Affaire C-121/03
Commission des Communautés européennes
contre
Royaume d'Espagne
«Manquement d'État — Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE — Notion de déchets — Directives 85/337/CEE et 97/11/CE — Évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement — Directive 80/68/CEE — Protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses — Directive 80/778/CEE — Qualité des eaux destinées à la consommation humaine»
Conclusions de l'avocat général Mme C. Stix-Hackl, présentées le 26 mai 2005
Arrêt de la Cour (troisième chambre) du 8 septembre 2005
Sommaire de l'arrêt
1. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — Notion — Substance dont on se défait — Effluents d'élevage — Exclusion — Conditions — Cadavres d'animaux d'élevage morts sur une exploitation — Inclusion
(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 1er, a))
2. Environnement — Déchets — Directive 75/442 — «Autre législation» au sens de l'article 2, paragraphe 1, sous b) — Législation communautaire ou nationale — Conditions
(Directive du Conseil 75/442, telle que modifiée par la directive 91/156, art. 2, § 1, b))
3. Environnement — Évaluation des incidences de certains projets sur l'environnement — Directive 85/337 — Soumission à évaluation des projets appartenant aux classes énumérées à l'annexe II — Pouvoir d'appréciation des États membres — Portée et limites
(Directive du Conseil 85/337, telle que modifiée par la directive 97/11, art. 2, § 1, 4, § 2, et annexe II)
4. Environnement — Protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles — Directive 91/676 — Champ d'application — Effluents d'élevage — Inclusion — Utilisation des effluents d'élevage comme fertilisants agricoles — Exclusion du régime de protection des eaux souterraines institué par la directive 80/68
(Directives du Conseil 80/68, art. 5, et 91/676)
1. Le champ d'application de la notion de «déchet», au sens de la directive 75/442, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, dépend de la signification du terme «se défaire», visé à l'article 1er, sous a), premier alinéa, de ladite directive.
À cet égard, dans certaines situations, un bien, un matériau ou une matière première résultant d'un processus d'extraction ou de fabrication qui n'est pas destiné principalement à le produire peut constituer non pas un résidu, mais un sous-produit, dont l'entreprise ne cherche pas à «se défaire», au sens de ladite disposition, mais qu'elle entend exploiter ou commercialiser dans des conditions pour elle avantageuses, dans un processus ultérieur, sans opération de transformation préalable. Dans un tel cas, des biens, des matériaux ou des matières premières qui ont économiquement la valeur de produits, indépendamment d'une quelconque transformation, et qui, en tant que tels, sont soumis à la législation applicable à ces produits, ne sont pas soumis aux dispositions de ladite directive, qui sont destinées à prévoir l'élimination ou la valorisation des déchets, à condition que leur réutilisation ne soit pas seulement éventuelle mais certaine, sans transformation préalable, et dans la continuité du processus de production.
Dès lors, des effluents d'élevage peuvent, dans les mêmes conditions, échapper à la qualification de déchets s'ils sont utilisés comme fertilisants des sols dans le cadre d'une pratique légale d'épandage sur des terrains bien identifiés et si le stockage dont ils font l'objet est limité aux besoins de ces opérations d'épandage. Le fait que de tels effluents ne sont pas utilisés sur les terrains relevant de la même exploitation agricole que celle qui les a générés, mais pour les besoins d'autres opérateurs économiques, est sans incidence à cet égard.
En revanche, des cadavres d'animaux d'élevage, lorsque ces animaux sont morts sur l'exploitation et n'ont pas été abattus aux fins de la consommation humaine, ne peuvent en aucun cas être utilisés dans des conditions qui permettraient de les soustraire à la définition de déchets, au sens de ladite directive. Le détenteur de ces cadavres a l'obligation de s'en défaire, de sorte que ces matières doivent être considérées comme des déchets.
(cf. points 57-58, 60-62, 64)
2. La notion d'«autre législation», figurant à l'article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 75/442, relative aux déchets, telle que modifiée par la directive 91/156, peut viser tant une législation communautaire qu'une législation nationale couvrant une catégorie de déchets mentionnée à ladite disposition, à condition que cette législation, communautaire ou nationale, porte sur la gestion desdits déchets en tant que tels et qu'elle aboutisse à un niveau de protection de l'environnement au moins équivalent à celui visé par ladite directive.
(cf. point 69)
3. L'article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, telle que modifiée par la directive 97/11, prévoit que les États membres déterminent, sur la base d'un examen au cas par cas ou sur la base des seuils ou des critères qu'ils fixent, si les projets mentionnés à l'annexe II de cette directive doivent être soumis à une évaluation de leurs incidences. Cette disposition a, en substance, la même portée que celle de l'article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, dans sa version initiale. Elle ne modifie pas la règle générale, énoncée à l'article 2, paragraphe 1, de cette directive, selon laquelle les projets susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, sont soumis à une évaluation de leurs incidences sur l'environnement.
(cf. points 91-92)
4. Le régime de protection des eaux contre la pollution résultant des effluents d'élevage ne repose pas, au niveau communautaire, sur la directive 80/68, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses, mais sur la directive 91/676, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles. Cette dernière directive a en effet pour objet spécifique de lutter contre la pollution des eaux résultant de l'épandage ou des rejets de déjections animales ainsi que de l'utilisation excessive d'engrais. Le régime de protection qu'elle prévoit comporte des mesures précises de gestion que les États membres doivent imposer aux exploitants agricoles et qui tiennent compte du caractère plus ou moins vulnérable des milieux récepteurs des effluents. Or, si l'article 5 de la directive 80/68 était interprété en ce sens que les États membres doivent soumettre à une enquête préalable, comportant notamment une étude hydrogéologique, toute utilisation des effluents d'élevage comme fertilisants agricoles, le régime de protection institué par la directive 80/68 se substituerait en partie à celui spécifiquement institué par la directive 91/676.
(cf. points 101-102)
ARRÊT DE LA COUR (troisième chambre)
8 septembre 2005 (*)
«Manquement d’État – Directives 75/442/CEE et 91/156/CEE – Notion de déchets – Directives 85/337/CEE et 97/11/CE – Évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement – Directive 80/68/CEE – Protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses – Directive 80/778/CEE – Qualité des eaux destinées à la consommation humaine»
Dans l’affaire C-121/03,
ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 19 mars 2003,
Commission des Communautés européennes, représentée par M. G. Valero Jordana, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie requérante,
contre
Royaume d’Espagne, représenté par Mme N. Díaz Abad, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,
partie défenderesse,
LA COUR (troisième chambre),
composée de M. A. Rosas, président de chambre, MM. J.‑P. Puissochet (rapporteur), S. von Bahr, U. Lõhmus et A. Ó Caoimh, juges,
avocat général: Mme C. Stix-Hackl,
greffier: Mme M. M. Ferreira, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 15 décembre 2004,
ayant entendu l’avocat général en ses conclusions à l’audience du 26 mai 2005,
rend le présent
Arrêt
1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que:
– en n’ayant pas adopté les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4, 9 et 13 de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442»), en n’ayant pas pris les mesures nécessaires pour garantir que les déchets provenant d’exploitations porcines situées dans la région du Baix Ter, dans la province de Gérone, soient éliminés ou valorisés sans mettre en danger la santé de l’homme ni porter préjudice à l’environnement, en ayant laissé nombre de ces exploitations fonctionner sans l’autorisation exigée par cette directive et en n’ayant pas procédé aux contrôles périodiques nécessaires dans ces exploitations,
– en n’ayant effectué, préalablement à la construction desdites exploitations ou à la modification de leurs projets, aucune évaluation de leurs incidences, en violation des dispositions des articles 2 et 4, paragraphe 2, de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement (JO L 175, p. 40, ci-après la «directive 85/337, dans sa version initiale», ou en violation des dispositions de cette directive, telle que modifiée par la directive 97/11/CE du Conseil, du 3 mars 1997 (JO L 73, p. 5, ci-après la «directive 85/337»),
– en n’ayant pas réalisé les études hydrogéologiques nécessaires dans la zone atteinte par la pollution, en ce qui concerne les exploitations porcines visées dans le présent recours, conformément aux dispositions des articles 3, sous b), 5, paragraphe 1, et 7 de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses (JO 1980, L 20, p. 43),
– en dépassant, dans plusieurs réseaux publics de distribution d’eau de la région du Baix Ter, la concentration maximale admise pour le paramètre «nitrates» et fixée dans l’annexe I, C, point 20, de la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine (JO L 229, p. 11), en violation de l’article 7, paragraphe 6, de cette directive,
le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives.
Le cadre juridique
La réglementation relative aux déchets
La réglementation communautaire
2 L’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive 75/442 définit le déchet comme «toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire».
3 L’article 1er, sous a), second alinéa, de la directive 75/442 confie à la Commission la tâche d’établir «une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l’annexe I». Par la décision 94/3/CE, du 20 décembre 1993, établissant une liste de déchets en application de l’article 1er point a) de la directive 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15), la Commission a arrêté un catalogue européen des déchets, dans lequel figurent notamment, parmi les «déchets provenant de la production primaire de l’agriculture», les «fèces, urine et fumier (y compris paille souillée), effluent collectés séparément et traités hors site». La note préliminaire figurant dans l’annexe de ladite décision précise que cette liste des déchets est «non exhaustive», que «le fait qu’une matière y figure ne signifie pas qu’elle soit un déchet dans tous les cas» et que «[l]’inscription sur cette liste n’a d’effet que si la matière répond à la définition des déchets».
4 Ledit article 1er, sous c), définit le détenteur comme le «producteur des déchets ou la personne physique ou morale qui a les déchets en sa possession».
5 L’article 2 de la directive 75/442 dispose:
«1. Sont exclus du champ d’application de la présente directive:
a) les effluents gazeux émis dans l’atmosphère;
b) lorsqu’ils sont déjà couverts par une autre législation:
[…]
iii) les cadavres d’animaux et les déchets agricoles suivants: matières fécales et autres substances naturelles et non dangereuses utilisées dans le cadre de l’exploitation agricole;
[…]
2. Des dispositions spécifiques particulières ou complémentaires de celles de la présente directive, destinées à réglementer la gestion de certaines catégories de déchets peuvent être fixées par des directives particulières.»
6 L’article 4 de ladite directive prévoit:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement, et notamment:
– sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore,
– sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs,
– sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
Les États membres prennent, en outre, les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»
7 Selon l’article 9 de la même directive, aux fins, notamment, de l’application dudit article 4, tout établissement ou toute entreprise qui effectue les opérations d’élimination des déchets visées à l’annexe II A de cette directive doit obtenir une autorisation de l’autorité compétente, cette autorisation portant, notamment, sur les types et les quantités de déchets, les prescriptions techniques, les précautions à prendre en matière de sécurité, le site d’élimination et la méthode de traitement.
8 Aux termes de l’article 13 de la directive 75/442:
«Les établissements ou entreprises qui assurent les opérations visées aux articles 9 à 12 sont soumis à des contrôles périodiques appropriés des autorités compétentes.»
La réglementation nationale
9 L’article 2, paragraphe 2, de la loi nº 10/1998, du 21 avril 1998, relative aux déchets (BOE du 22 avril 1998), dispose que «la présente loi s’applique à titre supplétif aux matières qu’elle énonce ci-après en ce qui concerne les aspects qu’elle régit expressément par sa réglementation spécifique:
[…]
b) l’élimination et la transformation d’animaux morts et de déchets d’origine animale, telle que cette matière est régie par le décret royal nº 2224/1993, du 17 décembre 1993, sur les normes sanitaires relatives à l’élimination et la transformation d’animaux morts et de déchets d’origine animale et à la protection contre les agents pathogènes dans les aliments pour animaux […]
c) les déchets provenant des exploitations agricoles et de bétail composés de matières fécales et autres substances naturelles non nuisibles, utilisés dans le cadre des exploitations agricoles, telle que cette matière est régie par le décret royal nº 261/1996, du 16 février 1996, relatif à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles, et par la réglementation à adopter par le gouvernement conformément à la cinquième disposition additionnelle
[…]»
10 Cette cinquième disposition additionnelle prévoit que l’utilisation comme fertilisant agricole des déchets visés audit article 2, paragraphe 2, sous c), est soumise à la réglementation que le gouvernement arrête à cet effet et aux normes supplémentaires adoptées, le cas échéant, par les régions autonomes. Selon la même disposition additionnelle, cette réglementation fixe le type et la quantité de déchets pouvant être utilisés comme fertilisants ainsi que les conditions dans lesquelles l’activité ne sera pas soumise à autorisation, et prescrit que cette même activité doit être mise en œuvre sans mettre en danger la santé humaine et sans utiliser des processus ou des méthodes susceptibles de nuire à l’environnement, notamment de causer une pollution des eaux. Ladite disposition additionnelle prévoit également, à son paragraphe 3, que, si les déchets qu’elle vise sont utilisés dans les conditions qu’elle décrit, il n’y a pas d’opération de déversement, au sens de l’article 92 de la loi n° 29/1985, du 2 août 1985, sur les eaux.
11 En vertu de l’habilitation légale résultant de la même disposition additionnelle, le gouvernement espagnol a adopté le décret royal nº 324/2000, du 3 mars 2000, établissant les règles de base sur l’aménagement des exploitations d’élevage porcin (BOE du 8 mars 2000). Ce décret prévoit que la gestion des effluents d’élevage provenant des exploitations d’élevage porcin peut s’effectuer, notamment, par valorisation comme engrais organique minéral et que la quantité maximale d’effluents ainsi utilisée et son contenu en azote doivent respecter les normes du décret royal nº 261/1996.
12 La Communauté autonome de Catalogne a, en ce qui la concerne, adopté la loi nº 6/1993, du 15 juillet 1993, relative aux déchets. L’article 4, paragraphe 2, sous c), de cette loi exclut du champ d’application de celle-ci «les déchets d’exploitations agricoles et d’élevage qui ne sont pas dangereux et qui s’utilisent uniquement dans le cadre de l’exploitation agraire». Le décret nº 220/2001, du 1er août 2001, relatif à la gestion des déjections d’élevage, qui prévoit notamment l’obligation d’élaborer des plans de gestion et de tenir des registres, est venu compléter cette réglementation. Ce décret précise que lesdits déchets doivent être gérés dans le respect du code des bonnes pratiques agricoles concernant l’azote, lequel code a été adopté par arrêté du 22 octobre 1998.
La réglementation relative à l’évaluation des incidences de certains projets sur l’environnement
La réglementation communautaire
13 L’article 2, paragraphe 1, de la directive 85/337, dans sa version initiale, disposait:
«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que, avant l’octroi de l’autorisation, les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, soient soumis à une évaluation en ce qui concerne leurs incidences.
Ces projets sont définis à l’article 4.»
14 Selon l’article 4, paragraphe 2, de ladite directive, «[l]es projets appartenant aux classes énumérées à l’annexe II sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10, lorsque les États membres considèrent que leurs caractéristiques l’exigent». Cette annexe II, point 1, sous f), mentionne les exploitations pouvant abriter des porcs.
15 En vertu de l’article 4, paragraphe 1, de la directive 85/337, «les projets énumérés à l’annexe I sont soumis à une évaluation, conformément aux articles 5 à 10».
16 Ladite annexe I, point 17, sous b), mentionne les installations destinées à l’élevage intensif de porcs disposant de plus de 3 000 emplacements pour les porcs de production (de plus de 30 kg) et le même point, sous c), inclut les installations disposant de plus de 900 emplacements pour les truies.
17 L’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337 prévoit que les États membres déterminent, pour les projets énumérés à l’annexe II de cette directive, sur la base d’un examen au cas par cas ou sur la base des seuils ou critères fixés par l’État membre, «si le projet doit être soumis à une évaluation conformément aux articles 5 à 10». Le paragraphe 3 du même article 4 précise que, «pour l’examen au cas par cas ou pour la fixation des seuils ou critères fixés en application du paragraphe 2, il est tenu compte des critères de sélection pertinents fixés à l’annexe III».
18 L’annexe II, point 1, sous e), de la directive 85/337 vise les «[i]nstallations d’élevage intensif (projets non visés à l’annexe I)» et le point 13 de la même annexe, «toute modification ou extension des projets figurant à l’annexe I ou à l’annexe II, déjà autorisés, réalisés ou en cours de réalisation, qui peut avoir des incidences négatives importantes sur l’environnement». La directive 85/337 devait être transposée par les États membres avant le 14 mars 1999.
La réglementation nationale
19 En vertu de la loi nº 3/1998 de la Communauté autonome de Catalogne, du 27 février 1998, sur l’intervention intégrale de l’administration de l’environnement, ainsi que de son décret d’application, à savoir le décret n° 136/1999, du 18 mai 1999, les exploitations de plus de 2 000 porcs d’engraissement ou de 750 truies d’élevage sont soumises à une autorisation préalable en matière d’environnement, laquelle présuppose de remplir des obligations précises de gestion des effluents d’élevage et des cadavres d’animaux. Les exploitations de 200 à 2 000 porcs doivent obtenir, préalablement à leur création, un permis d’environnement. La même loi prévoit que les exploitations d’élevage porcin existantes ne possédant pas d’autorisation environnementale devraient présenter des demandes d’autorisation, pour régulariser leur situation.
20 Au niveau national, la loi nº 6/2001, du 8 mai 2001, modifiant le décret-loi royal nº 1302/1986, du 28 juin 1986, concernant l’évaluation des incidences sur l’environnement (BOE du 9 mai 2001), impose de soumettre les nouvelles installations d’élevage intensif dépassant 2 000 porcs d’engraissement et 750 porcs d’élevage à une procédure d’évaluation des incidences sur l’environnement.
La réglementation relative à la protection des eaux souterraines
La réglementation communautaire
21 L’article 3 de la directive 80/68 dispose que:
«[l]es États membres prennent les mesures nécessaires pour:
[…]
b) limiter l’introduction dans les eaux souterraines des substances relevant de la liste II afin d’éviter la pollution de ces eaux par ces substances».
22 Ladite liste II, point 3, mentionne les «[s]ubstances ayant un effet nuisible sur la saveur et/ou sur l’odeur des eaux souterraines, ainsi que les composés susceptibles de donner naissance à de telles substances dans les eaux et à rendre celles-ci impropres à la consommation humaine».
23 L’article 5 de la directive 80/68 prévoit, notamment, que les États membres soumettent à une enquête préalable les rejets de substances relevant de la même liste II et peuvent délivrer une autorisation à condition que toutes les précautions techniques permettant d’éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées.
24 En vertu de l’article 7 de ladite directive, «les enquêtes préalables visées aux articles 4 et 5 doivent comporter une étude des conditions hydrogéologiques de la zone concernée, de l’éventuel pouvoir épurateur du sol et du sous-sol, des risques de pollution et d’altération de la qualité des eaux souterraines par le rejet et établir si, du point de vue de l’environnement, le rejet dans ces eaux constitue une solution adéquate».
La réglementation nationale
25 Aucune réglementation nationale ayant pour objet spécifique d’assurer la transposition de la directive 80/68 n’a été portée à la connaissance de la Cour dans le cadre de la présente affaire.
La réglementation relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine
La réglementation communautaire
26 L’article 2 de la directive 80/778 prévoit:
«Au sens de la présente directive on entend par eaux destinées à la consommation humaine toutes les eaux utilisées à cette fin, soit en l’état, soit après traitement, de quelque origine qu’elles soient:
– qu’il s’agisse d’eaux livrées à la consommation
ou
– qu’il s’agisse d’eaux:
– utilisées dans une entreprise alimentaire à des fins de fabrication, de traitement, de conservation ou de mise sur le marché de produits ou substances destinés à être consommées par l’homme
et
– affectant la salubrité de la denrée alimentaire finale.»
27 Aux termes de l’article 7, paragraphe 1, de ladite directive:
«Les États membres fixent les valeurs applicables aux eaux destinées à la consommation humaine pour les paramètres figurant à l’annexe I.»
28 Le paragraphe 6 du même article précise que «[l]es États membres prennent les dispositions nécessaires pour que les eaux destinées à la consommation humaine soient au moins conformes aux exigences spécifiées à l’annexe I».
29 Ladite annexe I, C, point 20, prévoit que la concentration maximale admissible pour le paramètre «nitrates» est de 50 mg/l.
La réglementation nationale
30 La zone concernée par le présent recours a été déclarée vulnérable en vertu du décret nº 283/1998 de la Communauté autonome de Catalogne, du 21 octobre 1998. En application de ce texte, le décret nº 167/2000, du 2 mai 2000, portant adoption de mesures exceptionnelles en matière de sources publiques d’approvisionnement touchées par la pollution par les nitrates, a été pris, afin de garantir la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.
La procédure précontentieuse
31 En 2000, la Commission a été destinataire d’une plainte dans laquelle était dénoncée la pollution de l’aquifère du Baix Ter, situé à l’embouchure du fleuve Ter, dans la province de Gérone, ainsi que des eaux distribuées dans de nombreuses communes de l’Empordà, dans la même province. Le plaignant soutenait que cette pollution par diverses substances, en particulier par les nitrates, était due au développement d’élevages intensifs de porcs, dont les effluents étaient directement déversés, sans contrôle ni traitement, dans les milieux aquatiques. Tout en transmettant à la Commission des résultats d’analyse faisant apparaître la teneur en nitrates des eaux concernées, le même plaignant signalait que la délégation de la Santé de Gérone avait refusé de lui communiquer certaines informations relatives à la qualité desdites eaux.
32 Par lettre du 2 mai 2000, la Commission a invité les autorités espagnoles à présenter leurs observations sur cette plainte et à lui communiquer des informations portant sur les exploitations d’élevage en cause ainsi que sur l’état de l’aquifère du Baix Ter.
33 Par lettre du 13 juillet 2000, les autorités espagnoles ont transmis plusieurs rapports élaborés par la direction de l’environnement de la Communauté autonome de Catalogne. Dans leur réponse, elles ont soutenu que les déchets agricoles étaient exclus du champ d’application de la directive 75/442 et que les activités en cause n’étaient pas soumises à la procédure d’évaluation, prévue par la directive 85/337, en ce qui concerne leurs incidences sur l’environnement. Des documents joints en annexe à cette réponse montraient que des actions répressives avaient été engagées à la suite du contrôle de rejets provenant d’exploitations d’élevage et que la pollution de l’aquifère par les nitrates avait augmenté, la moitié des échantillons prélevés pour le premier trimestre 2000 ne respectant pas la concentration maximale de 50 mg/l. En ce qui concerne la directive 80/778, les autorités espagnoles mentionnaient le décret nº 167/2000.
34 Estimant que les autorités espagnoles méconnaissaient les directives 75/442, 85/337, également dans sa version initiale, 80/68 et 80/778, la Commission a, le 25 octobre 2000, adressé au Royaume d’Espagne une mise en demeure.
35 Par lettres des 1er et 15 février 2001, les autorités espagnoles ont répondu à celle-ci, en transmettant à la Commission un rapport établi par la direction de l’environnement de la Communauté autonome de Catalogne, dans lequel l’administration catalane se déclarait consciente du problème posé par la pollution par les nitrates dans le Baix Ter. Les autorités espagnoles ont reconnu notamment que, dans six communes de l’aquifère concerné, la concentration en nitrates dépassait le seuil de 50 mg/l. Toutefois, elles ont indiqué que le décret nº 283/98 avait désigné la zone en cause en tant que zone vulnérable de Catalogne, en ce qui concerne la pollution par les nitrates d’origine agricole, et qu’un programme de mesures de gestion des ressources hydriques dans les zones vulnérables à cette pollution avait été approuvé par le gouvernement, le 3 avril 2000. Les autorités espagnoles ont également précisé que, dans la zone concernée, le code des bonnes pratiques agricoles adopté par l’arrêté du 22 octobre 1998 était obligatoire, de même que le décret nº 205/2000, portant adoption du programme de mesures agronomiques applicables aux zones vulnérables. S’agissant des directives 75/442 et 80/68, les autorités espagnoles ont indiqué qu’elles n’étaient pas méconnues, toutes les exploitations d’élevage de porcs concernées étant soumises à une procédure visant à garantir une gestion correcte de leurs déchets.
36 Par lettre du 15 mars 2001, les autorités espagnoles ont remis à la Commission un rapport sanitaire élaboré par la direction de la santé et de la sécurité sociale de la Communauté autonome de Catalogne, faisant apparaître un dépassement de la concentration maximale en nitrates de 50 mg/l dans plusieurs communes de l’aquifère concerné ainsi que dans un grand nombre de puits.
37 Estimant que les réponses ainsi apportées n’étaient toujours pas satisfaisantes, la Commission a, par lettre du 26 juillet 2001, adressé un avis motivé au Royaume d’Espagne, l’invitant à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations, dans un délai de deux mois à compter de la notification de cet avis.
38 Par lettre du 3 décembre 2001, les autorités espagnoles ont répondu à l’avis motivé, en transmettant à la Commission un nouveau rapport établi par la direction de l’environnement de la Communauté autonome de Catalogne. Dans ce rapport, elles ont indiqué tout d’abord que les procédures de régularisation de la situation des exploitations d’élevage porcin concernées étaient en cours et que les rapports environnementaux établis dans ce cadre, préalables à l’octroi ou au refus de l’agrément, étaient publiés. Elles ont également fait référence à l’existence d’un plan d’inspection desdites exploitations et à l’engagement d’actions répressives. Elles ont souligné que tous les nouveaux élevages intensifs de porcs disposant de plus de 2 000 emplacements pour les porcs d’engraissement et de 750 emplacements pour les porcs d’élevage étaient soumis à l’évaluation de leurs incidences sur l’environnement, conformément à la loi nº 6/2001. Elles ont enfin admis que la concentration maximale en nitrates était dépassée dans cinq communes de la zone en cause, dont la population ne représentait, selon un rapport du 14 septembre 2001 de la direction de la santé publique de la Communauté autonome de Catalogne transmis à la Commission, que 1 424 habitants.
39 Considérant que le Royaume d’Espagne n’avait toujours pas pris les mesures nécessaires pour se conformer à ses obligations, la Commission a introduit le présent recours.
40 Le Royaume d’Espagne conclut au rejet dudit recours et à la condamnation de la Commission aux dépens.
Sur le recours
Sur les griefs tirés de la violation de la directive 75/442
Argumentation des parties
41 La Commission soutient que les exploitations litigieuses produisent des déchets en quantité importante, notamment du lisier et des cadavres d’animaux et que ces déchets sont, en l’absence d’autre législation communautaire spécifique couvrant tous les risques d’atteinte à l’environnement occasionnés par ces déchets, régis par la directive 75/442.
42 Selon la Commission, la pollution des eaux de l’aquifère du Baix Ter, reconnue par les autorités espagnoles dans leurs lettres des 1er et 15 février 2001, 15 mars 2001 et 3 décembre 2001, est due au déversement sans gestion ni contrôle d’un volume croissant de lisier, en violation de l’article 4 de ladite directive. Plusieurs analyses le confirmeraient. La quantité moyenne de nitrates dans les eaux de l’unité hydrogéologique du Baix Ter serait de 61 mg/l, supérieure à la concentration maximale autorisée.
43 En outre, la Commission soutient que, à la date fixée dans l’avis motivé, les exploitations d’élevage porcin concernées fonctionnaient sans l’autorisation prévue à l’article 9 de la même directive. Les autorités espagnoles l’auraient admis en indiquant que la situation de nombre de ces exploitations est en cours de régularisation, ce qui démontrerait que la législation nationale invoquée par ces autorités ne serait pas respectée.
44 Enfin, les exploitations d’élevage porcin de la zone concernée, au nombre de 200 environ, n’auraient pas fait l’objet de contrôles périodiques appropriés et effectifs par les autorités compétentes, en violation de l’article 13 de la directive 75/442. Les autorités espagnoles se seraient bornées à communiquer un tableau relatif aux années 1994 à 1998 et à faire état d’un plan de contrôle ainsi que de quelques actions répressives.
45 Le gouvernement espagnol conteste la qualification de déchet au sens de la directive 75/442, s’agissant du lisier de porc. Le lisier serait utilisé comme fertilisant minéral organique des sols et constituerait donc non pas un déchet, mais une matière première. Ce lisier ainsi utilisé comme matière première relèverait en fait de la directive 91/676/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, concernant la protection des eaux contre la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles (JO L 375, p. 1), qui vise à prévenir la pollution par les nitrates à partir de sources agricoles.
46 Le gouvernement espagnol précise, en outre, que la directive 91/676 devrait être regardée, en tout état de cause, comme une «autre législation», au sens de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 75/442, rendant ainsi cette dernière directive inapplicable au lisier de porc. À supposer que cette notion d’«autre législation» puisse être analysée comme visant également une législation nationale, les décrets royaux nos 261/1996 et 324/2000 devraient être regardés comme relevant de ladite notion.
47 À titre subsidiaire, dans l’hypothèse où la Cour considérerait que le lisier relève du champ d’application de la directive 75/442, le gouvernement espagnol estime que la Commission, qui doit établir que les faits qu’elle avance sont exacts, n’a pas établi l’existence du manquement à cette directive. L’action des autorités espagnoles compétentes en la matière serait résolue et aurait permis d’obtenir des résultats tangibles.
48 Dans son mémoire en réplique, la Commission soutient que la notion d’«autre législation», au sens de l’article 2, paragraphe 1, de la directive 75/442, ne vise qu’une autre législation communautaire, à l’exclusion des législations des États membres. La Cour devrait donc revenir sur la jurisprudence résultant de l’arrêt du 11 septembre 2003, AvestaPolarit Chrome (C‑114/01, Rec. p. I-8725), par laquelle la Cour a jugé qu’une législation nationale pouvait également constituer une «autre législation».
49 En tout état de cause, la Commission estime que la réglementation espagnole existante, à savoir les décrets royaux nº 261/1996 et nº 324/2000, ne garantit pas un niveau de protection de la santé humaine et de l’environnement comparable à celui garanti par la directive 75/442. Par ailleurs, il n’existerait pas d’autre législation communautaire applicable au lisier que cette directive. La directive 91/676 aurait un champ d’application spécifique qui ne couvrirait pas tous les dommages environnementaux causés par les effluents d’élevage. Quant aux cadavres d’animaux, le gouvernement espagnol n’en ferait pas état et la directive 90/667/CEE du Conseil, du 27 novembre 1990, arrêtant les règles sanitaires relatives à l’élimination et à la transformation de déchets animaux, à leur mise sur le marché et à la protection contre les agents pathogènes des aliments pour animaux d’origine animale ou à base de poisson, et modifiant la directive 90/425/CEE (JO L 363, p. 51), qui ne couvrirait pas tous les dommages causés par ces cadavres ni toutes les activités de gestion de déchets, ne pourrait pas davantage être qualifiée d’«autre législation». La directive 75/442 serait donc seule applicable aux déchets (lisier et cadavres d’animaux) générés par les exploitations d’élevage porcin.
50 Ensuite, la Commission réfute la thèse du gouvernement espagnol selon laquelle le lisier ne constitue pas un déchet mais une matière première. Le fait que le lisier de porcs fasse l’objet d’une valorisation et qu’il soit mentionné dans le catalogue européen des déchets plaiderait en faveur de la qualification de déchet pour cette substance. Seul le lisier utilisé dans l’exploitation d’élevage comme engrais et conformément aux bonnes pratiques agricoles pourrait être considéré comme un sous-produit. Cela ne serait pas le cas dans toutes les exploitations d’élevage visées par le présent recours, dans la mesure où le lisier serait produit en trop grande quantité pour être réservé à cet usage.
51 Enfin, la Commission estime qu’elle a établi avec suffisamment d’éléments que les autorités espagnoles manquaient aux obligations découlant de la directive 75/442.
52 Dans son mémoire en duplique, le gouvernement espagnol indique qu’il ne lui paraît pas pertinent de remettre en cause l’interprétation que la Cour a dégagée de la notion d’«autre législation» dans son arrêt AvestaPolarit Chrome, précité.
53 Il soutient que l’ensemble de la législation interne applicable, à savoir d’une part, au niveau national, le décret royal nº 261/1996 pour les zones vulnérables et le décret royal nº 324/2000 pour les autres zones, complétés à titre supplétif par la loi nº 10/1998, et, d’autre part, la réglementation très complète adoptée par la Communauté autonome de Catalogne à propos des déjections de bétail (plans de gestion, livres de gestion, règles d’épandage, de transport en dehors de l’exploitation, régime d’autorisation, de sanction, etc.), constitue une «autre législation» au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 75/442 et que cette dernière n’est donc pas applicable. La Commission insisterait à tort dans son mémoire en réplique sur les cadavres d’animaux, le présent recours ayant toujours porté sur la pollution des eaux due aux déjections de bétail.
54 Le gouvernement espagnol fait valoir que, au niveau communautaire, la directive 91/676 réglemente le recyclage des effluents d’élevage dans l’agriculture. La directive 90/667 ne serait, en revanche, pas applicable au lisier, puisque les déjections animales sont exclues de son champ d’application. Le lisier constituerait bien un sous-produit, lorsqu’il est valorisé comme fertilisant conformément aux bonnes pratiques agricoles. Le fait qu’il soit aisément commercialisable, même en dehors de sa zone de production, démontrerait qu’il ne relève pas de la notion de «déchet» au sens de la directive 75/442. En ce qui concerne les cadavres d’animaux, c’est le règlement (CE) nº 1774/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 3 octobre 2002, établissant des règles sanitaires applicables aux sous-produits animaux non destinés à la consommation humaine (JO L 273, p. 1), qui, à titre spécifique, serait applicable.
55 Enfin, le gouvernement espagnol souligne que les autorités catalanes ont mis en œuvre des actions de formation des agriculteurs en vue d’une gestion appropriée des déchets des effluents d’élevage et qu’elles encouragent la création d’usines de compostage pour le traitement des déjections excédentaires. Douze de ces usines seraient déjà en fonctionnement, dix seraient en projet au stade de l’approbation.
Appréciation de la Cour
56 À titre liminaire, il y a lieu de préciser que, dans son recours, la Commission a expressément mentionné les cadavres d’animaux parmi les déchets générés par les exploitations d’élevage porcin en cause. Les griefs tirés de la violation de la directive 75/442 portent donc non seulement sur des manquements dont les autorités espagnoles se seraient rendues responsables dans la gestion du lisier de porc produit par lesdites exploitations, mais également sur le défaut d’application de plusieurs dispositions de ladite directive aux cadavres d’animaux.
57 Il convient de rappeler que le champ d’application de la notion de «déchet», au sens de la directive 75/442, dépend de la signification du terme «se défaire», visé à l’article 1er, sous a), premier alinéa, de ladite directive (voir arrêt du 18 décembre 1997, Inter-Environnement Wallonie, C‑129/96, Rec. p. I‑7411, point 26).
58 Or, dans certaines situations, un bien, un matériau ou une matière première résultant d’un processus d’extraction ou de fabrication qui n’est pas destiné principalement à le produire peut constituer non pas un résidu, mais un sous-produit, dont l’entreprise ne cherche pas à «se défaire», au sens de l’article 1er, sous a), premier alinéa, de la directive 75/442, mais qu’elle entend exploiter ou commercialiser dans des conditions pour elle avantageuses, dans un processus ultérieur, sans opération de transformation préalable. Il n’y a, dans un tel cas, aucune justification à soumettre aux dispositions de cette directive, qui sont destinées à prévoir l’élimination ou la valorisation des déchets, des biens, des matériaux ou des matières premières qui ont économiquement la valeur de produits, indépendamment d’une quelconque transformation, et qui, en tant que tels, sont soumis à la législation applicable à ces produits, à condition que cette réutilisation ne soit pas seulement éventuelle mais certaine, sans transformation préalable, et dans la continuité du processus de production (voir arrêt du 18 avril 2002, Palin Granit et Vehmassalon kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, C‑9/00, Rec. p. I‑3533, points 34 à 36).
59 La Cour a ainsi jugé que des débris de pierre et du sable résiduel d’opérations d’enrichissement de minerai provenant de l’exploitation d’une mine échappaient à la qualification de déchets au sens de la directive 75/442 lorsque leur détenteur les utilise légalement pour le comblement nécessaire des galeries de ladite mine et apporte des garanties suffisantes sur l’identification et l’utilisation effective de ces substances (voir, en ce sens, arrêt AvestaPolarit Chrome, précité, point 43). La Cour a également considéré que ne constituait pas un déchet au sens de ladite directive du coke de pétrole produit volontairement, ou résultant de la production simultanée d’autres substances combustibles pétrolières, dans une raffinerie de pétrole et utilisé avec certitude comme combustible pour les besoins énergétiques de la raffinerie et ceux d’autres industriels (ordonnance du 15 janvier 2004, Saetti et Frediani, C‑235/02, Rec. p. I-1005, point 47).
60 Ainsi que le fait valoir à juste titre le gouvernement espagnol, des effluents d’élevage peuvent, dans les mêmes conditions, échapper à la qualification de déchets, s’ils sont utilisés comme fertilisants des sols dans le cadre d’une pratique légale d’épandage sur des terrains bien identifiés et si le stockage dont ils font l’objet est limité aux besoins de ces opérations d’épandage.
61 Contrairement à ce que soutient la Commission, il n’y a pas lieu de limiter cette analyse aux effluents d’élevage utilisés comme fertilisants sur les terrains relevant de la même exploitation agricole que celle qui a généré ces effluents. En effet, ainsi que la Cour l’a déjà jugé, une substance peut ne pas être considérée comme un déchet au sens de la directive 75/442 si elle est utilisée avec certitude pour les besoins d’autres opérateurs économiques que celui qui l’a produite (voir, en ce sens, ordonnance Saetti et Frediani, précitée, point 47).
62 En revanche, l’analyse permettant de considérer, dans certaines situations, qu’un résidu de production n’est pas un déchet mais un sous-produit ou une matière première réutilisable dans la continuité du processus de production ne peut s’appliquer aux cadavres d’animaux d’élevage, lorsque ces animaux sont morts sur l’exploitation et n’ont pas été abattus aux fins de la consommation humaine.
63 En effet, ces cadavres ne peuvent, en règle générale, être réutilisés à des fins d’alimentation humaine. Ils sont considérés par la réglementation communautaire, notamment par la directive 90/667, laquelle a été abrogée, après la date fixée dans l’avis motivé, par l’article 37 du règlement nº 1774/2002, comme des «déchets animaux» et, en outre, comme des déchets relevant de la catégorie des «matières à haut risque», qui doivent être transformées dans des usines agréées par les États membres ou être éliminées par incinération ou enfouissement. Ladite directive prévoit que ces matières peuvent être utilisées pour l’alimentation d’animaux n’entrant pas dans la consommation humaine, mais seulement en vertu d’autorisations délivrées par les États membres et sous la supervision vétérinaire des autorités compétentes.
64 En aucun cas, les cadavres d’animaux morts sur l’exploitation en question ne peuvent donc être utilisés dans des conditions qui permettraient de les soustraire à la qualification de déchets, au sens de la directive 75/442. Le détenteur de ces cadavres a bien l’obligation de s’en défaire, de sorte que ces matières doivent être considérées comme des déchets.
65 En l’espèce, en ce qui concerne en premier lieu le lisier généré par les exploitations d’élevage en cause, il ressort des pièces du dossier que ce lisier est utilisé comme fertilisant agricole, dans le cadre de règles d’épandage conformes aux bonnes pratiques agricoles, fixées par la Communauté autonome de Catalogne. Les personnes dirigeant lesdites exploitations ne cherchent donc pas à s’en défaire, de sorte que ce lisier ne constitue pas un déchet, au sens de la directive 75/442.
66 La circonstance que figurent, au catalogue européen des déchets, parmi les «déchets provenant de la production primaire de l’agriculture», les «fèces, urine et fumier (y compris paille souillée), effluent collectés séparément et traités hors site» n’est pas de nature à remettre en cause cette conclusion. En effet, cette mention générale des effluents d’élevage ne prend pas en compte les conditions dans lesquelles ces effluents sont utilisés et qui sont déterminantes aux fins de l’appréciation de la notion de déchet. D’ailleurs, la note préliminaire figurant à l’annexe du catalogue européen des déchets comporte la précision selon laquelle cette liste des déchets est «non exhaustive», que «le fait qu’une matière y figure ne signifie pas qu’elle soit un déchet dans tous les cas» et que «[l]’inscription sur cette liste n’a d’effet que si la matière répond à la définition des déchets».
67 Dès lors, les griefs tirés de la violation de la directive 75/442 doivent, en tant qu’ils concernent la gestion du lisier de porc, être rejetés.
68 En ce qui concerne en second lieu les cadavres d’animaux générés par les exploitations d’élevage litigieuses, qui doivent être considérés comme des déchets au sens de la directive 75/442, ainsi qu’il a été dit au point 65 du présent arrêt, le gouvernement espagnol soutient néanmoins que ces cadavres seraient «déjà couverts par une autre législation» et seraient donc exclus du champ d’application de cette directive, en application de l’article 2, paragraphe 1, sous b), iii), de ladite directive.
69 La Cour a déjà jugé que cette notion d’«autre législation» pouvait viser tant une législation communautaire qu’une législation nationale couvrant une catégorie de déchets mentionnée à l’article 2, paragraphe 1, sous b), de la directive 75/442, à condition que cette législation, communautaire ou nationale, porte sur la gestion desdits déchets en tant que tels et qu’elle aboutisse à un niveau de protection de l’environnement au moins équivalent à celui visé par ladite directive (voir arrêt AvestaPolarit Chrome, précité, point 61).
70 Or, sans qu’il soit besoin dans la présente affaire de se prononcer sur les critiques que la Commission formule à l’encontre de l’arrêt AvestaPolarit Chrome, précité, il y a lieu de relever que, s’agissant des cadavres d’animaux en cause, une «autre législation» communautaire que la directive 75/442, au sens de l’article 2, paragraphe 1, sous b), de cette directive, a été adoptée par le législateur communautaire.
71 En effet, la directive 90/667 porte, notamment, sur la gestion de ces cadavres en tant que déchets. Elle fixe des règles précises applicables à cette catégorie de déchets, en prescrivant en particulier qu’ils soient transformés dans des usines agréées ou éliminés par incinération ou encore éliminés par enfouissement. Elle définit, par exemple, les hypothèses dans lesquelles, à défaut de pouvoir être transformés, ces déchets doivent être incinérés ou enfouis. L’article 3, paragraphe 2, de ladite directive prévoit que ces déchets peuvent être incinérés ou enfouis notamment si «la quantité et l’éloignement ne justifient pas la collecte de déchets» et que «[l’]enfouissement doit être suffisamment profond pour empêcher les animaux carnivores de déterrer les cadavres ou déchets et doit être effectué en terrain approprié pour éviter une contamination des nappes phréatiques ou toute nuisance à l’environnement. Avant leur enfouissement, les cadavres ou déchets sont au besoin aspergés d’un désinfectant approprié autorisé par l’autorité compétente». La même directive prévoit également les contrôles et les inspections que doivent réaliser les États membres et, à son article 12, que des experts vétérinaires de la Commission peuvent, dans certains cas, effectuer des contrôles sur place, en collaboration avec les autorités nationales. Le règlement nº 1774/2002 est entré en vigueur après l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé et n’est donc pas applicable dans la présente affaire. Adopté à la suite de la crise sanitaire dite de la «vache folle», il fixe des exigences plus précises encore pour l’entreposage, le traitement et l’incinération des déchets animaux.
72 Les dispositions de la directive 90/667 régissent les incidences environnementales du traitement des cadavres d’animaux et, par leur degré de précision, retiennent un niveau de protection de l’environnement au moins équivalent à celui fixé par la directive 75/442. Elles constituent donc, contrairement à ce que soutient la Commission dans son mémoire en réplique, une «autre législation» couvrant cette catégorie de déchets, permettant de considérer que cette catégorie est exclue du champ d’application de ladite directive, sans qu’il soit besoin d’examiner si la législation nationale invoquée par le gouvernement espagnol est elle-même constitutive d’une telle «autre législation».
73 La directive 75/442 n’est donc pas applicable aux cadavres d’animaux en cause. La Commission n’ayant invoqué que la méconnaissance de cette directive, les griefs tirés de la violation de celle-ci doivent être rejetés en tant qu’ils portent sur lesdits cadavres.
74 Dès lors, ces griefs doivent être rejetés dans leur intégralité.
Sur les griefs tirés de la violation de la directive 85/337
Argumentation des parties
75 La Commission fait valoir que, selon une jurisprudence constante de la Cour, l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, également dans sa version initiale, ne confère pas aux États membres le pouvoir d’exclure globalement et définitivement de l’obligation d’évaluation une ou plusieurs classes de projets visées à l’annexe II de ladite directive. La marge d’appréciation dont disposent les États membres, lorsqu’il s’agit de désigner les projets visés à cette annexe II, serait en effet limitée par l’obligation de soumettre à une étude d’incidence tous les projets susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation. La Cour aurait déjà constaté que le Royaume d’Espagne avait manqué aux obligations découlant de ces dispositions (arrêt du 13 juin 2002, Commission/Espagne, C‑474/99, Rec. p. I‑5293).
76 En l’espèce, compte tenu des effets négatifs des exploitations d’élevage porcin sur l’environnement, en particulier la pollution des eaux et les mauvaises odeurs, de la dimension et de l’énorme prolifération dans la même zone de ces exploitations, de la localisation de celles-ci en zone déclarée vulnérable au titre de la directive 91/676 par les autorités espagnoles elles-mêmes, des procédures d’évaluation préalable auraient dû être réalisées. Les autorités espagnoles l’auraient reconnu, dans leur rapport du 31 octobre 2001 accompagnant leur réponse à l’avis motivé.
77 La Commission soutient donc que le Royaume d’Espagne a méconnu les articles 2 et 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, également dans sa version initiale, selon que la date de la demande d’autorisation ou de modification des projets concernés est antérieure ou postérieure au 14 mars 1999, date d’entrée en vigueur des modifications apportées par la directive 97/11.
78 Le gouvernement espagnol considère que la Commission n’a pas précisé sur laquelle des deux versions de la directive 85/337 portait le manquement et que le grief est, par suite, irrecevable.
79 À titre subsidiaire, le même gouvernement soutient que ce grief doit, en tout état de cause, être rejeté. Douze demandes d’autorisation ou de permis d’environnement auraient été déposées par les exploitants d’élevage porcin dans la région du Baix Ter, entre 2000 et 2003, neuf de ces demandes portant sur la régularisation d’exploitations existantes. Il n’y aurait donc que trois dossiers qui, dans les faits, portaient sur la création de nouvelles capacités d’élevage. Quatre de ces demandes auraient donné lieu à des décisions de rejet.
80 Dans son mémoire en réplique, la Commission fait valoir qu’elle a indiqué avec précision que les autorités espagnoles avaient violé la directive 85/337, également dans sa version initiale, selon la date à laquelle les exploitations d’élevage ont été ouvertes ou agrandies. Le grief serait donc bien recevable. Sur le fond, le gouvernement espagnol ne contesterait pas l’argumentation qui sous-tend ce grief.
81 Dans son mémoire en duplique, le gouvernement espagnol maintient que les allégations de la Commission sont imprécises, compte tenu du nombre d’exploitations concernées, à savoir 387 en 1989, et que ce grief est donc irrecevable.
Appréciation de la Cour
82 Il convient de rappeler que la Commission est tenue, dans toute requête déposée au titre de l’article 226 CE, d’indiquer les griefs précis sur lesquels la Cour est appelée à se prononcer, ainsi que, de manière à tout le moins sommaire, les éléments de droit ou de fait sur lesquels ces griefs sont fondés (voir, notamment, arrêts du 23 octobre 1997, Commission/Grèce, C‑375/95, Rec. p. I‑5981, point 35, et du 29 novembre 2001, Commission/Italie, C‑202/99, Rec. p. I‑9319, point 20).
83 Tel est bien le cas en l’espèce.
84 En effet, la Commission a indiqué que ses griefs portaient sur le défaut d’évaluation préalable des incidences sur l’environnement des exploitations d’élevage porcin de la région du Baix Ter, en donnant plusieurs exemples précis d’exploitations qui auraient dû être soumises à une telle évaluation et en indiquant que la directive dont la violation était alléguée était la directive 85/337 ou celle-ci dans sa version initiale, selon que la date de la demande d’autorisation ou de modification des projets concernés est antérieure ou postérieure au 14 mars 1999, date d’entrée en vigueur des modifications apportées par la directive 97/11.
85 Ainsi, ces griefs ont été présentés avec une précision permettant au Royaume d’Espagne de présenter sa défense et sont, en conséquence, recevables.
86 Sur le fond, en ce qui concerne, en premier lieu, les exploitations créées ou modifiées avant le 14 mars 1999, la Commission soutient à juste titre que les projets d’installation ou de modification de ces exploitations, bien que figurant à l’annexe II de la directive 85/337, dans sa version initiale, auraient dû être soumis à une évaluation préalable de leurs incidences sur l’environnement, compte tenu de leurs caractéristiques, en application de l’article 2, paragraphe 1, de la même directive.
87 En effet, si l’article 4, paragraphe 2, second alinéa, de la directive 85/337, dans sa version initiale, conférait aux États membres une marge d’appréciation pour spécifier si les classes de projets énumérés à l’annexe II de cette directive devaient être soumis à une évaluation ou pour fixer des critères et/ou des seuils à retenir, cette marge d’appréciation trouvait ses limites dans l’obligation, énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de la même directive, de soumettre à une étude d’incidences les projets susceptibles d’avoir des effets notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation (voir, en ce sens, arrêts du 24 octobre 1996, Kraaijeveld e.a., C‑72/95, Rec. p. I‑5403, point 50; du 21 septembre 1999, Commission/Irlande, C‑392/96, Rec. p. I‑5901, point 64, et Commission/Espagne, précité, points 30 et 31). Ainsi que la Cour l’a jugé, les États membres ne pouvaient, notamment, exclure globalement et définitivement de l’obligation d’évaluation une ou plusieurs classes de projets visées à ladite annexe II (voir, en ce sens, arrêt du 2 mai 1996, Commission/Belgique, C‑133/94, Rec. p. I‑2323, points 41 à 43).
88 En l’espèce, les caractéristiques des exploitations concernées imposaient qu’elles fussent soumises à une évaluation de leurs incidences. La dimension de nombre de ces exploitations, leur localisation géographique dans une zone déclarée vulnérable en 1998 par les autorités espagnoles, en application de la directive 91/676, leur nombre relativement élevé dans la même zone et les inconvénients particuliers liés à ce type d’exploitations d’élevage impliquaient la réalisation de ces évaluations.
89 Or, le gouvernement espagnol n’a fait état d’aucune procédure d’évaluation préalable qui aurait été appliquée aux exploitations d’élevage porcin en cause avant le 14 mars 1999. Il a ainsi exposé, au cours de la procédure précontentieuse, que la réglementation nationale alors en vigueur ne prévoyait pas que les activités en question devaient être soumises à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement. De même, les arguments qu’il avance devant la Cour ne portent que sur la mise en œuvre dans la région du Baix Ter de dispositions nationales entrées en vigueur après le 14 mars 1999.
90 Dès lors, les griefs tirés de la violation de la directive 85/337, dans sa version initiale, doivent être accueillis.
91 En ce qui concerne en second lieu les exploitations d’élevage créées ou modifiées après le 14 mars 1999, date d’entrée en vigueur des modifications apportées par la directive 97/11, il convient de relever que les dispositions de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337 prévoient que les États membres déterminent, sur la base d’un examen au cas par cas ou sur la base des seuils ou des critères qu’ils fixent, si les projets mentionnés à l’annexe II de cette directive, au nombre desquels figurent les installations d’élevage intensif autres que celles visées à l’annexe I de la même directive doivent être soumis à une évaluation de leurs incidences.
92 Ces dispositions ont, en substance, la même portée que celle de l’article 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, dans sa version initiale. Elles ne modifient pas la règle générale, énoncée à l’article 2, paragraphe 1, de cette directive, selon laquelle les projets susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement, notamment en raison de leur nature, de leurs dimensions ou de leur localisation, sont soumis à une évaluation de leurs incidences sur l’environnement. Par conséquent, l’entrée en vigueur des modifications apportées par la directive 97/11 n’a pas affecté l’obligation pour les autorités espagnoles d’assurer que de telles évaluations soient réalisées à l’égard des exploitations d’élevage concernées.
93 Toutefois, le gouvernement espagnol soutient que, conformément à la loi nº 3/1998 et à son décret d’application, les exploitations de plus de 2 000 porcs d’engraissement ou de 750 truies d’élevage sont soumises à une autorisation préalable en matière d’environnement, qui comporte des obligations précises de gestion des effluents d’élevage et des cadavres d’animaux. Les exploitations de 200 à 2 000 porcs doivent obtenir un permis d’environnement préalablement à leur création. La même loi prévoit que les exploitations d’élevage porcin existantes ne possédant pas d’autorisation environnementale doivent présenter des demandes d’autorisation, pour régulariser leur situation.
94 Selon le gouvernement espagnol, seules trois demandes présentées sur le fondement de ladite loi portent sur la création de nouvelles capacités d’élevage. Toutes les nouvelles installations feraient donc l’objet d’une demande d’autorisation ou de permis d’environnement, les plus importantes d’entre elles étant soumises, sur la base des critères exposés au point 93 du présent arrêt, à une évaluation de leurs incidences.
95 Le gouvernement espagnol indique également que le nombre d’exploitations d’élevage porcin est passé, sur l’ensemble des communes de la région du Baix Ter concernées par le présent recours, de 387 en 1989 à 197 en 1999. Depuis cette dernière année, même si ledit nombre est en légère hausse, celui des animaux aurait baissé de façon certaine, la diminution étant de 12 017 têtes. L’action des autorités espagnoles se traduirait notamment par l’engagement de 63 dossiers répressifs donnant lieu à des sanctions pécuniaires.
96 Or, la Commission ne conteste pas le bien-fondé des seuils fixés par la réglementation adoptée par la Communauté autonome de Catalogne. En outre, si elle conteste l’effectivité des mesures engagées sur le fondement de la loi nº 3/1998, elle n’établit pas que certaines exploitations auraient été créées ou modifiées après le 14 mars 1999 sans avoir fait l’objet d’une évaluation de leurs incidences. Contrairement à ce que la Commission soutient, les autorités espagnoles n’ont pas reconnu que des exploitations auraient été dans une telle situation. Lesdites autorités ont seulement admis que des exploitations créées avant l’entrée en vigueur de la loi nº 3/1998 et de son décret d’application n’avaient pas été soumises à une étude d’incidences et que certaines d’entre elles faisaient l’objet de procédures d’autorisation aboutissant, le cas échéant, à une régularisation.
97 Dans ces conditions, le manquement du Royaume d’Espagne aux obligations découlant des dispositions des articles 2 et 4, paragraphe 2, de la directive 85/337 n’est pas avéré. Les griefs tirés de la violation desdites dispositions doivent donc être rejetés.
98 Il résulte de ce qui précède que les griefs de la Commission tirés de la violation de l’obligation d’évaluation des incidences sur l’environnement des exploitations d’élevage porcin de la région du Baix Ter ne sont fondés qu’en tant qu’ils portent sur la méconnaissance des articles 2 et 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, dans sa version initiale.
Sur les griefs tirés de la violation de la directive 80/68
99 La Commission soutient que le lisier est une substance qui a un effet sur la saveur et/ou sur l’odeur des eaux souterraines et qui relève donc de la liste II de la directive 80/68. Des procédures d’autorisation comportant des enquêtes préalables et des études hydrogéologiques auraient, en conséquence, dû être mises en oeuvre dans les zones touchées par la pollution où des élevages porcins allaient être installés, en application des articles 3, sous b), 5, paragraphe 1, et 7 de la directive 80/68, ce qui n’aurait pas été le cas. L’existence de rejets et d’infiltrations incontrôlés de lisier serait avérée par les actions répressives engagées par les autorités espagnoles à l’encontre des personnes dirigeant les exploitations en cause.
100 Toutefois, il convient de relever, d’une part, que l’utilisation du lisier comme fertilisant est une opération qui répond le plus souvent à de bonnes pratiques agricoles et qui ne constitue donc pas une «action d’élimination ou de dépôt en vue de l’élimination de ces substances», au sens de l’article 5 de ladite directive.
101 D’autre part, à supposer même que l’épandage du lisier ait une incidence sur la saveur et/ou sur l’odeur des eaux souterraines et qu’il puisse être à l’origine d’une pollution des eaux, le régime de protection des eaux contre la pollution résultant des effluents d’élevage ne repose pas, au niveau communautaire, sur la directive 80/68 mais sur la directive 91/676. Cette dernière directive a en effet pour objet spécifique de lutter contre la pollution des eaux résultant de l’épandage ou des rejets de déjections animales ainsi que de l’utilisation excessive d’engrais. Le régime de protection qu’elle prévoit comporte des mesures précises de gestion que les États membres doivent imposer aux exploitants agricoles et qui tiennent compte du caractère plus ou moins vulnérable des milieux récepteurs des effluents.
102 Or, si l’article 5 de la directive 80/68 était interprété en ce sens que les États membres doivent soumettre à enquête préalable, comportant notamment une étude hydrogéologique, toute utilisation du lisier ou, plus généralement, des effluents d’élevage comme fertilisants agricoles, il en résulterait des obligations étendues d’enquête, quelle que soit la zone concernée. Ces obligations seraient manifestement plus rigoureuses que celles que le législateur communautaire a, par la directive 91/676, entendu imposer aux États membres en matière agricole. Le régime de protection institué par la directive 80/68 se substituerait en partie à celui spécifiquement institué par la directive 91/676.
103 Une telle interprétation de la directive 80/68 ne peut donc être retenue.
104 Les autorités espagnoles n’étaient par conséquent pas tenues, sur le fondement de ladite directive, de soumettre l’utilisation agricole du lisier des exploitations d’élevage en cause à la procédure d’autorisation prévue par cette directive ni, dans ces conditions, de réaliser des études hydrogéologiques dans la zone concernée.
105 Dès lors, les griefs tirés de la violation de la directive 80/68 doivent être rejetés.
Sur les griefs tirés de la violation de la directive 80/778
Argumentation des parties
106 La Commission fait valoir que, dans plusieurs communes de la région du Baix Ter, à plusieurs reprises, la concentration maximale en nitrates de 50 mg/l fixée dans l’annexe I, C, point 20, de la directive 80/778 a été dépassée, ce que les autorités espagnoles auraient reconnu dans leurs lettres des 13 juillet 2000, 1er et 15 février 2001, 15 mars 2001, 3 décembre 2001 et 29 janvier 2002.
107 Le gouvernement espagnol indique que la Communauté autonome de Catalogne a engagé un plan de correction de la pollution des eaux par les nitrates, qui s’est traduit par des études et de nombreuses analyses et mesures de protection des captages d’eau, sous l’égide de l’agence catalane de l’eau. Un réseau de surveillance, avec 28 points d’analyse tous les trois mois, aurait été mis en place dans la région du Baix Ter. En 2003, 73 % des analyses sur ce réseau auraient révélé des taux de concentration en nitrates inférieurs à 50 mg/l. Des efforts comparables auraient été accomplis en ce qui concerne l’analyse de la présence de composés azotés dans les eaux souterraines de la province de Gérone. Les résultats encore insuffisants de toutes ces actions s’expliqueraient en partie par l’importante sécheresse qu’a connue la Catalogne au cours des dernières années. Par ailleurs, les établissements d’élevage auraient fait l’objet de contrôles plus sévères. Des travaux auraient également été entrepris en 2002 dans plusieurs communes pour remédier aux problèmes qui se posaient pour l’approvisionnement public en eau potable. Les problèmes signalés dans les autres réseaux devraient bientôt être résolus.
Appréciation de la Cour
108 Ainsi que la Cour l’a jugé, l’article 7, paragraphe 6, de la directive 80/778 impose non pas un simple devoir de diligence, mais une obligation de résultat (arrêt du 14 novembre 2002, Commission/Irlande, C‑316/00, Rec. p. I‑10527, point 37).
109 Or, le gouvernement espagnol ne conteste pas que entre 30 et 40 % des échantillons d’eau analysés dans la zone concernée par le présent recours révèlent une concentration en nitrates ne respectant pas le seuil de 50 mg/l fixé dans l’annexe I, C, point 20, de la directive 80/778. Ce gouvernement reconnaît, notamment, que, dans certaines communes, et en particulier celles d’Albons, de Parlavà, de Rupià et de Foixà, les obligations découlant de cette directive ne sont pas respectées en ce qui concerne le paramètre «nitrates».
110 Si elles paraissent avoir amélioré globalement la qualité des eaux destinées à la consommation humaine dans la région du Baix Ter, les mesures prises par les autorités espagnoles ne sont toutefois pas de nature à démontrer que les obligations découlant de l’article 7, paragraphe 6, de la directive 80/778 sont respectées.
111 Quant à la circonstance, alléguée par le gouvernement espagnol, que le risque sanitaire pour les populations concernées aurait diminué grâce à des campagnes d’information, elle n’exonère en rien les autorités espagnoles de l’obligation de résultat qui leur incombent en vertu de la directive 80/778.
112 Dès lors, les griefs tirés de la violation de la directive 80/778 sont fondés.
113 Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que:
– en n’ayant effectué, préalablement à la construction des exploitations d’élevage porcin de la région du Baix Ter ou à la modification de celles-ci, aucune évaluation de leurs incidences, en violation des dispositions des articles 2 et 4, paragraphe 2, de la directive 85/337, dans sa version initiale,
– en dépassant, dans plusieurs réseaux publics de distribution d’eau de la région du Baix Ter, la concentration maximale admise pour le paramètre «nitrates» fixée dans l’annexe I, C, point 20, de la directive 80/778, en violation de l’article 7, paragraphe 6, de cette directive,
le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives.
114 Il y a lieu de rejeter le recours pour le surplus.
Sur les dépens
115 Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu de l’article 69, paragraphe 3, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels.
116 Dans le présent litige, il convient de tenir compte du fait que le recours n’a pas été accueilli pour l’intégralité du manquement tel que défini par la Commission.
117 Il y a donc lieu de condamner le Royaume d’Espagne aux deux tiers de l’ensemble des dépens. La Commission est condamnée à supporter l’autre tiers.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1) En n’ayant effectué, préalablement à la construction des exploitations d’élevage porcin de la région du Baix Ter ou à la modification de celles-ci, aucune évaluation de leurs incidences, en violation des dispositions des articles 2 et 4, paragraphe 2, de la directive 85/337/CEE du Conseil, du 27 juin 1985, concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, et en dépassant, dans plusieurs réseaux publics de distribution d’eau de la région du Baix Ter, la concentration maximale admise pour le paramètre «nitrates» fixé dans l’annexe I, C, point 20, de la directive 80/778/CEE du Conseil, du 15 juillet 1980, relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, en violation de l’article 7, paragraphe 6, de cette directive, le Royaume d’Espagne a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) Le Royaume d’Espagne est condamné à supporter les deux tiers de l’ensemble des dépens. La Commission des Communautés européennes est condamnée à supporter l’autre tiers.
Signatures
* Langue de procédure: l'espagnol.
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