Avis juridique important
Arrêt de la Cour du 12 juillet 1990. - Commission des Communautés européennes contre République italienne. - Recours en manquement - Libre circulation des marchandises - Contrôle phytosanitaire des pamplemousses - Interdiction des importations par les postes frontières terrestres. - Affaire C-128/89.
Recueil de jurisprudence 1990 page I-03239
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
++++
1 . Rapprochement des législations - Directive harmonisant les mesures de protection sanitaire applicables dans les échanges de certaines marchandises - Adoption de mesures nationales - Obligation de respecter les limites tracées par la directive et, en tout état de cause, celles résultant de l' article 36 du traité
( Traité CEE, art . 36 et 100 )
2 . Rapprochement des législations - Protection sanitaire des végétaux - Directive 77/93 - Mesure nationale d' interdiction des importations - Conditions d' admissibilité
(( Traité CEE, art . 36; directive du Conseil 77/93, art . 4, § 2, sous a ) ))
3 . Libre circulation des marchandises - Dérogations - Conditions d' admissibilité - Motivation étrangère à la limitation des dépenses publiques
( Traité CEE, art . 30 et 36 )
Sommaire1 . Lorsqu' en application de l' article 100 du traité une directive communautaire prévoit l' harmonisation des mesures de protection sanitaire et aménage des procédures communautaires de contrôle de son observation, les États membres ne sont en droit de prendre des mesures de protection que dans les limites de la directive d' harmonisation . Ce type de directive est en effet destiné à favoriser la libre circulation des marchandises par l' élimination ou, du moins, la réduction des obstacles pouvant résulter, pour cette libre circulation, de mesures nationales de contrôle sanitaire prises en conformité avec l' article 36 du traité . Il s' ensuit que le pouvoir dont disposent les États membres pour prendre, au titre de la directive d' harmonisation, des mesures de protection sanitaire ne saurait en aucun cas dépasser les limites posées par ledit article .
2 . La faculté reconnue aux États membres par l' article 4, paragraphe 2, sous a ), de la directive 77/93 d' interdire, pour des raisons de protection sanitaire, l' introduction sur leur territoire de végétaux, produits végétaux et autres objets énumérés à l' annexe III, partie B, de la directive ne saurait, compte tenu de l' article 36 du traité, être entendue comme leur permettant de prendre des mesures restrictives pour les échanges qui iraient au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre le but de protection recherché .
3 . Les États membres ne sauraient déroger à l' article 30 du traité en introduisant ou en maintenant des réglementations ou pratiques, même utiles, mais dont les éléments restrictifs s' expliquent essentiellement par le souci de réduire les charges administratives ou les dépenses publiques, sauf si, à défaut desdites réglementations ou pratiques, de telles charges ou dépenses dépassaient manifestement les limites de ce qui peut être raisonnablement exigé .
PartiesDans l' affaire C-128/89,
Commission des Communautés européennes, représentée par M . Guido Berardis, membre du service juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Georgios Kremlis, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie requérante,
contre
République italienne, représentée par M . le professeur Luigi Ferrari Bravo, chef du service du contentieux diplomatique du ministère des Affaires étrangères, en qualité d' agent, assisté de M . Oscar Fiumara, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de son ambassade,
partie défenderesse,
ayant pour objet de faire constater que la République italienne, en interdisant les importations, par les postes frontières terrestres, de pamplemousses en provenance d' autres États membres, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité CEE et de la directive 77/93/CEE du Conseil, du 21 décembre 1976, concernant les mesures de protection contre l' introduction dans les États membres d' organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux ( JO 1977, L 26, p . 20 ),
LA COUR,
composée de Sir Gordon Slynn, président de chambre, faisant fonction de président, MM . C . N . Kakouris et F . A . Schockweiler, présidents de chambre, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, G . C . Rodríguez Iglesias et M . Díez de Velasco, juges,
avocat général : M . F . G . Jacobs
greffier : M . H . A . Ruehl, administrateur principal
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 15 mai 1990,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 12 juin 1990,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 14 avril 1989, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l' article 169 du traité CEE, un recours visant à faire constater que la République italienne, en interdisant les importations, par les postes frontières terrestres, de pamplemousses en provenance d' autres États membres, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité CEE et de la directive 77/93/CEE du Conseil, du 21 décembre 1976, concernant les mesures de protection contre l' introduction dans les États membres d' organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux ( JO 1977, L 26, p . 20 ).
2 Aux termes de l' article 4, paragraphe 2, de la directive 77/93, précitée,
"les États membres peuvent :
a ) prescrire que les végétaux, produits végétaux ou autres objets énumérés à l' annexe III, partie B, les concernant, ne peuvent être introduits sur leur territoire;
...".
3 Au nombre des produits ainsi visés à l' annexe III.B, en ce qui concerne l' Italie, figurent notamment les "végétaux d' agrumes ". Il est constant que cette expression vise notamment les pamplemousses .
4 En Italie, l' arrêté ministériel du 11 juillet 1980 concernant les règles phytosanitaires relatives à l' importation, à l' exportation et au transit des végétaux et produits végétaux ( GURI n° 203 du 25.7.1980, p . 6317 ) avait autorisé l' importation de pamplemousses en provenance de tous les pays, à condition que ces fruits soient accompagnés d' un certificat phytosanitaire du pays d' origine et soumis, comme tous les autres végétaux, à un contrôle sanitaire dans un des points d' entrée indiqués à l' annexe VI de cet arrêté . Cette annexe mentionnait trois bureaux de douane aéroportuaires, dix-neuf bureaux de douane portuaires, neuf bureaux de douane ferroviaires et onze bureaux de douane routiers .
5 L' arrêté ministériel précité, et notamment son annexe VI, a été modifié à plusieurs reprises . Après que l' arrêté ministériel du 24 avril 1981 ( GURI n° 129 du 13.5.1981, p . 3041 ) eut étendu le nombre des points d' entrée en les portant, selon les différentes catégories de bureaux de douane mentionnées ci-dessus, respectivement à cinq, vingt-deux, dix et douze, l' arrêté ministériel du 8 mars 1984 ( GURI n° 83 du 23.3.1984, p . 2505 ) a d' abord réduit les points d' entrée autorisés pour les pamplemousses à trois bureaux de douane aéroportuaires, dix bureaux de douane portuaires, deux bureaux de douane ferroviaires et quatre bureaux de douane routiers . Ensuite, l' arrêté ministériel du 18 janvier 1985 ( GURI n° 17 du 21.1.1985, p . 425 ) a limité à cinq bureaux de douane portuaires nommément désignés le nombre des points d' entrée pour les pamplemousses . Enfin, les arrêtés ministériels des 27 février 1986 ( GURI n° 66 du 30.3.1986, p . 13 ) et 30 mars 1988 ( GURI n° 107 du 9.5.1988, p . 11 ) ont maintenu l' obligation de n' importer les pamplemousses que par des bureaux de douane portuaires, dont le nombre a cependant été porté à six, puis à sept .
6 Il résulte des chiffres fournis par la Commission que les quantités annuelles de pamplemousses importées en Italie en provenance d' autres États membres sont passées de 85 tonnes en 1980 à 6 184 tonnes en 1983 . En revanche, à partir de l' année suivante, ce chiffre a considérablement diminué, passant de 3 633 tonnes en 1984 à 855 tonnes en 1987; en 1988, ces importations sont tombées à 167 tonnes et ont complètement cessé en 1989 .
7 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire, du déroulement de la procédure et des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
8 A l' appui de son recours, la Commission a soutenu que la réglementation italienne en cause avait été prise en violation du principe de proportionnalité dans la mesure où la fermeture des postes frontières terrestres à l' importation de pamplemousses en provenance d' autres États membres n' était pas indispensable pour atteindre l' objectif poursuivi, consistant à préserver la santé des cultures italiennes d' agrumes, et où le contrôle phytosanitaire des pamplemousses importés pouvait être assuré par d' autres moyens ayant un effet moins préjudiciable sur le commerce intracommunautaire . Selon la Commission, le régime italien en question serait également discriminatoire en ce qu' il pèserait plus lourdement sur les importations en provenance d' autres États membres, qui s' effectuent principalement par voie terrestre, que sur celles en provenance des pays tiers, qui ont généralement lieu par voie maritime .
9 La Commission en a conclu que la fermeture de tous les postes frontières terrestres à l' importation de pamplemousses en provenance d' autres États membres, qu' il s' agisse de fruits originaires de ces États ou mis en libre pratique dans ces États, était contraire à la directive 77/93, précitée, et constituait une mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative à l' importation, prohibée par l' article 30 du traité CEE et non susceptible d' être justifiée au titre de l' article 36 de ce traité .
10 Le gouvernement de la République italienne a fait valoir que la réglementation en cause, destinée à prévenir les dangers phytosanitaires que présenterait l' introduction, sur son territoire, d' organismes nuisibles aux agrumes italiens, était justifiée au titre de l' article 36 du traité CEE et de l' article 4, paragraphe 2, sous a ), de la directive 77/93, précitée . En ce qui concerne cette dernière disposition, le gouvernement défendeur a soutenu que, si celle-ci lui permettait d' interdire totalement l' importation d' agrumes, elle l' autorisait a fortiori à prendre des mesures moins restrictives pour les échanges qui pourraient s' appliquer non seulement aux agrumes en provenance d' États membres producteurs, mais également à ceux originaires de pays tiers et mis en libre pratique dans les États membres .
11 Il convient de constater d' emblée que la réglementation italienne en cause a pour effet de rendre plus difficiles, et peut même aboutir à rendre impossibles, les importations de pamplemousses originaires d' autres États membres ou s' y trouvant en libre pratique .
12 En conséquence, conformément à la jurisprudence constante de la Cour ( voir arrêt du 11 juillet 1974, Dassonville, point 5, 8/74, Rec . p . 837 ), cette réglementation tombe sous l' interdiction de l' article 30 du traité CEE, dont les dispositions sont indistinctement applicables aux produits originaires de la Communauté et à ceux qui ont été mis en libre pratique à l' intérieur de l' un quelconque des États membres, quelle que soit l' origine première de ces produits ( voir arrêt du 15 décembre 1976, Donckerwolcke, point 18, 41/76, Rec . p . 1921 ).
13 Étant donné que le gouvernement de la République italienne a entendu justifier sa réglementation en matière d' importation de pamplemousses par des considérations de protection phytosanitaire des agrumes italiens, il y a lieu d' examiner si le régime litigieux se situe dans le cadre des pouvoirs dont disposent les États membres en matière de santé des végétaux .
14 A cet égard, il convient de relever d' abord que la directive 77/93, précitée, en harmonisant les dispositions nationales destinées à prévenir l' introduction dans les États membres d' organismes nuisibles aux végétaux et produits végétaux, a créé, dans l' intérêt général de la Communauté, une protection commune contre ce danger par un système de surveillance basé essentiellement sur la délivrance, dans le pays d' expédition, d' un certificat phytosanitaire qui doit permettre de supprimer les contrôles systématiques correspondants dans l' État membre de destination .
15 Il y a lieu de rappeler ensuite qu' il résulte de la jurisprudence constante de la Cour que, lorsqu' en application de l' article 100 du traité CEE une directive communautaire prévoit l' harmonisation des mesures de protection sanitaire et aménage des procédures communautaires de contrôle de son observation, les États membres ne sont en droit de prendre des mesures de protection que dans les limites de la directive d' harmonisation .
16 Ce type de directive est en effet destiné à favoriser la libre circulation des marchandises par l' élimination ou, du moins, la réduction des obstacles pouvant résulter, pour cette libre circulation, de mesures nationales de contrôle sanitaire prises en conformité avec l' article 36 du traité CEE ( voir, par exemple, arrêt du 25 janvier 1977, Bauhuis, point 30, 46/76, Rec . p . 5 ).
17 Il s' ensuit que le pouvoir dont disposent les États membres pour prendre, au titre de la directive d' harmonisation, des mesures de protection sanitaire ne saurait en aucun cas dépasser les limites posées par l' article 36 du traité CEE .
18 Or, une réglementation ou pratique nationale adoptée en vue de la sauvegarde d' un des objectifs visés à l' article 36 du traité CEE n' est compatible avec ce traité que pour autant qu' elle ne dépasse pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché ( voir, par exemple, arrêt du 20 mai 1976, de Peijper, points 16 et 17, 104/75, Rec . p . 613 ).
19 En conséquence, la faculté reconnue en l' espèce par l' article 4, paragraphe 2, sous a ), de la directive 77/93, précitée, aux États membres d' interdire l' introduction sur leur territoire de végétaux, produits végétaux et autres objets énumérés à l' annexe III.B de la directive ne saurait être entendue comme permettant aux États membres de prendre des mesures restrictives pour les échanges qui iraient au-delà de ce qui est nécessaire pour protéger la santé des agrumes . D' ailleurs, il résulte clairement du dixième considérant de la directive 77/93, précitée, que, si celle-ci a admis la faculté, pour les États membres, d' interdire l' introduction de certains végétaux et produits végétaux dans des cas où des contrôles efficaces seraient impossibles, elle a toutefois entendu limiter pareille interdiction dans toute la mesure du possible .
20 Sur ce point, la Commission a soutenu que la santé des cultures italiennes d' agrumes aurait pu être protégée de manière aussi efficace contre l' introduction d' organismes nuisibles en provenance d' autres États membres par des mesures moins restrictives des échanges intracommunautaires . En effet, l' organisation d' un contrôle phytosanitaire spécialisé serait parfaitement possible ailleurs que dans un bureau de douane portuaire . Les marchandises pourraient même être scellées lors du passage de la frontière, puis inspectées à l' intérieur du territoire de la République italienne, voire sur le lieu de leur destination . Cet État membre pourrait également, à un coût raisonnable et moyennant, le cas échéant, notification à l' avance par les soins des entreprises de transport, assurer que des contrôleurs phytosanitaires soient présents sur le lieu du déchargement des cargaisons .
21 En réponse à cette argumentation, le gouvernement de la République italienne s' est borné à affirmer que la thèse défendue par la Commission entraînerait une complexité excessive des opérations douanières, des difficultés d' organisation des contrôles et des dépenses tant pour les importateurs que pour les autorités chargées d' effectuer les contrôles .
22 A cet égard, il importe de rappeler d' abord que, conformément à la jurisprudence ( voir arrêt du 20 mai 1976, de Peijper, précité, point 18 ), les États membres ne sauraient déroger à l' article 30 du traité CEE en introduisant ou en maintenant des réglementations ou pratiques, même utiles, dont les éléments restrictifs s' expliquent essentiellement par le souci de réduire les charges administratives ou les dépenses publiques, sauf si, à défaut desdites réglementations ou pratiques, de telles charges ou dépenses dépassaient manifestement les limites de ce qui peut être raisonnablement exigé .
23 Il y a lieu de rappeler ensuite qu' il incombe toujours aux États membres de démontrer que les conditions permettant une dérogation à l' article 30 du traité CEE sont réunies ( voir, par exemple, arrêt du 8 novembre 1979, Denkavit, point 24, 251/78, Rec . p . 3369 ).
24 Or, d' une part, le gouvernement de la République italienne n' a pas, en l' espèce, prouvé qu' il était impossible d' effectuer des contrôles phytosanitaires des pamplemousses aux frontières terrestres . En effet, s' il peut être nécessaire de décharger la cargaison pour pouvoir procéder, dans des conditions satisfaisantes, à l' inspection phytosanitaire des pamplemousses et s' il est exact qu' un tel contrôle peut être effectué plus aisément dans les ports où la cargaison doit de toute façon être déchargée, il n' en découle pas pour autant qu' un contrôle efficace des fruits en cause serait impossible en tout autre endroit du territoire national ou ne pourrait être appliqué à des marchandises entrant par une voie terrestre .
25 D' ailleurs, ce n' est qu' en 1985 que le gouvernement de la République italienne a pris la décision de réduire radicalement, par limitation à quelques bureaux de douane portuaires nommément désignés, le nombre des points d' entrée pour les pamplemousses, alors qu' auparavant ces fruits pouvaient entrer sur le territoire italien par de nombreux bureaux de douane ferroviaires, routiers et aériens, un arrêté ministériel de 1981 ayant même étendu le nombre des points d' entrée pour les fruits en cause .
26 Dès lors, jusqu' en 1985, il était possible d' effectuer un contrôle phytosanitaire des pamplemousses en des endroits autres que dans un bureau de douane portuaire et le gouvernement défendeur n' a pas été en mesure de démontrer l' existence d' un facteur spécifique, telle une forte augmentation de la quantité de fruits étrangers contaminés ou entrés en fraude sur le territoire italien, qui aurait, le cas échéant, été susceptible de justifier la décision prise en 1985 d' interdire les importations, par les postes frontières terrestres, des pamplemousses en provenance d' autres États membres .
27 D' autre part, le gouvernement de la République italienne est resté en défaut d' établir que l' autorisation d' importer à partir de l' année 1985 des pamplemousses dans cet État membre par la voie terrestre aurait entraîné pour lui une charge administrative déraisonnable ou une dépense publique excessive .
28 Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la République italienne, en interdisant les importations, par les postes frontières terrestres, de pamplemousses en provenance d' autres États membres, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité CEE et de la directive 77/93, précitée .
Décisions sur les dépensesSur les dépens
29 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . La République italienne ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens .
DispositifPar ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête :
1 ) La République italienne, en interdisant les importations, par les postes frontières terrestres, de pamplemousses en provenance d' autres États membres, a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l' article 30 du traité CEE et de la directive 77/93/CEE du Conseil, du 21 décembre 1976, concernant les mesures de protection contre l' introduction dans les États membres d' organismes nuisibles aux végétaux ou produits végétaux .
2 ) La République italienne est condamnée aux dépens .
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