ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
27 février 2014 ( *1 )
«Coordination des systèmes de sécurité sociale — Accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes — Décision du Conseil — Choix de la base juridique — Article 48 TFUE — Article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE»
Dans l’affaire C‑656/11,
ayant pour objet un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, introduit le 16 décembre 2011,
Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, représenté initialement par Mme C. Murrell, puis par M. M. Holt, en qualité d’agents, assistés de M. A. Dashwood, QC,
partie requérante,
soutenu par:
Irlande, représentée par Mmes E. Creedon et L. Williams ainsi que par M. J. Stanley, en qualité d’agents, assistés de M. N. J. Travers, BL, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie intervenante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté initialement par M. G. Marhic et Mme M. Veiga, puis par M. A. De Elera, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenu par:
République française, représentée par M. G. de Bergues et Mme N. Rouam, en qualité d’agents,
Commission européenne, représentée initialement par M. V. Kreuschitz, puis par Mme S. Pardo Quintillán et M. J. Enegren, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,
parties intervenantes,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. M. Ilešič, président de chambre, MM. C. G. Fernlund, A. Ó Caoimh, Mme C. Toader et M. E. Jarašiūnas (rapporteur), juges,
avocat général: Mme J. Kokott,
greffier: Mme M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 16 octobre 2013,
vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,
rend le présent
Arrêt
1
Par sa requête, le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord demande à la Cour d’annuler la décision 2011/863/UE du Conseil, du 16 décembre 2011, relative à la position que doit adopter l’Union européenne au sein du Comité mixte institué par l’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes en ce qui concerne le remplacement de l’annexe II dudit accord sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO L 341, p. 1, ci-après la «décision attaquée»).
Le cadre juridique
Le droit de l’Union
2
L’article 48 TFUE, qui fait partie des dispositions relatives à la liberté de circulation contenues dans la troisième partie, titre IV, du traité FUE est libellé comme suit:
«Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, adoptent, dans le domaine de la sécurité sociale, les mesures nécessaires pour l’établissement de la libre circulation des travailleurs, en instituant notamment un système permettant d’assurer aux travailleurs migrants salariés et non salariés et à leurs ayants droit:
a)
la totalisation, pour l’ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales;
b)
le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres.
[...]»
3
L’article 79 TFUE, qui fait partie des dispositions relatives à l’espace de liberté, de sécurité et de justice contenues dans la troisième partie, titre V, du traité FUE, prévoit:
«1. L’Union développe une politique commune de l’immigration visant à assurer, à tous les stades, une gestion efficace des flux migratoires, un traitement équitable des ressortissants de pays tiers en séjour régulier dans les États membres, ainsi qu’une prévention de l’immigration illégale et de la traite des êtres humains et une lutte renforcée contre celles-ci.
2. Aux fins du paragraphe 1, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, adoptent les mesures dans les domaines suivants:
[...]
b)
la définition des droits des ressortissants des pays tiers en séjour régulier dans un État membre, y compris les conditions régissant la liberté de circulation et de séjour dans les autres États membres;
[...]»
4
Les articles 1er et 3 du protocole (no 21) sur la position du Royaume-Uni et de l’Irlande à l’égard de l’espace de liberté, de sécurité et de justice, annexé aux traités UE et FUE, prévoient que ces États membres ne participent pas à l’adoption par le Conseil des mesures proposées relevant de la troisième partie, titre V, du traité FUE, à moins qu’ils ne manifestent leur volonté de le faire dans un délai de trois mois à compter de la présentation d’une proposition ou d’une initiative.
5
En outre, aux termes de l’article 2 du protocole (no 21):
«En vertu de l’article 1er et sous réserve des articles 3, 4 et 6, aucune des dispositions de la troisième partie, titre V, du traité [FUE], aucune mesure adoptée en application de ce titre, aucune disposition de tout accord international conclu par l’Union en application de ce titre et aucune décision de la Cour de justice de l’Union européenne interprétant ces dispositions ou mesures, ne lie le Royaume-Uni ou l’Irlande ou n’est applicable à leur égard [...]»
L’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes
6
L’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes (ci-après l’«accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes»), a été signé le 21 juin 1999 et approuvé, au nom de la Communauté, par la décision 2002/309/CE, Euratom du Conseil et de la Commission concernant l’accord de coopération scientifique et technologique, du 4 avril 2002, relative à la conclusion de sept accords avec la Confédération suisse (JO L 114, p. 1).
7
Suivant le préambule de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes, les parties contractantes ont décidé de réaliser cette libre circulation entre elles en s’appuyant sur les dispositions en application dans la Communauté.
8
L’article 8 de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes, intitulé «Coordination des systèmes de sécurité sociale», prévoit que les parties contractantes règlent, conformément à l’annexe II de cet accord (ci-après l’«annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale»), une telle coordination dans le but d’assurer, notamment, l’égalité de traitement, la détermination de la législation applicable, la totalisation, pour l’ouverture et le maintien du droit aux prestations, ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes périodes prises en considération par les différentes législations nationales, le paiement des prestations aux personnes résidant sur le territoire des parties contractantes ainsi que l’entraide et la coopération administratives entre les autorités et les institutions.
9
Aux termes de l’article 1er de l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale:
«1. Les parties contractantes conviennent d’appliquer entre elles, dans le domaine de la coordination des systèmes de sécurité sociale, les actes communautaires auxquels il est fait référence tels qu’en vigueur à la date de la signature de l’accord [CE-Suisse sur la libre circulation des personnes] et tels que modifiés par la section A de la présente annexe ou des règles équivalentes à ceux-ci.
2. Le terme ‘État(s) membre(s)’ figurant dans les actes auxquels il est fait référence à la section A de la présente annexe est considéré renvoyer, en plus des États couverts par les actes communautaires en question, à la Suisse.»
10
La section A de l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, intitulée «Actes auxquels il est fait référence», mentionne le règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, relatif à l’application des régimes de sécurité sociale aux travailleurs salariés, aux travailleurs non salariés et aux membres de leur famille qui se déplacent à l’intérieur de la Communauté (JO L 149, p. 2), et le règlement (CEE) no 574/72 du Conseil, du 21 mars 1972, fixant les modalités d’application du règlement no 1408/71 (JO L 74, p. 1), ainsi que plusieurs règlements qui ont modifié ces deux règlements.
Les règlements (CE) no 883/2004 et (CE) no 987/2009
11
Selon son article 90, paragraphe 1, le règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO L 166, p. 1), abroge, à partir de la date de son entrée en application, le règlement no 1408/71. Cette disposition prévoit, toutefois, que ce dernier règlement reste en vigueur et que ses effets juridiques sont préservés aux fins, notamment, de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes aussi longtemps que celui-ci n’a pas été modifié en fonction du règlement no 883/2004.
12
Le considérant 3 de ce règlement énonce:
«Le [règlement no 1408/71] a été modifié et mis à jour à de nombreuses reprises afin de tenir compte non seulement des développements intervenus au niveau communautaire, y compris des arrêts de la Cour de justice, mais également des modifications apportées aux législations nationales. Ces facteurs ont contribué à rendre les règles communautaires de coordination complexes et lourdes. Remplacer ces règles en les modernisant et en les simplifiant est dès lors essentiel à la réalisation de l’objectif de la libre circulation des personnes.»
13
L’article 2 du règlement no 883/2004, intitulé «Champ d’application personnel», dispose à son paragraphe 1:
«Le présent règlement s’applique aux ressortissants de l’un des États membres, aux apatrides et aux réfugiés résidant dans un État membre qui sont ou ont été soumis à la législation d’un ou de plusieurs États membres, ainsi qu’aux membres de leur famille et à leurs survivants.»
14
Selon son article 96, paragraphe 1, le règlement (CE) no 987/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 16 septembre 2009, fixant les modalités d’application du règlement no 883/2004 (JO L 284, p. 1), abroge, à partir du 1er mai 2010, le règlement no 574/72. Toutefois, ce dernier reste en vigueur et ses effets juridiques sont préservés aux fins, notamment, de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes aussi longtemps que celui-ci n’a pas été modifié en fonction du règlement no 987/2009.
15
Le considérant 1 de ce règlement énonce:
«Le [règlement no 883/2004] modernise les règles de coordination des régimes nationaux de sécurité sociale des États membres en précisant les mesures et les procédures de mise en œuvre nécessaires et en veillant à leur simplification au bénéfice de tous les acteurs concernés. Il y a lieu de fixer les modalités d’application de ce règlement.»
La décision attaquée
16
Le 28 juin 2010, la Commission européenne a présenté une première proposition de décision du Conseil modifiant l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale. À la suite de cette proposition, le Conseil a adopté la décision 2011/505/UE, du 6 décembre 2010, relative à la position à adopter par l’Union européenne au sein du comité mixte institué en vertu de l’accord entre la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la Confédération suisse, d’autre part, sur la libre circulation des personnes en ce qui concerne le remplacement de l’annexe II dudit accord sur la coordination des systèmes de sécurité sociale (JO 2011, L 209, p. 1). Cette décision a été adoptée sur le fondement de l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, TFUE.
17
Le Royaume-Uni a indiqué qu’il souhaitait, tout en ne prenant pas part à la décision du Conseil, parvenir à un accord avec la Confédération suisse qui exclurait de la coordination des systèmes de sécurité sociale les personnes économiquement inactives. Les autorités suisses ayant fait savoir qu’elles n’étaient pas en mesure d’accepter en l’état cette proposition ni le projet de décision du comité mixte, une nouvelle proposition de décision du Conseil, ayant pour base juridique l’article 48 TFUE, en liaison avec l’article 218, paragraphe 9, TFUE, a été présentée par la Commission le 24 octobre 2011.
18
Le Conseil a, sur ce fondement, adopté la décision attaquée, seuls le Royaume-Uni et l’Irlande ayant voté contre cette décision. À la suite de l’adoption de cette dernière, le comité mixte a adopté, le 31 mars 2012, la décision remplaçant l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale. Cette décision est entrée en vigueur le 1er avril 2012.
19
Le considérant 3 de la décision attaquée énonce:
«Afin de préserver une application cohérente et correcte des actes juridiques de l’Union et d’éviter des difficultés administratives, voire juridiques, il convient de modifier l’annexe II [sur la coordination des systèmes de sécurité sociale] afin d’y intégrer les nouveaux actes législatifs de l’Union auxquels l’accord [CE-Suisse sur la libre circulation des personnes] ne fait pas encore référence.»
20
Selon l’article 1er de la décision attaquée, la position que doit adopter l’Union au sein du comité mixte se fonde sur le projet de décision de ce comité figurant à l’annexe I de la décision attaquée.
21
Les considérants 2 et 3 de ce projet de décision du comité mixte sont libellés ainsi:
«2)
L’annexe II de l’accord [sur la coordination des systèmes de sécurité sociale] a été modifiée en dernier lieu par la décision no 1/2006 du 6 juillet 2006 [...] et devrait être mise à jour afin de prendre en considération les nouveaux actes législatifs de l’Union européenne qui sont entrés en vigueur depuis, notamment le [règlement no 883/2004] ainsi que les mesures adoptées pour mettre en œuvre ledit règlement.
3)
Le [règlement no 883/2004] a remplacé le [règlement no 1408/71].»
22
Aux termes de l’article 1er de ce projet de décision:
«L’annexe II [sur la coordination des systèmes de sécurité sociale] est remplacée par l’annexe de la présente décision.»
23
Cette dernière annexe contient la nouvelle version de l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, dans laquelle la référence au règlement no 883/2004, modifié par le règlement (CE) no 988/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 16 septembre 2009 (JO L 284, p. 43), et au règlement no 987/2009 remplace la référence initiale aux règlements nos 1408/71 et 574/72 ainsi qu’aux règlements qui les ont modifiés.
Les conclusions des parties et la procédure devant la Cour
24
Le Royaume-Uni demande à la Cour d’annuler la décision attaquée et de condamner le Conseil aux dépens.
25
Le Conseil conclut au rejet du recours et à la condamnation du Royaume-Uni aux dépens.
26
Par ordonnance du président de la Cour du 22 mai 2012, l’Irlande a été admise à intervenir au soutien des conclusions du Royaume-Uni, tandis que la République française et la Commission ont été admises à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.
Sur le recours
Argumentation des parties
27
Le Royaume-Uni, soutenu par l’Irlande, fait grief au Conseil d’avoir retenu l’article 48 TFUE comme base juridique matérielle de la décision attaquée.
28
Ces parties au litige soutiennent, en effet, que l’article 48 TFUE, qui vise à faciliter la liberté de circulation à l’intérieur de l’Union des personnes qui sont ou ont été économiquement actives et de leur famille, ne peut constituer la base juridique matérielle de la décision attaquée tendant au remplacement de l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale dont l’un des effets est d’étendre aux ressortissants suisses qui ne sont ni économiquement actifs ni membres de la famille d’une personne active des droits qu’ils ne possédaient pas jusqu’alors. Elles estiment que, pour l’adoption d’un tel acte, l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE constitue la base juridique appropriée, cette disposition attribuant compétence au Parlement européen et au Conseil pour adopter des mesures relatives à la «définition des droits des ressortissants des pays tiers en séjour régulier dans un État membre, y compris les conditions régissant la liberté de circulation et de séjour dans les autres États membres».
29
En ne retenant pas l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE comme base juridique de la décision attaquée, le Conseil aurait privé le Royaume-Uni et l’Irlande du droit que ces États membres tirent du protocole (no 21) de ne pas prendre part à l’adoption de ladite décision et de ne pas être liés par elle.
30
À l’appui de ce grief, le Royaume-Uni fait valoir que l’article 48 TFUE est une disposition accessoire au principe de libre circulation, à l’intérieur de l’Union, des travailleurs migrants salariés et non salariés qui sont ressortissants des États membres. La compétence que cet article confère ne pourrait être étendue afin d’adopter des actes en faveur des ressortissants des pays tiers ou des personnes économiquement inactives.
31
La mention des travailleurs migrants non salariés à l’article 48 TFUE étant un ajout du traité FUE, le Royaume-Uni considère en outre que les auteurs de ce traité y auraient mentionné les personnes économiquement inactives si tel avait été leur intention.
32
Le Royaume-Uni observe, par ailleurs, que l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE a, jusqu’à très récemment, constitué la base juridique des actes adoptés dans le domaine de la sécurité sociale, s’appliquant aux ressortissants de pays tiers. Cette disposition ne pourrait être écartée au motif que la décision attaquée ne procède qu’à une mise à jour de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes puisque c’est la substance d’un acte qui détermine si celui-ci peut être adopté dans le cadre de la compétence conférée par une disposition donnée du traité FUE, et non sa relation avec des actes antérieurs.
33
Ne pourrait non plus être invoquée, selon cet État membre, la jurisprudence issue de l’arrêt du 31 mars 1971, Commission/Conseil, dit «AETR» (22/70, Rec. p. 263), et codifiée à présent dans le traité FUE, aux articles 3, paragraphe 2, TFUE et 216, paragraphe 1, TFUE. En effet, il ne pourrait être déduit de cette jurisprudence que l’adoption d’un acte interne édictant des règles communes puisse aboutir à l’élargissement de la compétence matérielle conférée à l’Union en vertu de la base juridique en cause, en violation du principe d’attribution.
34
L’Irlande souligne que le Conseil ne peut étendre le champ d’application de l’article 48 TFUE en se fondant sur la présence, dans l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes, de dispositions comparables aux articles 45 TFUE et 48 TFUE, car, d’une part, le champ d’application du droit primaire ne peut être étendu par des actes dérivés concluant des accords d’association avec des pays tiers et, d’autre part, la base juridique appropriée de la décision attaquée doit être déterminée non pas en se référant à l’accord en exécution duquel elle a été prise, mais par rapport à l’objectif et au contenu des mesures concernées. Par ailleurs, elle réfute l’idée que la non-adhésion du Royaume-Uni et de l’Irlande à une décision adoptée en vertu de l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE puisse compromettre la réalisation des objectifs de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes.
35
Invités à présenter, lors de l’audience, des observations sur les conséquences à tirer de l’arrêt du 26 septembre 2013, Royaume-Uni/Conseil (C‑431/11), le Royaume-Uni et l’Irlande ont fait valoir que la conclusion à laquelle la Cour est parvenue dans cet arrêt ne peut s’appliquer à la décision attaquée en l’espèce, celle-ci ayant été prise dans un contexte différent.
36
En effet, la conclusion de la Cour dans cet arrêt reposerait notamment sur le constat de l’existence d’une association étroite entre l’Union et les États membres de l’Association européenne de libre-échange (AELE) ainsi que de l’objectif de l’accord sur l’Espace économique européen, du 2 mai 1992 (JO 1994, L 1, p. 3, ci-après l’«accord EEE»), consistant à réaliser de la manière la plus complète possible la libre circulation des marchandises, des personnes, des services et des capitaux dans l’ensemble de l’Espace économique européen (EEE), de sorte que le marché réalisé sur le territoire de l’Union soit étendu aux États membres de l’AELE. Or, d’une part, il n’existerait pas d’instrument analogue liant l’Union à la Confédération suisse. D’autre part, l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes ne répondrait pas à ces caractéristiques et serait, sous bien des aspects, en deçà de l’accord EEE en termes d’ambitions, de libéralisation et d’intégration juridique.
37
Le Conseil, soutenu par la République française et la Commission, conteste cette analyse et soutient que l’article 48 TFUE est la base juridique matérielle qu’il convenait de retenir pour l’adoption de la décision attaquée.
38
Il expose que le but de la décision attaquée est de faire en sorte que l’acquis de l’Union concernant la coordination des systèmes de sécurité sociale, modifié par le règlement no 883/2004 et son règlement d’exécution, à savoir le règlement no 987/2009, s’applique tant aux ressortissants suisses ayant leur résidence sur le territoire de l’Union qu’aux ressortissants d’un État membre de l’Union résidant sur le territoire de la Confédération suisse. L’apport du règlement no 883/2004 irait bien au-delà des modifications apportées au champ d’application personnel du règlement no 1408/71, puisqu’il remplace, met à jour et simplifie les règles en la matière. La décision attaquée aurait donc pour objectif de mettre à jour les règles de coordination des systèmes de sécurité sociale déjà en vigueur entre les parties contractantes.
39
Quant au contenu de la décision attaquée, le Conseil observe que celle-ci arrête la position à adopter par l’Union au sein du comité mixte et prévoit, pour l’essentiel, l’intégration des règlements susmentionnés dans l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, en remplacement du règlement no 1408/71 et des actes connexes, qui ne sont plus d’application dans l’Union.
40
L’intégration desdits règlements dans l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale découlerait directement des engagements pris par l’Union dans le cadre de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes. L’essence même de cet accord serait, ainsi que cela ressortirait notamment de son article 8 qui reprend le libellé de l’article 48 TFUE, de mettre en œuvre cette libre circulation entre l’Union et la Confédération suisse de la même manière qu’elle est mise en œuvre au sein de l’Union. Conformément à son économie et à ses objectifs généraux, l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes devrait intégrer tout nouvel acte de droit dérivé de l’Union en la matière afin d’assurer l’homogénéité et l’équivalence des droits et des obligations dans son domaine d’application.
41
De plus, selon le Conseil et la Commission, alors que les parties contractantes de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes se sont engagées à prendre toutes mesures propres à assurer l’exécution des obligations qui leur incombent en vertu dudit accord, l’exclusion d’un ou de plusieurs États membres serait en pratique susceptible de mettre en péril la réalisation des objectifs de celui-ci et irait à l’encontre des obligations de l’Union envers la Confédération suisse.
42
S’agissant des personnes économiquement inactives, le Conseil, la République française et la Commission observent que la plupart de ces personnes relevaient déjà du règlement no 1408/71 et que la notion de travailleur en ce domaine a toujours reçu une interprétation très large. La nouvelle catégorie de personnes économiquement inactives relevant du champ d’application personnel du règlement no 883/2004 serait très limitée et le serait encore davantage dans le cadre de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes. L’article 48 TFUE pourrait donc constituer une base juridique appropriée et suffisante pour l’adoption de la décision attaquée, également en ce qui concerne cette catégorie résiduelle de personnes, l’extension du mécanisme de coordination des systèmes de sécurité sociale aux ressortissants suisses économiquement inactifs ne constituant pas la finalité ou la composante principale de la décision attaquée.
43
Quant à l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE, le Conseil fait valoir que la modification des dispositions relatives à la coordination des systèmes de sécurité sociale ne constitue pas une mesure relevant du développement de la politique commune de l’immigration. La décision attaquée ne viserait pas à assurer une gestion efficace des flux migratoires, ni à faciliter les contrôles aux frontières extérieures, ni à réglementer l’immigration au sein de l’Union, ni à assurer un traitement équitable des ressortissants suisses.
44
À cet égard, la Commission souligne que l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes ne concerne pas seulement le «traitement équitable» à assurer aux ressortissants suisses en séjour régulier dans un État membre, mais permet tant à ces ressortissants qu’à ceux de l’Union, lorsqu’ils se trouvent sur le territoire de l’autre partie, de bénéficier de droits équivalents à ceux contenus dans des actes de l’Union. Cet accord et la décision attaquée garantiraient ainsi à l’ensemble de ces ressortissants d’exercer leur droit à la libre circulation sans perdre leurs droits à la sécurité sociale et sans faire l’objet d’une discrimination.
45
La République française ajoute que l’article 48 TFUE constitue une disposition plus spécifique que l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE pour adopter une décision ayant pour but la mise en place d’un mécanisme de coordination des régimes de sécurité sociale.
46
Lors de l’audience, le Conseil et la Commission ont fait valoir que les critères définis dans l’arrêt Royaume-Uni/Conseil, précité, pour déterminer la base juridique d’un acte visant à amender un accord existant s’appliquent à la décision attaquée et confirment que l’article 48 TFUE est la base juridique adéquate.
Appréciation de la Cour
47
Selon une jurisprudence constante, le choix de la base juridique d’un acte de l’Union doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel, parmi lesquels figurent, notamment, le but et le contenu de l’acte. Si l’examen d’un acte de l’Union démontre que ce dernier poursuit une double finalité ou qu’il a une double composante et si l’une de celles-ci est identifiable comme principale ou prépondérante, tandis que l’autre n’est qu’accessoire, l’acte doit être fondé sur une seule base juridique, à savoir celle exigée par la finalité ou la composante principale ou prépondérante. (arrêts du 29 avril 2004, Commission/Conseil, C-338/01, Rec. p. I-4829, points 54 et 55 et jurisprudence citée, ainsi que du 19 juillet 2012, Parlement/Conseil, C‑130/10, points 42 et 43).
48
Est sans pertinence à cet égard la base juridique qui a été retenue pour l’adoption d’autres actes de l’Union présentant, le cas échéant, des caractéristiques similaires, la détermination de la base juridique d’un acte devant se faire en considération de son but et de son contenu propres (voir, en ce sens, arrêt Royaume-Uni/Conseil, précité, point 67 et jurisprudence citée). Doit donc être écarté d’emblée l’argument avancé par le Royaume-Uni selon lequel l’article 79, paragraphe 2, sous b), TFUE a déjà constitué la base juridique d’actes adoptés dans le domaine de la sécurité sociale, s’appliquant aux ressortissants de pays tiers.
49
Est également sans influence sur la légalité du choix de la base juridique d’un acte de l’Union la conséquence que celui-ci peut avoir quant à l’application ou non du protocole (no 21) et du protocole (no 22) sur la position du Danemark, annexé aux traités UE et FUE.
50
En revanche, le contexte dans lequel l’acte en question s’insère peut être pertinent pour le choix de sa base juridique. Ainsi, lorsque ledit acte vise à modifier les règles contenues dans un accord existant, il importe de tenir compte également de ce contexte et, notamment, de l’objectif et du contenu de cet accord (voir, en ce sens, arrêt Royaume-Uni/Conseil, précité, point 48).
51
En l’occurrence, la décision attaquée ayant pour objet d’arrêter la position que l’Union doit adopter au sein du comité mixte institué par l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes en ce qui concerne la modification de l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, il convient d’examiner, en premier lieu, le contexte dans lequel ladite décision s’insère et, notamment, l’objectif et le contenu, en matière de sécurité sociale, de cet accord.
52
Ainsi que la Cour l’a relevé aux points 26 et 27 de l’arrêt du 12 novembre 2009, Grimme (C-351/08, Rec. p. I-10777), l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes s’inscrit dans le cadre d’une série de sept accords sectoriels entre les mêmes parties contractantes, signés le 21 juin 1999. Lesdits accords ont été signés postérieurement au rejet par la Confédération suisse, le 6 décembre 1992, de l’accord EEE.
53
Si elle n’a pas opté pour la participation à l’EEE et au marché intérieur de l’Union, la Confédération suisse est toutefois liée à cette dernière par de multiples accords bilatéraux couvrant de vastes domaines et prévoyant des droits et des obligations spécifiques, analogues, à certains égards, à ceux prévus par le traité FUE. L’objectif de ces accords, y compris l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes, est de resserrer les liens économiques entre l’Union et la Confédération suisse (arrêt du 6 octobre 2011, Graf et Engel, C-506/10, Rec. p. I-9345, point 33).
54
L’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes a été approuvé au nom de la Communauté, par la décision 2002/309, sur le fondement de l’article 310 CE (devenu article 217 TFUE) attribuant compétence à la Communauté pour conclure avec un ou plusieurs États ou organisations internationales des accords créant une association caractérisée par des droits et des obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières.
55
S’agissant du contenu de cet accord, il convient de relever que, selon le préambule de celui-ci, les parties contractantes ont décidé de réaliser entre elles la libre circulation des personnes en s’appuyant sur les dispositions en application dans la Communauté.
56
En ce qui concerne la coordination des systèmes de sécurité sociale, l’article 8 de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes reprend ainsi les dispositions figurant actuellement à l’article 48, sous a) et b), TFUE visant à assurer, d’une part, la totalisation, pour l’ouverture et le maintien du droit aux prestations ainsi que pour le calcul de celles-ci, de toutes les périodes prises en considération par les différentes législations nationales et, d’autre part, le paiement des prestations aux personnes résidant sur les territoires des États membres.
57
Il ressort des articles 1er et 2 ainsi que de la section A de l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, à laquelle renvoie l’article 8 de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes, que les parties contractantes sont convenues d’appliquer entre elles les règlements nos 1408/71 et 574/72. À cet égard, le terme «État(s) membre(s)» figurant dans ces actes est réputé renvoyer également à la Confédération suisse.
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Eu égard à ces dispositions de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes, la Cour a déjà constaté, au point 31 de l’arrêt du 18 novembre 2010, Xhymshiti (C-247/09, Rec. p. I-11845), que, aux fins de l’application de ces règlements, la Confédération suisse devait être assimilée à un État membre de l’Union.
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Il découle de ce qui précède que l’Union a, en concluant en 2002 l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes, étendu à la Confédération suisse l’application de sa réglementation en matière de coordination des systèmes de sécurité sociale, alors contenue dans les règlements nos 1408/71 et 574/72. Cette réglementation, ainsi étendue, bénéficie tant aux ressortissants suisses se trouvant sur le territoire de l’Union qu’aux ressortissants des États membres de l’Union se trouvant sur le territoire suisse.
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S’agissant, en deuxième lieu, du contenu de la décision attaquée, il convient de constater que la position de l’Union arrêtée par cette dernière consiste, ainsi que cela ressort à la fois de l’intitulé, de son article 1er ainsi que de l’annexe I de ladite décision, à remplacer, dans l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, la référence aux règlements nos 1408/71 et 574/72 et aux règlements qui les ont modifiés par une référence au règlement no 883/2004, tel que modifié par le règlement no 988/2009, et au règlement no 987/2009. Il est rappelé, à cet égard que les règlements nos 883/2004 et 987/2009 ont abrogé les règlements nos 1408/71 et 574/72, en maintenant toutefois ceux-ci en vigueur aux fins de l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes aussi longtemps que celui-ci n’a pas été modifié en fonction de ces nouveaux règlements.
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En troisième lieu, quant au but poursuivi par la décision attaquée, il y a lieu de relever que, au vu notamment du considérant 3 du règlement no 883/2004 et du considérant 1 du règlement no 987/2009, ces règlements ont pour objet de remplacer les règles de coordination des systèmes de sécurité sociale, modifiées et mises à jour à de nombreuses reprises afin de tenir compte des développements intervenus au niveau de l’Union, y compris les arrêts de la Cour, et des modifications apportées aux législations nationales, en modernisant et en simplifiant lesdites règles.
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Il ressort d’une lecture combinée du considérant 3 et de l’article 1er de la décision attaquée ainsi que des considérants 2 et 3 du projet de décision du comité mixte annexé à cette dernière que celle-ci vise, en raison de cette évolution, à mettre à jour l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale en y intégrant les règlements nos 883/2004 et 987/2009, afin de préserver une application cohérente et correcte des actes juridiques de l’Union et d’éviter des difficultés administratives, voire juridiques.
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Il en découle que le but principal de la décision attaquée est, à la suite de l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation de l’Union en matière de coordination des systèmes de sécurité sociale, d’actualiser également la réglementation qui a été étendue à la Confédération suisse par l’accord CE-Suisse sur la libre circulation des personnes et de continuer ainsi à maintenir l’extension des droits sociaux en faveur des citoyens des États concernés déjà voulue et opérée par ledit accord CE-Suisse dès l’année 2002 (voir, par analogie, arrêt Royaume-Uni/Conseil, précité, point 57).
64
Il résulte des considérations qui précèdent que, eu égard au contexte dans lequel la décision attaquée s’insère ainsi qu’au contenu et au but de celle-ci, cette décision a pu valablement être adoptée sur le fondement de l’article 48 TFUE.
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Cette constatation n’est pas remise en cause par l’argument du Royaume-Uni selon lequel l’article 48 TFUE vise à faciliter la liberté de circulation des ressortissants des États membres dans le marché intérieur et ne saurait constituer la base juridique d’un acte tendant à faciliter la liberté de circulation entre l’Union et un État tiers. En effet, ainsi qu’il résulte de l’arrêt Royaume-Uni/Conseil, précité, l’article 48 TFUE peut constituer une base juridique appropriée pour l’adoption d’une décision telle que celle en cause lorsque, comme c’est le cas pour la Confédération suisse, l’État tiers a déjà été assimilé, en vertu d’un accord approuvé sur le fondement de l’article 217 TFUE, à un État membre de l’Union aux fins de l’application des règlements nos 1408/71 et 574/72 et que cette décision a comme but principal de refléter l’actualisation de ces règlements opérée par les règlements nos 883/2004 et 987/2009.
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Ladite constatation n’est pas non plus remise en cause par l’argument du Royaume-Uni selon lequel l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 883/2004 étend le champ d’application personnel de celui-ci à toutes les personnes économiquement inactives, et donc également à celles qui ne bénéficiaient pas encore des droits accordés par le règlement no 1408/71. À cet égard, il suffit de relever que l’extension des règles de coordination des systèmes de sécurité sociale aux ressortissants suisses résidant sur le territoire de l’Union et relevant de cette catégorie de personnes économiquement inactives qui n’était pas encore visée par le règlement no 1408/71 ne peut être considérée comme constituant la finalité ou la composante principale ou prépondérante de la décision attaquée, mais doit, au contraire, être considérée comme étant accessoire par rapport à l’actualisation de l’ensemble de la réglementation intégrée dans l’annexe II sur la coordination des systèmes de sécurité sociale.
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Il y a lieu, par conséquent, de rejeter le recours.
Sur les dépens
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Aux termes de l’article 138, paragraphe 1, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le Conseil ayant conclu à la condamnation du Royaume-Uni et celui-ci ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens.
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Conformément à l’article 140, paragraphe 1, dudit règlement, l’Irlande, la République française et la Commission supporteront leurs propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
Le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord est condamné aux dépens.
3)
L’Irlande, la République française et la Commission européenne supportent leurs propres dépens.
Signatures
( *1 ) Langue de procédure: l’anglais.
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