Avis juridique important
Arrêt de la Cour (sixième chambre) du 29 juin 1989. - Industrie- en Handelsonderneming Vreugdenhil BV et Gijs van der Kolk - Douane Expediteur BV contre Minister van Landbouw en Visserij. - Demande de décision préjudicielle: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Pays-Bas. - Agriculture - Régime des marchandises en retour - Application aux produits provenant de l'intervention. - Affaire 22/88.
Recueil de jurisprudence 1989 page 02049
Sommaire
Parties
Motifs de l'arrêt
Décisions sur les dépenses
Dispositif
++++
Tarif douanier commun - Franchise des droits à l' importation - Régime des marchandises en retour dans le territoire douanier de la Communauté - Produits exclus du régime - Réglementation exhaustive du Conseil - Modification par la Commission au titre de ses pouvoirs d' exécution en matière agricole - Inadmissibilité - Assimilation des produits provenant de l' intervention aux produits exclus du régime des retours - Illégalité
( Règlement du Conseil n° 754/76, art . 2, § 1; Règlement de la Commission n° 1687/76, art . 13 bis )
SommaireL' interprétation large du pouvoir d' exécution reconnu à la Commission en matière agricole ne peut être retenue que dans le cadre qui est propre aux réglementations des marchés agricoles . Une telle interprétation ne saurait être invoquée pour justifier une disposition édictée par la Commission sur la base de ses compétences d' exécution en matière agricole lorsque son objet est en fait étranger à ce domaine et relève, au contraire, d' un secteur couvert par une réglementation exhaustive du Conseil . Ainsi, ni l' influence que l' utilisation du régime des retours peut exercer sur le fonctionnement des mécanismes de l' intervention, ni la nécessité de prévenir les fraudes ne sauraient permettre à la Commission, en l' absence de toute habilitation à cet effet, de modifier le domaine d' application du règlement n° 754/76 du Conseil, relatif au traitement tarifaire applicable aux marchandises en retour dans le territoire douanier de la Communauté pour en exclure, comme elle l' a fait par l' article 13 bis du règlement n° 1687/76, ajouté par le règlement n° 45/84, les produits agricoles provenant de l' intervention . Il s' ensuit que cette dernière disposition est invalide .
PartiesDans l' affaire 22/88,
ayant pour objet une demande adressée à la Cour, en application de l' article 177 du traité CEE, par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven des Pays-Bas et tendant à obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction, entre
Industrie - en Handelsonderneming Vreugdenhil B.V ., société à responsabilité limitée de droit néerlandais, ayant son siège social à Voorthuizen ( Pays-Bas ),
Gijs van der Kolk - Douane Expediteur B.V ., société à responsabilité limitée de droit néerlandais, ayant son siège social à Harderwijk ( Pays-Bas ), d' une part
et
Minister van Landbouw en Visserij ( ministre néerlandais de l' agriculture et de la pêche ), d' autre part,
une décision à titre préjudiciel sur la validité de l' article 13 bis du règlement n° 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976, établissant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l' intervention ( JO L 190, p . 1 ), article ajouté à ce règlement par le règlement n° 45/84 de la Commission, du 6 janvier 1984, modifiant le règlement n° 1687/76 ( JO L 7, p . 5 ),
LA COUR ( sixième chambre ),
composée de MM . T . Koopmans, président de chambre, G.F . Mancini, C.N . Kakouris, F.A . Schockweiler et M . Díez de Velasco, juges,
avocat général : M . W . Van Gerven
greffier : M . H . Ruehl, administrateur principal
considérant les observations présentées
- pour les sociétés Industrie - en Handelsonderneming Vreugdenhil B.V . et Gijs van der Kolk - Douane Expediteur B.V ., par Me H.G . Pijnacker Hordijk, avocat au barreau d' Amsterdam, et par Me H.J . Bronkhorst, avocat au barreau de La Haye,
- pour la Commission des Communautés européennes, par M . René Barents, membre de son service juridique, en qualité d' agent,
vu le rapport d' audience et à la suite de la procédure orale du 19 avril 1989,
ayant entendu les conclusions de l' avocat général présentées à l' audience du 24 mai 1989,
rend le présent
Arrêt
Motifs de l'arrêt1 Par ordonnance du 15 janvier 1988, parvenue à la Cour le 20 janvier suivant, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven des Pays-Bas a posé, en vertu de l' article 177 du traité CEE, une question préjudicielle relative à la validité de l' article 13 bis du règlement n° 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976, établissant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l' intervention ( JO L 190, p . 1 ), article ajouté à ce règlement par le règlement n° 45/84 de la Commission, du 6 janvier 1984, modifiant le règlement n° 1687/76 ( JO L 7, p . 5 ).
2 Cette question a été soulevée dans le cadre d' un litige opposant les sociétés Industrie - en Handelsonderneming Vreugdenhil B.V . ( ci-après Vreugdenhil ) et Gijs van der Kolk-Douane Expediteur B.V . ( ci-après Van der Kolk ) au Minister van Landbouw en Visserij ( ministre néerlandais de l' agriculture et de la pêche, ci-après le ministre ), au sujet de la réimportation d' un lot de 211 275 kg de lait en poudre en franchise de droits à l' importation, en application du régime des marchandises dites "en retour" dans le territoire douanier de la Communauté .
3 Ce régime a été institué par le règlement n° 754/76 du Conseil, du 25 mars 1976, relatif au traitement tarifaire applicable aux marchandises en retour dans le territoire douanier de la Communauté ( JO L 89, p . 1 ), qui permet la réintroduction dans la Communauté, en franchise des droits à l' importation, de marchandises qui en ont été préalablement exportées .
4 En vertu de l' article 2, paragraphe 1, dudit règlement, tel qu' il était en vigueur à l' époque des faits litigieux, ne pouvaient pas être considérées comme marchandises en retour notamment celles qui, à l' occasion de leur exportation hors du territoire douanier de la Communauté, avaient donné lieu à l' accomplissement des formalités douanières d' exportation en vue de l' octroi de restitutions ou d' autres montants institués à l' exportation dans le cadre de la politique agricole commune .
5 Par ailleurs, le règlement n° 1687/76 de la Commission, adopté en vertu des dispositions d' habilitation figurant dans les règlements de base portant organisation commune des marchés agricoles, établit des mesures visant à contrôler l' utilisation et la destination des produits provenant de l' intervention . Ce texte a été complété par le règlement n° 45/84 de la Commission qui y a inséré un article 13 bis en vertu duquel les marchandises provenant de l' intervention, pour lesquelles une caution a été constituée, sont assimilées aux produits ayant donné lieu à l' accomplissement des formalités douanières, en vue de l' octroi des restitutions à l' exportation . De ce fait, ces marchandises sont, en principe, exclues du régime des retours, au sens de l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 754/76 du Conseil; dans des circonstances particulières, elle peuvent toutefois y être admises, à condition que la caution constituée reste acquise ou, si elle a déjà été libérée, qu' un montant équivalent soit payé .
6 Le lot de lait en poudre visé en l' espèce au principal, provenant des stocks de l' organisme d' intervention de la République fédérale d' Allemagne, avait été exporté en Jordanie en vertu des dispositions du règlement n° 3295/84 de la Commission, du 23 novembre 1984, relatif à la fourniture de divers lots de lait en poudre au titre de l' aide alimentaire ( JO L 309, p . 16 ). Lors de son arrivée à Aqaba, la cargaison était devenue inutilisable comme aide alimentaire par suite d' une moisissure et d' une détérioration de l' emballage .
7 Vreugdenhil a alors acheté ledit lot et l' a d' abord réexpédié en République fédérale d' Allemagne, puis aux Pays-Bas où le lait en poudre a été entreposé auprès de Van der Kolk . Les deux entreprises ont demandé à la douane néerlandaise d' Amersfoort l' autorisation de réintroduire le lot en question sous le régime des marchandises en retour .
8 Par deux décisions du 5 et du 8 janvier 1987, prises au nom du ministre compétent, l' inspecteur des douanes et accises d' Amersfoort a rejeté cette demande et a imposé à Van der Kolk un prélèvement à l' importation de 848 347,80 florins néerlandais . La motivation de ces deux décisions précise notamment que, en vertu de l' article 13 bis du règlement n° 1687/76, les marchandises en question, provenant de l' intervention, ne peuvent être considérées comme marchandises en retour au sens de l' article 2 du règlement n° 754/76 que si un montant égal à la caution libérée lors de la précédente exportation a été payé . Étant donné que tel n' était pas le cas, la franchise prévue pour les marchandises en retour n' aurait pu être appliquée .
9 Vreugdenhil et Van der Kolk ont formé un recours en annulation de ces décisions devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven . Elles ont notamment fait valoir que l' article 13 bis, ajouté au règlement n° 1687/76 par le règlement n° 45/84, était invalide, au motif que la Commission n' aurait pas été compétente pour déroger aux dispositions du règlement n° 754/76 du Conseil .
10 La juridiction nationale a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :
"L' article 13 bis du règlement n° 1786/76 de la Commission, inséré par le règlement n° 45/84 de la Commission, est-il valide?"
11 Pour un plus ample exposé des faits de l' affaire au principal, des dispositions communautaires en cause ainsi que du déroulement de la procédure et des observations écrites présentées à la Cour, il est renvoyé au rapport d' audience . Ces éléments du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure nécessaire au raisonnement de la Cour .
12 Vreugdenhil et Van der Kolk soutiennent que l' article 13 bis litigieux comporte en fait une modification du règlement n° 754/76 du Conseil, qui est fondé sur les articles 28, 43 et 235 du traité CEE . Or, chacune de ces trois dispositions conférerait au Conseil une compétence normative exclusive que la Commission aurait méconnue lors de l' adoption du règlement n° 45/84 .
13 Les deux sociétés néerlandaises admettent que l' article 15, paragraphe 2, du règlement n° 754/76 du Conseil habilite la Commission à adopter des dispositions d' application des règles contenues dans certains articles de ce règlement; cependant, l' article 2, paragraphe 1, ne figurerait pas parmi les dispositions qui peuvent faire l' objet de mesures d' application . En outre, l' habilitation conférée à la Commission ne comporterait pas le pouvoir d' arrêter des règles qui iraient à l' encontre des dispositions émanant du Conseil . Enfin, le règlement litigieux ne serait pas fondé sur l' article 15, paragraphe 2, du règlement n° 754/76, mais porterait sur un domaine n' ayant qu' une relation indirecte avec le régime des marchandises en retour, à savoir le contrôle de l' utilisation et de la destination de produits provenant de l' intervention .
14 De son côté, la Commission fait remarquer, à titre liminaire, que les produits provenant de l' intervention sont généralement fournis à un prix inférieur à celui du marché . Dès lors, des garanties seraient nécessaires pour empêcher des spéculations et des abus qui pourraient notamment consister à exporter les produits en question et à les réimporter sous le régime des marchandises en retour .
15 Elle fait valoir ensuite que l' article 13 bis contesté n' est pas une mesure de droit douanier et que, partant, il n' apporte aucune modification au règlement n° 754/76 du Conseil . En revanche, l' article 13 bis viserait à garantir le bon fonctionnement du régime de l' intervention dans le cadre de la mission confiée à la Commission par les règlements de base en matière agricole . Dans ce contexte, la notion d' "exécution" au sens de l' article 155 du traité CEE devrait être interprétée largement, s' agissant de la politique agricole commune .
16 A cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante de la Cour ( voir en dernier lieu arrêt du 11 mars 1987, Rau e.a . c . Commission, 279, 280, 285 et 286/84, Rec . p . 1069, point 14, et arrêt du 8 juin 1989, Association générale des producteurs de blé et autres céréales c . ONIC, 167/88, non encore publié au Recueil, point 15 ), il résulte de l' économie du traité dans laquelle l' article 155 doit être placé, ainsi que des exigences de la pratique, que la notion d' exécution doit être interprétée largement . La Commission étant seule à même de suivre de manière constante et attentive l' évolution des marchés agricoles et d' agir avec l' urgence que requiert la situation, le Conseil peut être amené, dans ce domaine, à lui conférer de larges pouvoirs . Par conséquent, les limites de ces pouvoirs doivent être appréciées notamment en fonction des objectifs généraux essentiels de l' organisation du marché .
17 Il y a lieu de préciser toutefois qu' une telle interprétation large des pouvoirs de la Commission ne peut être retenue que dans le cadre qui est propre aux réglementations des marchés agricoles . En revanche, elle ne saurait être invoquée à l' appui de dispositions édictées par la Commission sur la base de ses compétences d' exécution en matière agricole lorsque l' objet de la disposition en cause est étranger à ce domaine et relève, au contraire, d' un secteur qui fait l' objet d' une réglementation exhaustive du Conseil ne contenant, par ailleurs, aucune disposition d' habilitation au profit de la Commission . Il convient donc de vérifier si tel est le cas pour ce qui concerne l' article 13 bis du règlement n° 1687/76 .
18 Par cet article, la Commission a voulu empêcher que le régime des marchandises en retour ne soit utilisé pour perpétrer des fraudes au détriment des fonds communautaires et plus particulièrement pour réintroduire sur le marché communautaire, en franchise de droits à l' importation, des marchandises provenant des stocks d' intervention et vendues à des prix inférieurs à celui du marché communautaire .
19 A cette fin, elle a assimilé les marchandises provenant de l' intervention à celles ayant fait l' objet de formalités douanières d' exportation en vue de l' octroi de restitutions à l' exportation ou d' autres montants, qui sont exclues, en principe, du régime des retours en vertu de l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 754/76 . La mesure ainsi adoptée a donc pour effet de restreindre le domaine d' application de ce règlement .
20 Eu égard à cette constatation, il convient de relever que si la Commission est compétente, en vertu de l' article 15, paragraphe 2, du règlement n° 754/76 pour arrêter les dispositions nécessaires à l' application de certains articles de ce règlement, l' article 2, paragraphe 1, qui énumère les produits exclus du régime des retours, ne figure pas au nombre de ces articles . La Commission n' étant même pas habilitée à préciser les modalités d' application de cette disposition, elle ne saurait, dès lors, en élargir le champ d' application .
21 D' ailleurs, la Commission elle-même ne s' est pas fondée sur l' article 15 du règlement n° 754/76 pour exclure du régime des retours les marchandises provenant de l' intervention . Elle fait valoir, en revanche, que sa compétence découle des règlements de base portant organisation commune des marchés agricoles qui l' habilitent à arrêter les dispositions d' exécution concernant les marchandises provenant de l' intervention .
22 Cette thèse de la Commission ne saurait être admise . Il y a lieu de noter d' abord que le Conseil, qui est compétent pour instituer ou modifier les droits de douane et les autres droits à l' importation, a également établi le régime des retours, qui déroge au droit commun douanier, et a réglementé de manière exhaustive les exceptions à ce régime .
23 Il convient de souligner ensuite que l' article 2, paragraphe 1, du règlement n° 754/76 du Conseil exclut expressément du régime des retours les produits bénéficiant de restitutions à l' exportation, alors que la Commission est compétente, en vertu des règlements agricoles dont elle se prévaut, pour arrêter les dispositions nécessaires à l' application du régime des restitutions à l' exportation .
24 En tout état de cause, l' influence que l' utilisation du régime des retours peut exercer sur le fonctionnement des mécanismes de l' intervention et la nécessité de prévenir les fraudes qui pourraient en résulter ne sauraient permettre à la Commission, en l' absence de toute habilitation à cet effet, de modifier le domaine d' application d' un règlement du Conseil, que celui-ci a intégralement déterminé .
25 Or, l' article 13 bis litigieux ne se borne pas à disposer dans le domaine d' application du règlement n° 754/76 du Conseil; il modifie le régime institué par ce règlement . Si l' on peut regretter que le Conseil n' ait pas envisagé certaines situations qui peuvent se présenter dans la pratique, force est de constater qu' en adoptant ledit article 13 bis la Commission a excédé les limites de sa compétence .
26 Il y a donc lieu de répondre à la question posée par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven que l' article 13 bis du règlement n° 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976, établissant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l' intervention, article ajouté à ce règlement par le règlement n° 45/84 de la Commission, du 6 janvier 1984, modifiant le règlement n° 1687/76, est invalide .
Décisions sur les dépensesSur les dépens
27 Les frais exposés par la Commission des Communautés européennes, qui a soumis des observations à la Cour, ne peuvent faire l' objet d' un remboursement . La procédure revêtant, à l' égard des parties au principal, le caractère d' un incident soulevé devant la juridiction nationale, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens .
DispositifPar ces motifs,
LA COUR ( sixième chambre )
statuant sur la question à elle soumise par le College van Beroep voor het Bedrijfsleven des Pays-Bas, par ordonnance du 15 janvier 1988, dit pour droit :
L' article 13 bis du règlement n° 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976, établissant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l' intervention, article ajouté à ce règlement par le règlement n° 45/84 de la Commission, du 6 janvier 1984, modifiant le règlement n° 1687/76, est invalide .
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