Avis juridique important
Arrêt de la Cour du 8 avril 1992. - James Joseph Cato contre Commission des Communautés européennes. - Responsabilité non contractuelle - Politique commune de la pêche - Non-versement d'une prime d'arrêt définitif pour un bateau de pêche. - Affaire C-55/90.
Recueil de jurisprudence 1992 page I-02533
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
++++
1. Recours en indemnité - Objet - Demande d' indemnité dirigée contre la Communauté sur le fondement de l' article 215, deuxième alinéa, du traité - Compétence exclusive de la Cour
(Traité CEE, art. 178 et 215, alinéa 2)
2. Pêche - Conservation des ressources de la mer - Aides susceptibles d' être octroyées par les États membres, avec la participation financière de la Communauté, pour la réduction des capacités de production - Approbation par la Commission d' un régime national conforme à la finalité des dispositions communautaires - Légalité
(Directive du Conseil 83/515; décision de la Commission 84/17)
Sommaire1. Conformément à l' article 178 du traité, la Cour est seule compétente, à l' exclusion des juridictions nationales, pour connaître des litiges relatifs à la réparation des dommages causés par les institutions de la Communauté fondés sur l' article 215, deuxième alinéa, du traité.
2. Pour favoriser la réduction des capacités de production, la directive 83/515 concernant certaines actions d' adaptation des capacités dans le secteur de la pêche prévoit, d' une part, la possibilité pour les États membres d' instituer un régime d' aides financières pour des actions de réduction de ces capacités et, d' autre part, la participation financière de la Communauté aux aides ainsi octroyées. Le pouvoir de contrôle accordé à la Commission a pour seul but de vérifier si les régimes envisagés par les États membres pour réduire les capacités de production remplissent, eu égard à leur conformité à la directive et en tenant compte des autres mesures structurelles dans le même secteur, les conditions de la participation financière de la Communauté. Une décision arrêtée par la Commission dans le cadre de ce contrôle et approuvant un régime national d' application de la directive qui n' est pas contraire à la finalité de celle-ci ne saurait être considérée comme illégale et, partant, comme susceptible d' engager la responsabilité de la Communauté.
PartiesDans l' affaire C-55/90,
James Joseph Cato, demeurant à Ramsgate (Royaume-Uni), représenté par MM. Alan Tyrrell QC et Paul Cairnes, barrister, agissant sur instructions de Binks Stern & Co., solicitors, ayant élu domicile à Luxembourg en l' étude de Me Marco Nosbusch, 54, avenue de la Liberté,
partie requérante,
contre
Commission des Communautés européennes, représentée par M. Peter Oliver, membre de son service juridique, en qualité d' agent, ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Roberto Hayder, représentant du service juridique, Centre Wagner, Kirchberg,
partie défenderesse,
soutenue par
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d' Irlande du Nord, représenté par M. H. A. Kaya, du Treasury Solicitor' s Department, en qualité d' agent, assisté de M. Christopher Vajda, barrister, ayant élu domicile à Luxembourg au siège de l' ambassade du Royaume-Uni, 14, boulevard Roosevelt,
partie intervenante,
ayant pour objet une demande en indemnité, au titre des articles 178 et 215 du traité CEE, pour le dommage subi par le requérant en raison du non-versement de la prime d' arrêt définitif pour un bateau de pêche prévue par l' article 5 de la directive 83/515/CEE du Conseil, du 4 octobre 1983, concernant certaines actions d' adaptation des capacités dans le secteur de la pêche (JO L 290, p. 15),
LA COUR,
composée de MM. O. Due, président, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse et P. J. G. Kapteyn, présidents de chambre, G. F. Mancini, C. N. Kakouris, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias, M. Díez de Velasco et M. Zuleeg, juges,
avocat général: M. M. Darmon
greffier: M. J. A. Pompe, greffier adjoint
vu le rapport d' audience,
ayant entendu les parties en leur plaidoirie à l' audience du 10 décembre 1991, au cours de laquelle le Royaume-Uni a été représenté par MM. J. E. Collins, en qualité d' agent, Christopher Bellamy, QC, et Christopher Vajda, barrister,
ayant entendu l' avocat général en ses conclusions à l' audience du 4 février 1992,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 7 mars 1990, M. James Joseph Cato a, en vertu des articles 178 et 215, deuxième alinéa, du traité CEE, introduit un recours en responsabilité non contractuelle de la Communauté, visant à faire condamner la Commission à réparer le préjudice qui résulte du non-versement, pour le bateau de pêche l' Excelsior, de la prime d' arrêt définitif prévue par la directive 83/515/CEE du Conseil, du 4 octobre 1983, concernant certaines actions d' adaptation des capacités dans le secteur de la pêche (JO L 290, p. 15, ci-après "directive").
2 L' article 1er de la directive a autorisé les États membres à instituer un régime d' aides financières, dont les dépenses sont supportées en partie par la Communauté, pour des actions de réduction temporaire ou définitive des capacités de production dans le secteur de la pêche. En vertu de l' article 2 de ladite directive, peuvent bénéficier de ces aides les producteurs, personnes physiques ou morales, exploitant un ou plusieurs navires battant pavillon de l' un des États membres et immatriculés sur le territoire de la Communauté.
3 En particulier, l' article 5, paragraphes 1 à 3, de ladite directive prévoit l' octroi, par les États membres, d' une prime d' arrêt définitif pour les navires dont la longueur entre perpendiculaires est égale ou supérieure à douze mètres et qui ont exercé la pêche pendant au moins cent jours durant l' année civile précédant la demande d' octroi d' une telle prime, lorsqu' ils sont démolis, transférés définitivement dans un pays tiers ou affectés, dans les eaux de la Communauté, à des fins autres que la pêche.
4 En vertu des paragraphes 4 et 5 du même article 5, les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les navires ayant bénéficié de la prime soient définitivement exclus de l' exercice de la pêche dans les eaux de la Communauté. Ils transmettent à la Commission une liste de ces navires, qui est publiée au Journal officiel des Communautés européennes.
5 Les dispositions combinées des articles 6, 7 et 8 de la directive instituent un mécanisme par lequel les États membres assurent l' information de la Commission quant aux actions de réduction des capacités de pêche qu' ils envisagent. Au vu des informations fournies et dans les deux mois à compter de leur communication, la Commission examine si, en fonction notamment de leur conformité à ladite directive, les actions projetées remplissent les conditions de la participation financière de la Communauté et prend une décision à ce sujet. Les États membres communiquent à la Commission les dispositions législatives, réglementaires et administratives adoptées à la suite de cette décision.
6 Le 15 novembre 1983, le Royaume-Uni a fait parvenir à la Commission le projet des mesures qu' il entendait adopter en application de la directive. Par sa décision 84/17/CEE, du 22 décembre 1983, concernant la mise en oeuvre par le Royaume-Uni de certaines mesures d' adaptation des capacités de pêche en application de la directive 83/515/CEE (JO 1984, L 18, p. 39), la Commission a considéré que ces mesures remplissaient les conditions de la participation financière de la Communauté.
7 Le 19 décembre 1983, le Royaume-Uni a adopté le Fishing Vessels (Financial Assistance) Scheme (régime d' aides financières aux navires de pêche, ci-après "régime britannique") de 1983 (S.I. 1983, n 1883), qui est entré en vigueur le 21 décembre 1983. Ce régime institue un système de primes de désarmement à verser aux propriétaires des bateaux de pêche qui ont été définitivement exclus de toute activité dans le cadre du secteur de la pêche des États membres (article 18). Les primes sont octroyées sur la base d' une demande qui doit préciser les moyens par lesquels le retrait définitif aura lieu.
8 Les articles 23 et 26 du régime britannique sont rédigés comme suit:
"Article 23
1. Si le ministre (de l' Agriculture, de la Pêche et de l' Alimentation) considère comme établi que la demande satisfait aux exigences spécifiées ci-dessus, il peut faire droit à cette demande.
2. La décision du ministre de faire droit à la demande peut être assortie des conditions qu' il considère opportunes.
Article 26
... Le ministre peut verser la prime de désarmement au demandeur s' il considère comme établi:
a) que le navire qui fait l' objet de la demande a été radié du registre d' immatriculation des bateaux de pêche;
b) que les conditions éventuellement posées au moment où la demande a été accueillie ont été remplies;
c) que les exigences précisées ci-dessus ... ont été respectées en ce qui concerne le navire en question".
9 M. Cato, pêcheur professionnel, a acheté en 1983 le bateau Excelsior. En 1984, il a décidé de le vendre pour 8 500 UKL à M. et Mme Hann qui entendaient l' utiliser comme habitation. Se fondant sur les renseignements fournis par les autorités locales dépendant du ministre de l' Agriculture, de la Pêche et de l' Alimentation (ci-après "ministre"), M. Cato comptait bénéficier d' une prime de désarmement s' élevant à 22 144 UKL.
10 Le contrat de vente a été signé le 1er août 1984. Les acheteurs y déclaraient être au courant de ce que le vendeur avait sollicité l' octroi d' une prime de désarmement et de ce que, au cas où le bateau serait à nouveau affecté à des activités de pêche dans les eaux de la Communauté et sous le pavillon d' un État membre, son nouveau propriétaire pourrait être tenu de rembourser le montant de la prime. Le 2 août 1984, M. Cato a présenté la demande en vue de l' obtention de la prime de désarmement. Le 9 août 1984, l' Excelsior était radié du registre des bateaux de pêche.
11 Les époux Hann, contraints de modifier leurs projets, ont revendu le bateau, le 14 octobre 1984, à deux ressortissants irlandais, MM. Murphy et Boyle, qui prétendaient être intéressés par le moteur du bateau et par la vente de la coque comme ferraille. Dans le contrat de vente, les acheteurs déclaraient avoir connaissance de ce que l' Excelsior devait recevoir une prime de désarmement et de ce qu' ils pourraient être tenus de rembourser le montant de la prime si le bateau était à nouveau affecté à la pêche dans les eaux de la Communauté et sous le pavillon d' un État membre.
12 En dépit de cette déclaration, M. Boyle a demandé aux autorités irlandaises d' enregistrer l' Excelsior en tant que bateau de pêche. Ces autorités, après avoir été informées par leurs homologues britanniques de ce qu' une prime de désarmement avait été sollicitée par un précédent propriétaire du bateau, mais qu' elle n' avait pas été payée, ont procédé à l' enregistrement du bateau et l' ont doté d' une licence de pêche. Au vu de ces développements, le ministre britannique, qui avait attendu d' avoir des preuves quant à l' affectation finale du bateau, a communiqué le 25 février 1985 à M. Cato sa décision de rejeter la demande de prime.
13 Une demande de "judicial review" (recours juridictionnel) formée à l' encontre de cette décision par M. Cato le 21 décembre 1985 a été rejetée par la High Court au double motif qu' elle avait été introduite après l' expiration du délai légal de trois mois à compter du 25 février 1985 et que, en tout état de cause, le requérant n' avait pas droit à la prime, puisque le ministre ne considérait pas comme établi que l' Excelsior avait été exclu de toute activité dans le cadre du secteur de la pêche. Il est constant que la High Court aurait pu proroger le délai de trois mois si elle avait considéré que les thèses de M. Cato avaient une certaine pertinence.
14 Le 29 octobre 1986, M. Cato a introduit une deuxième instance, cette fois-ci en droit privé, à l' encontre du ministre en se fondant sur la responsabilité contractuelle de ce dernier, sur la "negligent misrepresentation" (déclaration erronée faite par négligence) dont celui-ci aurait été responsable ainsi que sur l' "estoppel" qui dériverait des assurances qui lui auraient été fournies quant au versement de la prime. Cette demande a été rejetée par la High Court par arrêt du 27 mai 1988, confirmé par la Court of Appeal le 15 juin 1989. Par décision du 24 janvier 1990, la House of Lords a refusé le "leave to appeal" (autorisation d' interjeter appel).
15 Pour un plus ample exposé du cadre réglementaire et des faits de l' affaire, du déroulement de la procédure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoyé au rapport d' audience. Ces éléments du dossier ne sont repris ci-après que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour.
Sur la recevabilité
16 Le gouvernement du Royaume-Uni, partie intervenante, conteste la recevabilité du recours. En premier lieu, il fait valoir que l' action porte en réalité sur la légalité d' une décision individuelle prise par les autorités nationales et que, selon la jurisprudence de la Cour (arrêt du 12 décembre 1979, Wagner/Commission, 12/79, Rec. p. 3657), elle relève donc de la compétence des juridictions internes. En second lieu, il soutient qu' aucun lien ayant une incidence sur le problème posé n' existe entre le comportement de la Commission, d' une part, et la décision individuelle prise par les autorités nationales, d' autre part. En troisième et dernier lieu, il considère que la demande d' indemnité vise en substance à obtenir le paiement de montants prétendument dus et que, ainsi que la Cour l' aurait jugé dans son arrêt du 27 mars 1980, Sucrimex et Westzucker/Commission (133/79, Rec. p. 1299), elle devrait être introduite devant les juridictions nationales.
17 A cet égard, il suffit de constater que la demande en réparation, introduite par M. Cato, est fondée sur l' hypothèse que le dommage allégué est la conséquence directe de la décision 84/17/CEE de la Commission. Or, conformément à l' article 178 du traité, la Cour est seule compétente pour connaître des litiges relatifs à la réparation des dommages causés par les institutions de la Communauté. Pour ce qui est de l' argument relatif à l' absence de tout lien pertinent entre le comportement de la Commission et la décision individuelle prise par les autorités britanniques, son examen relève du fond. Par conséquent, le recours de M. Cato doit être déclaré recevable.
Sur le fond
18 En vue d' apprécier le bien-fondé du recours de M. Cato, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour (voir, par exemple, arrêt du 11 octobre 1990, FUNOC/Commission, C-200/89, Rec. p. I-3669), il ressort de l' article 215, deuxième alinéa, du traité que l' engagement de la responsabilité extra-contractuelle de la Commission et la mise en oeuvre du droit à la réparation du préjudice subi dépendent de la réunion d' un ensemble de conditions, à savoir l' illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l' existence d' un lien de causalité entre ce comportement et le préjudice invoqué.
19 En ce qui concerne la première condition, le requérant estime que, en approuvant par sa décision 84/17/CEE le régime britannique, qui ne serait pas conforme aux dispositions de la directive, la Commission a commis une violation suffisamment caractérisée d' une règle supérieure de droit protégeant les particuliers.
20 Selon M. Cato, le régime britannique aurait ajouté une condition supplémentaire par rapport à ce qui est prévu par la directive en imposant au propriétaire du bateau de pêche la charge de prouver que le navire pour lequel la prime est demandée a été définitivement exclu de toute activité dans le cadre du secteur de la pêche. En outre, le régime britannique aurait attribué au ministre un pouvoir discrétionnaire quant au versement de la prime qui, selon la directive, devrait avoir lieu de plein droit dès lors que les conditions posées sont réunies.
21 A cet égard, il convient de relever d' abord que l' objectif de la directive consiste à favoriser la réduction temporaire ou définitive des capacités de production dans le secteur de la pêche. En vue de la réalisation de cet objectif, la directive prévoit, d' une part, la possibilité pour les États membres d' instituer un régime d' aides financières pour des actions de réduction de ces capacités et, d' autre part, la participation financière de la Communauté aux aides ainsi octroyées dans les conditions prévues par la directive.
22 Il en résulte que la directive laisse aux États membres la faculté tant d' instituer un tel régime d' aides que d' en prévoir la forme et les modalités pour autant que celles-ci ne sont pas contraires à la finalité de la directive.
23 Il y a lieu de constater ensuite que le pouvoir de contrôle qui est accordé à la Commission par les articles 7 et 8 de la directive a pour seul but de vérifier si les régimes envisagés par les États membres remplissent, eu égard à leur conformité à la directive et en tenant compte des autres mesures structurelles existantes ou prévues pour le secteur de la pêche, les conditions de la participation financière de la Communauté.
24 Dans ce contexte, le fait qu' un régime national permette d' exiger des intéressés qu' ils établissent que le navire sera désormais utilisé à des fins autres que la pêche n' est pas contraire à la finalité de la directive. En effet, étant donné que, comme il a été dit ci-dessus, la directive poursuit l' objectif de favoriser la réduction des capacités de production par le biais de la démolition du navire, de son transfert définitif dans un pays tiers ou de son affectation à des fins autres que la pêche, ladite exigence de preuve ne saurait être considérée comme faisant obstacle à la réalisation de l' objectif visé.
25 Il est vrai que M. Cato soutient que le régime britannique exige de lui une preuve impossible, car nul ne pourrait établir, avant sa destruction, qu' un navire prévu pour être utilisé à d' autres fins ne sera pas, dans un avenir imprévisible, affecté de nouveau à la pêche dans les eaux communautaires.
26 A cet égard, il convient de constater qu' une telle exigence reviendrait à interdire la réduction de la capacité de production de la flotte de pêche par d' autres moyens que la démolition du navire ou son transfert définitif dans un pays tiers alors que l' article 5, paragraphe 1, de la directive prévoit également son affectation dans les eaux communautaires à des fins autres que la pêche. Mais M. Cato ne fait état d' aucune disposition précise du régime britannique à l' appui de sa thèse et aucune disposition de ce régime n' incite à penser qu' il permet à l' autorité nationale d' imposer au demandeur de prime cette condition impossible à remplir.
27 Comme il ressort de l' arrêt du 15 juin 1989 de la Court of Appeal, précité, le ministre britannique ne dispose d' aucune marge d' appréciation quant à l' octroi de l' aide, une fois remplies les conditions prévues. Par conséquent, contrairement à ce que soutient M. Cato, il n' y a aucun pouvoir discrétionnaire du ministre qui constitue un obstacle à la réalisation de l' objectif de la directive.
28 Le fait que le comportement concret des autorités britanniques dans le déroulement des événements puisse ne pas échapper à toute critique, ne saurait, pour regrettable qu' il soit, être reproché à la Commission dans l' exercice de son pouvoir de contrôle préventif.
29 Il résulte de l' ensemble de ces développements que la Commission, en approuvant par la décision 84/17 le régime britannique, n' a pas commis d' illégalité susceptible d' engager la responsabilité de la Communauté.
30 Par conséquent, et sans qu' il y ait lieu de vérifier si les autres conditions auxquelles est subordonné l' engagement de la responsabilité de la Communauté sont réunies, il y a lieu de rejeter le recours comme non fondé.
Décisions sur les dépensesSur les dépens
31 Aux termes de l' article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La Cour estime que, dans l' espèce, les circonstances exceptionnelles de la nouveauté et de la complexité de l' affaire justifient que chaque partie supporte ses propres dépens.
32 Il y a donc lieu de décider que chaque partie, y compris la partie intervenante, supportera ses propres dépens.
DispositifPar ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) Chaque partie supportera ses propres dépens.
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