Affaire C-334/04
Commission des Communautés européennes
contre
République hellénique
«Manquement d'État — Directive 79/409/CEE — Annexe I — Conservation des oiseaux sauvages — Zones de protection spéciale — IBA 2000 — Valeur — Qualité des données — Critères — Marge d'appréciation — Classement manifestement insuffisant — Zones humides»
Sommaire de l'arrêt
Environnement — Conservation des oiseaux sauvages — Directive 79/409 — Classement en zone de protection spéciale
(Directive du Conseil 79/409, art. 4, § 1 et 2)
L'article 4 de la directive 79/409, concernant la conservation des oiseaux sauvages, prévoit un régime spécifiquement ciblé et renforcé, tant pour les espèces mentionnées à l'annexe I de cette directive que pour les espèces migratrices non visées à ladite annexe, qui trouve sa justification dans le fait qu'il s'agit respectivement des espèces les plus menacées et des espèces constituant un patrimoine commun de la Communauté européenne. Il résulte d'ailleurs du neuvième considérant de ladite directive que la préservation, le maintien ou le rétablissement d'une diversité et d'une superficie suffisantes d'habitats sont indispensables à la conservation de toutes les espèces d'oiseaux. Les États membres ont ainsi l'obligation d'adopter les mesures nécessaires à la conservation desdites espèces et donc de classer en zones de protection spéciale (ZPS) tous les sites qui, en application des critères ornithologiques, apparaissent comme étant les plus appropriés au regard de la conservation des espèces en cause.
À cette fin, l'actualisation des données scientifiques est nécessaire pour déterminer la situation des espèces les plus menacées ainsi que celle des espèces constituant un patrimoine commun de la Communauté. Or, l'«Inventory of Important Bird Areas in the European Community» (Inventaire des aires importantes pour l'avifaune dans la Communauté européenne) (IBA 2000) dresse un inventaire actualisé des zones importantes pour la conservation des oiseaux qui, en l'absence de preuves scientifiques contraires, constitue un élément de référence permettant d'apprécier si un État membre a classé en ZPS des territoires suffisants en nombre et en superficie pour offrir une protection à toutes les espèces d'oiseaux énumérées à l'annexe I de la directive 79/409, ainsi qu'aux espèces migratrices non visées à cette annexe.
Ainsi, en l'absence de présentation d'études scientifiques susceptibles de contredire les résultats de l'IBA 2000, un État membre manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409, lorsqu'il classe en ZPS des territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS, ne désigne pas de ZPS pour offrir une protection à certaines espèces et classe en ZPS des zones dans lesquelles d'autres espèces sont insuffisamment représentées.
En effet, si les États membres sont seuls responsables du classement des ZPS et doivent à cette fin se fonder sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles, cela ne signifie pas qu'une telle obligation reste inopérante aussi longtemps que les autorités compétentes n'ont pas évalué et vérifié les nouvelles connaissances scientifiques. Une telle obligation de classement existe depuis l'expiration du délai de transposition de la directive 79/409.
(cf. points 24-25, 28, 32, 34, 48, 60, 62 et disp.)
ARRÊT DE LA COUR (deuxième chambre)
25 octobre 2007 (*)
«Manquement d’État – Directive 79/409/CEE – Annexe I –Conservation des oiseaux sauvages – Zones de protection spéciale – IBA 2000 – Valeur – Qualité des données – Critères – Marge d’appréciation – Classement manifestement insuffisant – Zones humides»
Dans l’affaire C‑334/04,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 30 juillet 2004,
Commission des Communautés européennes, représentée par Mme M. Patakia et M. M. van Beek, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
République hellénique, représentée par Mme E. Skandalou, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
soutenue par:
Royaume d’Espagne, représenté par Mme N. Díaz Abad, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
République française, représentée par M. G. de Bergues et Mme C. Jurgensen-Mercier, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
République portugaise, représentée par M. L. Fernandes et Mme M. Lois, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
République de Finlande, représentée par Mme T. Pynnä, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties intervenantes,
LA COUR (deuxième chambre),
composée de M. C. W. A. Timmermans, président de chambre, M. L. Bay Larsen, Mme R. Silva de Lapuerta, MM. P. Kūris (rapporteur) et J. Klučka, juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 22 juin 2006,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 14 septembre 2006,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que,
– en classant en zones de protection spéciale (ci‑après «ZPS») des territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS au sens de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages (JO L 103, p. 1), telle que modifiée, notamment, par la directive 97/49/CE de la Commission, du 29 juillet 1997 (JO L 223, p. 9, ci‑après la «directive 79/409»),
– en désignant des ZPS d’une superficie manifestement inférieure à la superficie des territoires correspondants à l’Inventory of Important Bird Areas in the European Community (Inventaire des aires importantes pour l’avifaune dans la Communauté européenne) publié en 2000 (ci-après l’«IBA 2000») qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS,
– en ne désignant pas de ZPS pour de nombreuses espèces d’oiseaux visées à l’annexe I de la directive 79/409 ou en classant en ZPS des zones dans lesquelles ces espèces sont insuffisamment représentées,
– en ne désignant pas de ZPS pour de nombreuses espèces migratrices ou en classant en ZPS des zones dans lesquelles ces espèces sont insuffisamment représentées,
la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409.
Le cadre juridique
2 Le neuvième considérant de la directive 79/409 énonce:
«[C]onsidérant que la préservation, le maintien ou le rétablissement d’une diversité et d’une superficie suffisantes d’habitats sont indispensables à la conservation de toutes les espèces d’oiseaux; que certaines espèces d’oiseaux doivent faire l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution; que ces mesures doivent également tenir compte des espèces migratrices et être coordonnées en vue de la constitution d’un réseau cohérent.»
3 L’article 1er, paragraphe 1, de la directive 79/409 dispose:
«La présente directive concerne la conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage sur le territoire européen des États membres auquel le traité est d’application. Elle a pour objet la protection, la gestion et la régulation de ces espèces et en réglemente l’exploitation.»
4 L’article 2 de cette directive prévoit:
«Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour maintenir ou adapter la population de toutes les espèces d’oiseaux visées à l’article 1er à un niveau qui corresponde notamment aux exigences écologiques, scientifiques et culturelles, compte tenu des exigences économiques et récréationnelles.»
5 L’article 4, paragraphes 1, 2 et 3, de ladite directive est libellé comme suit:
«1. Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution.
À cet égard, il est tenu compte:
a) des espèces menacées de disparition;
b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats;
c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte;
d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat.
Il sera tenu compte, pour procéder aux évaluations, des tendances et des variations des niveaux de population.
Les États membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.
2. Les États membres prennent des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. À cette fin, les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale.
3. Les États membres adressent à la Commission toutes les informations utiles de manière à ce qu’elle puisse prendre les initiatives appropriées en vue de la coordination nécessaire pour que les zones visées au paragraphe 1, d’une part, et au paragraphe 2, d’autre part, constituent un réseau cohérent répondant aux besoins de protection des espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive.»
La procédure précontentieuse
6 Selon la Commission, en 2001, la République hellénique n’avait pas classé en ZPS toutes les zones importantes pour la conservation des oiseaux désignées dans l’IBA 2000. Ce dernier désignerait, sur la base des critères ornithologiques qu’il définit et explicite, 186 zones importantes pour la conservation des oiseaux, d’une superficie totale de 3 320 027 ha, représentant 25,2 % du territoire national, qui doivent être classées en ZPS au sens de la directive 79/409.
7 Le 11 octobre 2001, les autorités grecques ont transmis à la Commission une liste de propositions portant sur la création de nouvelles ZPS, l’extension de ZPS existantes et le retrait de ZPS devant désormais être incluses dans les nouvelles. Ces propositions n’étant accompagnées ni de données géographiques, notamment en termes de superficie, ni de renseignements techniques nécessaires pour finaliser le classement des sites en ZPS comme le requiert l’article 4, paragraphe 3, de la directive 79/409, la Commission a considéré que la République hellénique avait manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de cette directive, et lui a adressé, le 21 décembre 2001, une lettre de mise en demeure.
8 Dans la réponse à la lettre de mise en demeure, le 25 mars 2002, le gouvernement hellénique a partiellement contesté la méthodologie et les critères utilisés pour l’élaboration de l’IBA 2000 et a informé la Commission des difficultés qu’il rencontrait pour classer en ZPS certaines zones de cet inventaire. Par la suite, les autorités grecques se sont engagées à envoyer à la Commission une liste d’environ 40 nouveaux sites qu’elles envisageaient de classer en ZPS.
9 Par lettre du 30 septembre 2002, les autorités grecques ont fait parvenir des informations cartographiques et techniques complétant le classement en ZPS des zones figurant sur la liste transmise le 11 octobre 2001. Sur la base de ces informations, la Commission a constaté que la République hellénique avait désigné 110 ZPS d’une superficie de 811 236 ha. N’ayant pas reçu d’informations complémentaires relatives à la désignation d’autres ZPS, la Commission a adressé, le 19 décembre 2002, un avis motivé invitant cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour s’y conformer dans un délai de deux mois.
10 Dans leur première réponse à l’avis motivé, les autorités grecques, par lettre du 20 février 2003, ont fourni des informations techniques et cartographiques concernant 51 sites en proposant une modification de leurs limites pour 10 d’entre eux.
11 Après avoir pris connaissance de cette réponse ainsi que de celles complémentaires adressées les 5 mai et 2 décembre 2003 par les autorités helléniques, la Commission, estimant que la situation demeurait insatisfaisante, a introduit le présent recours.
12 Par ordonnance du président de la Cour du 10 décembre 2004, le Royaume d’Espagne, la République française, la République portugaise et la République de Finlande ont été admis à intervenir à l’appui des conclusions de la République hellénique.
Sur le recours
Sur les premier et deuxième griefs tirés du classement en ZPS de territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS au sens de la directive 79/409 et de la désignation de ZPS d’une superficie manifestement inférieure à celle des territoires correspondants identifiés dans l’IBA 2000
13 À titre liminaire, il y a lieu d’examiner les deux premiers griefs de la Commission comme un seul et unique grief tiré de l’absence et de l’insuffisance de classement en ZPS de territoires identifiés dans l’IBA 2000.
Argumentation des parties
14 La Commission soutient que la République hellénique n’a pas procédé au classement de 45 zones importantes pour la conservation des oiseaux et n’a classé que partiellement 141 de ces zones qui remplissent les conditions pour être classées en ZPS au sens de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409. Ces zones forment 151 ZPS qui n’ont fait l’objet d’aucun acte juridiquement contraignant car aucun arrêté conjoint des ministres de l’Environnement, de l’Aménagement du Territoire et des Travaux publics, et de l’Agriculture n’a été notifié à la Commission. De plus, elle ajoute que cette désignation couvre une superficie de 1 360 069 ha qui ne représente que 40 % de la superficie totale des 186 zones importantes pour la conservation des oiseaux recensées dans l’IBA 2000.
15 Enfin, la Commission souligne que le constat du classement partiel des zones importantes pour la conservation des oiseaux identifiées dans l’IBA 2000, concerne particulièrement les zones humides visées à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 79/409 et, notamment, celles d’importance internationale telles que celles définies dans la convention conclue le 2 février 1971 à Ramsar, relative aux zones humides d’importance internationale particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau (ci-après la «convention de Ramsar»).
16 Le gouvernement hellénique admet que 45 zones importantes pour la conservation des oiseaux recensées dans l’IBA 2000 n’ont pas été classées en ZPS et seront examinées dans le cadre du «Programme de réexamen de 69 sites importants pour les oiseaux en vue de leur classement en ZPS pour la faune aviaire. Élaboration de projets d’action pour la protection des espèces prioritaires» du 11 février 2004 (ci‑après le «programme de réexamen»).
17 De plus, ledit gouvernement souligne que le classement des 151 ZPS a été effectué sur la base des données ornithologiques les plus récentes telles que définies par les autorités helléniques compétentes et par un comité interministériel spécial, avec la participation de l’Elliniki Ornithologiki Etaireia (société ornithologique hellénique, ci-après l’«EOE»).
18 Enfin, en ce qui concerne les zones humides, le gouvernement hellénique considère que toutes celles qui sont importantes pour la conservation des oiseaux ont été classées en ZPS. S’agissant plus particulièrement des zones humides d’importance internationale, il précise que, à l’exception de celles du delta de Nestou et Vistonida, lesdites zones sont classées en ZPS pour plus de 85 % de leur superficie. Les étendues marines relevant des zones humides définies dans la convention de Ramsar ont également été comprises dans les ZPS. Les superficies des ZPS sont différentes de celles des zones définies dans cette convention car certaines de ces zones ne présentent pas un intérêt ornithologique permettant de les classer en ZPS.
19 En conclusion, le gouvernement hellénique considère que bien que le nombre et la superficie des territoires qui ont été classés en ZPS soient inférieurs au nombre et à la superficie des zones importantes pour la conservation des oiseaux recensées dans l’IBA 2000, un tel classement n’est pas manifestement inférieur audit inventaire dans la mesure où, en désignant 151 ZPS, il a classé 141 des 186 zones importantes pour la conservation des oiseaux recensées dans ledit inventaire, ce qui représente un pourcentage supérieur à la moitié desdites zones.
20 Selon le gouvernement espagnol, l’IBA 2000 présente des déficiences, notamment, en ce qu’aucune administration publique compétente en matière d’environnement n’a supervisé l’élaboration dudit inventaire pour garantir la précision et l’exactitude de ses données et, par conséquent, il n’est pas possible de lui attribuer la même valeur qu’à l’Inventory of Important Bird Areas in the European Community publié en 1989 (ci‑après l’«IBA 89»).
21 Le gouvernement français soutient que l’IBA 2000 constitue une référence utile, mais qu’il n’est pas suffisant pour classer en ZPS, au sens de la directive 79/409, les sites qui figurent dans ledit inventaire et que cette directive ne fixe pas de critères d’identification des ZPS en terme de superficie totale ou de pourcentage.
22 Le gouvernement portugais fait valoir qu’un délai raisonnable doit être accordé aux États membres pour réaliser des études nécessaires. Les inventaires tels que l’IBA 2000 constituent des bases de référence reconnues et incontestables qui ne sauraient constituer des matrices quantitatives servant à contrôler l’exécution des obligations imposées par la directive 79/409.
23 Selon le gouvernement finlandais, recourir à l’IBA 2000 rend la charge de la preuve disproportionnée, car les États membres se trouvent dans l’obligation de présenter des données scientifiques pour établir qu’une zone ne remplit pas les critères pour être classée en ZPS alors même qu’elle est désignée comme telle dans ledit inventaire.
Appréciation de la Cour
24 Il convient de rappeler que l’article 4 de la directive 79/409 prévoit un régime spécifiquement ciblé et renforcé, tant pour les espèces mentionnées à l’annexe I de cette directive que pour les espèces migratrices non visées à ladite annexe, qui trouve sa justification dans le fait qu’il s’agit respectivement des espèces les plus menacées et des espèces constituant un patrimoine commun de la Communauté (arrêt du 13 juillet 2006, Commission/Portugal, C‑191/05, Rec. p. I‑6853, point 9 et jurisprudence citée). Il résulte d’ailleurs du neuvième considérant de ladite directive que la préservation, le maintien ou le rétablissement d’une diversité et d’une superficie suffisantes d’habitats sont indispensables à la conservation de toutes les espèces d’oiseaux. Les États membres ont donc l’obligation d’adopter les mesures nécessaires à la conservation desdites espèces (arrêt du 28 juin 2007, Commission/Espagne, C‑235/04, non encore publié au Recueil, point 23).
25 À cette fin, l’actualisation des données scientifiques est nécessaire pour déterminer la situation des espèces les plus menacées ainsi que celle des espèces constituant un patrimoine commun de la Communauté afin de classer en ZPS les territoires les plus appropriés. Il importe donc d’utiliser les données scientifiques les plus actualisées disponibles au terme du délai fixé dans l’avis motivé (arrêt Commission/Espagne, précité, point 24).
26 À cet égard, il convient de rappeler que les inventaires nationaux, dont l’IBA 2000 élaboré par l’EOE, ont révisé la première étude paneuropéenne réalisée dans l’IBA 89, en présentant des données scientifiques plus précises et actualisées.
27 En ce qui concerne l’IBA 89, la Cour a jugé que, compte tenu de son caractère scientifique et de l’absence de tout élément de preuve scientifique produit par un État membre, tendant notamment à démontrer qu’il pouvait être satisfait aux obligations découlant de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409 en classant en ZPS des sites autres que ceux résultant dudit inventaire et couvrant une superficie totale inférieure à celle de ces derniers, cet inventaire, bien que n’étant pas juridiquement contraignant, pouvait être utilisé par elle comme élément de référence permettant d’apprécier si un État membre avait classé un nombre et une superficie suffisants de territoires en ZPS au sens des dispositions susmentionnées de la directive 79/409 (voir, en ce sens, arrêts du 19 mai 1998, Commission/Pays-Bas, C‑3/96, Rec. p. I‑3031, points 68 à 70; du 20 mars 2003, Commission/Italie, C‑378/01, Rec. p. I‑2857, point 18, et Commission/Espagne, précité, point 26).
28 Il y a lieu de constater que l’IBA 2000 dresse un inventaire actualisé des zones importantes pour la conservation des oiseaux en Grèce qui, en l’absence de preuves scientifiques contraires, constitue un élément de référence permettant d’apprécier si cet État membre a classé en ZPS des territoires suffisants en nombre et en superficie pour offrir une protection à toutes les espèces d’oiseaux énumérées à l’annexe I de la directive 79/409, ainsi qu’aux espèces migratrices non visées à cette annexe.
29 À cet égard, il y a lieu de souligner que, ainsi que le précise le gouvernement hellénique lui-même, les éléments contenus dans l’IBA 2000 ont été déterminés, en ce qui concerne la Grèce, notamment par l’EOE. D’ailleurs, le choix des 151 ZPS a été effectué en collaboration avec ledit organisme qui a fourni l’assistance scientifique et technique.
30 En l’espèce, il est constant que, en poursuivant le programme de réexamen dont les résultats n’étaient toujours pas disponibles au terme du délai fixé dans l’avis motivé et en ne communiquant pas à la Commission, au terme dudit délai, les informations sur la méthodologie suivie dans ledit programme ainsi que d’autres données scientifiques, la République hellénique n’a pas présenté d’éléments susceptibles de contredire les résultats que l’IBA 2000 contient.
31 La constatation qui précède ne saurait être remise en cause par l’argument tiré de la nécessité d’accorder un délai raisonnable aux États membres pour réaliser des études à long terme d’observation et de cartographie afin de définir les zones importantes pour la conservation des oiseaux.
32 En effet, ainsi que l’a relevé Mme l’avocat général aux points 48 et 49 de ses conclusions, si les États membres sont seuls responsables du classement des ZPS et doivent à cette fin se fonder sur les meilleures connaissances scientifiques disponibles, cela ne signifie pas qu’une telle obligation reste inopérante aussi longtemps que les autorités compétentes n’ont pas évalué et vérifié les nouvelles connaissances scientifiques. Une telle obligation de classement existe depuis l’expiration du délai de transposition de la directive 79/409, soit, en ce qui concerne la République hellénique, depuis le 6 avril 1981.
33 Au regard de l’ensemble de ce qui précède, il y a lieu de constater que, en l’absence de présentation d’études scientifiques susceptibles de contredire les résultats de l’IBA 2000, cet inventaire constitue la référence la plus actualisée et la plus précise pour l’identification des sites les mieux appropriés en nombre et en superficie à la conservation des oiseaux.
34 Ensuite, en ce qui concerne le caractère manifestement insuffisant du classement en ZPS de territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS au sens de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 79/409, il importe de rappeler que les États membres sont tenus de classer en ZPS tous les sites qui, en application des critères ornithologiques, apparaissent comme étant les plus appropriés au regard de la conservation des espèces en cause (voir arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 62).
35 En l’espèce, il est constant que sur 151 ZPS désignées par la République hellénique, 141 d’entre elles permettent de protéger seulement 40 % de la superficie totale des 186 zones importantes pour la conservation des oiseaux recensées dans l’IBA 2000. Il en découle que 45 zones importantes pour la conservation des oiseaux, représentant 60 % de la superficie totale susmentionnée, ne sont pas classées en ZPS.
36 Il convient de constater que, en l’absence de données scientifiques permettant de contredire les résultats de l’IBA 2000, la République hellénique a classé en ZPS des zones dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des sites considérés comme étant les plus appropriés à la conservation des espèces en cause. Il convient donc de faire droit au recours sur ce point.
37 Enfin, en ce qui concerne le classement partiel des zones importantes pour la conservation des oiseaux et, plus particulièrement, celui des zones humides, il importe de rappeler que l’article 4, paragraphe 2, de la directive 79/409 prévoit que les États membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement de celles d’importance internationale (voir arrêt Commission/Espagne, précité, point 81).
38 À cet égard, il ressort de l’IBA 2000 que 32 zones humides abritent plus de 1 % des populations biogéographiques d’oiseaux aquatiques et 49 autres zones abritent plus de 1 % des populations migratrices d’un ou plusieurs oiseaux aquatiques.
39 Il convient donc d’examiner si, comme le soutient la Commission, la République hellénique a classé en ZPS un nombre de zones humides d’importance internationale, notamment celles qui sont désignées dans la convention de Ramsar, qui ne correspondent que partiellement à la superficie des zones importantes pour la conservation des oiseaux correspondantes recensées dans l’IBA 2000 et si, toujours selon la Commission, certains sites qui remplissent les critères énumérés dans cette convention, qui constituent des zones importantes pour la conservation des oiseaux recensées dans l’IBA 2000, doivent, conformément à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 79/409, être classés en ZPS et ne le sont toujours pas.
40 À titre d’exemple de zones humides d’importance internationale n’ayant pas été classées en ZPS ou ayant été classées en ZPS mais dont moins de 50 % de leur superficie est couverte par des ZPS, la Commission énonce les sites nos 45 (Lake Vegoritis and Lake Petron), 91 (Lakes Trichonida and Lysimachia), 99 (Kotychi Lagoon), 166 (Mount Dikios, Cape Louros, Lake Psalidi, and Alyki) et 180 (Lake Kourna, Almyrou Delta and Georgioupolis Beach) à propos desquels le gouvernement hellénique souligne les raisons des différences existant entre les zones importantes pour la conservation des oiseaux recensées dans l’IBA 2000 et les zones qu’il a classées en ZPS.
41 Il s’impose de relever que, s’agissant du site n° 45, le gouvernement hellénique fait valoir que seul le lac de Petron (Lake Petron) doit être classé en ZPS car lui seul abrite le cormoran pygmée (Phalacrocorax pygmæus). Il en va de même s’agissant du site n° 91 où seul le lac de Lysimachia (Lake Lysimachia) présente un intérêt pour la fuligule nyroca (Aythya nyroca).
42 Il convient de rappeler que la marge d’appréciation dont jouissent les États membres lors du choix des territoires les plus appropriés pour le classement en ZPS concerne la mise en œuvre des critères ornithologiques en vue de l’identification des territoires les plus appropriés à la conservation des espèces en cause (voir, en ce sens, arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 61).
43 Or, comme l’a relevé Mme l’avocat général au point 54 de ses conclusions, il s’avère que les deux sites susmentionnés sont sélectionnés au titre des critères définis par la convention de Ramsar en raison de l’importance du cormoran pygmée et de la fuligule nyroca. La Commission ne contestant pas le défaut d’intérêt des surfaces non couvertes pour ces deux espèces, il y a lieu de faire droit à l’argument du gouvernement hellénique sur ce point.
44 S’agissant du site n° 166, il ressort de sa description dans l’IBA 2000 que ce site est constitué d’un massif montagneux, dominé par un maquis et des forêts et qu’il contient également des zones humides. Ce site y est décrit comme étant un lieu important de couvaison et de passage des rapaces.
45 Aussi, en l’absence de données scientifiques contraires, le site n° 166 mentionné dans l’IBA 2000 apparaît comme le plus approprié au regard de la conservation des espèces en cause (voir arrêt Commission/Pays-Bas, précité, point 62). Partant, le classement en ZPS du seul lac de Psalidi et Alyki (Lake Psalidi and Alyki), en tant que zones humides, ne suffit pas à remplir les obligations découlant de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409. Il convient donc de faire droit au recours de la Commission sur ce point.
46 S’agissant plus particulièrement des sites nos 99 et 180, le gouvernement hellénique considère qu’ils ne présentent pas d’intérêt ornithologique. La Commission conteste cet argument puisque aucune évaluation scientifique ne lui a été communiquée. Le gouvernement hellénique n’ayant pas présenté de preuve scientifique contraire à l’échéance de l’avis motivé, il convient de faire droit au recours de la Commission sur ce point.
47 En ce qui concerne les autres sites mentionnés par la Commission, à savoir les sites nos 59 (Pinios Delta), 61 (Reservoirs of former Lake Karla), 89 (Lake Amvrakia), 98 (Kalogria lagoon, Strofilia forest, and Lamia marshes) dans lequel des parties importantes ne sont pas couvertes par la ZPS, 132 (Lakes Khortaro and Alyki, Moudros gulf, Diapori fen, and Fakos peninsula) dans lequel le golfe de Moudros n’est pas couvert par la ZPS et 138 (Gera Gulf-Dipi and Haramida marshes, Lesvos) qui fait l’objet d’une couverture partielle, il y a lieu de constater que la République hellénique a annoncé qu’elle allait procéder à une réévaluation de ces sites.
48 Au regard de ce qui précède, il y a lieu de conclure que, en l’absence de présentation d’études scientifiques susceptibles de contredire les résultats de l’IBA 2000, la République hellénique, en classant en ZPS des territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409.
Sur les troisième et quatrième griefs tirés de la non-désignation de ZPS pour de nombreuses espèces d’oiseaux visées à l’annexe I de la directive 79/409 ainsi que pour de nombreuses espèces migratrices non visées à ladite annexe ou du classement en ZPS de zones dans lesquelles ces espèces sont insuffisamment représentées
Argumentation des parties
49 Selon la Commission, les espèces d’oiseaux suivantes, à savoir le cormoran huppé (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), le gypaète barbu (Gypætus barbatus), le vautour moine (Ægypius monachus), l’aigle pomarin (Aquila pomarina), l’aigle impérial (Aquila heliaca), la buse féroce (Buteo rufinus), l’aigle de Bonelli (Hieraætus fasciatus), le faucon crécerellette (Falco naumanni), le faucon d’Éléonore (Falco eleonoræ), le faucon lanier (Falco biarmicus), la sittelle de Krüper (Sitta krueperi), et le bruant cendré (Emberiza cineracea), visées à l’annexe I de la directive 79/409, sont insuffisamment protégées par des ZPS.
50 S’agissant des espèces migratrices, la Commission relève que de nombreux sites identifiés dans l’IBA 2000 sont également très importants pour ces espèces qui sont protégées en vertu de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 79/409. Sont notamment concernés certains ansériformes, les charadriiformes ainsi que certaines espèces plus communes visées à l’annexe I de cette directive en raison de la migration ou de l’hivernage.
51 Le gouvernement hellénique considère que les espèces visées à l’annexe I de la directive 79/409 sont suffisamment protégées, à l’exception de la buse féroce, du faucon crécerellette, de la sittelle de Krüper et du bruant cendré. S’agissant, de l’aigle impérial, il précise que, avec l’achèvement de l’étude relative aux dix sites pilotes, des éléments de preuve plus récents seront disponibles.
52 Le gouvernement hellénique ajoute que la comparaison, pour une espèce donnée, de la population protégée par des ZPS avec celle recensée dans l’IBA 2000 ne saurait constituer le critère unique et incontestable du caractère suffisant de la protection de cette espèce. Selon ledit gouvernement, il est possible que, en fonction de la répartition de l’espèce concernée dans un site, les exigences posées par le groupe de critères C (groupe concernant les pays de l’Union européenne) figurant dans l’IBA 2000, pour ce qui est de la population de cette espèce, ne soient pas remplies.
53 S’agissant de la méthodologie et des critères utilisés, la Commission soutient que, d’une part, les autorités grecques contestent dans certains cas les critères figurant dans l’IBA 2000 tout en utilisant ces mêmes critères dans d’autres cas, tombant ainsi dans la contradiction, et que, d’autre part, elles fondent leurs arguments sur l’importance de certains sites alors que le résultat recherché est la protection des espèces.
Appréciation de la Cour
54 Par ses troisième et quatrième griefs, la Commission fait grief à la République hellénique de ne pas avoir désigné de ZPS pour de nombreuses espèces d’oiseaux visées à l’annexe I de la directive 79/409 ainsi que pour de nombreuses espèces migratrices non visées à ladite annexe ou d’avoir classé en ZPS des zones dans lesquelles ces espèces sont insuffisamment représentées.
55 Il convient d’emblée de rejeter les conclusions de la Commission visant à faire constater que la République hellénique, en ne désignant pas de ZPS pour de nombreuses espèces d’oiseaux énumérées à l’annexe I de la directive 79/409 ainsi que pour les espèces migratrices non visées à ladite annexe, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409.
56 En effet, il ressort de la procédure que, d’une part, s’agissant des espèces visées à l’annexe I de la directive 79/409, la seule espèce pour laquelle le principal site de reproduction n’a pas fait l’objet d’un classement en ZPS concerne la sittelle de Krüper et, d’autre part, s’agissant des espèces migratrices non visées à ladite annexe, il n’y a aucune espèce pour laquelle aucun territoire n’est classé. Le gouvernement hellénique ayant admis le grief de la Commission en ce qui concerne la sittelle de Krüper, il y a lieu de faire droit aux conclusions de la Commission relatives à l’absence de désignation de ZPS uniquement en ce qui concerne cette espèce.
57 Par son grief relatif au classement en ZPS de territoires dans lesquels de nombreuses espèces d’oiseaux visées à l’annexe I de la directive 79/409 et de nombreuses espèces migratrices non visées à ladite annexe seraient insuffisamment représentées, la Commission allègue que, pour ce qui concerne spécifiquement la population de douze espèces d’oiseaux, les ZPS délimitées par la Grèce couvrent de manière insuffisante la superficie des sites identifiés dans l’IBA 2000 dans lesquels ces espèces sont présentes.
58 Le gouvernement hellénique ayant expressément admis ce grief en ce qui concerne la buse féroce, le faucon crécerellette et le bruant cendré, il y a lieu de faire droit au recours pour ces espèces.
59 S’agissant des autres espèces, à savoir le cormoran huppé, le gypaète barbu, le vautour moine, l’aigle pomarin, l’aigle impérial, l’aigle de Bonelli, le faucon d’Éléonore et le faucon lanier, force est de constater que, en renvoyant au programme de réexamen ainsi qu’à l’étude des dix sites pilotes pour l’ensemble desquels l’évaluation n’était pas terminée et en ne notifiant pas l’étude de l’EOE relative au vautour moine, le gouvernement hellénique n’a pas présenté d’études scientifiques susceptibles de contredire les résultats de l’IBA 2000 et de démontrer qu’ont été classées en ZPS des zones dans lesquelles ces espèces sont suffisamment représentées. Il y a donc lieu de faire droit au recours de la Commission sur ce point.
60 Au regard de ce qui précède, il y a lieu de constater que, en ne désignant pas de ZPS pour offrir une protection à la sittelle de Krüper et en classant en ZPS des zones dans lesquelles le cormoran huppé, le gypaète barbu, le vautour moine, l’aigle pomarin, l’aigle impérial, la buse féroce, l’aigle de Bonelli, le faucon crécerellette, le faucon d’Éléonore, le faucon lanier et le bruant cendré sont insuffisamment représentés, la République hellénique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409.
61 Par suite, le recours introduit par la Commission doit être considéré comme fondé.
62 Au regard des considérations qui précèdent, il convient de constater que, la République hellénique:
– en classant en ZPS des territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en ZPS au sens de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409 ;
– en ne désignant pas de ZPS pour offrir une protection à la sittelle de Krüper, et
– en classant en ZPS des zones dans lesquelles le cormoran huppé, le gypaète barbu, le vautour moine, l’aigle pomarin, l’aigle impérial, la buse féroce, l’aigle de Bonelli, le faucon crécerellette, le faucon d’Éléonore, le faucon lanier et le bruant cendré sont insuffisamment représentés,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409.
Sur les dépens
63 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation de la République hellénique et celle‑ci ayant succombé en l’essentiel de ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens. Conformément au paragraphe 4, premier alinéa, du même article, le Royaume d’Espagne, la République française, la République portugaise et la République de Finlande, qui sont intervenus au litige, supportent leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (deuxième chambre) déclare et arrête:
1) La République hellénique,
– en classant en zones de protection spéciale des territoires dont le nombre et la superficie totale sont manifestement inférieurs au nombre et à la superficie totale des territoires qui remplissent les conditions pour être classés en zones de protection spéciale au sens de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409/CEE du Conseil, du 2 avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, telle que modifiée, notamment, par la directive 97/49/CE de la Commission, du 29 juillet 1997,
– en ne désignant pas de zones de protection spéciale pour offrir une protection à la sittelle de Krüper (Sitta krueperi), et
– en classant en zones de protection spéciale des zones dans lesquelles le cormoran huppé (Phalacrocorax aristotelis desmarestii), le gypaète barbu (Gypætus barbatus), le vautour moine (Ægypius monachus), l’aigle pomarin (Aquila pomarina), l’aigle impérial (Aquila heliaca), la buse féroce (Buteo rufinus), l’aigle de Bonelli (Hieraaetus fasciatus), le faucon crécerellette (Falco naumanni), le faucon d’Éléonore (Falco eleonoræ), le faucon lanier (Falco biarmicus) et le bruant cendré (Emberiza cineracea) sont insuffisamment représentés,
a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 4, paragraphes 1 et 2, de la directive 79/409, telle que modifiée par la directive 97/49.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) La République hellénique est condamnée aux dépens.
4) Le Royaume d’Espagne, la République française, la République portugaise et la République de Finlande supportent leurs propres dépens.
Signatures
* Langue de procédure: le grec.
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