Affaire T-53/08
République italienne
contre
Commission européenne
« Aides d’État — Compensation d’une expropriation pour cause d’utilité publique — Prorogation d’un tarif préférentiel pour la fourniture d’électricité — Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché commun — Notion d’avantage — Principe du contradictoire »
Sommaire de l'arrêt
1. Aides accordées par les États — Notion — Indemnisation accordée en compensation de l'expropriation d'actifs — Exclusion
(Art. 87, § 1, CE)
2. Droit de l'Union — Principes — Droits de la défense — Application aux procédures administratives engagées par la Commission — Examen des projets d'aides — Portée
(Art. 88, § 2, CE)
3. Aides accordées par les États — Décision de la Commission d'ouvrir une procédure formelle d'examen d'une mesure étatique — Objet et portée de la procédure
(Art. 88, § 2, CE)
1. Constituent des avantages au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise et qui, par là même, s’apparentent à une subvention, telles que, notamment, la fourniture de biens ou de services à des conditions préférentielles. En revanche, des dommages-intérêts que les autorités nationales seraient, éventuellement, condamnées à verser à des particuliers en réparation d’un préjudice qu’elles leur auraient causé revêtent une nature juridique fondamentalement différente et ne constituent pas des aides au sens des articles 87 CE et 88 CE.
En revanche, doit être qualifiée d'aide d'État une mesure constituée par la prorogation d’une mesure accordant à une entreprise un tarif préférentiel applicable à la fourniture d’électricité, et ce au titre d’une indemnisation d'une expropriation dans le contexte de la nationalisation du secteur de l’électricité, lorsque le tarif préférentiel a été accordé à titre d’indemnisation pour une période bien déterminée, sans possibilité de prolongation. Par ailleurs, une mesure qui n’est que l’une des conditions tarifaires favorables dont la prorogation a pour objet de « permettre le développement et la restructuration de la production des entreprises concernées » ne peut pas être considérée comme la continuation légale de l'indemnisation dont l'entreprise a bénéficié à la suite de la nationalisation.
(cf. points 49, 52, 55, 63, 65, 75, 77)
2. Dans le domaine du contrôle des aides d'État, le principe du respect des droits de la défense exige que l'État membre en cause soit mis en mesure de faire connaître utilement son point de vue sur les observations présentées par des tiers intéressés, conformément à l'article 88, paragraphe 2, CE, et sur lesquelles la Commission entend fonder sa décision, et, dans la mesure où l'État membre n'a pas été mis en mesure de commenter de telles observations, la Commission ne peut pas les retenir dans sa décision contre cet État. Cependant, pour qu'une telle violation des droits de la défense entraîne une annulation, il faut que, en l'absence de cette irrégularité, la procédure ait pu aboutir à un résultat différent.
(cf. point 115)
3. La procédure formelle d'examen a comme objectif de permettre aux parties intéressées de se faire entendre et à la Commission d’être complètement éclairée sur l’ensemble des données de l’affaire avant de prendre sa décision. La procédure formelle d’examen ne peut avoir d’autre portée et, notamment, pas celle de statuer définitivement, dès avant l’adoption de la décision finale, sur certains éléments du dossier. Par ailleurs, il ne ressort d’aucune disposition relative aux aides d’État ni de la jurisprudence que la Commission serait tenue d’entendre le bénéficiaire de ressources étatiques sur l’appréciation juridique qu’elle porte sur la mesure en cause ou serait tenue d’informer l’État membre concerné - et, a fortiori, le bénéficiaire de l’aide - de sa position avant d’adopter sa décision, dès lors que les intéressés et l’État membre ont été mis en demeure de présenter leurs observations.
(cf. points 122-123)
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
1er juillet 2010 (*)
« Aides d’État − Compensation d’une expropriation pour cause d’utilité publique − Prorogation d’un tarif préférentiel pour la fourniture d’électricité − Décision déclarant l’aide incompatible avec le marché commun − Notion d’avantage − Principe du contradictoire »
Dans l’affaire T‑53/08,
République italienne, représentée par Me S. Fiorentino, avvocato dello Stato,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. C. Giolito et G. Conte, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision 2008/408/CE de la Commission, du 20 novembre 2007, concernant l’aide d’État C 36/A/06 (ex NN 38/06) mise à exécution par l’Italie en faveur de ThyssenKrupp, Cementir et Nuova Terni Industrie Chimiche (JO 2008, L 144, p. 37),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. M. Vilaras (rapporteur), président, M. Prek et V. M. Ciucă, juges,
greffier : M. J. Palacio González, administrateur principal,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 2 juillet 2009,
rend le présent
Arrêt
Faits à l’origine du litige
1 La République italienne a nationalisé le secteur électrique par la loi n° 1643, du 6 décembre 1962, instituant l’Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL) et transférant à celui-ci des entreprises de l’industrie électrique (GURI n° 316, du 12 décembre 1962, p. 5007, ci-après la « loi n° 1643/62 »). Par cette loi, elle a confié à l’ENEL le monopole de l’exercice, sur le territoire national, des activités de production, d’importation et d’exportation, de transport, de transformation, de distribution et de vente de l’énergie électrique quelle que soit la source de production, avec, toutefois, certaines exceptions.
2 Ainsi, aux termes de l’article 4, paragraphe 6, de la loi n° 1643/62, les entreprises qui produisaient de l’électricité essentiellement à des fins d’autoconsommation (ci-après les « autoproducteurs ») ont été exclues du processus de nationalisation du secteur électrique.
3 À cette époque, Terni, société dont l’État était l’actionnaire majoritaire, était active dans les secteurs de la sidérurgie, des produits chimiques et de la cimenterie. De plus, elle possédait et exploitait des installations hydroélectriques dont la production servait essentiellement à alimenter ses chaînes de production.
4 Compte tenu de son importance stratégique pour l’approvisionnement énergétique du pays, la branche hydroélectrique de Terni a été incluse dans la nationalisation, malgré le statut d’autoproducteur de cette entreprise.
5 Par le décret n° 1165 du président de la République, du 21 août 1963, portant transfert à l’ENEL d’ensembles de biens organisés destinés aux activités visées à l’article 1er, premier alinéa, de la loi n° 1643/62 et exercées par « Terni : Società per l’Industria e l’Elettricità » SpA (supplément ordinaire à la GURI n° 230, du 31 août 1963, p. 58, ci-après le « décret n° 1165/63 »), la République italienne a indemnisé Terni pour le transfert de ses actifs en lui accordant un tarif d’électricité préférentiel (ci-après le « tarif Terni ») pour la période allant de 1963 à 1992.
6 En 1964, Terni a été scindée en trois sociétés : Terni Acciai Speciali, qui fabrique de l’acier, Nuova Terni Industrie Chimiche, active dans le secteur chimique, et Cementir, qui produit du ciment (ci-après prises ensemble les « sociétés ex-Terni »). Par la suite, ces sociétés ont été privatisées et rachetées, respectivement, par ThyssenKrupp, Norsk Hydro et Caltagirone, opérations ayant abouti à la création respectivement de ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA, Nuova Terni Industrie Chimiche SpA et Cementir SpA, lesquelles ont continué de bénéficier du tarif Terni.
7 Par la loi n° 9, du 9 janvier 1991, portant réglementation de l’actualisation du nouveau Plan énergétique national : aspects institutionnels, centrales hydroélectriques et électriques, hydrocarbures et géothermie, autoproductions et dispositions fiscales (supplément ordinaire à la GURI n° 13, du 16 janvier 1991, p. 3, ci-après la « loi n° 9/91 »), la République italienne a prorogé les concessions hydroélectriques existantes jusqu’au 31 décembre 2001, concessions sur la base desquelles opèrent les sociétés qui exploitent des ressources hydriques publiques pour produire de l’énergie électrique.
8 Aux termes de l’article 20, paragraphe 4, de cette loi, la République italienne a aussi prorogé jusqu’au 31 décembre 2001 le tarif Terni. Il a également été prévu que la quantité d’énergie électrique subventionnée fournie aux sociétés ex-Terni devait diminuer de manière progressive au cours des six années suivantes (2002-2007) de façon à mettre un terme à l’avantage tarifaire avant la fin de l’année 2007.
9 La loi n° 9/91 a été notifiée par les autorités italiennes à la Commission, laquelle a, le 6 août 1991, adopté une décision de ne pas soulever d’objections (décision concernant l’aide d’État NN 52/91).
10 Par le décret législatif n° 79, du 16 mars 1999, concernant la directive 96/92/CE relative aux normes communes pour le marché intérieur de l’énergie électrique (GURI n° 75, du 31 mars 1999, p. 8, ci-après le « décret n° 79/99 »), la République italienne a prorogé les concessions hydroélectriques existantes. L’article 12, paragraphes 7 et 8, dudit décret prévoyait ce qui suit :
« 7. Les concessions expirées ou arrivant à expiration au plus tard le 31 décembre 2010 sont prorogées à cette dernière date et les titulaires de concession concernés, sans avoir besoin d’un acte administratif, poursuivent l’activité en en informant l’administration cédante dans les quatre-vingt-dix jours à compter de la date d’entrée en vigueur du présent décret […]
8. Pour les concessions dont l’expiration est fixée après le 31 décembre 2010, les conditions d’expiration prévues dans l’acte de concession sont applicables. »
11 Aux termes de l’article 11, paragraphe 11, du décret-loi n° 35, du 14 mars 2005, portant dispositions urgentes relatives au Plan d’action pour le développement économique, social et territorial (GURI n° 62, du 16 mars 2005, p. 4), converti en loi n° 80, du 14 mai 2005 (ci-après la « loi n° 80/05 »), la République italienne a, une nouvelle fois, prorogé le tarif Terni jusqu’en 2010, la mesure étant applicable à partir du 1er janvier 2005 (ci-après la « mesure litigieuse »). La loi n° 80/05 précise que, jusqu’en 2010, les sociétés ex-Terni continueront à jouir du traitement dont elles bénéficiaient au 31 décembre 2004 en termes de quantités fournies (globalement 926 GWh pour les trois sociétés) et de prix (1,32 cent/kWh). Peu après, les concessions hydroélectriques ont été, de manière générale, renouvelées jusqu’en 2020 par la loi n° 266, du 23 décembre 2005.
12 Ayant eu connaissance de cette mesure de prorogation dans le cadre de l’instruction d’une autre affaire, la Commission a, par lettre du 23 décembre 2005, demandé des informations aux autorités italiennes, qui les lui ont communiquées par courrier du 24 février 2006, suivi de deux autres correspondances respectivement des 2 mars et 27 avril 2006.
13 Par lettre du 19 juillet 2006, la Commission a informé la République italienne de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE. Cette décision a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (JO C 214, p. 5) et la Commission a invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur les mesures en cause.
14 La République italienne a présenté ses observations par lettre du 25 octobre 2006 et fourni des informations complémentaires par courriers des 9 novembre et 7 décembre 2006.
15 La Commission a reçu des observations de tiers intéressés et les a transmises aux autorités italiennes en leur donnant la possibilité de réagir. Les observations de la République italienne lui sont parvenues par lettre du 22 décembre 2006.
16 Par lettre du 20 février 2007, la Commission a demandé des informations complémentaires, qui lui ont été communiquées par les autorités italiennes par courriers des 16 avril, 10 et 14 mai 2007.
17 Le 20 novembre 2007, la Commission a adopté la décision concernant l’aide d’État C 36/A/06 (ex NN 38/06) mise à exécution par l’Italie en faveur de ThyssenKrupp, Cementir et Nuova Terni Industrie Chimiche (JO 2008, L 144, p. 37, ci-après la « décision attaquée »).
18 Le considérant 163 de la décision attaquée est ainsi libellé :
« La Commission constate que [la République italienne] a mis illégalement à exécution, en violation de l’article 88, paragraphe 3, [CE], les dispositions de l’article 11, paragraphe 11, du décret-loi n° [35]/2005, converti en loi [n° 80/05], en modifiant et en prorogeant jusqu’en 2010 le tarif préférentiel d’électricité applicable aux trois sociétés ex-Terni. La Commission estime que cette mesure, qui constitue une simple aide au fonctionnement, ne peut bénéficier d’aucune des dérogations prévues par le traité CE et est donc incompatible avec le marché commun. En conséquence, les parties de la mesure susvisée qui n’ont pas encore été octroyées ou versées ne peuvent être mises à exécution et l’aide déjà versée doit être récupérée. Les montants auxquels les bénéficiaires auraient pu prétendre en 2005, 2006 et 2007 en application de la loi [n° 9/91] peuvent être déduits du montant total à récupérer. »
19 Le dispositif de la décision attaquée comprend les dispositions suivantes :
« Article premier
1. L’aide d’État mise à exécution par [la République italienne] en faveur de ThyssenKrupp, Cementir et Nuova Terni Industrie Chimiche est incompatible avec le marché commun.
2. L’aide d’État accordée, mais pas encore versée, par [la République italienne] à ThyssenKrupp, Cementir et Nuova Terni Industrie Chimiche est, elle aussi, incompatible avec le marché commun et ne peut être mise à exécution.
Article 2
1. La [République italienne] procède auprès des bénéficiaires au recouvrement de l’aide mentionnée à l’article 1er, paragraphe 1.
[…] »
Procédure et conclusions des parties
20 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 31 janvier 2008, la République italienne a introduit le présent recours.
21 Elle conclut à ce qu’il plaise au Tribunal d’annuler la décision attaquée.
22 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la République italienne aux dépens.
En droit
23 La République italienne invoque trois moyens, tirés, s’agissant du premier, de la violation de l’article 87, paragraphe 1, CE et de l’article 88, paragraphe 3, CE en ce que la mesure litigieuse aurait un caractère compensatoire, s’agissant du deuxième, de la violation de ces mêmes dispositions en ce que la mesure litigieuse n’emporterait pas transfert de ressources publiques et, s’agissant du troisième, de la violation des formes substantielles ainsi que de la violation du principe du contradictoire et du principe de protection de la confiance légitime.
24 Lors de l’audience, la République italienne a toutefois expressément renoncé à son deuxième moyen, ce dont le Tribunal a pris acte dans le procès-verbal d’audience. Le Tribunal examinera donc uniquement les premier et troisième moyens.
Sur le moyen tiré du caractère prétendument compensatoire de la mesure litigieuse
Arguments des parties
25 La République italienne soutient que c’est à tort que la Commission a qualifié d’aide d’État la mesure litigieuse et considéré, subséquemment, que ladite mesure aurait dû lui être notifiée.
26 Elle fait valoir qu’une attribution de ressources qui constitue une compensation pour un sacrifice patrimonial subi dans l’intérêt général, dans la mesure où elle n’excède pas de façon injustifiée la rémunération que l’intéressé aurait obtenue en tant que contrepartie – pour le même sacrifice patrimonial – d’un investisseur privé opérant dans une économie de marché, ne constitue pas un avantage économique.
27 La conclusion de la Commission selon laquelle la mesure litigieuse aurait conféré un avantage aux sociétés ex-Terni reposerait sur une approche inexacte de l’objet de l’expropriation subie par Terni en 1962. Cette expropriation n’aurait pas eu exclusivement pour objet des biens matériels, mais aurait également concerné le droit de produire de l’énergie électrique, lequel constituerait le contenu des concessions hydroélectriques existant au moment de l’entrée en vigueur de la loi n° 1643/62.
28 Dans ces conditions, il était essentiel, selon la République italienne, de tenir compte de la valeur de la concession, considérée de façon autonome comme un bien immatériel compris dans le patrimoine de l’entreprise, laquelle valeur était fonction de la durée de la concession. Il ne serait, dès lors, pas correct d’affirmer, comme le ferait la Commission, que le problème soulevé par la présente affaire serait celui de l’indemnisation de Terni pour la « valeur de marché des biens expropriés », conformément au principe selon lequel l’indemnisation pour l’expropriation d’un bien devrait être déterminée en tenant compte de la valeur de ce bien au moment de l’expropriation.
29 L’objet de l’expropriation subie par Terni, ainsi décrit, aurait donc conduit les autorités italiennes à concevoir un mécanisme de compensation en vertu duquel la valeur de l’indemnisation serait en rapport direct avec la durée de la concession. La durée du régime tarifaire aurait donc été alignée sur la durée résiduelle de la concession, soit jusqu’au 31 décembre 1992.
30 La République italienne indique que ce rapport direct entre la durée du tarif Terni, qui avait pour but de faire en sorte que Terni supporte, pour l’énergie, des coûts analogues à ceux qui auraient été les siens si elle avait pu conserver le droit de produire de l’énergie, et la durée des concessions garantissait les deux parties en présence contre le risque de surcompensation ou de sous-compensation. Ce rapport direct constituerait un élément fondamental de l’accord d’indemnisation convenu entre les parties, tel qu’évoqué par la Commission dans la décision attaquée, car garantissant l’équilibre économique de celui-ci.
31 La Commission aurait elle-même, dans la décision attaquée, regardé comme acceptable ce système d’indemnisation tout en posant la question, effectivement essentielle, de savoir si les prorogations du régime tarifaire spécial pourraient être considérées comme faisant partie intégrante de l’indemnisation.
32 La République italienne fait valoir, à cet égard, que le complément d’indemnisation n’est pas fondé sur les conditions qui se seraient créées sur le marché de l’électricité, dont les changements relevaient de l’aléa normal de l’accord d’indemnisation. Les deux prorogations, décidées en 1991 et en 2005, seraient en réalité justifiées par le fait que des dispositions législatives ultérieures, qui n’étaient pas prévisibles lors de l’accord d’indemnisation, avaient prorogé la durée des concessions des autoproducteurs.
33 La nature tout à fait exceptionnelle de l’expropriation subie par Terni aurait imposé de reconstruire à son égard une situation la plus proche possible de celle qui se serait produite si elle n’avait pas subi une telle expropriation, ce qui expliquerait que Terni aurait été traitée comme un « autoproducteur virtuel » dans le cadre du mécanisme compensatoire mis au point par les autorités italiennes. La République italienne indique que, dans un pareil contexte, le point crucial n’est pas tant de vérifier s’il existait une relation entre le mécanisme de compensation prévu pour Terni et les concessions des autres autoproducteurs, mais plutôt d’examiner si les lois de prorogation se seraient appliquées à Terni si cette dernière n’avait pas fait l’objet d’une expropriation.
34 Or, il ne ferait aucun doute que les dispositions législatives portant prorogation de la durée des concessions auraient également visé celles dont Terni était titulaire si cette société en avait conservé la disposition. Le fait d’empêcher les sociétés ex-Terni de bénéficier de ces prorogations, sous la forme de reconductions du tarif Terni, aurait remis en cause leur situation d’« autoproducteur virtuel », qu’il serait raisonnable de maintenir s’agissant de ces sociétés, de l’aveu même de la Commission.
35 Dès lors, les deux prorogations de 1991 et de 2005, loin de constituer une révision de la ratio des mesures d’origine, constituaient précisément, selon la République italienne, l’application de cette ratio ainsi que du principe commun au droit des contrats des États membres, selon lequel, dans les relations juridiques continues, il y a lieu de prendre en considération l’altération de l’équilibre contractuel qui n’est pas déterminée par la réalisation du risque normal que les parties ont assumé au moment de la conclusion, mais qui est l’effet d’un événement survenu ultérieurement et qui n’était ni prévu ni prévisible au moment où l’accord a été conclu.
36 La République italienne fait référence au principe de bonne foi et d’équité et ajoute que le principe visé au point 35 ci-dessus a été codifié dans la clause dite de « hardship » prévue par les principes relatifs aux contrats du commerce international ainsi qu’au droit européen des contrats. Les conditions d’application de ces principes seraient en l’espèce réunies.
37 La République italienne soutient que l’argument de la Commission selon lequel Terni aurait pu contester le mécanisme de l’indemnisation si elle l’avait considéré comme inadapté n’est pas pertinent. En effet, au moment de l’adoption du décret n° 1165/63, Terni n’aurait pu se plaindre que si la durée du tarif Terni avait été établie dans une mesure inférieure à la durée des concessions, qui, à l’époque, étaient destinées à expirer le 31 décembre 1992, date retenue pour la cessation de l’application du tarif Terni. La République italienne ajoute que, une fois qu’il est admis que la date d’expiration du tarif Terni n’a pas été définie sur la base d’un calcul des bénéfices globaux que Terni aurait réalisés jusqu’à cette date, mais uniquement en vue d’un alignement de la durée du tarif Terni sur la durée des concessions, Terni n’avait pas de raison de se plaindre du mécanisme, du moment que l’application de celui-ci devait comporter la prorogation automatique dudit tarif parallèlement à la prorogation des concessions.
38 Quant au doute exprimé par la Commission sur la finalité réelle des dispositions de prorogation du tarif Terni, laquelle était de compléter l’indemnisation initiale eu égard au prolongement de la durée, fût-ce virtuellement, de la concession expropriée, la République italienne allègue que, pour qualifier une mesure d’aide d’État, il faut en considérer seulement les effets, réels ou potentiels, et que, s’il est constant que les sociétés ex-Terni avaient droit à une prorogation du tarif Terni tendant à dûment compléter l’indemnisation initiale, la mesure qui a pour effet d’accorder ladite prorogation ne saurait être considérée comme une aide d’État, indépendamment des finalités poursuivies par le législateur national en l’adoptant.
39 La République italienne conclut en indiquant que la mesure litigieuse avait pour but de conserver l’actualité économique d’un mécanisme nécessairement destiné à se poursuivre dans le temps et que, en empêchant une altération des termes fondamentaux du contrat, elle n’a attribué aucun avantage indu aux sociétés ex-Terni, mais, bien au contraire, a évité que ces dernières aient à supporter un préjudice injuste.
40 La Commission répond en soutenant que le moyen de la République italienne doit être rejeté comme étant fondé sur une prémisse erronée.
41 La République italienne semble ignorer, selon la Commission, que l’article 6 du décret n° 1165/63 avait prévu, à titre d’indemnisation pour le transfert à l’ENEL des installations de Terni, la fourniture d’électricité à un tarif réduit jusqu’au 31 décembre 1992. Il ressortirait clairement du libellé de cette disposition que le tarif Terni a été accordé, à titre d’indemnisation, pour une période bien déterminée fixée de manière définitive au moment de l’expropriation et que ce délai aurait été probablement fixé en prenant en considération la durée résiduelle de la concession hydroélectrique de Terni, laquelle constituait un élément fondamental pour déterminer la valeur de la concession expropriée.
42 La Commission soutient que ni le décret n° 1165/63 ni la loi n° 9/91 n’ont en aucune manière lié la prorogation du tarif Terni à celle des concessions hydroélectriques d’autres autoproducteurs non expropriés. Il n’y aurait aucune raison de considérer que la prorogation dudit tarif accordée en 2005 par la mesure litigieuse soit, en particulier, liée à la prorogation des concessions accordée, six ans auparavant, par le décret n° 79/99. Au contraire, il ressortirait clairement de la loi n° 80/05 que la prorogation des tarifs favorables, dont le tarif Terni, a été accordée globalement aux fins de « permettre le développement et la restructuration de la production des entreprises concernées ».
43 Elle fait valoir que, si le décret n° 1165/63 avait prévu une prolongation automatique du tarif Terni en cas de prorogation des concessions d’autres autoproducteurs, il serait allé à l’encontre du principe selon lequel l’indemnisation versée pour l’expropriation d’un bien (y compris un bien immatériel tel que la concession) doit être déterminée en tenant compte de la valeur du bien au moment de l’expropriation.
44 En outre, il serait faux de prétendre, comme le ferait la République italienne, que « les sociétés ex-Terni pouvaient prétendre à une prorogation des tarifs Terni à titre de dû complément de l’indemnisation d’origine ». La Commission indique que les autorités italiennes semblent ainsi alléguer que les sociétés ex-Terni jouissaient d’un « droit » à la prorogation du tarif Terni du seul fait que, si elles n’avaient pas été expropriées, elles auraient bénéficié de la prorogation des concessions hydroélectriques.
45 Or, les sociétés ex-Terni ne pouvaient, selon la Commission, revendiquer aucun « droit » à une prorogation sur la base du décret n° 1165/63, qui prévoyait la fourniture d’électricité à un tarif réduit jusqu’au 31 décembre 1992, sans possibilité de reporter cette échéance. L’absence d’un « droit » à la prorogation du tarif Terni découlerait également du fait que les prorogations prévues par la loi n° 9/91 et par la mesure litigieuse auraient été accordées unilatéralement par les autorités italiennes dans l’exercice du large pouvoir discrétionnaire qui caractériserait l’activité législative.
46 Seraient également dénués de fondement les arguments selon lesquels la modification de la durée du tarif Terni serait fondée sur les règles de droit privé se rapportant au coût excessif des prestations contractuelles ultérieures, lesdites règles ne semblant pas s’appliquer à l’expropriation pour cause d’utilité publique. La Commission relève également que, même si l’on voulait assimiler l’expropriation à un simple fait contractuel, il y aurait lieu de qualifier l’obligation de Terni de transférer à l’ENEL la concession hydroélectrique avec les installations correspondantes de prestation « immédiate » et non de prestation continue susceptible de devenir excessivement coûteuse après un certain laps de temps. De surcroît, la prorogation des concessions hydroélectriques ne pourrait être qualifiée d’événement « extraordinaire et imprévisible ».
Appréciation du Tribunal
47 Selon une jurisprudence constante, la qualification d’« aide » au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE requiert que toutes les conditions visées à cette disposition soient remplies (arrêts de la Cour du 21 mars 1990, Belgique/Commission, dit « Tubemeuse », C‑142/87, Rec. p. I‑959, point 25, et du 1er juillet 2008, Chronopost et La Poste/Ufex e.a., C‑341/06 P et C‑342/06 P, Rec. p. I‑4777, point 121).
48 Premièrement, il doit s’agir d’une intervention de l’État ou au moyen de ressources d’État. Deuxièmement, cette intervention doit être susceptible d’affecter les échanges entre États membres. Troisièmement, elle doit accorder un avantage à son bénéficiaire. Quatrièmement, elle doit fausser ou menacer de fausser la concurrence (arrêts de la Cour du 30 mars 2006, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec. p. I‑2941, point 56, et Chronopost et La Poste/Ufex e.a., point 47 supra, point 122).
49 Il convient de rappeler que constituent des avantages au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE des interventions qui, sous des formes diverses, allègent les charges qui normalement grèvent le budget d’une entreprise et qui, par là même, s’apparentent à une subvention (arrêts de la Cour du 29 juin 1999, DM Transport, C‑256/97, Rec. p. I‑3913, point 19, et du 14 septembre 2004, Espagne/Commission, C‑276/02, Rec. p. I‑8091, point 24), telles que, notamment, la fourniture de biens ou de services à des conditions préférentielles (voir arrêt du Tribunal du 16 septembre 2004, Valmont/Commission, T‑274/01, Rec. p. II‑3145, point 44, et la jurisprudence citée).
50 La République italienne soutient que la mesure litigieuse ne pouvait être qualifiée d’aide d’État dans la mesure où la condition de l’octroi d’un avantage aux bénéficiaires n’est pas remplie, ladite mesure présentant un caractère purement indemnitaire.
51 Il est constant que certaines formes d’indemnisation accordées aux entreprises ne constituent pas une aide.
52 Ainsi, dans un arrêt du 27 septembre 1988, Asteris e.a. (106/87 à 120/87, Rec. p. 5515, points 23 et 24), la Cour a précisé que les aides publiques, constituant des mesures de l’autorité publique favorisant certaines entreprises ou certains produits, revêtent une nature juridique fondamentalement différente des dommages-intérêts que les autorités nationales seraient, éventuellement, condamnées à verser à des particuliers en réparation d’un préjudice qu’elles leur auraient causé et que lesdits dommages-intérêts ne constituent donc pas des aides au sens des articles 87 CE et 88 CE.
53 La Cour a également indiqué que des subventions publiques qui sont accordées à des entreprises explicitement chargées d’obligations de service public afin de compenser les coûts occasionnés par l’exécution de ces obligations et qui répondent à certaines conditions ne tombent pas sous le coup de l’article 87, paragraphe 1, CE (arrêt de la Cour du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, point 94).
54 La Commission indique qu’une indemnisation accordée par l’État en compensation de l’expropriation d’actifs ne constitue généralement pas une aide d’État (considérant 70 de la décision attaquée).
55 La mesure litigieuse est constituée par la prorogation d’une première mesure accordant à Terni un tarif préférentiel applicable à la fourniture d’électricité, et ce au titre d’une indemnisation faisant suite à la nationalisation de la branche hydroélectrique de cette société en 1962.
56 L’article 6 du décret n° 1165/63, qui définit cette indemnisation, est ainsi libellé :
« L’ENEL est tenu de fournir à Terni […] 1 025 000 000 kWh (un milliard vingt-cinq millions) chaque année, avec une puissance de 170 000 kW (cent soixante-dix mille), quantité d’énergie électrique utilisée en 1961 par Terni […] pour les activités non comprises parmi celles visées à l’article 1er de la loi n° 1643[/62], et 595 000 000 kWh (cinq cent quatre-vingt-quinze millions) à l’année, moyennant une puissance supplémentaire de 100 000 kW (cent mille), pour les activités en cours de réalisation à la date d’entrée en vigueur de la loi n° 1643[/62].
Lesdites fournitures devront avoir lieu jusqu’au 31 décembre 1992 dans les points de livraison situés auprès des établissements Terni déterminés de commun accord entre les parties ».
57 Cette quantité fixe d’énergie électrique devait être fournie à un tarif préférentiel défini à l’article 7 du décret n° 1165/63, comme suit :
« Pour la fourniture de 1 025 000 000 kWh […] par an, le prix de la fourniture par kWh sera déterminé en fonction des prix de cession interne pratiqués en moyenne au cours de la période 1959‑1961 par le secteur de la production électrique de Terni […] aux établissements de la société opérant dans d’autres secteurs.
Pour les quantités d’énergie qui seront consommées par Terni […] excédant 1 025 000 000 kWh […] par an jusqu’à 595 000 000 kWh […] par an, le prix visé à l’alinéa précédent sera augmenté de 0,45 lire [italienne] par kWh. »
58 La mesure dont Terni a été destinataire apparaît donc comme la résultante de trois facteurs : la quantité d’électricité, son prix et la durée du régime préférentiel.
59 La Commission estime que la mesure initiale constituait une indemnisation, qu’elle était adaptée et que le tarif Terni n’a conféré aucun avantage aux bénéficiaires pendant toute la durée prévue par ladite mesure, soit jusqu’en 1992. Se référant à une lecture littérale de l’article 6 du décret n° 1165/63 et à la fixation claire d’une durée de 30 ans pour l’application dudit tarif, la Commission soutient que la prorogation de celui-ci ne peut être considérée comme faisant partie intégrante de l’indemnisation et conclut que ledit tarif consenti à partir du 1er janvier 2005, conformément aux dispositions de l’article 11, paragraphe 11, de la loi n° 80/05, constitue une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (considérants 78, 79, 94 et 117 de la décision attaquée).
60 La République italienne prétend que la décision attaquée est fondée sur une appréciation erronée de la Commission de la nature et de la fonction réelle de la mesure d’indemnisation prévue par la réglementation relative à la nationalisation de Terni. Le but de cette réglementation serait d’indemniser Terni pour l’expropriation subie en 1962, laquelle représentait une exception dans le contexte du régime général des autoproducteurs et concernait non seulement diverses installations, mais aussi le droit, découlant d’une concession hydroélectrique, de produire de l’énergie.
61 Cette situation explique, selon la République italienne, l’adoption par le législateur national d’un mécanisme d’indemnisation spécifique devant permettre à Terni de s’approvisionner en énergie à des conditions économiques analogues à celles dont elle aurait bénéficié s’il n’y avait pas eu de nationalisation, durant une période tenant compte de la durée de la concession.
62 En premier lieu, elle indique que, en retenant la date du 31 décembre 1992 pour l’expiration du tarif Terni, le législateur national aurait décidé d’aligner la durée dudit tarif sur celle des concessions hydroélectriques des autoproducteurs non expropriés, instaurant ainsi un rapport direct entre ces deux éléments. Elle fait valoir que les deux prorogations du tarif Terni sont justifiées par le fait que des dispositions législatives, qui n’étaient certainement pas prévisibles lorsque l’indemnisation initiale a été fixée, ont prorogé la durée des concessions des autoproducteurs, cette dernière constituant le paramètre de l’indemnisation revenant à Terni. Ces deux mesures de prorogation, loin de signifier une révision de la ratio du mécanisme d’indemnisation d’origine, constitueraient précisément l’application de cette ratio.
63 Toutefois, il importe de souligner que le présent litige s’inscrit dans le contexte de la nationalisation du secteur de l’électricité en Italie, fondée sur l’article 43 de la Constitution italienne, dont l’instrument juridique de mise en œuvre est constitué par la loi n° 1643/62, complétée par le décret n° 1165/63.
64 C’est donc à ces derniers textes qu’il convient de se référer pour appréhender la nationalisation en cause dans toutes ses dimensions, y compris l’indemnisation juridiquement requise dans cette situation de transfert de propriété décidée unilatéralement par un État.
65 Or, il ressort du libellé de l’article 6 du décret n° 1165/63, qui est dépourvu de toute ambiguïté, que le tarif Terni a été accordé à titre d’indemnisation pour une période bien déterminée, sans possibilité de prolongation. Ainsi, ce même article dispose que les fournitures d’électricité à Terni « devront avoir lieu jusqu’au 31 décembre 1992 », la mention d’une date précise excluant a priori toute difficulté d’interprétation sur la portée temporelle de la disposition.
66 En outre, la République italienne ne fait état d’aucune disposition de la loi n° 1643/62 ou du décret n° 1165/63 prévoyant une révision de la durée d’application du tarif Terni, avec une possible prolongation de cette durée au-delà de la date d’échéance prévue. Il convient d’observer, en revanche, que la possibilité de réviser le prix de la fourniture d’électricité à Terni a été explicitement prévue par le législateur national à l’article 8 du décret n° 1165/63.
67 Tout en soulignant que la date d’échéance des concessions hydroélectriques des autoproducteurs avait été prise en compte par le législateur national à l’époque de la nationalisation pour retenir la date du 31 décembre 1992 dans le décret n° 1165/63, la République italienne soutient que l’absence de disposition expresse quant à la possibilité de réviser la durée d’application du tarif Terni en fonction de celle des concessions s’explique par le fait que le renouvellement de ces dernières constituait, pour ce même législateur et à la même époque, un événement « certainement imprévisible ».
68 Il y a lieu de relever que la fixation initiale d’une durée de validité pour les concessions portait déjà, en elle-même, la question du devenir de ces concessions à leur échéance et le maintien de celles-ci, à la suite d’une prorogation législative ou d’une procédure de mise en concurrence, constituait une hypothèse envisageable et non un événement « certainement imprévisible ». Il résulte du dossier que l’absence de disposition expresse dans la législation nationale prévoyant une possibilité de révision de la durée d’application du tarif Terni apparaît comme la simple résultante du choix du législateur d’indemniser Terni par le bénéfice d’un tarif préférentiel pour la fourniture d’électricité pour une période bien déterminée, fixée de manière définitive à l’époque de la nationalisation.
69 Il importe d’ajouter que la législation relative aux prorogations des concessions hydroélectriques postérieure à la loi n° 1643/62 et au décret n° 1165/63 contredit la lecture de ces textes défendue par la République italienne, selon laquelle ces derniers lieraient la durée du tarif Terni, par une sorte de renvoi dynamique et implicite, à celle des concessions hydroélectriques des autoproducteurs, la prorogation de ces dernières entraînant automatiquement celle dudit tarif.
70 Cette interprétation se heurte déjà au fait que les prorogations du tarif Terni, loin d’être automatiques, ont nécessité des interventions législatives afin de modifier l’indemnisation initialement fixée par le décret n° 1165/63.
71 La première prorogation du tarif Terni résulte de l’article 20, paragraphe 4, de la loi n° 9/91, laquelle a également prorogé les concessions hydroélectriques alors existantes jusqu’en 2001. Cette loi ne peut être résumée à la seule prorogation concomitante de la durée du tarif Terni et de celle des concessions hydroélectriques des autoproducteurs jusqu’en 2001, dans la mesure où elle comportait un double objet, à savoir celui de la prolongation du tarif Terni mais aussi celui de sa disparition à l’échéance de 2007 (voir considérant 19 de la décision attaquée), à une date postérieure et donc indépendante de celle de l’expiration des concessions hydroélectriques alors existantes. Ces deux éléments sont indissociables et démontrent en réalité l’autonomie de la question de la durée dudit tarif par rapport à la situation des autoproducteurs.
72 La dissociation du sort des sociétés ex-Terni de celui des autoproducteurs est confirmée par le fait que les autorités italiennes sont intervenues, en 1999, uniquement pour renouveler, jusqu’en 2010, les concessions hydroélectriques alors existantes.
73 La seconde prorogation du tarif Terni résulte de l’article 11, paragraphe 11, de la loi n° 80/05, qui dispose :
« Aux fins de permettre le développement et la restructuration de la production des entreprises concernées, l’application de conditions tarifaires favorables pour les fournitures d’énergie électrique visées à l’article 1er, paragraphe 1, [sous] c), du décret-loi n° 25 du 18 février 2003, converti, avec modifications, en loi […] n° 83 du 17 avril 2003, est prorogée à toute l’année 2010 dans les conditions tarifaires applicables au 31 décembre 2004 ».
74 Ladite disposition ne fait même pas référence aux concessions hydroélectriques et ne comporte aucune indication permettant de penser que l’intention du législateur était d’aligner la durée du tarif Terni sur celle desdites concessions.
75 Il ressort, au contraire, de la même disposition que le tarif Terni n’est que l’une des conditions tarifaires favorables dont la prorogation a pour objet de « permettre le développement et la restructuration de la production des entreprises concernées ». Au considérant 67 de la décision attaquée, qui s’inscrit dans la synthèse des observations des autorités italiennes formulées au cours de la procédure formelle d’examen, il est précisé que lesdites autorités insistent sur le fait que « la prorogation contestée du tarif prévue à l’article 11, paragraphe 11, de la loi n° 80/05 est liée à un vaste programme d’investissements engagé par ThyssenKrupp dans la zone industrielle de Terni-Narni » et que ce « plan d’action prévoit le développement de nouvelles capacités de génération électrique dans la région ». Il est observé que « [l]e tarif se veut […] une solution temporaire dans l’attente de l’installation de ces nouvelles capacités et sa suppression compromettrait les investissements en cours ».
76 Comme rapporté au considérant 61 de la décision attaquée, relatif aux « motivations politiques qui ont présidé à la [seconde] prorogation », les autorités italiennes ont indiqué ce qui suit :
« [E]n attendant l’achèvement des projets en cours en matière de production et de transport d’électricité, le tarif est nécessaire pour assurer l’égalité de traitement entre ces sociétés grosses consommatrices d’énergie implantées en Italie et leurs concurrents dans l’[Union européenne] qui bénéficient, eux aussi, de réductions des prix de l’énergie (sur une base tarifaire ou contractuelle). Si ce tarif venait à être supprimé, les sociétés en cause délocaliseraient leurs activités en dehors de l’[Union], ce qui provoquerait inévitablement une crise industrielle et des licenciements lourds de conséquences dans les régions concernées. C’est pourquoi, la prorogation doit, d’après [la République italienne], être considérée comme une solution transitoire. »
77 Il n’est donc pas question d’une mesure constituant la continuation légale de l’indemnisation dont a bénéficié Terni à la suite de la nationalisation de sa branche hydroélectrique en 1962.
78 En deuxième lieu, la République italienne, après avoir, dans la réplique, précisé que la durée du régime tarifaire avait été alignée sur la durée « résiduelle » de la concession de Terni, a indiqué que « le point crucial n’[était] pas tant de vérifier s’il existait une relation entre le mécanisme de compensation prévu pour Terni et les concessions des autres autoproducteurs, mais plutôt d’examiner si les lois de prorogation se seraient appliquées à Terni si cette dernière, selon la règle générale, ne s’était pas vue expropriée des installations et de la concession ».
79 Selon elle, il ne fait aucun doute que les dispositions de prorogation (à savoir l’article 24 de la loi n° 9/91 et l’article 12, paragraphe 7, du décret n° 79/99) auraient visé également les concessions dont Terni était titulaire « si cette société en avait conservé la disponibilité » et il est évident que le fait d’empêcher les sociétés ex-Terni de bénéficier de ces prorogations aurait fait cesser la situation d’autoproducteur virtuel, qu’il était raisonnable de maintenir s’agissant desdites sociétés, de l’aveu même de la Commission.
80 Toutefois, il convient de constater que le raisonnement ainsi développé par la République italienne vise à donner une interprétation du mécanisme d’indemnisation institué par l’article 6 du décret n° 1165/63 qui repose sur un postulat faisant abstraction de la situation d’expropriation à l’origine du litige et du débat sur la portée dudit mécanisme.
81 Il est possible que, si la branche hydroélectrique de Terni n’avait pas été nationalisée, la concession de cette société aurait été renouvelée comme celle des autres autoproducteurs. Il est aussi possible que, dans un tel cas de figure, la question de l’indemnisation de Terni par la fourniture d’un tarif d’électricité préférentiel ne se poserait pas.
82 Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit de raisonnements purement hypothétiques qui visent à contourner l’obstacle de la limite temporelle, fixée très clairement à l’article 6 du décret n° 1165/63, pour l’application du tarif Terni et qui doivent être rejetés.
83 La République italienne souligne aussi que la Commission doute de ce que la finalité des dispositions de prorogation du tarif Terni ait été de compléter l’indemnisation initiale prévue à l’article 6 du décret n° 1165/63, alors que, selon la jurisprudence, la qualification d’aide d’État d’une mesure implique d’en considérer seulement les effets réels ou potentiels.
84 Il y a lieu, toutefois, de relever que la Commission a clairement indiqué, au considérant 99 de la décision attaquée, qu’il ne faisait aucun doute que la fourniture d’énergie électrique à des prix inférieurs au tarif normal en vigueur conférait un net avantage économique aux bénéficiaires, qui voient leurs coûts de production réduits et leur position concurrentielle renforcée.
85 L’évocation de la finalité réelle de la mesure litigieuse s’inscrit dans la discussion sur la portée exacte du mécanisme d’indemnisation prévu à l’article 6 du décret n° 1165/63, la République italienne soutenant que cette mesure constituait la continuation légale de l’indemnisation dont a bénéficié Terni à la suite de la nationalisation de sa branche hydroélectrique en 1962.
86 Cette affirmation est contredite tant par le libellé de l’article 11, paragraphe 11, de la loi n° 80/05, qui a prorogé le tarif Terni jusqu’en 2010, que par les déclarations des autorités italiennes lors de la procédure administrative, synthétisées aux considérants 61 et 67 de la décision attaquée, dont il ressort que la prorogation contestée du tarif Terni constitue, en réalité, une contrepartie à un vaste programme d’investissements engagé par ThyssenKrupp dans la zone industrielle de Terni-Narni.
87 En troisième lieu, la République italienne fait valoir que les deux prorogations de 1991 et de 2005 constituent également l’application d’un principe commun au droit des contrats des États membres, selon lequel, dans les relations juridiques continues, il y a lieu de prendre en considération l’altération de l’équilibre contractuel causée non par la réalisation du risque normal que les parties ont assumé au moment de la conclusion du contrat, mais par un événement survenu ultérieurement et qui n’était ni prévu ni prévisible au moment où l’accord a été conclu, à savoir l’adoption de dispositions législatives prorogeant la durée des concessions hydroélectriques des autoproducteurs.
88 Outre une référence au principe de bonne foi et d’équité, la République italienne ajoute que le principe visé au point 87 ci-dessus a été codifié dans la clause dite de « hardship » prévue par les principes relatifs aux contrats du commerce international ainsi qu’au droit européen des contrats, élaborés par la commission sur le droit européen des contrats.
89 Cette argumentation doit être rejetée en ce qu’elle est fondée sur une prémisse erronée, à savoir l’assimilation d’une situation de nationalisation de divers actifs, entraînant une nécessaire indemnisation, à un simple fait contractuel.
90 Il importe, en effet, de rappeler que le présent litige s’inscrit dans le contexte de la nationalisation du secteur de l’électricité en Italie, fondée sur l’article 43 de la Constitution italienne, lequel dispose que, « [à] des fins d’intérêt public, la loi peut, par expropriation et moyennant indemnisation, réserver dès l’origine ou transférer à l’État, à des organismes publics ou à des communautés de travailleurs ou d’usagers certaines entreprises ou catégories d’entreprises qui concernent des services publics essentiels ou des sources d’énergie ou des situations de monopole et sont d’intérêt public essentiel ».
91 L’instrument juridique portant mise en œuvre de la nationalisation est constitué uniquement par la loi n° 1643/62, complétée par le décret n° 1165/63.
92 Il apparaît ainsi que le transfert de propriété est décidé unilatéralement par l’État, à des fins d’intérêt public, et qu’il convient de se référer aux dispositions de ladite loi et dudit décret pour appréhender la nationalisation en cause dans toutes ses dimensions, y compris l’indemnisation juridiquement requise dans cette situation.
93 L’applicabilité à une telle situation de règles ou de principes régissant les relations contractuelles n’est aucunement démontrée par la République italienne. Le fait que le décret n° 1165/63 a prévu un mécanisme d’indemnisation spécifique sous la forme de la fourniture d’électricité à un tarif préférentiel pendant 30 ans ne peut fonder l’assimilation opérée par la République italienne entre la présente espèce et une situation de relation contractuelle continue.
94 En tout état de cause, à supposer même qu’une telle assimilation puisse être admise, l’argumentation justifiant la mesure litigieuse par l’existence de principes permettant de restaurer l’équilibre d’une relation contractuelle continue, prétendument perturbé par l’effet d’un événement qui n’était ni prévu ni prévisible au moment où l’accord a été conclu, ne saurait prospérer.
95 Outre que le transfert à l’ENEL des actifs de Terni a été intégralement exécuté peu de temps après l’adoption du décret n° 1165/63 et devrait donc être qualifié de prestation « immédiate » et non « continue », la prorogation des concessions hydroélectriques des autoproducteurs ne peut être qualifiée d’événement « imprévisible ».
96 Il y a lieu de rappeler que la fixation initiale d’une durée de validité pour les concessions portait déjà, en elle-même, la question du devenir de ces concessions à leur échéance et le maintien de celles-ci, à la suite d’une prorogation législative ou d’une procédure de mise en concurrence, constituait donc un événement largement envisageable et non imprévisible. L’adoption de dispositions portant prorogation des concessions hydroélectriques des autoproducteurs en 1991, 1999 et 2005 le confirme a posteriori.
97 Il résulte des considérations qui précèdent que le moyen contestant la qualification d’aide d’État de la mesure litigieuse et tiré du caractère compensatoire de la mesure litigieuse doit être rejeté.
Sur le moyen tiré de la violation des formes substantielles, de la violation du principe du contradictoire et de la violation du principe de protection de la confiance légitime
Arguments des parties
98 La République italienne fait valoir que, sur la demande expresse de la Commission, elle lui a fourni une étude comparant la valeur comptable des biens expropriés à la valeur des bénéfices accordés, au cours des années, par le biais du tarif Terni, étude qui avait révélé une absence de surcompensation.
99 Or, dans la décision attaquée, la Commission aurait considéré cette étude comme dépourvue de pertinence au motif que le caractère adéquat du mécanisme d’indemnisation ne pouvait être évalué qu’ex ante, soit au moment de l’expropriation. La Commission aurait donc examiné le contenu de l’étude seulement à titre subsidiaire et conclu au caractère erroné des conclusions de celle-ci.
100 La République italienne soutient que ce revirement de la Commission quant à l’utilité d’une appréciation ex post du caractère approprié du mécanisme d’indemnisation aurait dû conduire cette institution à rouvrir le débat contradictoire, en suggérant une perspective d’analyse différente ou même en acceptant des propositions alternatives de la part de la République italienne, ce qu’elle n’a pas fait. S’il avait été procédé de cette façon, la République italienne aurait certainement pu faire valoir les arguments formulés dans le premier moyen.
101 Elle ajoute qu’elle aurait pu invoquer, si la Commission avait manifesté, antérieurement à l’adoption de la décision attaquée, son changement d’avis ou sa perplexité quant à la méthode d’évaluation proposée par l’étude en cause, le fait que, si ladite institution sous-évaluait, peut-être, l’avantage tarifaire de Terni, elle sous-évaluait aussi le sacrifice économique de cette société, en le limitant à la valeur des installations, sans considérer comme objet d’évaluation autonome le droit exproprié, à savoir la concession de production.
102 Ce vice de procédure entacherait même l’appréciation sur le fond de l’étude en cause effectuée par la Commission.
103 Après avoir souligné le caractère pour le moins contradictoire du comportement de la Commission, la République italienne a prétendu, dans la réplique, que, en demandant l’étude en cause aux fins d’apprécier l’existence éventuelle d’une surcompensation, la Commission avait fait naître une confiance légitime chez les autorités italiennes quant au fait que les résultats de ces travaux seraient d’une certaine façon appréciés aux fins de la décision attaquée. En déclarant l’étude non pertinente en tout état de cause, en n’exprimant d’ailleurs cette appréciation que dans la décision attaquée et en évaluant le contenu de ladite étude seulement à titre subsidiaire, la Commission aurait violé cette confiance légitime générée par la demande de renseignements formulée dans la lettre du 20 février 2007.
104 La Commission affirme qu’elle n’a jamais, en cours de procédure, indiqué à la République italienne qu’elle apprécierait ex post le caractère adéquat du tarif Terni sans examiner si la prorogation de ce tarif prévue par la mesure litigieuse pouvait être justifiée au titre de l’indemnisation de l’expropriation subie par Terni en 1962, ce qui est attesté par le fait que les autorités italiennes et les sociétés ex-Terni ont effectivement fait valoir au cours de la procédure les arguments développés dans le cadre du premier moyen pour démontrer que ladite prorogation devait être considérée comme faisant partie intégrante du critère prévu ex ante par le décret n° 1165/63 pour dédommager Terni.
105 Elle prétend que, dans la mesure où les autorités italiennes ont effectivement présenté les arguments en question pendant la procédure administrative et où ces arguments sont de toute façon infondés, comme le démontre l’analyse du premier moyen, la prétendue violation des droits de la défense alléguée par la République italienne ne peut avoir aucune incidence sur la validité de la décision attaquée.
106 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’allégation de la République italienne selon laquelle, si elle avait eu connaissance des objections de la Commission à l’égard de l’étude en cause, « elle aurait pu, elle aussi, faire valoir ses doutes ». Il est en effet évident, selon la Commission, que, puisque l’étude a été examinée uniquement à titre subsidiaire, les doutes éventuels de la République italienne quant à sa crédibilité n’auraient, en tout état de cause, pu avoir la moindre influence sur l’appréciation principale sur laquelle est fondée la décision attaquée. De surcroît, les autorités italiennes n’auraient en aucune façon démontré que l’appréciation de fond portée par la Commission sur l’étude en question serait entachée d’une quelconque erreur de fait ou de droit.
107 La Commission soutient, enfin, que les griefs tirés de son attitude supposément contradictoire et de la violation du principe de protection de la confiance légitime doivent être déclarés irrecevables, car ils apparaissent pour la première fois dans la réplique, en violation de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal. En tout état de cause, on ne pourrait déceler une quelconque contradiction ou une violation du principe précité dans le fait que la Commission aurait examiné, à titre subsidiaire seulement, l’étude des autorités italiennes. La Commission rappelle, enfin, qu’il ressort d’une jurisprudence constante qu’une violation du principe de protection de la confiance légitime n’existe que si l’administration a fourni des « assurances précises » aux personnes concernées, ce qui, de toute évidence, n’est pas le cas en l’espèce.
Appréciation du Tribunal
108 Il convient de rappeler que, par lettre du 19 juillet 2006, la Commission a informé la République italienne de sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 88, paragraphe 2, CE et qu’elle a, avec la publication de ladite décision au Journal officiel de l’Union européenne, invité les tiers intéressés à présenter leurs observations sur la mesure litigieuse.
109 Par lettre du 20 février 2007, après avoir constaté que d’autres informations étaient « nécessaires pour parvenir à une conclusion », la Commission a demandé à la République italienne de lui fournir, notamment, des renseignements permettant de comparer objectivement la valeur des actifs expropriés avec la valeur de l’avantage procuré par le tarif Terni depuis le début de ce régime jusqu’en 2010, avec une actualisation des valeurs en cause.
110 En réponse à cette demande, la République italienne a communiqué à la Commission, en avril 2007, une étude réalisée, à la demande des sociétés ex-Terni, par un consultant indépendant, laquelle mentionne que la valeur totale de l’avantage procuré par le tarif Terni est inférieure à la valeur comptable (actualisée en 2006) des biens expropriés du fait de la nationalisation, et conclut donc à une absence de surcompensation.
111 Il résulte des considérants 82 et 83 de la décision attaquée que la Commission a considéré, à titre principal, que cette étude n’était pas pertinente, au motif que toute analyse de l’adéquation du mécanisme d’indemnisation devait nécessairement intervenir ex ante, soit au moment de l’expropriation. Conformément à cette approche, la Commission a conclu que, jusqu’à l’échéance de la mesure tarifaire compensatoire initiale, et uniquement jusqu’à cette date, les bénéficiaires n’avaient joui d’aucun avantage, cette conclusion ne pouvant être remise en question par des calculs de profits et pertes, surtout réalisés a posteriori.
112 La Commission a examiné au fond, à titre subsidiaire, l’étude produite par les autorités italiennes pour conclure que la méthode sur laquelle reposait cette étude était imprécise et incorrecte, dans la mesure où elle sous-évaluait systématiquement l’avantage conféré aux sociétés ex-Terni et surévaluait vraisemblablement la valeur des actifs expropriés (considérants 87 à 90 de la décision attaquée).
113 En premier lieu, s’agissant du grief de la République italienne, évoqué aux points 101 à 103 ci-dessus, tiré du non-respect, par la Commission, du principe du contradictoire ayant prétendument entaché l’appréciation par celle-ci de l’étude produite par les autorités italiennes relative à la valeur des biens expropriés, il ne saurait être retenu.
114 À cet égard, le principe du contradictoire, qui constitue un principe fondamental du droit de l’Union, fait, en particulier, partie des droits de la défense (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 10 juillet 2008, Bertelsmann et Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, Rec. p. I‑4951, point 61). Le respect de ces derniers dans toute procédure ouverte à l’encontre d’une personne et susceptible d’aboutir à un acte faisant grief à celle-ci constitue un principe fondamental de droit et doit être assuré même en l’absence d’une réglementation spécifique (arrêts de la Cour du 10 juillet 1986, Belgique/Commission, 234/84, Rec. p. 2263, point 27, et du 11 novembre 1987, France/Commission, 259/85, Rec. p. 4393, point 12).
115 Dans le domaine du contrôle des aides publiques, le principe du respect des droits de la défense exige que l’État membre en cause soit mis en mesure de faire connaître utilement son point de vue sur les observations présentées par des tiers intéressés, conformément à l’article 88, paragraphe 2, CE, et sur lesquelles la Commission entend fonder sa décision, et que, dans la mesure où l’État membre n’a pas été mis en mesure de commenter de telles observations, la Commission ne puisse pas les retenir dans sa décision contre cet État. Cependant, pour qu’une telle violation des droits de la défense entraîne une annulation, il faut que, en l’absence de cette irrégularité, la procédure ait pu aboutir à un résultat différent (arrêts de la Cour France/Commission, point 114 supra, points 12 et 13, et du 14 février 1990, France/Commission, C‑301/87, Rec. p. I‑307, points 30 et 31).
116 En l’espèce, il suffit de constater qu’il n’est aucunement reproché à la Commission d’avoir fondé la décision attaquée sur les observations de tiers intéressés à propos desquelles la République italienne n’aurait pas pu faire valoir son point de vue. Conformément aux exigences de l’article 88, paragraphe 2, CE et de l’article 6, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil, du 22 mars 1999, portant modalités d’application de l’article [88 CE] (JO L 83, p. 1), la République italienne a été mise en mesure de présenter ses observations sur la décision d’ouverture de la procédure et les observations formulées dans ce contexte par les intéressés lui ont été communiquées, entraînant de sa part la réaction exprimée par lettre du 22 décembre 2006 (considérant 6 de la décision attaquée).
117 Il importe de souligner que, dans le cadre de ses observations déposées auprès de la Commission au cours de la procédure formelle d’examen, la République italienne a indiqué que ni l’accord tarifaire initial – indemnisation légitime de Terni en compensation de l’expropriation de ses actifs – ni ses prorogations ultérieures ne constituaient des aides d’État. À l’appui de cette thèse, elle a cité divers arrêts de la Cour aux termes desquels certaines formes d’indemnisation accordées aux entreprises ne constituent pas une aide, notamment en cas de dommages et de services d’intérêt économique général (considérant 58 de la décision attaquée).
118 Le considérant 59 de la décision attaquée précise également ce qui suit :
« Pour ce qui est de l’autorisation du tarif Terni en tant qu’aide d’État, [la République italienne] fait remarquer que la loi n° 9/91, qui proroge le tarif pour la première fois, a été dûment notifiée à la Commission, qui l’a approuvée. Les prorogations ultérieures du tarif, qui coïncident avec celles des concessions octroyées aux producteurs d’énergie hydroélectrique, s’inscrivent dans la même logique, laquelle n’a jamais été contestée par la Commission. [La République italienne] estime dès lors que le tarif Terni devrait être considéré comme une mesure existante ne constituant pas une aide. »
119 La République italienne a donc clairement fait valoir, au cours de la procédure formelle d’examen, son point de vue sur le caractère indemnitaire de la mesure litigieuse, ce qui correspond à la teneur du premier moyen d’annulation invoqué dans la requête. Or, c’est précisément sur ce point que la Commission s’est, à titre principal, prononcée pour conclure que la mesure litigieuse constituait une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE.
120 Dans la mesure où c’est à bon droit que la Commission a estimé que la prorogation du tarif préférentiel accordée en 2005 par la mesure litigieuse ne faisait pas partie intégrante de l’indemnisation due à Terni pour l’expropriation subie par elle en 1962 et qu’elle a conclu que le tarif préférentiel consenti aux sociétés ex-Terni à partir du 1er janvier 2005 constituait une aide d’État au sens de l’article 87, paragraphe 1, CE (voir point 97 ci-dessus), la prétendue violation des droits de la défense ne peut avoir, en tout état de cause, aucune incidence sur la validité de la décision attaquée.
121 En outre, le grief de la République italienne méconnaît l’objet de la procédure formelle d’examen et procède d’une lecture abusive de la lettre de la Commission du 20 février 2007 contenant la demande de renseignements.
122 La Commission a effectivement estimé nécessaire de recueillir des informations relatives à la valeur comptable des biens cédés à l’État au moment de la nationalisation. Il ne s’agissait pas, cependant, du seul objet de la demande de renseignements contenue dans la lettre du 20 février 2007, laquelle doit être replacée dans le contexte de la procédure formelle d’examen et de ses objectifs, à savoir permettre aux parties intéressées de se faire entendre et à la Commission d’être complètement éclairée sur l’ensemble des données de l’affaire avant de prendre sa décision (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 20 mars 1984, Allemagne/Commission, 84/82, Rec. p. 1451, point 13).
123 La procédure formelle d’examen ne peut avoir d’autre portée que celle décrite ci-dessus et, notamment, pas celle de statuer définitivement, dès avant l’adoption de la décision finale, sur certains éléments du dossier. Il convient de rappeler, à cet égard, qu’il ne ressort d’aucune disposition relative aux aides d’État ni de la jurisprudence que la Commission serait tenue d’entendre le bénéficiaire de ressources étatiques sur l’appréciation juridique qu’elle porte sur la mesure en cause ou serait tenue d’informer l’État membre concerné − et, a fortiori, le bénéficiaire de l’aide − de sa position avant d’adopter sa décision, dès lors que les intéressés et l’État membre ont été mis en demeure de présenter leurs observations (arrêt du Tribunal du 8 juillet 2004, Technische Glaswerke Ilmenau/Commission, T‑198/01, Rec. p. II‑2717, point 198).
124 L’allégation de la République italienne quant à un « revirement » de la Commission procède d’une lecture erronée des termes de la lettre du 20 février 2007, dont il ne résulte pas que l’institution ait considéré comme décisive, pour trancher la question de la qualification de la prorogation du tarif Terni d’aide d’État, la démonstration du fait que la valeur (actualisée) de cette compensation était égale ou inférieure à la valeur des biens expropriés.
125 La Commission n’a, en tout état de cause, jamais indiqué à la République italienne ni aux sociétés ex-Terni qu’elle apprécierait le caractère adéquat ex post du tarif Terni sans examiner si la prorogation de ce tarif prévue par la mesure litigieuse pouvait être justifiée au titre de l’indemnisation de l’expropriation subie par Terni en 1962.
126 En second lieu, après avoir souligné le caractère prétendument contradictoire du comportement de la Commission, la République italienne a soutenu que, en demandant l’étude en cause aux fins d’apprécier l’existence éventuelle d’une surcompensation, la Commission avait fait naître une confiance légitime chez les autorités italiennes quant au fait que « les résultats de ces travaux seraient d’une certaine façon appréciés aux fins de la décision attaquée ». En déclarant l’étude non pertinente en tout état de cause, en n’exprimant d’ailleurs cette appréciation que dans la décision attaquée et en évaluant le contenu de ladite étude seulement ad abundantiam, la Commission aurait violé la confiance légitime née de la demande de renseignements formulée dans la lettre du 20 février 2007.
127 S’agissant de l’allégation du caractère contradictoire du comportement de la Commission, celle-ci relève de l’argumentation relative au grief tiré d’une violation du principe du contradictoire et des droits de la défense de la République italienne, lequel doit être rejeté comme non fondé.
128 En ce qui concerne l’affirmation d’une violation du principe de protection de la confiance légitime, la Commission conclut à l’irrecevabilité du grief en invoquant une violation de l’article 48, paragraphe 2, du règlement de procédure, qui prévoit que la production de moyens nouveaux en cours d’instance est interdite, à moins que ces moyens ne se fondent sur des éléments de droit et de fait qui se sont révélés pendant la procédure.
129 Il est constant que la République italienne a invoqué, pour la première fois dans la réplique, une violation du principe de protection de la confiance légitime en se fondant sur la teneur de la lettre du 20 février 2007 contenant une demande de renseignements, élément de fait déjà évoqué et discuté par les parties dans la requête et le mémoire en défense.
130 Il s’ensuit que le moyen en cause doit être déclaré irrecevable.
131 En tout état de cause, ledit moyen n’aurait pu qu’être écarté comme non fondé. D’une part, la lettre du 20 février 2007 ne contient aucune assurance précise de l’administration, condition requise pour invoquer valablement une violation du principe de protection de la confiance légitime (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission, C‑182/03 et C‑217/03, Rec. p. I‑5479, point 147, et arrêt du Tribunal du 23 octobre 2002, Diputación Foral de Álava e.a./Commission, T‑346/99 à T‑348/99, Rec. p. II‑4259, point 93), quant au fait que les résultats des travaux sollicités dans cette lettre seraient « d’une certaine façon appréciés aux fins de la décision attaquée ». D’autre part, lesdits résultats ont été effectivement pris en compte et examinés par la Commission dans la décision attaquée, quand bien même l’analyse effectuée l’a été à titre subsidiaire.
132 Dans ces circonstances, le moyen tiré de la violation des formes substantielles en raison d’une insuffisance de l’instruction et de la violation du principe du contradictoire doit être rejeté, étant observé que l’allégation d’une insuffisance de l’instruction ne constitue pas un grief autonome, mais relève, en réalité, de l’argumentation relative à la violation du principe susvisé.
133 Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté.
Sur les dépens
134 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La République italienne ayant succombé, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté.
2) La République italienne est condamnée aux dépens.
Vilaras
Prek
Ciucă
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 1er juillet 2010.
Signatures
* Langue de procédure : l’italien.
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