ARRÊT DE LA COUR (huitième chambre)
25 juillet 2018 (*)
« Pourvoi – FEAGA et Feader – Dépenses exclues du financement par l’Union européenne – Dépenses effectuées par le Royaume d’Espagne – Aide en faveur de zones à handicaps naturels et mesures agroenvironnementales dans le programme de développement rural de la Communauté autonome de Castille-et-León »
Dans l’affaire C‑588/17 P,
ayant pour objet un pourvoi au titre de l’article 56 du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, introduit le 9 octobre 2017,
Royaume d’Espagne, représenté par Mme M. J. García-Valdecasas Dorrego, en qualité d’agent,
partie requérante,
l’autre partie à la procédure étant :
Commission européenne, représentée par M. D. Triantafyllou et Mme I. Galindo Martín, en qualité d’agents,
partie défenderesse en première instance,
LA COUR (huitième chambre),
composée de M. J. Malenovský, président de chambre, MM. D. Šváby et M. Vilaras (rapporteur), juges,
avocat général : M. E. Tanchev,
greffier : M. A. Calot Escobar,
vu la procédure écrite,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1 Par son pourvoi, le Royaume d’Espagne demande l’annulation partielle de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 20 juillet 2017, Espagne/Commission (T‑143/15, ci-après l’« arrêt attaqué », EU:T:2017:534), par lequel celui-ci a rejeté sa demande d’annulation partielle de la décision d’exécution (UE) 2015/103 de la Commission, du 16 janvier 2015, écartant du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) (JO 2015, L 16, p. 33, ci-après la « décision litigieuse »).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2 L’article 31, paragraphes 1 à 3, du règlement (CE) no 1290/2005 du Conseil, du 21 juin 2005, relatif au financement de la politique agricole commune (JO 2005, L 209, p. 1), dispose :
« 1. La Commission décide des montants à écarter du financement communautaire lorsqu’elle constate que des dépenses visées à l’article 3, paragraphe 1, et à l’article 4 n’ont pas été effectuées conformément aux règles communautaires, selon la procédure visée à l’article 41, paragraphe 3.
2. La Commission évalue les montants à écarter au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature et de la gravité de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à la Communauté.
3. Préalablement à toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre.
À défaut d’accord, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure visant à concilier les positions respectives dans un délai de quatre mois, dont les résultats font l’objet d’un rapport communiqué à la Commission et examiné par elle avant qu’elle ne se prononce sur un éventuel refus de financement. »
3 Aux termes de l’article 52, paragraphes 1 à 3, du règlement (UE) no 1306/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013, relatif au financement, à la gestion et au suivi de la politique agricole commune et abrogeant les règlements (CEE) no 352/78, (CE) no 165/94, (CE) no 2799/98, (CE) no 814/2000, (CE) no 1290/2005 et (CE) no 485/2008 du Conseil (JO 2013, L 347, p. 549, et rectificatif JO 2016, L 130, p. 13), tel que modifié par le règlement (UE) no 1310/2013 du Parlement européen et du Conseil, du 17 décembre 2013 (JO 2013, L 347, p. 865) (ci-après le « règlement no 1306/2013 ») :
« 1. Lorsqu’elle considère que des dépenses relevant du champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, et de l’article 5 n’ont pas été effectuées conformément au droit de l’Union et, pour le Feader, n’ont pas été effectuées conformément au droit de l’Union et de l’État membre applicable visé à l’article 85 du règlement (UE) no 1303/2013, la Commission adopte des actes d’exécution déterminant les montants à exclure du financement de l’Union. Ces actes d’exécution sont adoptés en conformité avec la procédure consultative visée à l’article 116, paragraphe 2.
2. La Commission évalue les montants à exclure au vu, notamment, de l’importance de la non-conformité constatée. La Commission tient compte de la nature de l’infraction, ainsi que du préjudice financier causé à l’Union. Elle fonde l’exclusion sur la mise en évidence des montants indûment dépensés et, lorsque ceux-ci ne peuvent être mis en évidence en déployant des efforts proportionnés, elle peut appliquer des corrections extrapolées ou forfaitaires. Des corrections forfaitaires ne sont appliquées que lorsque, en raison de la nature du cas ou parce que l’État membre n’a pas fourni les informations nécessaires à la Commission, il n’est pas possible, en déployant des efforts proportionnés, de déterminer plus précisément le préjudice financier causé à l’Union.
3. Préalablement à l’adoption de toute décision de refus de financement, les résultats des vérifications de la Commission ainsi que les réponses de l’État membre concerné font l’objet de notifications écrites, à l’issue desquelles les deux parties tentent de parvenir à un accord sur les mesures à prendre. À ce stade de la procédure, les États membres se voient accorder la possibilité de démontrer que l’ampleur réelle de la non-conformité est moindre que ne l’évalue la Commission.
Si aucun accord ne peut être dégagé, l’État membre peut demander l’ouverture d’une procédure destinée à concilier la position de chaque partie dans un délai de quatre mois. Un rapport sur l’issue de la procédure est présenté à la Commission. La Commission tient compte des recommandations du rapport avant de se prononcer sur un refus de financement et si elle décide de ne pas suivre ces recommandations, elle en indique les raisons. »
4 L’article 121 du règlement no 1306/2013, intitulé « Entrée en vigueur et application », prévoit :
« 1. Le présent règlement entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Il est applicable à partir du 1er janvier 2014.
2. Toutefois, les dispositions ci-après s’appliquent comme suit :
[...]
b) l’article 52 [...] à compter du 1er janvier 2015.
[...] »
Les antécédents du litige
5 Les antécédents du litige et le contenu de la décision litigieuse sont exposés aux points 1 à 18 de l’arrêt attaqué. Pour les besoins de la présente procédure, ils peuvent être résumés de la manière suivante.
6 La Commission a mené, en Espagne, deux enquêtes qui ont conduit à imposer à cet État membre les corrections financières figurant dans la décision litigieuse.
7 L’enquête RD 2/2011/005/ES portait sur les aides au développement rural dans la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Communauté autonome de Castille-et-León, Espagne) pour les années de demande d’aide 2009 et 2010, tout particulièrement sur l’application des règles relatives aux handicaps naturels et aux mesures agro-environnementales.
8 Au cours de la procédure d’apurement de conformité, la Commission a, notamment, reproché aux autorités espagnoles de ne pas avoir satisfait à l’obligation de comptage des animaux lors des contrôles effectués sur place.
9 Dans son rapport final, communiqué aux autorités espagnoles le 16 décembre 2013, l’organe de conciliation a constaté la nécessité de résoudre certains éléments aux fins de déterminer le fondement sur lequel il y avait lieu de calculer la correction financière. À cet égard, il a notamment fait état de discussions sur la possibilité de limiter la correction aux seuls bénéficiaires possédant des animaux déclarés, possibilité qui avait obtenu l’accord de la direction générale (DG) « Agriculture et développement rural » de la Commission, qui avait suggéré aux autorités espagnoles de la contacter.
10 À l’issue de cette procédure, la Commission a communiqué, le 30 avril 2014, sa position finale, dans laquelle elle a conclu que l’absence de vérification du bétail présent dans l’exploitation pendant les contrôles sur place des bénéficiaires (sauf pour certaines sous-mesures) était une lacune dans l’étendue des contrôles sur place de la sous-mesure agroenvironnementale « Gestion durable de superficies fourragères pâturables et soutien des systèmes traditionnels de pâturage de transhumance » ainsi que de la mesure relative aux handicaps naturels (ci-après les « aides litigieuses ») pour les années 2009 et 2010.
11 Par la décision litigieuse, la Commission a appliqué, pour ce motif, une correction forfaitaire de 5 %.
La procédure devant le Tribunal et l’arrêt attaqué
12 Par une requête déposée au greffe du Tribunal le 30 mars 2015, le Royaume d’Espagne a introduit un recours tendant à l’annulation partielle de la décision litigieuse.
13 À l’appui de son recours, le Royaume d’Espagne soulevait cinq moyens, dont trois visaient la correction financière concernant l’application des règles relatives aux handicaps naturels et aux mesures agroenvironnementales dans le programme de développement rural de la Communauté autonome de Castille-et-León pour les années 2009 et 2010.
14 Après que deux de ces trois moyens ont été abandonnés par le Royaume d’Espagne à l’audience, le Tribunal a, aux points 67 à 89 de l’arrêt attaqué, écarté le moyen tiré, d’une part, de la violation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005 et, d’autre part, du caractère disproportionné des corrections effectuées par la Commission.
15 Au préalable, le Tribunal a considéré que, par ce moyen, le Royaume d’Espagne faisait valoir que la correction financière forfaitaire de 5 % était disproportionnée, au motif que l’absence de comptage des animaux n’était pas une carence portant sur un « contrôle clé ».
16 En premier lieu, après avoir rappelé, aux points 76 et 77 de l’arrêt attaqué, le libellé de l’article 10, paragraphes 1, 2 et 4, et de l’article 14, paragraphe 2, du règlement no 1975/2006, il a constaté, au point 78 de cet arrêt, que, en vertu de cette dernière disposition, il incombait aux États membres d’effectuer des contrôles sur place portant sur la totalité des engagements et des obligations d’un bénéficiaire, y compris celles découlant du droit national, qu’il était possible de contrôler au moment de la visite.
17 À cet égard, il a indiqué, au point 79 dudit arrêt, que le programme de développement rural de la Communauté autonome de Castille-et-León concernant la période de programmation 2007-2013, approuvé par la décision C(2008) 722 de la Commission, du 15 février 2008, prévoyait, notamment, des mesures relatives aux handicaps naturels et des mesures agroenvironnementales visées à l’article 36, sous a), i), ii) et iv), du règlement no 1698/2005. Plus particulièrement, ce programme fixait les conditions d’éligibilité pour ces mesures, dont celle concernant le maintien d’une certaine densité de bétail. Il a précisé que, à cette fin, cette réglementation fixait des valeurs maximale et minimale du bétail présent dans l’exploitation pour laquelle le titulaire demandait l’indemnité compensatoire par hectare de surface fourragère.
18 Le Tribunal en a déduit, aux points 80 et 81 du même arrêt, que les autorités nationales étaient tenues, lors des contrôles sur place, de déterminer le critère de densité du bétail présent sur l’exploitation au moment de la visite d’inspection, au moyen, notamment, d’un comptage des animaux, pour vérifier si, ponctuellement, les valeurs maximale et minimale fixées par la réglementation espagnole étaient respectées. Il a considéré que c’était à juste titre que la Commission avait estimé que les autorités espagnoles devaient procéder ainsi pour vérifier la densité du bétail existant sur les exploitations bénéficiant des aides litigieuses.
19 En second lieu, le Tribunal a écarté plusieurs arguments susceptibles de remettre en cause ces appréciations.
20 Premièrement, il a jugé, aux points 83 et 84 de l’arrêt attaqué, que l’absence de contrôles sur place du respect du critère relatif à la densité des animaux, qui constituent des contrôles clés, représente un risque significatif de pertes pour le budget de l’Union et que l’imposition d’un taux de correction financière n’est contraire ni à l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005 ni au principe de proportionnalité, l’absence de contestation de la fiabilité des registres de bétail tenus par les autorités espagnoles étant sans conséquence.
21 Deuxièmement, il a considéré, au point 85 de l’arrêt attaqué, que le fait, pour la Commission, d’avoir, lors de la procédure de conciliation, discuté de la possibilité de limiter la correction aux bénéficiaires ayant des animaux déclarés n’obligeait pas celle-ci à reprendre cette approche dans la décision litigieuse.
22 Troisièmement, il a écarté, aux points 86 à 88 de cet arrêt, l’argument tiré du caractère disproportionné du contrôle par comptage d’animaux dans toutes les exploitations, en se fondant sur la circonstance que la réglementation de la Communauté autonome de Castille-et-León prévoyait, parmi les critères d’admissibilité des aides litigieuses, non seulement le maintien d’une certaine densité maximale de bétail, mais également celui d’une densité minimale. À cet égard, il a, notamment, précisé que le Royaume d’Espagne n’avait pas démontré « comment des superficies fourragères qui ne disposent pas d’animaux rentreraient dans le champ d’application [de ces aides] », dont les critères requièrent une densité maximale et une densité minimale de bétail, et seraient, de ce fait, affectées par les corrections imposées par la Commission.
23 En se fondant notamment sur le rejet de ce moyen, le Tribunal a rejeté le recours du Royaume d’Espagne.
Les conclusions des parties
24 Le Royaume d’Espagne demande à la Cour :
– d’annuler l’arrêt attaqué, en tant qu’il concerne la correction financière par laquelle sont écartées du financement de l’Union européenne certaines dépenses effectuées par les États membres au titre du FEAGA et du Feader, correspondant aux notions de handicaps naturels et de mesures agroenvironnementales du programme de développement rural de la Communauté autonome de Castille-et-León pour le montant correspondant à la partie de l’aide en faveur des zones à handicaps naturels représentant une somme totale de 1 793 798,22 euros, et
– d’évoquer l’affaire et d’annuler la décision litigieuse dans la même mesure.
25 La Commission demande à la Cour :
– de rejeter le pourvoi et
– de condamner le Royaume d’Espagne aux dépens.
Sur le pourvoi
26 Le Royaume d’Espagne présente quatre moyens. Par un premier moyen, il soutient que le Tribunal a dénaturé les faits aux points 16 et 88 de l’arrêt attaqué. Par un deuxième moyen, il estime que le Tribunal a commis, au point 85 de cet arrêt, une erreur de droit quant à la portée et à la valeur des accords passés devant l’organe de conciliation. Par un troisième moyen, il soutient que ledit arrêt est entaché d’une erreur de droit pour défaut de motivation. Par un quatrième moyen, il estime que le Tribunal a commis, aux points 86 à 89 du même arrêt, une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005 et dans le contrôle juridictionnel du principe de proportionnalité.
Sur le premier moyen
Argumentation des parties
27 Selon le Royaume d’Espagne, le Tribunal a considéré, au point 16 de l’arrêt attaqué, que les parties n’avaient pas trouvé d’accord lors de la saisine de l’organe de conciliation sur la possibilité de limiter la correction financière aux seuls bénéficiaires possédant des animaux déclarés, alors qu’il ressortait de la requête introductive d’instance et du mémoire en réplique qu’un tel accord avait été trouvé, ainsi que cela figurerait de manière claire et évidente dans le rapport de cet organe.
28 Il soutient que la dénaturation commise au point 88 de l’arrêt attaqué, par lequel le Tribunal considère que le Royaume d’Espagne n’avait pas démontré les raisons pour lesquelles les superficies fourragères ne disposant pas d’animaux pouvaient entrer dans le champ d’application des aides litigieuses, ressort du rapport de l’organe de conciliation qui indique qu’il a été procédé à une telle démonstration, ce qui implique que ces superficies pouvaient être affectées par les corrections financières.
29 Le Royaume d’Espagne affirme avoir précisé, dans la requête introductive d’instance, dans ses annexes et dans le mémoire en réplique, la base de calcul qui aurait dû être prise en considération, c’est-à-dire les données relatives aux bénéficiaires possédant des animaux déclarés en Castille-et-León.
30 Il est d’avis qu’il n’est pas contesté que les bénéficiaires ayant des superficies fourragères et ne disposant pas d’animaux, de même que ceux ne disposant pas de superficies fourragères, ont été affectés par les corrections financières. Il s’agirait, dans ce cas, d’une appréciation manifestement erronée des éléments de preuve contenus dans le dossier et dont l’inexactitude matérielle résulte des pièces de ce dossier.
31 Enfin, contrairement à ce qu’affirme le Tribunal, le Royaume d’Espagne considère qu’il a exposé les raisons pour lesquelles les superficies fourragères ne disposant pas d’animaux entraient dans le champ d’application des aides litigieuses, ce dont il aurait dû être tenu compte lors de l’examen du moyen tiré du défaut de proportionnalité.
32 La Commission considère qu’il convient de rejeter cette argumentation.
Appréciation de la Cour
33 Il résulte de l’article 256, paragraphe 1, second alinéa, TFUE et de l’article 58, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne que le Tribunal est seul compétent, d’une part, pour constater les faits, sauf dans le cas où l’inexactitude matérielle de ses constatations résulterait des pièces du dossier qui lui ont été soumises, et, d’autre part, pour apprécier ces faits. Lorsque le Tribunal a constaté ou apprécié les faits, la Cour est compétente pour exercer, en vertu dudit article 256 TFUE, un contrôle sur la qualification juridique de ces faits et les conséquences de droit qui en ont été tirées par le Tribunal (arrêt du 10 juillet 2014, Grèce/Commission, C‑391/13 P, non publié, EU:C:2014:2061, point 28 et jurisprudence citée).
34 Par conséquent, l’appréciation des faits ne constitue pas, sous réserve du cas de la dénaturation des éléments de preuve produits devant le Tribunal, une question de droit soumise, comme telle, au contrôle de la Cour (arrêt du 10 juillet 2014, Grèce/Commission, C‑391/13 P, non publié, EU:C:2014:2061, point 29 et jurisprudence citée).
35 Une telle dénaturation doit cependant, selon une jurisprudence constante, ressortir de manière manifeste des pièces du dossier, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle appréciation des faits et des preuves. À cet effet, un requérant doit, en outre, selon une jurisprudence constante, indiquer de façon précise les éléments qui auraient été dénaturés par le Tribunal et démontrer les erreurs d’analyse qui, dans son appréciation, auraient conduit celui-ci à cette dénaturation (arrêt du 15 juin 2017, Espagne/Commission, C‑279/16 P, non publié, EU:C:2017:461, point 38 et jurisprudence citée).
36 En premier lieu, le Royaume d’Espagne soutient que le Tribunal s’est livré, au point 16 de l’arrêt attaqué, à une dénaturation des faits, en ayant considéré que les parties n’avaient pas trouvé d’accord lors de la saisine de l’organe de conciliation.
37 Il convient de constater que, au point 16 de cet arrêt, le Tribunal s’est borné à relever que, « [l]es parties n’ayant pas trouvé d’accord, l’organe de conciliation a[vait] été saisi ». Ce faisant, il ne s’est livré à aucune dénaturation des faits, dès lors qu’il est constant que, à la date de la saisine de cet organe, les parties n’avaient pas trouvé d’accord sur les corrections financières envisagées. Ainsi, l’argumentation du Royaume d’Espagne sur l’existence d’un accord trouvé lors de la procédure de conciliation n’est pas susceptible de remettre en cause l’appréciation portée par le Tribunal au point 16 dudit arrêt.
38 En second lieu, le Royaume d’Espagne soutient qu’une dénaturation des faits a été commise au point 88 de l’arrêt attaqué, en ce qu’il y est affirmé qu’il n’avait pas démontré « comment des superficies fourragères qui ne disposeraient pas d’animaux rentreraient dans le champ d’application des mesures [d’aides] litigieuses ».
39 À cet égard, après avoir rappelé, au point 87 de cet arrêt, que la réglementation de la Communauté autonome de Castille-et-León prévoyait, parmi les critères d’admissibilité aux aides à la surface, non seulement le maintien d’une certaine densité maximale de détail, mais également celui d’une densité minimale, le Tribunal a considéré, au point 88 dudit arrêt, que le Royaume d’Espagne n’avait pas démontré les raisons pour lesquelles des superficies ne disposant pas d’animaux pouvaient entrer dans le champ d’application des aides litigieuses.
40 En portant une telle appréciation, le Tribunal a fait ressortir la contradiction existant entre l’argumentation du Royaume d’Espagne, qui soutenait que les corrections financières portant sur les aides litigieuses affectaient des exploitations qui ne disposaient pas d’animaux ou ne déclaraient pas de superficies fourragères, et le cadre juridique national, qui imposait, parmi les conditions d’admissibilité à ces aides, une exigence de densité minimale de bétail et, de ce fait, la présence d’animaux dans les exploitations bénéficiaires desdites aides.
41 En revanche, au point 88 du même arrêt, le Tribunal ne s’est livré à aucune constatation de faits ou appréciation du point de savoir si le Royaume d’Espagne avait concrètement apporté la preuve que des exploitations ne disposant pas d’animaux ou ne déclarant pas de superficies fourragères avaient bénéficié des aides litigieuses.
42 Par suite, le premier moyen du pourvoi doit être écarté comme étant non fondé.
Sur le deuxième moyen
Argumentation des parties
43 Par une première branche de son deuxième moyen, le Royaume d’Espagne fait grief au Tribunal d’avoir, au point 85 de l’arrêt attaqué, commis une erreur de droit quant à la portée et à la valeur des accords passés devant l’organe de conciliation. Il précise que, en l’espèce, l’accord trouvé devant cet organe conduisait à ne pas appliquer de correction financière à tous les bénéficiaires.
44 Il considère qu’un tel accord a une certaine valeur juridique et que la possibilité d’y parvenir est prévue par la réglementation de l’Union. Il expose qu’une appréciation contraire priverait de sens la réglementation qui régit l’intervention d’un tel organe, dont le fonctionnement représente un coût élevé pour le budget de l’Union et ceux des États membres et un allongement de la procédure.
45 Dans le cadre de la seconde branche de ce moyen, il soutient que le raisonnement du Tribunal légitime le fait pour la Commission d’ignorer les compromis qui ont été trouvés avec un État membre et autorise celle-ci à violer les principes de bonne administration et de coopération loyale.
46 Il relève que la Commission a décidé de ne pas retenir le critère qu’elle avait accepté devant l’organe de conciliation sans fournir d’explication et sans communiquer à ce sujet.
47 En légitimant cette pratique, le Tribunal aurait commis une erreur de droit quant à la portée du principe de coopération loyale.
48 La Commission considère qu’il convient de rejeter cette argumentation.
Appréciation de la Cour
49 Au point 85 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré que « le fait que, lors de la procédure de conciliation, la Commission avait discuté de la possibilité de limiter la correction aux bénéficiaires ayant des animaux déclarés n’obligeait pas cette dernière à adopter cette approche dans la décision [litigieuse] ».
50 Le Royaume d’Espagne soutient, en substance, que l’accord trouvé devant l’organe de conciliation a une certaine valeur juridique, mais que le Tribunal, en ayant estimé que la Commission n’était pas tenue de respecter les compromis passés avec un État, autorise celle-ci à violer les principes de bonne administration et de coopération loyale.
51 Il convient de constater, d’une part, que, par son argumentation, le Royaume d’Espagne ne remet pas en cause la constatation effectuée par le Tribunal, au même point 85 de cet arrêt, selon laquelle l’organe de conciliation avait relevé que la possibilité de limiter la correction financière aux bénéficiaires ayant des animaux déclarés avait obtenu l’accord de la DG « Agriculture et développement rural », sous certaines réserves. Le Tribunal relève que la Commission a précisé dans sa position finale que cette DG avait écarté cette possibilité.
52 Il convient également de constater, d’autre part, que l’article 31, paragraphe 3, du règlement no 1290/2005, qui était applicable à la date à laquelle le rapport de l’organe de conciliation a été établi, soit le 13 décembre 2013, ne prévoit pas que, à l’issue de la procédure de conciliation, la Commission est tenue de suivre les recommandations de l’organe de conciliation dans l’hypothèse où celui-ci constaterait que, sous certaines réserves, un accord entre les parties est intervenu devant lui.
53 Dès lors, la première branche du deuxième moyen par laquelle le Royaume d’Espagne soutient, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en n’ayant pas reconnu la valeur juridique d’un accord trouvé devant l’organe de conciliation doit être écartée comme non fondée.
54 Le Royaume d’Espagne estime que, conformément à l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013, la Commission aurait dû expliquer les raisons pour lesquelles elle avait décidé de ne pas retenir le critère qu’elle avait accepté devant l’organe de conciliation.
55 Or, à cet égard, la compétence de la Cour dans le cadre d’un pourvoi est limitée à l’appréciation de la solution légale qui a été donnée aux moyens débattus devant les premiers juges (arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, EU:C:2012:718, point 40). Une partie ne peut donc, en principe, soulever pour la première fois devant la Cour un moyen qu’elle n’a pas invoqué devant le Tribunal, dans la mesure où cela reviendrait à permettre à la Cour de contrôler la légalité de la solution retenue par le Tribunal eu égard à des moyens dont ce dernier n’a pas eu à connaître. Il en résulte qu’une branche d’un moyen présentée pour la première fois dans ce cadre doit être considérée comme étant irrecevable (arrêt du 12 février 2015, Commission/IPK International, C‑336/13 P, EU:C:2015:83, point 47).
56 Dès lors, compte tenu de son caractère nouveau, il y a lieu d’écarter comme étant irrecevable la seconde branche du deuxième moyen, tirée de la méconnaissance de la formalité prévue à l’article 52, paragraphe 3, du règlement no 1306/2013, lequel article n’était d’ailleurs, en vertu de l’article 121 de ce règlement, pas applicable à la date à laquelle la Commission a établi sa position finale, à savoir le 30 avril 2014.
57 Par suite, le deuxième moyen du pourvoi doit être écarté comme étant, en partie, non fondé et, en partie, irrecevable.
Sur le troisième moyen
Argumentation des parties
58 Selon le Royaume d’Espagne, le point 88 de l’arrêt attaqué est entaché d’une erreur de droit pour défaut de motivation, au motif que le Tribunal n’a pas répondu aux arguments tirés du principe de proportionnalité et de la violation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005, en ce que l’absence de comptage des animaux ne faisait courir aucun risque pour le Feader dans les cas où les exploitations agricoles ne comportaient pas d’animaux ou de superficies fourragères.
59 Le Royaume d’Espagne rappelle avoir demandé l’annulation de la décision litigieuse dans la mesure où la correction financière était disproportionnée en ce qu’elle allait au-delà de ce qui était nécessaire pour protéger les intérêts financiers de l’Union.
60 Selon lui, l’obligation juridique de vérifier le critère de densité minimale du bétail ne concernait que les bénéficiaires d’aides ayant reçu des aides à la surface dans des zones à handicaps qui avaient du bétail en exploitation agricole, c’est-à-dire qui devaient, selon la législation de l’Union, détenir du bétail enregistré.
61 Le Royaume d’Espagne considère que, au point 88 de l’arrêt attaqué, le Tribunal ne s’est pas prononcé sur l’objet du litige, tel que défini par les mémoires présentés par les parties à la procédure dans le cadre du recours en annulation.
62 Il estime avoir clairement expliqué, devant le Tribunal, que les corrections financières avaient été appliquées à des aides accordées à des bénéficiaires ne disposant pas de superficies fourragères ou disposant de telles superficies mais pas d’animaux. Selon lui, le Tribunal était dans l’obligation de se prononcer sur le désaccord existant entre les parties au recours en annulation.
63 La Commission considère qu’il convient de rejeter cette argumentation.
Appréciation de la Cour
64 Par son troisième moyen, le Royaume d’Espagne soutient, en substance, que le Tribunal n’a pas motivé à suffisance l’appréciation figurant au point 88 de l’arrêt attaqué, en ne répondant pas à ses arguments tirés, d’une part, du caractère disproportionné des corrections financières appliquées et, d’autre part, du fait que l’absence de comptage des animaux ne présente pas de risque pour le Feader lorsque cela concerne des bénéficiaires ne disposant pas d’animaux ou ne déclarant pas de superficies fourragères.
65 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, l’obligation pour le Tribunal de motiver ses arrêts n’impose pas à celui-ci de fournir un exposé qui suivrait, exhaustivement et un par un, tous les arguments articulés par les parties au litige. La motivation peut donc être implicite, à condition qu’elle permette aux intéressés de connaître les motifs sur lesquels le Tribunal se fonde et à la Cour de disposer des éléments suffisants pour exercer son contrôle dans le cadre d’un pourvoi (arrêt du 10 juillet 2014, Grèce/Commission, C‑391/13 P, non publié, EU:C:2014:2061, point 58 et jurisprudence citée).
66 Il y a lieu de constater que, au point 86 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a considéré qu’il convenait de rejeter l’argument tiré du caractère disproportionné du contrôle par comptage d’animaux à toutes les exploitations, en exposant les motifs de son appréciation aux points 87 et 88 de cet arrêt.
67 D’une part, il a rappelé, au point 87 dudit arrêt, que la réglementation de la Communauté autonome de Castille-et-León prévoyait, parmi les critères d’admissibilité aux aides à la surface, non seulement le maintien d’une certaine densité maximale de bétail, mais également le maintien d’une densité minimale.
68 D’autre part, il a constaté, au point 88 du même arrêt, que le Royaume d’Espagne n’avait pas démontré les raisons pour lesquelles des superficies fourragères ne disposant pas d’animaux seraient entrées dans le champ d’application des mesures visées par la décision litigieuse, dont les critères requéraient une densité maximale et une densité minimale de bétail, et auraient été, de ce fait, affectées par les corrections imposées par la Commission. Il a, en outre, considéré que le Royaume d’Espagne se contredisait en affirmant, à la fois, que les bénéficiaires ne disposant pas d’animaux ou ne déclarant pas de superficies fourragères n’avaient pas droit à l’aide et qu’un nombre considérable de bénéficiaires ayant fait l’objet de corrections ne possédaient pas d’animaux déclarés.
69 En premier lieu, le Royaume d’Espagne soutient que le Tribunal a omis de statuer sur l’argument tiré du caractère disproportionné des corrections financières, lesquelles, compte tenu de leur montant, auraient excédé les limites de ce qui était nécessaire pour protéger les intérêts financiers de l’Union.
70 Bien que le motif tiré de l’absence de caractère disproportionné de ces corrections ne ressorte pas explicitement du point 88 de l’arrêt attaqué, il résulte implicitement mais nécessairement de l’appréciation figurant à ce point que le Tribunal a considéré que, eu égard à la circonstance que la réglementation applicable imposait un critère de densité minimale du bétail à tous les bénéficiaires des aides litigieuses, l’imposition d’une correction financière pour absence de comptage des animaux, à hauteur de 5 % du montant de ces aides, ne pouvait être considérée comme étant disproportionnée.
71 Il en découle d’ailleurs que le Royaume d’Espagne ne saurait reprocher au Tribunal de ne pas s’être prononcé sur le désaccord existant entre les parties portant sur le fait que les corrections financières avaient été appliquées à des aides accordées à des bénéficiaires ne disposant pas de superficies fourragères ou disposant de telles superficies et non d’animaux. Bien au contraire, au point 88 de l’arrêt attaqué, le Tribunal a souligné le caractère contradictoire d’une telle argumentation avec celle du Royaume d’Espagne selon laquelle ces bénéficiaires n’avaient pas droit aux aides litigieuses, le Tribunal s’étant ainsi prononcé sur l’objet du litige tel qu’il avait été défini par les parties au recours en annulation.
72 En deuxième lieu, le Royaume d’Espagne soutient que le Tribunal n’a pas répondu à l’argument tiré du fait que l’absence de comptage des animaux ne faisait courir aucun risque pour le Feader dans les cas où les exploitations agricoles ne comportaient pas d’animaux ou de superficies fourragères.
73 S’il résulte de l’arrêt attaqué que le Tribunal n’a pas explicitement répondu à cet argument, il convient de constater que, conformément à la jurisprudence citée au point 65 du présent arrêt, il n’était pas tenu de le faire. En effet, les points 87 et 88 de l’arrêt attaqué exposent les motifs pour lesquels, eu égard à la circonstance que la réglementation applicable imposait un critère de densité minimale du bétail à tous les bénéficiaires des aides à la surface, l’absence de comptage des animaux empêchait de vérifier si ce critère était respecté et faisait, dès lors, courir un risque pour le Feader.
74 En troisième lieu, il convient de rappeler que l’obligation de motivation constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, qui relève de la légalité au fond de l’acte de l’Union mis en cause, les griefs et les arguments tendant à mettre en cause le bien-fondé de cet acte étant dénués de pertinence dans le cadre d’un moyen visant la violation de l’obligation de motivation (voir, en ce sens, arrêt du 3 mars 2016, Espagne/Commission, C‑26/15 P, non publié, EU:C:2016:132, point 21 et jurisprudence citée).
75 Or, dans le cadre du troisième moyen, tiré d’un défaut de motivation de l’arrêt attaqué, le Royaume d’Espagne critique en réalité le bien-fondé de cet arrêt. Il en est ainsi lorsqu’il soutient, d’une part, que l’obligation juridique de vérifier le critère de densité minimale du bétail ne concerne que les bénéficiaires d’aides ayant reçu des aides à la surface dans des zones à handicaps qui avaient du bétail en exploitation agricole et, d’autre part, que les bénéficiaires des aides disposant de superficies fourragères mais n’ayant pas de bétail et ceux ne disposant que de superficies céréalières ne doivent ni remplir l’obligation de densité minimale du bétail ni être soumis à des contrôles à ce titre.
76 Par suite, de tels griefs doivent être écartés comme étant inopérants dans l’examen du troisième moyen.
77 Par conséquent, le troisième moyen du pourvoi doit être écarté comme étant, en partie, non fondé et, en partie, inopérant.
Sur le quatrième moyen
Argumentation des parties
78 Le Royaume d’Espagne soutient que le Tribunal a commis, aux points 86 à 89 de l’arrêt attaqué, une erreur de droit dans l’interprétation de l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005 et dans le contrôle juridictionnel du principe de proportionnalité.
79 Le Royaume d’Espagne précise que l’organisme payeur n’a pas effectué de paiements pour les superficies fourragères des exploitations ne possédant pas d’animaux. Or, ces exploitations ont, lorsqu’elles ont perçu des aides pour d’autres types de surfaces, été prises en compte dans le calcul des corrections financières, alors qu’elles n’auraient causé aucun préjudice financier aux fonds de l’Union.
80 Il rappelle que les exigences de densité maximale et minimale de bétail présent dans l’exploitation sont établies exclusivement pour les titulaires qui demandent une indemnité compensatoire par hectare de superficie fourragère et estime avoir ainsi démontré que la correction financière était excessive, en ce qu’elle a été calculée sur la totalité des bénéficiaires des aides en faveur des zones à handicaps naturels.
81 Il considère que le Tribunal n’a pas exercé le contrôle juridictionnel qui lui incombait, conformément à l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005 et au principe de proportionnalité, qui consiste à apprécier si l’État membre a respecté l’obligation consistant à démontrer que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières découlant de l’infraction en cause. Alors qu’il avait l’obligation de le faire, le Tribunal ne se serait pas prononcé sur les données produites qui identifiaient les bénéficiaires devant être intégrés dans la base de calcul, les autres bénéficiaires ne représentant pas un risque pour le Feader.
82 Il estime que, au point 88 de l’arrêt attaqué, le Tribunal n’a pas fait référence aux superficies non fourragères, pourtant identifiées au point 72 de cet arrêt et comprises dans la base des corrections financières. Il s’agirait là d’une grave violation du principe de bonne administration de la justice, le Tribunal n’ayant pas tenu compte de l’objet du recours en annulation, qui consistait à déterminer s’il était ou non proportionné que la décision litigieuse inclue dans la base des corrections financières les aides accordées à des bénéficiaires ne disposant pas de superficies fourragères et celles accordées aux bénéficiaires disposant des superficies fourragères dépourvues de bétail.
83 La Commission considère qu’il convient de rejeter cette argumentation.
Appréciation de la Cour
84 Par son quatrième moyen, le Royaume d’Espagne estime, en substance, que le Tribunal a commis une erreur de droit en ne se prononçant pas, aux points 86 à 89 de l’arrêt attaqué, sur les données qu’il a produites pour identifier les bénéficiaires des aides devant être pris en compte dans la base de calcul des corrections financières, ne respectant ainsi ni l’article 31, paragraphe 2, du règlement no 1290/2005 ni le principe de proportionnalité.
85 Au préalable, il convient de rappeler qu’il ressort du point 79 de l’arrêt attaqué que la réglementation de la Communauté autonome de Castille-et-León soumettait l’octroi des aides litigieuses à une condition de densité minimale de bétail présent dans les exploitations agricoles.
86 En premier lieu, il y a lieu de relever que, si le Royaume d’Espagne fait valoir que l’organisme payeur n’a pas effectué de paiements pour les superficies fourragères des exploitations ne possédant pas d’animaux, il s’agit d’un grief qui, présenté pour la première fois devant la Cour sans avoir été invoqué devant le Tribunal, ne saurait être examiné à ce stade dans la mesure où cela reviendrait à permettre à la Cour de contrôler la légalité de la solution retenue par le Tribunal eu égard à des moyens dont ce dernier n’a pas eu à connaître (voir, en ce sens, arrêt du 12 février 2015, Commission/IPK International, C‑336/13 P, EU:C:2015:83, point 47).
87 Il en résulte que ce grief doit être considéré comme étant irrecevable.
88 En deuxième lieu, il est vrai que le Tribunal a relevé, au point 79 de l’arrêt attaqué, que « la réglementation fix[ait] des valeurs maximales et minimales du bétail présent dans l’exploitation pour laquelle le titulaire demand[ait] l’indemnité compensatoire par hectare de surface fourragère ». Néanmoins, il convient, comme le fait valoir la Commission, de replacer cette phrase dans son contexte. Au même point 79 de cet arrêt, le Tribunal a indiqué clairement que le programme de développement rural de la Communauté autonome de Castille-et-León concernant la période de programmation 2007-2013 fixait des conditions d’éligibilité aux aides litigieuses dont l’une concernait le maintien d’une certaine densité de bétail, le point 87 dudit arrêt précisant qu’il s’agissait, à cet égard, d’une certaine densité maximale et d’une certaine densité minimale.
89 Or, le Royaume d’Espagne ne conteste pas que la réglementation applicable subordonnait le droit des agriculteurs aux aides litigieuses au respect d’une densité minimale de bétail.
90 Dès lors, la circonstance que le Tribunal s’est référé aux hectares de surface fourragère au point 79 du même arrêt n’est pas susceptible de révéler l’existence d’une erreur de droit dans le rejet du moyen du recours en annulation tiré du caractère disproportionné des corrections financières.
91 En troisième lieu, eu égard à ce qui a été exposé aux points 85 et 89 du présent arrêt sur la condition de densité minimale du bétail, il convient de constater que le Tribunal n’était pas tenu de se prononcer sur les données produites par le Royaume d’Espagne pour identifier les bénéficiaires des aides litigieuses qui, selon celui-ci, devaient être pris en compte dans la base de calcul, alors même qu’il n’a pas été soutenu, devant le Tribunal, que les corrections financières auraient été appliquées à des aides, autres que les aides litigieuses, qui n’auraient pas été soumises à cette condition de densité minimale.
92 En quatrième lieu, dans la mesure où le Royaume d’Espagne se réfère à la violation d’un principe de bonne administration de la justice, il convient, en tout état de cause, de constater que le Tribunal n’a pas méconnu l’objet du recours en annulation.
93 En effet, en constatant que la condition de densité minimale s’appliquait aux aides litigieuses, le Tribunal a implicitement mais nécessairement considéré que, en imposant une correction financière à des bénéficiaires ne disposant pas superficies fourragères ou à des bénéficiaires disposant de superficies fourragères dépourvues de bétail, la décision litigieuse n’était pas disproportionnée.
94 Par conséquent, le quatrième moyen du pourvoi doit être écarté comme étant, en partie, irrecevable et, en partie, non fondé.
95 Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi doit être rejeté.
Sur les dépens
96 Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, rendu applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, de celui-ci, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
97 La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume d’Espagne aux dépens et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête :
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Le Royaume d’Espagne est condamné aux dépens.
Signatures
* Langue de procédure : l’espagnol.
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