Avis juridique important
Arrêt de la Cour du 18 avril 1991. - Assurances du crédit SA et Compagnie belge d'assurance crédit SA contre Conseil des Communautés européennes et Commission des Communautés européennes. - Recours en indemnité - Directive - Article 57, paragraphe 2, du traité CEE - Opérations d'assurance-crédit à l'exportation. - Affaire C-63/89.
Recueil de jurisprudence 1991 page I-01799
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
++++
1 . Responsabilité non contractuelle - Conditions - Adoption de directives de coordination dans le cadre de la liberté d' établissement - Violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit
( Traité CEE, art . 215, alinéa 2 )
2 . Libre circulation des personnes - Liberté d' établissement - Accès à l' activité de l' assurance directe autre que l' assurance sur la vie et exercice de celle-ci - Directives 73/239 et 87/343 - Champ d' application - Exclusion des opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation - Légalité
( Traité CEE, art . 57, § 2; directives du Conseil 73/239 et 87/343 )
Sommaire1 . L' adoption de directives visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres concernant l' accès aux activités non salariées et l' exercice de celles-ci, prévue par l' article 57, paragraphe 2, du traité, est généralement difficile, et c' est pourquoi il y a lieu, en cette matière, de reconnaître aux institutions communautaires compétentes une marge d' appréciation sur les étapes à observer dans l' harmonisation .
En conséquence, et à l' instar du régime de responsabilité applicable aux actes normatifs traduisant des options de politique économique, l' illégalité d' une directive de coordination ne serait pas, à elle seule, suffisante pour engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté . Cette responsabilité ne pourrait être engagée qu' en présence d' une violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers et uniquement si les institutions concernées avaient méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s' imposent à l' exercice de leurs pouvoirs .
2 . L' exclusion des opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation du champ d' application de la directive 73/239, prévue par celle-ci et maintenue par la directive 87/343, n' est pas discriminatoire, car elle prend en compte les différences résultant de la situation de droit et de fait existant à un stade du processus de coordination des dispositions nationales dans le domaine des assurances . En effet, dans ces opérations et à ce stade, la protection des assurés et des tiers, que visent à assurer lesdites directives, est assurée par l' État lui-même, de telle sorte que l' exigence de garanties financières, qu' elles imposent pour les autres opérations d' assurance crédit à l' exportation, ne se justifie pas .
PartiesDans l' affaire C-63/89,
Assurances du crédit, société établie à Namur ( Belgique ),
et
Compagnie belge d' assurance crédit SA, société établie à Bruxelles, représentées par MM . Nicholas Forwood, Queen Council et Mark Clough, barrister, du barreau d' Angleterre et du pays de Galles, et par Me Hervé de Liedekerke, avocat au barreau de Bruxelles, ayant élu domicile à Luxembourg, en l' étude de Mes Elvinger et Hoss, 15, côte d' Eich,
parties requérantes,
contre
Conseil des Communautés européennes, représenté par MM . Bernhard Schloh et Juergen Huber, conseillers juridiques, en qualité d' agents, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Joerg Kaeser, directeur de la direction des affaires juridiques de la Banque européenne d' investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,
et
Commission des Communautés européennes, représentée par M . David Robert Gilmour, conseiller juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M . Guido Berardis, membre du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
parties défenderesses,
ayant pour objet un recours en indemnité au titre des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CEE, visant à la réparation du dommage qui leur aurait été causé par l' exclusion des opérations d' assurance crédit à l' exportation pour le compte ou avec la garantie de l' État du champ d' application de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l' accès à l' activité de l' assurance directe autre que l' assurance sur la vie, et son exercice ( JO L 228, p . 3 ), modifiée par la directive 87/343/CEE du Conseil, du 22 juin 1987 ( JO L 185, p . 72 ),
LA COUR,
composée de MM . O . Due, président, G . F . Mancini, T . F . O' Higgins, J . C . Moitinho de Almeida et G . C . Rodríguez Iglesias, présidents de chambre, Sir Gordon Slynn, MM . F . A . Schockweiler, M . Zuleeg et F . Grévisse, juges,
avocat général : M . G . Tesauro
greffier : M . J . A . Pompe, greffier adjoint
vu le rapport d' audience
ayant entendu les représentants des parties en leur plaidoirie à l' audience du 11 juillet 1990,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 23 janvier 1991,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 3 mars 1989, les sociétés Assurances du crédit et Compagnie belge d' assurance crédit ont introduit, en vertu des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CEE, un recours dirigé contre le Conseil et la Commission visant à la réparation du dommage qui leur aurait été causé par l' exclusion des opérations d' assurance crédit à l' exportation pour le compte ou avec la garantie de l' État du champ d' application de la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l' accès à l' activité de l' assurance directe autre que l' assurance sur la vie, et son exercice ( JO L 228, p . 3 ), modifiée par la directive 87/343/CEE du Conseil, du 22 juin 1987 ( JO L 185, p . 72 ).
2 La directive 73/239 du Conseil, du 24 juillet 1973, prise sur le fondement de l' article 57, paragraphe 2, du traité, a pour objet de coordonner les dispositions nationales concernant l' accès à l' activité de l' assurance directe autre que l' assurance sur la vie et son exercice, et contient, à ce titre, des dispositions concernant les garanties financières que doivent présenter les entreprises d' assurances .
3 Dans la rédaction initiale de la directive, l' article 2, paragraphe 2, sous d ), excluait du champ d' application de celle-ci, jusqu' à une coordination ultérieure qui devait intervenir dans un délai de quatre ans, les opérations d' assurance crédit à l' exportation pour compte ou avec le soutien de l' État .
4 La directive modificative 87/343 maintient l' exclusion "jusqu' à une coordination ultérieure ( des ) opérations d' assurance crédit à l' exportation pour le compte ou avec la garantie de l' État, ou lorsque l' État est l' assureur ".
5 Cette même directive renforce, par ailleurs, les garanties financières exigées de certaines entreprises d' assurances en créant notamment l' obligation de constituer une réserve d' équilibrage ( article 15 bis nouveau de la directive 73/239 ).
6 Les sociétés requérantes sont des entreprises privées d' assurances exerçant l' activité d' assurance crédit à l' exportation sur le territoire de la Belgique, où elles ont leur siège, et sur les territoires du Royaume-Uni et de la France où la société Assurances du crédit exploite des succursales . Elles considèrent que tant la directive 87/343 que le retard des institutions communautaires à inclure les opérations d' assurance crédit à l' exportation pour le compte ou avec la garantie de l' État ( ci-après "opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation "), dans le champ d' application des dispositions de la directive 73/239, provoquent des distorsions de concurrence constitutives d' un préjudice dont elles demandent réparation . Elles soutiennent que leur préjudice est égal à la part du coût financier résultant de la constitution de la réserve d' équilibrage qui ne pourra pas être répercutée sur les prix en raison de la concurrence que leur font des organismes publics ou parapublics qui ne sont pas astreints aux mêmes obligations . Elles demandent également à la Cour d' enjoindre aux institutions communautaires mises en cause de prendre les dispositions nécessaires pour faire cesser les illégalités qui sont à l' origine du préjudice allégué .
7 Pour un plus ample exposé des faits, de la procédure, des moyens et des arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
Sur les conclusions à fin d' indemnité
8 Le préjudice allégué par les requérantes aurait pour origine les conditions dans lesquelles le Conseil et la Commission ont exercé, dans le secteur des assurances, les pouvoirs qui leur sont reconnus par les dispositions de l' article 57, paragraphe 2, du traité .
9 Il ressort de ces dispositions, dans leur rédaction antérieure aux modifications résultant de l' Acte unique européen, que le Conseil, statuant sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, a compétence, afin de faciliter l' accès aux activités non salariées et leur exercice, pour arrêter les directives visant à la coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant ces activités .
10 La mise en oeuvre de telles dispositions d' harmonisation est généralement difficile puisqu' elle suppose, de la part des institutions communautaires compétentes, l' élaboration, à partir de dispositions nationales diverses et complexes, de règles communes, conformes aux objectifs définis par le traité et recueillant, selon les cas, soit l' accord unanime, soit l' accord d' une majorité qualifiée des membres du Conseil .
11 C' est, notamment, en raison de cette difficulté que doit être reconnue aux institutions communautaires compétentes, comme l' a, d' ailleurs, déjà jugé la Cour à propos de directives d' harmonisation prises sur le fondement d' autres dispositions du traité ( arrêt du 29 février 1984, Rewe-Zentrale, point 20, 37/83, Rec . p . 1229 ), une marge d' appréciation sur les étapes à observer dans l' harmonisation, compte tenu des spécificités de la matière soumise à coordination .
12 Par conséquent, comme le décide la Cour dans le domaine de la responsabilité des Communautés à raison des actes normatifs traduisant des options de politique économique, pour l' élaboration desquels les institutions communautaires disposent également d' un large pouvoir d' appréciation, l' illégalité d' une directive de coordination ne serait pas, à elle seule, suffisante pour engager la responsabilité non contractuelle de la Communauté . Cette responsabilité ne pourrait être engagée qu' en présence d' une violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers et que si les institutions concernées avaient méconnu, de manière manifeste et grave, les limites qui s' imposent à l' exercice de leurs pouvoirs .
13 Il y a lieu, en conséquence, de rechercher si les directives incriminées sont entachées d' illégalité et, dans l' affirmative, si la faute résultant de cette illégalité réunit les conditions définies ci-dessus et est ainsi de nature à engager la responsabilité de la Communauté .
14 Les sociétés requérantes invoquent, en premier lieu, l' illégalité de certaines dispositions de la directive 87/343 . Cette directive, en tant qu' elle maintient les opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation hors du champ d' application de la directive 73/239, méconnaîtrait le principe général d' égalité, le principe de non-discrimination entre les entreprises publiques et les entreprises privées, les règles de concurrence posées par l' article 90, paragraphe 1, et l' article 3, sous f ), du traité, l' article 52 du traité sur la liberté d' établissement, les articles 92 et 54, paragraphe 3, sous h ), du traité sur l' interdiction des aides étatiques .
15 Comme il ressort de son deuxième considérant, la directive 73/239 vise à faciliter l' accès aux activités d' assurance directe autres que l' assurance sur la vie et leur exercice en éliminant les divergences existant entre les législations nationales en matière de contrôle et en coordonnant notamment les dispositions relatives aux garanties financières imposées aux entreprises d' assurances .
16 L' objet de ces garanties est d' établir une protection adéquate des assurés et des tiers dans tous les États membres . Les exigences d' une telle protection varient en fonction de la nature des risques couverts, des caractéristiques des entreprises d' assurances concernées et des conditions dans lesquelles celles-ci réalisent leurs opérations . Afin de ne pas imposer des obligations qui ne seraient pas justifiées ou qui seraient disproportionnées par rapport au but à atteindre, le législateur communautaire a pris en compte ces différents éléments pour définir les garanties financières exigées .
17 C' est ainsi que la marge de solvabilité instituée par l' article 16 de la directive 73/239 et destinée à garantir que l' entreprise puisse faire face aux aléas de l' exploitation est, comme l' expose le neuvième considérant, en rapport avec le volume global des affaires de l' entreprise et calculée en fonction de deux indices fondés l' un sur les primes, l' autre sur les sinistres .
18 De même, le fonds de garantie institué par l' article 17 de cette directive, destiné à assurer que les entreprises disposent dès le moment de leur constitution de moyens adéquats et à garantir qu' en aucun cas la marge de solvabilité ne tombe, en cours d' activité, au-dessous d' un minimum de sécurité, est calculé en fonction de la gravité du risque couvert dans la branche d' activité ( dixième considérant ).
19 Enfin, c' est également le souci de n' imposer que des obligations rendues nécessaires par la protection des assurés et des tiers qui a conduit le Conseil à écarter du champ d' application de la directive et, dès lors, à exonérer des garanties qu' elle prévoit, certaines mutuelles qui, en vertu de leur régime juridique, remplissent des conditions de sécurité et offrent des garanties financières spécifiques ( quatrième considérant et article 3 de la directive ). Dans le même esprit, la deuxième directive 88/357/CEE du Conseil, du 22 juin 1988, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l' assurance directe autre que l' assurance sur la vie, fixant les dispositions destinées à faciliter l' exercice effectif de la libre prestation de services et modifiant la directive 73/239 ( JO L 172, p . 1 ), accorde aux preneurs d' assurance qui, en raison de leur qualité, de leur importance ou de la nature du risque à assurer, n' ont pas besoin d' une protection particulière dans l' État où le risque est situé, la pleine liberté de faire appel au marché le plus large possible de l' assurance et garantit un niveau adéquat de protection aux autres preneurs d' assurance ( cinquième considérant ).
20 Ces principes ont été appliqués au risque relevant de l' assurance crédit dont la nature particulière a été soulignée par le septième considérant de la directive 87/343 . La spécificité de ce risque a justifié l' augmentation du fonds de garantie exigé pour les entreprises dont les activités dans cette branche dépassent un certain seuil (( septième et neuvième considérants de la directive 87/343 et article 17, nouveau, paragraphe 2, sous a ), de la directive 73/239 )). Elle a également justifié, mais seulement pour les entreprises dont les opérations d' assurance crédit représentent plus qu' une faible part de leurs opérations totales ( cinquième considérant de la directive 87/343 ), l' institution de la réserve d' équilibrage qui, prévue par l' article 15 bis nouveau de la directive 73/239, sert à compenser la perte technique éventuelle ou le taux de sinistre supérieur à la moyenne, apparaissant dans cette branche à la fin de l' exercice .
21 En revanche, pour ce qui concerne les opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation, le Conseil a considéré que la protection de l' assuré prévue normalement par la directive était fournie par l' État lui-même ( deuxième considérant de la directive 87/343 ). C' est sur le fondement de cette constatation que l' exclusion de ces opérations du champ d' application de la directive a été temporairement maintenue .
22 Cette exclusion, dont les requérantes contestent la validité, est conforme à l' esprit et à l' objet de la directive 73/239, telle qu' elle a été ultérieurement modifiée par la directive 87/343 . Les opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation sont, en effet, par rapport aux autres opérations d' assurance crédit à l' exportation, dans une situation objectivement différente dans laquelle l' application des garanties financières prévues par la directive n' est plus justifiée par les exigences de la protection des assurés et des tiers . L' exclusion vise, au surplus, les seules opérations publiques, quel que soit le statut juridique de l' entreprise qui les réalise, et non les entreprises publiques d' assurances ou les entreprises agissant pour l' État qui restent soumises, pour les opérations effectuées pour leur propre compte et ne bénéficiant pas de la garantie de l' État, aux prescriptions de la directive .
23 En maintenant l' exclusion des opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation, la directive 87/343 a ainsi pris en compte les différences résultant de la situation de droit et de fait existant à un stade du processus de coordination des dispositions nationales . Elle n' est pas, en revanche, à l' origine d' une discrimination qui constituerait une violation des dispositions susmentionnées du traité invoquées par les requérantes à l' appui de leur recours .
24 Il convient cependant de préciser que si, dans certains États membres, les conditions dans lesquelles l' État accorde sa garantie ou, plus généralement, son soutien pour des opérations d' assurance crédit à l' exportation méconnaissaient les dispositions du traité, et plus particulièrement les dispositions relatives à la concurrence et aux aides étatiques, une telle circonstance ne serait pas de nature à entacher d' illégalité la directive de coordination partielle litigieuse mais pourrait éventuellement justifier le recours aux voies de droit qui permettent de sanctionner la méconnaissance de ces dispositions .
25 Si les requérantes soutiennent également que la directive 87/343 est entachée de détournement de pouvoir au motif que les contraintes financières nouvelles qu' elle institue sont la contrepartie exigée par le gouvernement de la République fédérale d' Allemagne pour qu' il accepte l' abolition du régime de la spécialisation obligatoire des entreprises d' assurances, ce moyen n' est pas, en tout état de cause, assorti de précisions qui puissent en justifier le bien-fondé devant la Cour .
26 Les sociétés requérantes invoquent, enfin, la faute qui résulterait de ce que le Conseil et la Commission ont omis de poursuivre l' harmonisation des législations nationales applicables au secteur des assurances dans le délai de quatre ans, prévu par l' article 2, paragraphe 2, sous d ), de la directive 73/239, dans sa rédaction initiale, avant l' expiration duquel devaient intervenir les mesures de coordination visant les opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation .
27 En toute hypothèse, ce délai n' était pas un délai de rigueur qui s' imposait en droit à l' autorité communautaire et sa méconnaissance n' est pas, en conséquence, constitutive d' une faute de nature à engager la responsabilité de la Communauté . N' est pas davantage constitutif d' une telle faute le report, par l' article 1er, de la directive 87/343, sans autre précision que le renvoi à une coordination ultérieure, de l' application de la directive 73/239 aux opérations publiques d' assurance crédit à l' exportation, dès lors que, pour les raisons qui ont été indiquées ci-dessus, le Conseil n' a pas, dans les dispositions incriminées, commis d' illégalité ni, à plus forte raison, méconnu de manière manifeste et grave les limites qui s' imposaient à l' exercice de ses pouvoirs .
28 Dans ces conditions, et sans même qu' il soit besoin d' examiner la réalité du préjudice ni l' existence d' un lien de causalité entre ce préjudice et les fautes alléguées, aucune illégalité ni, par voie de conséquence, aucune faute de nature à engager la responsabilité de la Communauté ne peut être retenue à l' encontre du Conseil ou de la Commission et il y a lieu de rejeter les conclusions à fin d' indemnité .
29 Dès lors, il est également inutile de rechercher si ces conclusions sont recevables et, en particulier, si les fins de non-recevoir opposées par le Conseil et la Commission peuvent être retenues .
Sur les conclusions tendant à ce que la Cour ordonne au Conseil et à la Commission de mettre fin à la situation qui est à l' origine du préjudice allégué
30 Par ces conclusions, les requérantes demandent à la Cour d' adresser des injonctions aux institutions communautaires . La Cour n' a pas compétence pour adresser de telles injonctions sur le fondement des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité .
31 En réponse aux fins de non-recevoir qui leur sont opposées par le Conseil et par la Commission, les requérantes invoquent, dans leur mémoire en réplique, les dispositions de l' article 176, deuxième alinéa, du traité relatives à la réparation des conséquences dommageables d' un acte annulé et de l' article 186 du traité relatives aux mesures provisoires que peut prescrire la Cour .
32 Sans qu' il soit besoin d' analyser les raisons pour lesquelles ces dispositions ne peuvent pas, en tout état de cause, servir de fondement juridique aux conclusions des requérantes, il suffit de constater que ces conclusions, qui tendent à ce que la Cour ordonne aux institutions de suspendre l' application de certaines des dispositions des directives 73/239 et 87/343, ou de leur en substituer de nouvelles, supposent que ces dernières dispositions soient illégales . Comme vient de le montrer l' examen des conclusions à fin d' indemnité, tel n' est pas le cas . Dans ces conditions, les conclusions des requérantes doivent être rejetées .
33 Pour l' ensemble de ces motifs, le présent recours doit être rejeté .
Décisions sur les dépensesSur les dépens
34 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens . Les requérantes ayant succombé en leurs moyens, il y a lieu de les condamner aux dépens .
DispositifPar ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête :
1 ) Le recours est rejeté .
2 ) Les requérantes sont condamnées aux dépens .
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