les masses d’eau du pays, le fait que les autorités irlandaises se sont bornées à effectuer des observations, ce qui n’équivaut pas à attribuer un indice de qualité, le retard pris pour effectuer de telles observations, soit 20 ans après l’adoption de la directive, le non-respect de la définition du terme «pollution» donnée par la directive et le manque de fiabilité des méthodes d’analyse arrêtées par l’Irlande pour les lacs.
47 Les autorités irlandaises contestent les allégations de la Commission en invoquant, premièrement, l’ampleur des mesures de surveillance adoptées, deuxièmement, la prise en considération du règlement de 1998 comme mesure intermédiaire visant à atteindre l’objectif d’amélioration des eaux spécifiquement visées par ce règlement et, troisièmement, la liberté de choix de la méthode d’analyse de la qualité des eaux des lacs, étant donné que la directive n’impose pas le recours à l’une ou l’autre méthode d’analyse.
Appréciation de la Cour
48 Il convient de constater, d’emblée, que, même si l’Irlande affirme respecter dans les faits les exigences de l’article 7 de la directive, cet État admet dans son mémoire en défense que, à l’expiration de la date limite prévue dans l’avis motivé complémentaire, il n’avait pas adopté toutes les mesures requises par le paragraphe 3 dudit article.
49 En particulier, s’agissant de la première branche de ce deuxième grief, l’Irlande considère que l’obligation d’établir des objectifs de qualité pour les substances relevant de la liste II de l’annexe de la directive est conditionnée par le contexte particulier de chaque État. Cependant elle admet, dans son mémoire en défense, n’avoir adopté des objectifs de qualité que pour le phosphore et quatorze autres substances et, en ce qui concerne ces dernières, quatre mois après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé. Par contre, aucun objectif n’a été fixé pour un certain nombre de substances provenant du secteur industriel, tel que la Commission l’indique dans sa requête.
50 Dans ces conditions, il ressort que la première branche de ce deuxième grief est fondée.
51 S’agissant de la seconde branche du deuxième grief, en ce qui concerne d’abord l’argument de l’Irlande relatif à l’étendue des mesures de surveillance de la qualité des masses d’eau du pays, il a déjà été précisé au point 41 du présent arrêt que le règlement de 1998 ne vise pas toutes les eaux de surface du pays, les canaux n’étant pas inclus dans son champ d’application. Par ailleurs, les observations relatives aux lacs ne couvrent que 65 % de la surface totale des lacs du pays, ainsi que l’Irlande le reconnaît dans son mémoire en duplique. En outre, l’Irlande s’est bornée à effectuer de simples observations sur la qualité des eaux. Bien qu’elle puisse constituer un élément important pour la définition des objectifs de qualité, la réalisation de simples observations n’équivaut pas à la fixation de tels objectifs de qualité. Dans cette perspective, l’argumentation de l’Irlande ne peut pas être accueillie.
52 En ce qui concerne, ensuite, le non-respect de la définition du terme «pollution» donnée par la directive, l’Irlande indique que le règlement de 1998 constitue une mesure intermédiaire visant à atteindre des améliorations de la qualité des eaux spécifiquement visées par ce règlement et doit, par conséquent, être considéré comme un effort pragmatique pour traiter le problème de la pollution au phosphore dans les eaux douces d’Irlande tout en posant des standards plus stricts que ceux utilisés dans des réglementations d’autres États membres.
53 Ainsi que la Cour l’a déjà jugé, le fait qu’un État membre prétende s’être fixé des objectifs plus ambitieux que ceux poursuivis par une directive n’est pas de nature à dispenser cet État de l’obligation de se conformer, à tout le moins, aux exigences prescrites par ladite directive (voir arrêt du 2 mai 2002, Commission/France,
C-292/99, Rec. p. I-4097, point 48).
54 Le fait de qualifier le règlement de 1998 de mesure intermédiaire, dont les résultats se rapportent à 2007, ne permet pas de considérer ce règlement comme suffisant pour mettre en œuvre les obligations découlant de l’article 7, paragraphe 3, de la directive, quand bien même les autorités irlandaises envisageraient d’adopter des objectifs de qualité plus stricts. Dans ces conditions, l’argumentation de l’Irlande ne peut pas être accueillie.
55 En ce qui concerne enfin la fiabilité du système d’analyse de qualité des eaux des lacs, deux études élaborées par le Central Fisheries Board (Bureau central de la pêche) et l’Environmental Protection Agency (Agence pour la protection de l’environnement) et produites par la Commission en annexe de sa requête mettent en cause la fiabilité du système des échantillonnages au centre des lacs. L’Irlande n’ayant produit aucune preuve contredisant les arguments avancés au vu de ces documents, son argumentation sur ce point doit également être considérée comme non fondée.
56 Au vu de ce qui vient d’être exposé, il convient de constater que, en n’établissant pas des objectifs de qualité conformément aux exigences de l’article 7, paragraphe 3, de la directive, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette disposition.
Sur le troisième grief, tiré de la violation de l’article 7, paragraphe 2, de la directive
Argumentation des parties
57 La Commission fait grief à l’Irlande de ne pas avoir établi un régime d’autorisation conformément à l’article 7, paragraphe 2, de la directive, en invoquant, à titre d’exemple, certains rejets polluants non soumis à une telle autorisation.
58 La Commission relève que l’Irlande n’a pas prévu un régime d’autorisation préalable pour certains rejets émanant des collectivités locales.
59 De même, selon la Commission, les rejets des substances de la liste II provenant d’installations maritimes irlandaises ne font pas l’objet d’autorisations préalables.
60 Elle fait également valoir que la législation irlandaise ne garantit pas que les rejets de phosphore provenant d’installations agricoles, alors même qu’il s’agit d’une source de pollution parmi les plus importantes, sont soumis à autorisation ou, en l’absence d’une telle autorisation, interdits.
61 En dernier lieu, la Commission met en cause le fait que les rejets de phosphore provenant de la pulvérisation aérienne aux fins de boisement ne sont pas soumis à une autorisation préalable.
62 L’Irlande conteste ces allégations. En particulier, s’agissant des rejets provenant d’égouts sous la responsabilité des autorités locales, l’Irlande affirme que ceux-ci sont régis par le règlement du 14 juin 2001 sur le traitement des eaux urbaines résiduaires (Urban Waste Water Treatment Regulations 2001), qui met en œuvre correctement la directive 91/271/CEE du Conseil, du 21 mai 1991, relative au traitement des eaux urbaines résiduaires (JO L 135, p. 40).
63 En ce qui concerne les déversoirs d’orage qui sont sous la responsabilité des autorités sanitaires locales, l’Irlande admet ne pas avoir établi de système d’autorisation. Néanmoins, elle estime ne pas être tenue d’établir un tel système pour ces déversoirs du fait de la marge d’appréciation conférée aux États membres par la directive 91/271, qui permet, outre le système d’autorisation préalable propre à cette directive, la mise en œuvre de règlements généraux. Le règlement du 14 juillet 2001 susmentionné remplirait ce rôle de règlement général préalable en Irlande. En outre, une loi serait en cours de préparation afin d’exiger une autorisation préalable pour les rejets produits par les collectivités locales dans les cas où ceux-ci ne sont pas encore soumis à des standards légaux et/ou à un régime d’autorisation préalable.
64 En ce qui concerne les installations maritimes, l’Irlande invoque la loi modificative de 1997 sur la pêche [Fisheries (Amendment) Act 1997] bien qu’elle admette que ses dispositions ne concernent que la réglementation des rejets provenant des installations d’aquaculture. Néanmoins, selon l’Irlande, ces dispositions devraient être lues en combinaison avec celles des lois sur la laisse de mer, 1933 à 1998 (Foreshore Acts 1933-1998), qui exigeraient qu’une autorisation soit obtenue du ministre pour tout développement sur la laisse de mer.
65 Quant à la pollution provenant des installations agricoles, l’Irlande considère que certaines fuites de fluides contaminés provenant des installations agricoles sont non intentionnelles et, dans de nombreux cas, accidentelles. Bien qu’elle admette qu’une autorisation préalable pourrait être requise en vertu des dispositions de la directive pour les lieux dans lesquels les rejets sont prévisibles, la réponse appropriée, dans l’éventualité de rejets non intentionnels ou accidentels, serait de demander aux personnes responsables de remédier à la situation le mieux possible et, le cas échéant, d’infliger des amendes.
66 Quant à l’épandage aérien d’engrais sur les sites forestiers, l’Irlande fait valoir que, depuis toujours, cette activité a été soumise à l’autorisation préalable de l’autorité nationale de régulation et que, depuis le mois de janvier 2002, une procédure d’autorisation spéciale est requise pour un tel épandage.
67 Enfin, l’Irlande conteste un argument avancé par la Commission dans sa requête, selon lequel le régime d’interdiction établi par l’article 3, paragraphe 1, de la loi de 1977 sur les administrations locales (pollution des eaux) [Local Government (Water Pollution) Act 1977, ci-après la «loi de 1977»] ne constitue pas un régime plus contraignant que celui d’autorisation. L’article 3, paragraphe 1, de cette loi dispose que «nul ne causera ni ne permettra l’introduction de substances polluantes dans les eaux» et constituerait donc, selon l’Irlande, une mesure plus sévère aux termes de l’article 10 de la directive.
Appréciation de la Cour
68 À titre liminaire, il convient de noter que, ainsi que la Cour l’a déjà jugé à maintes reprises, il résulte notamment de l’article 7, paragraphe 2, de la directive que les autorisations contiennent des normes d’émission applicables aux rejets individuels autorisés et calculés en fonction des objectifs de qualité préalablement établis dans un programme au sens du paragraphe 1 de la même disposition, destiné à protéger les eaux des plans et cours d’eau en cause (arrêt du 11 juin 1998, Commission/Grèce, C-232/95 et C-233/95, Rec. p. I-3343, point 28). En raison de l’absence d’un système cohérent et général d’objectifs de qualité, les autres éléments d’un programme (autorisations et normes d’émission fondées sur les objectifs) ne peuvent pas être définis de façon à se conformer aux prescriptions de la directive.
69 Il importe de rappeler que, ainsi qu’il a été constaté aux points 43 et 56 du présent arrêt, l’Irlande ne s’est pas conformée aux prescriptions de la directive en ce qui concerne la fixation des objectifs de qualité à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
70 Par ailleurs, en ce qui concerne la non-soumission à autorisation de certains rejets sous la responsabilité des autorités locales, tels que les rejets d’égouts et les déversoirs d’orage, il convient de remarquer que le règlement de 2001 sur le traitement des eaux urbaines résiduaires, invoqué par l’Irlande pour contester le manquement, a été adopté le 14 juin 2001, c’est-à-dire près d’une année après la date de l’avis motivé complémentaire envoyé par la Commission. Or, l’existence d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé, et les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir arrêt Commission/Italie, précité, point 20). Il y a lieu de constater le manquement de l’Irlande sur ce point.
71 Quant à l’absence de régime d’autorisation en ce qui concerne les rejets provenant d’installations maritimes, le grief est fondé. D’une part, l’Irlande a admis, dans son mémoire en défense, que la législation nationale en la matière n’exige pas des autorisations pour les installations maritimes autres que les installations d’aquaculture. D’autre part, elle n’a pas démontré que les lois sur la laisse de mer, 1933 à 1998, contiennent des dispositions exigeant expressément la fixation de normes d’émission sur la base d’objectifs de qualité. Ces deux manquements constituent une violation des obligations découlant de l’article 7, paragraphe 2, de la directive.
72 En ce qui concerne l’absence d’un régime d’autorisation pour les rejets provenant des installations agricoles, le grief de la Commission doit également être accueilli. À cet égard, l’Irlande et la Commission s’accordent pour admettre qu’une partie importante des substances polluantes déversées dans le milieu aquatique irlandais proviennent des fermes (à savoir, au moins 30 % de tous les éléments nutritifs et, notamment, jusqu’à 73 % s’agissant du phosphore dans des eaux intérieures).
73 En outre, en réponse à l’argument de la Commission, selon lequel le lien nécessaire de causalité et de prévisibilité entre des actes imputables à une personne et la pollution des eaux peut être établi dans le cas d’une telle pollution par du phosphore lorsque celle-ci émane d’installations agricoles fixes, l’Irlande admet qu’une autorisation préalable pourrait être requise en vertu des dispositions de la directive pour les lieux dans lesquels ces rejets sont prévisibles.
74 Ainsi que l’ont admis tant la Commission que l’Irlande, même si une autorisation ne saurait être requise pour les rejets provenant des installations agricoles, il ne saurait être contesté qu’elle est nécessaire, à tout le moins, dans le cas où des déversements polluants sont prévisibles. Or, dans la mesure où aucun rejet provenant d’une installation agricole n’est soumis à une autorisation, il en résulte que les installations fixes, et pour lesquelles les rejets sont prévisibles, ne sont pas soumises à un tel régime d’autorisation.
75 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que, en ne soumettant pas à autorisation les rejets polluants provenant des installations agricoles fixes là où de tels rejets sont prévisibles, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent.
76 En dernier lieu, en ce qui concerne l’absence d’autorisation pour des activités de pulvérisation aérienne, l’Irlande admet que ce n’est qu’à partir de janvier 2002, et par conséquent après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, qu’une procédure d’autorisation spéciale a été requise pour l’épandage aérien d’engrais sur les sites forestiers. L’Irlande indique que, avant cette date, ce type d’épandage a été soumis à l’autorisation préalable de l’autorité nationale de régulation. Néanmoins, cet État membre n’a pas démontré qu’une telle autorisation était conforme aux exigences de la directive en matière de respect des objectifs de qualité et des normes d’émission. Il en résulte que, sur ce point également, le grief de la Commission est fondé.
77 Il convient enfin, dans le cadre de ce troisième grief, d’examiner l’argumentation de l’Irlande selon laquelle le régime d’interdiction arrêté par la loi de 1977 constitue une «mesure plus sévère» au sens de l’article 10 de la directive.
78 Bien que, en principe, un régime d’interdiction constitue une alternative à un régime d’autorisation, conformément aux prescriptions de la directive, l’Irlande n’a pas démontré que le régime établi par la loi de 1977 peut se substituer avec efficacité au système d’autorisation, tel que celui prévu par la directive.
79 En effet, le régime d’interdiction de l’article 3, paragraphe 1, de la loi de 1977 est assorti, au paragraphe 3 du même article, d’une clause qui exonère de responsabilité tout intéressé qui démontre avoir pris toutes les précautions raisonnables pour empêcher l’introduction de substances polluantes dans les eaux. L’application effective de ce régime est garantie par les pouvoirs reconnus aux autorités judiciaires (article 11) et aux autorités locales (article 12). Ce dernier article permet aux autorités locales d’adresser aux personnes responsables d’une source de pollution des injonctions de prendre des mesures spécifiques de lutte contre la pollution. Par contre, ladite loi ne contient aucune mention des objectifs de qualité ou de programmes pour la réduction de la pollution des eaux.
80 D’abord, la loi de 1977 ne contient pas de dispositions précises quant aux activités polluantes, qui permettent aux particuliers de se référer à un cadre juridique clair, précis et non équivoque, tel que la Cour l’exige (voir, en ce sens, arrêt du 9 février 1994, Commission/Italie, C-119/92, Rec. p. I-393, point 17). À titre d’exemple, il convient de signaler que la loi de 1977 ne contient pas une énumération des substances polluantes aux termes de la liste II de l’annexe de la directive, ce qui empêche les intéressés de connaître la portée réelle de ladite interdiction.
81 Ensuite, l’efficacité du système repose, dans une large mesure, sur les injonctions adressées par les autorités locales au titre de l’article 12. Néanmoins, ces injonctions sont adressées de manière discrétionnaire par chaque autorité locale dans chaque situation spécifique, sans aucun rapport avec un paramètre quelconque de qualité des eaux, qui fait défaut à ladite loi. Cette absence de critères uniformes fixés par la loi ne garantit pas une application homogène, globale et cohérente de la directive. À cet égard, l’Irlande indique même, au point 8.3 de sa duplique, qu’elle ne soutient pas que le régime des injonctions au titre de l’article 12 est équivalent à un régime d’autorisation.
82 Enfin, quant à la clause d’exonération de l’article 3, paragraphe 3, de la loi de 1977, cet article ne spécifie pas la portée et la nature des mesures à adopter pour une telle exonération, en laissant à chaque autorité locale, chaque fois que le cas se présente, l’appréciation du caractère raisonnable des mesures adoptées. Dans cette perspective, un tel régime n’équivaut pas à un système dont tous les aspects de la réduction de la pollution sont définis au préalable d’une façon claire, précise et non équivoque.
83 Il résulte de tout ce qui précède que l’Irlande a manqué à l’obligation d’établir un régime d’autorisation tel que l’exige l’article 7, paragraphe 2, de la directive.
Sur le quatrième grief, tiré de la violation de l’article 9 de la directive
Argumentation des parties
84 Par ce grief, la Commission soutient que, en violation des dispositions de l’article 9 de la directive, il y a eu une augmentation de la pollution des eaux relevant de la juridiction de l’Irlande depuis l’adoption de la directive.
85 Cette contravention à l’article 9 trouverait sa source dans le retard pris par cet État membre pour transposer la directive, ce qui aurait eu deux conséquences contraires aux objectifs poursuivis par cette disposition. D’une part, la mise en œuvre tardive aurait permis une tolérance législative pour une dégradation de la qualité des eaux qui n’était pas prévue par la directive. D’autre part, l’attribution, comme base de référence, des indices obtenus à partir des études faites en 1997 pourrait aboutir à une distorsion du niveau réel de pollution existant en 1976 au moment de l’adoption de la directive.
86 L’Irlande soutient, au contraire, qu’il y a lieu de se conformer à l’article 9 de la directive uniquement lorsqu’un État membre a pris des mesures au titre de celle-ci et que l’application de ces mesures entraîne une détérioration de la qualité de l’eau. Lorsqu’il y a eu défaut de mise en œuvre de mesures en application de la directive, l’article 9 de celle-ci n’a pas vocation à s’appliquer. L’Irlande estime par conséquent que la question posée à la Cour est celle de déterminer si l’application du règlement de 1998 a conduit, directement ou indirectement, à une augmentation de la pollution de l’eau, ce fait étant nié par cet État membre.
87 Par ailleurs, l’Irlande soutient que la jurisprudence de la Cour invoquée par la Commission, selon laquelle une directive ne doit pas être interprétée de manière à conférer un avantage aux États membres qui ne respectent pas ses dispositions, n’est pas applicable au cas où les dispositions en cause ne prévoient pas à quelle date elles doivent être transposées.
Appréciation de la Cour
88 À titre liminaire, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 9 de la directive, l’application des mesures prises en vertu de celle-ci ne peut en aucun cas avoir pour effet de permettre d’accroître directement ou indirectement la pollution des eaux visées à son article 1er. Il découle clairement du libellé même de cette disposition – qui se réfère expressément aux «mesures prises en vertu de la […] directive» – que l’obligation qu’elle énonce vise la situation dans laquelle les États membres ont effectivement adopté des mesures en vue de transposer la directive.
89 Contrairement aux arguments avancés par l’Irlande, il ne résulte toutefois pas d’un tel constat que, en l’absence de toutes mesures de transposition, voire en cas de transposition partielle de la directive, un État membre serait libre d’adopter des mesures susceptibles de conduire, directement ou indirectement, à un accroissement de la pollution. Bien que ne relevant pas, directement, du champ d’application de l’article 9 de la directive, un tel comportement pourrait être en effet incompatible avec cette dernière et, notamment, avec son article 2, imposant en tout état de cause aux États membres des prendre les mesures appropriées pour éliminer ou réduire la pollution des eaux par les substances énumérées dans les listes I et II de son annexe.
90 Dans le cas d’espèce, la Commission n’a pas démontré, à suffisance de droit, que l’adoption des mesures de transposition de la directive a eu pour conséquence une aggravation de la pollution des eaux irlandaises. Il faut donc considérer que le manquement n’est pas constitué en ce qui concerne la violation de l’article 9.
91 Compte tenu de tout ce qui précède, il faut conclure que, en n’ayant pas pris toutes les mesures nécessaires pour assurer la transposition et l’application correctes de la directive, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7 de cette directive. Le recours est rejeté pour le surplus.
Sur les dépens
92 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de l’Irlande et celle-ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) En n’ayant pas pris toutes les mesures nécessaires pour assurer la transposition et l’application correctes de la directive 76/464/CEE du Conseil, du 4 mai 1976, concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, l’Irlande a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 7 de cette directive.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) L’Irlande est condamnée aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure: l'anglais.
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