Affaires jointes T-110/03, T-150/03 et T-405/03
Jose Maria Sison
contre
Conseil de l’Union européenne
« Accès aux documents — Règlement (CE) nº 1049/2001 — Documents relatifs aux décisions du Conseil concernant la lutte contre le terrorisme — Exceptions relatives à la protection de l’intérêt public — Sécurité publique — Relations internationales — Accès partiel — Motivation — Droits de la défense »
Arrêt du Tribunal (deuxième chambre) du 26 avril 2005
Sommaire de l’arrêt
1. Communautés européennes — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Existence des documents auxquels l’accès est sollicité — Présomption d’inexistence tirée de l’affirmation en ce sens faite par l’institution concernée — Présomption simple réfragable sur la base d’indices pertinents et concordants
(Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001)
2. Communautés européennes — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Protection de l’intérêt public — Contrôle juridictionnel — Portée — Limites
[Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 1, a)]
3. Communautés européennes — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Exceptions obligatoires — Prise en compte d’un intérêt particulier du demandeur — Exclusion
[Règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001, art. 4, § 1, a)]
4. Communautés européennes — Institutions — Droit d’accès du public aux documents — Règlement nº 1049/2001 — Exceptions au droit d’accès aux documents — Obligation de motivation — Portée
(Art. 253 CE ; règlement du Parlement européen et du Conseil nº 1049/2001)
1. Une présomption de légalité s’attache à toute déclaration des institutions relative à l’inexistence de documents demandés dans le cadre du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Partant, une présomption de véracité s’attache à cette déclaration. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que le requérant peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants.
(cf. points 29, 32)
2. Dans les domaines relatifs aux exceptions obligatoires à l’accès du public aux documents prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation. En conséquence, le contrôle exercé par le Tribunal sur la légalité de décisions des institutions refusant l’accès à des documents en raison des exceptions relatives à l’intérêt public prévues à ladite disposition doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir.
(cf. points 46-47)
3. Les exceptions à l’accès aux documents prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, sont rédigées en termes impératifs. Il s’ensuit que les institutions sont obligées de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions, lorsque la preuve des circonstances visées est rapportée.
Dès lors, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à un document le concernant personnellement ne saurait être pris en compte dans le cadre de l’application des exceptions obligatoires prévues audit article 4, paragraphe 1, sous a).
(cf. points 51-52)
4. Lorsqu’une institution refuse l’accès aux documents demandé sur le fondement du règlement nº 1049/2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, elle doit démontrer dans chaque cas d’espèce, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l’accès est sollicité relèvent effectivement des exceptions énumérées dans ledit règlement. Il lui appartient donc de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel.
Toutefois, il peut être impossible d’indiquer les raisons justifiant la confidentialité à l’égard de chaque document, sans divulguer le contenu de ce dernier, et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle. Il s’ensuit que, dans une telle hypothèse, le fait que la motivation d’une décision de refus apparaisse brève et stéréotypée ne constitue pas, en soi, un défaut de motivation en ce qu’elle n’empêche ni la compréhension ni la vérification du raisonnement tenu par l’institution concernée.
(cf. points 60-61, 63)
ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
26 avril 2005 (*)
« Accès aux documents – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Documents relatifs aux décisions du Conseil concernant la lutte contre le terrorisme – Exceptions relatives à la protection de l’intérêt public – Sécurité publique – Relations internationales – Accès partiel – Motivation – Droits de la défense »
Dans les affaires jointes T-110/03, T-150/03 et T-405/03,
Jose Maria Sison, demeurant à Utrecht (Pays-Bas), représenté par Mes J. Fermon, A. Comte, H. Schultz et D. Gurses, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. M. Vitsentzatos, M. Bauer et M. Bishop, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet l’annulation des trois décisions du Conseil, du 21 janvier, du 27 février et du 2 octobre 2003, portant refus d’accès à des documents relatifs aux décisions 2002/848/CE, 2002/974/CE et 2003/480/CE du Conseil, respectivement, du 28 octobre 2002, du 12 décembre 2002 et du 27 juin 2003, mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et abrogeant, respectivement, les décisions 2002/460/CE, 2002/848/CE et 2002/974/CE,
LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (deuxième chambre),
composé de MM. J. Pirrung, président, N. J. Forwood et S. Papasavvas, juges,
greffier : M. J. Plingers, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 17 novembre 2004,
rend le présent
Arrêt
Cadre juridique et antécédents du litige
1 L’article 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), dispose :
« Exceptions
1. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où la divulgation porterait atteinte à la protection :
a) de l’intérêt public, en ce qui concerne :
– la sécurité publique,
– [...]
– les relations internationales,
[...]
2. Les institutions refusent l’accès à un document dans le cas où sa divulgation porterait atteinte à la protection :
– [...]
– des procédures juridictionnelles et des avis juridiques,
– [...]
à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie la divulgation du document visé.
[...] »
2 Le 28 octobre 2002, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision 2002/848/CE mettant en œuvre l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 2580/2001 concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et abrogeant la décision 2002/460/CE (JO L 295, p. 12). Cette décision a inclus le requérant dans la liste des personnes soumises au gel des fonds et avoirs financiers instauré par ce règlement (ci‑après la « liste litigieuse »). Cette liste a été mise à jour, notamment, par la décision 2002/974/CE du Conseil, du 12 décembre 2002 (JO L 337, p. 85), et la décision 2003/480/CE du Conseil, du 27 juin 2003 (JO L 160, p. 81), abrogeant les décisions précédentes et établissant une nouvelle liste. Le nom du requérant a été maintenu à chaque fois sur cette liste.
3 Conformément au règlement n° 1049/2001, le requérant a demandé, par lettre confirmative du 11 décembre 2002, l’accès aux documents ayant amené le Conseil à adopter la décision 2002/848 et la communication de l’identité des États ayant fourni certains documents à cet égard. Par lettre confirmative du 3 février 2003, le requérant a demandé l’accès à tous les nouveaux documents ayant amené le Conseil à adopter la décision 2002/974 le maintenant sur la liste litigieuse et la communication de l’identité des États ayant fourni certains documents à cet égard. Par lettre confirmative du 5 septembre 2003, le requérant a demandé spécifiquement l’accès au compte-rendu du Comité des représentants permanents (Coreper) 11 311/03 EXT 1 CRS/CRP, relatif à la décision 2003/480, ainsi qu’à tous les documents soumis au Conseil avant l’adoption de la décision 2003/480 et fondant son inclusion et son maintien sur la liste litigieuse.
4 Le Conseil a opposé un refus d’accès, même partiel, à chacune de ces demandes, respectivement par décisions confirmatives du 21 janvier, du 27 février et du 2 octobre 2003 (ci‑après, respectivement, les « première décision de refus », « deuxième décision de refus » et « troisième décision de refus »).
5 S’agissant des première et deuxième décisions de refus, le Conseil a indiqué que les informations ayant conduit à l’adoption des décisions établissant la liste litigieuse figuraient respectivement dans les comptes‑rendus sommaires du Coreper du 23 octobre 2002 (13 441/02 EXT 1 CRS/CRP 43) et du 4 décembre 2002 (15 191/02 EXT 1 CRS/CRP 51) classifiés « CONFIDENTIEL UE ».
6 Le Conseil a refusé de donner accès à ces comptes-rendus en invoquant l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001. Il a exposé, d’une part, que « la divulgation de [ces comptes-rendus] ainsi que des informations en possession des autorités des États membres qui luttent contre le terrorisme permettrait aux personnes, groupes et entités faisant l’objet de ces informations de nuire aux activités menées par ces autorités et porterait gravement atteinte à l’intérêt public en ce qui concerne la sécurité publique ». D’autre part, selon le Conseil, la « divulgation des informations en question porterait aussi atteinte à la protection de l’intérêt public en ce qui concerne les relations internationales, étant donné que les actions menées dans le cadre de la lutte contre le terrorisme impliqu[aient] également des autorités d’États tiers ». Le Conseil a refusé l’accès partiel à ces informations au motif qu’elles étaient « couvertes par les exceptions précitées dans leur intégralité ». Le Conseil a, en outre, refusé de communiquer l’identité des États ayant fourni des informations pertinentes en signalant que « [la] [les] autorité[s] d’origine des informations en objet, après consultation conformément à l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, [est] [sont] opposée[s] à la divulgation de l’information demandée ».
7 S’agissant de la troisième décision de refus, le Conseil a d’abord indiqué que la demande du requérant concernait le même document que celui dont l’accès lui avait été refusé par la première décision de refus. Le Conseil a confirmé sa première décision de refus et a ajouté que l’accès au compte-rendu 13 441/02 devait être également refusé en raison de l’exception relative aux procédures juridictionnelles (article 4, paragraphe 2, deuxième tiret, du règlement n° 1049/2001). Le Conseil a ensuite reconnu avoir indiqué par erreur comme pertinent le compte-rendu 11 311/03, relatif à la décision 2003/480. À cet égard, il a exposé ne pas avoir reçu d’autre information ou document justifiant la révocation de la décision 2002/848 pour autant qu’elle concerne le requérant.
8 Le requérant a introduit un recours en annulation de la décision 2002/974, enregistré au greffe du Tribunal sous le numéro T‑47/03.
Procédure et conclusions des parties
9 Par requêtes déposées au greffe du Tribunal le 24 mars 2003 (affaire T‑110/03), le 30 avril 2003 (affaire T‑150/03) et le 12 décembre 2003 (affaire T‑405/03), le requérant a introduit les présents recours à l’encontre, respectivement, des première, deuxième et troisième décisions de refus.
10 Par ordonnances du président de la deuxième chambre du Tribunal du 5 décembre 2003 et du 27 avril 2004, les affaires T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03 ont été jointes aux fins de la procédure écrite, de la procédure orale et de l’arrêt, conformément à l’article 50 du règlement de procédure du Tribunal.
11 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler les première (affaire T‑110/03), deuxième (affaire T‑150/03) et troisième (affaire T‑405/03) décisions de refus ;
– condamner le Conseil aux dépens.
12 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter les recours ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
1. Sur la portée des recours
13 Le Tribunal constate au préalable que, dans ses première et deuxième décisions de refus (affaires T‑110/03 et T‑150/03), le Conseil a, d’une part, refusé entièrement l’accès aux comptes-rendus 13 441/02 et 15 191/02 concernant, respectivement, l’adoption des décisions 2002/848 et 2002/974, en s’appuyant sur les exceptions relatives à l’intérêt public prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), premier et troisième tirets, du règlement n° 1049/2001. D’autre part, le Conseil a refusé de communiquer l’identité des États ayant fourni des documents relatifs à l’adoption des décisions 2002/848 et 2002/974, en s’appuyant sur l’article 9, paragraphe 3, de ce règlement, relatif au traitement des documents sensibles.
14 Le Tribunal constate également que, dans sa troisième décision de refus (affaire T‑405/03), le Conseil a répondu, à titre principal, qu’il ne disposait d’aucun document nouveau concernant le requérant depuis l’adoption de la décision 2002/848, c’est-à-dire de documents autres que celui dont l’accès lui avait été refusé par la première décision de refus.
15 En premier lieu, le requérant avance, dans le cadre de son moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation, que la motivation des décisions de refus serait en contradiction avec la thèse du Conseil dans l’affaire T‑47/03 selon laquelle l’inclusion du requérant dans la liste litigieuse serait fondée sur un document public, à savoir la décision de la Rechtseenheidskamer de l’Arrondissementsrechtbank te ‘s‑Gravenhage (Pays-Bas) du 11 septembre 1997, annexée au mémoire en défense du Conseil dans l’affaire T‑47/03.
16 Le défaut de motivation allégué par le requérant constitue en réalité un grief de fond. L’absence de motivation relative à la décision du 11 septembre 1997 dans les décisions de refus n’est que la traduction d’une éventuelle erreur de droit relative à l’omission du Conseil de donner accès à la décision du 11 septembre 1997.
17 Toutefois, il n’y a pas ou plus lieu de statuer sur cette éventuelle erreur de droit au regard du règlement n° 1049/2001, dès lors qu’il est constant que le requérant possède la décision du 11 septembre 1997 [voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 25 juin 2002, British American Tobacco (Investments)/Commission, T‑311/00, Rec. p. II‑2781, point 45].
18 En deuxième lieu, le requérant prétend, dans l’affaire T‑405/03, toujours dans le cadre de son moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation, que la troisième décision de refus serait contradictoire par rapport à la deuxième décision de refus. Ainsi, la troisième décision de refus indiquerait qu’il n’existe aucun nouveau document le concernant depuis l’adoption de la décision 2002/848, alors que la deuxième décision de refus indiquerait comme pertinent le compte-rendu 15 191/02 relatif à la décision 2002/974 et certains documents fournis par divers États.
19 Dans ses écrits, le Conseil concède que la deuxième décision de refus est erronée en ce qu’elle indique l’existence de documents pertinents. La décision 2002/974 aurait été adoptée, en ce qui concerne le requérant, au seul vu des documents qui ont motivé l’adoption de la décision précédente, à savoir la décision 2002/848. Dès lors, le compte-rendu 15 191/02 ne comporterait aucune information nouvelle concernant le requérant.
20 Lors de l’audience, le requérant a déclaré qu’il ne demandait l’accès à des documents que pour autant que ces documents le concernaient. Cette déclaration a été actée au procès-verbal de l’audience.
21 Le Tribunal considère qu’il n’y avait pas contrariété, aux dates d’adoption des deuxième et troisième décisions de refus, entre ces deux décisions. La deuxième demande d’accès du requérant pouvait fort bien être comprise, à l’époque, comme demandant l’accès à tous les documents nouveaux ayant mené à l’adoption de la décision 2002/974, donc y compris ceux ne concernant pas le requérant tel que, selon le Conseil, le compte-rendu 15 191/02. D’ailleurs, le règlement n° 1049/2001 ne se rapporte pas seulement à l’accès aux documents concernant le demandeur, mais organise un système d’accès qui peut être indépendant de cette circonstance. Il s’ensuit que le Conseil pouvait valablement donner un tel contenu à ladite demande. En revanche, la troisième demande d’accès du requérant pouvait fort bien être comprise, pour sa partie principale, comme ne visant que les documents concernant le requérant. Il s’ensuit que des réponses différentes pouvaient valablement être apportées à des demandes différentes.
22 Toutefois, eu égard à la déclaration du requérant lors de l’audience, le Tribunal estime que ce dernier ne demande l’accès au compte-rendu 15 191/02 et à l’identité des États ayant fourni des documents relatifs à l’adoption de la décision 2002/974 que pour autant que ces documents le concernent.
23 Il en résulte, dans l’affaire T‑150/03, que le cadre du litige dépend de la question de savoir si les documents ou informations nouveaux dont l’accès a été refusé par la deuxième décision de refus concernent, ou non, le requérant. Une telle question est obligatoirement résolue par l’examen du bien-fondé de la troisième décision de refus selon laquelle il n’existe aucun document nouveau concernant le requérant autre que ceux dont l’accès a été refusé par la première décision de refus.
24 Par ailleurs, le Tribunal constate que, dans l’affaire T‑405/03, le requérant ne conteste pas le refus d’accès implicite au compte-rendu 11 311/03, pourtant demandé spécifiquement dans les conclusions de la troisième demande confirmative d’accès. L’accès à ce compte-rendu ne fait donc pas partie du litige.
25 En troisième lieu, le requérant reproche au Conseil, dans l’affaire T‑405/03, de ne pas avoir répondu de façon circonstanciée à ses arguments relatifs aux exceptions à l’accès aux documents, d’avoir invoqué à tort des exceptions à l’accès aux documents, notamment celle relative aux procédures juridictionnelles en ce qui concerne le compte-rendu 13 441/02, et d’avoir refusé un accès partiel à ce document.
26 Le Tribunal relève, à cet égard, que la troisième décision de refus présente un caractère purement confirmatif en ce qui concerne le refus d’accès au compte‑rendu 13 441/02, dont l’accès avait déjà été refusé par la première décision de refus. Il en résulte que le recours introduit dans l’affaire T‑405/03, pour autant qu’il porte sur le compte-rendu 13 441/02, est irrecevable (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 25 octobre 2001, Métropole télévision M 6/Commission, T‑354/00, Rec. p. II‑3177, points 34 et 35, et arrêt du Tribunal du 11 juin 2002, AICS/Parlement, T‑365/00, Rec. p. II‑2719, point 30).
27 En conséquence, le litige dans l’affaire T‑110/03 est limité au refus d’accès au compte-rendu 13 441/02 et au refus de communiquer l’identité de certains États ayant fourni des documents relatifs à l’adoption de la décision 2002/848. Le litige dans l’affaire T‑405/03 est limité à la question de savoir si le Conseil disposait de nouveaux documents concernant le requérant, autres que ceux dont il disposait pour l’adoption de la décision 2002/848. Le litige dans l’affaire T‑150/03 dépend de la question de savoir si le compte-rendu 15 191/02 et les documents fournis par certains États relatifs à l’adoption de la décision 2002/974 concernent le requérant.
2. Sur le recours dans l’affaire T‑405/03
28 Dans la troisième décision de refus, le Conseil a exposé, en substance, qu’il n’existait aucun document nouveau concernant le requérant autre que les documents et informations dont l’accès lui avait été refusé par la première décision de refus.
29 Selon une jurisprudence bien établie, une présomption de légalité s’attache à toute déclaration des institutions relative à l’inexistence de documents demandés. Partant, une présomption de véracité s’attache à cette déclaration. Il s’agit néanmoins d’une présomption simple que le requérant peut renverser par tous moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants [voir, en ce sens, arrêts du Tribunal du 12 octobre 2000, JT’s Corporation/Commission, T‑123/99, Rec. p. II‑3269, point 58, et British American Tobacco (Investments)/Commission, point 17 supra, point 35].
30 À cet égard, les seuls indices apportés par le requérant résultent, d’une part, de l’obligation pour le Conseil de réexaminer son cas à chaque nouvelle décision le maintenant sur la liste litigieuse et, d’autre part, de la contrariété existant entre les deuxième et troisième décisions de refus.
31 D’une part, ainsi que le Tribunal l’a constaté au point 21 ci-dessus, il n’existe pas de contrariété entre les deuxième et troisième décisions de refus. Cela n’interdit toutefois pas au Conseil, au vu de sa nouvelle compréhension de la demande du requérant, telle que confirmée à l’audience, de considérer que la réponse apportée dans la troisième décision de refus vaut également pour la deuxième demande d’accès du requérant, telle que réinterprétée. Une telle modification de la position du Conseil ne fait pas grief au requérant, dès lors que ce dernier a confirmé en ce sens l’étendue de sa demande. Dès lors, cette modification ne constitue ni un indice indiquant l’existence de documents concernant le requérant et relatifs à la décision 2003/480 ni un défaut de motivation affectant la troisième décision de refus.
32 D’autre part, la troisième décision de refus expose, premièrement, que l’indication selon laquelle le compte-rendu 11 311/03 contenait des éléments ayant servi de base à l’adoption de la décision 2003/480 pour autant qu’elle concerne le requérant était erronée (point 3) et, deuxièmement, que le Conseil n’avait reçu aucun document nouveau justifiant la révocation de la décision 2002/848 en ce qui concerne le requérant (point 4). Il en ressort que le Conseil soutient avoir adopté la décision 2003/480 maintenant le requérant sur la liste litigieuse sans prendre en compte de nouveau document le concernant. Or, l’éventuelle obligation du Conseil de réexaminer, à chaque nouvelle décision, le cas du requérant ne constitue pas un indice suffisant permettant de croire que le Conseil aurait examiné de nouveaux documents concernant le requérant. Il convient encore de signaler que la question de savoir si le Conseil a pu valablement adopter la décision 2003/480 dans les circonstances de l’espèce ne concerne pas le présent litige relatif à l’accès aux documents.
33 Il en résulte que, faute d’indices pertinents et concordants en sens contraire, l’affirmation du Conseil – selon laquelle aucun nouveau document concernant le requérant n’a été pris en compte par le Conseil depuis l’adoption de la décision 2002/848 – doit être considérée comme exacte.
34 Force est alors de constater que l’inexistence des documents demandés par le requérant dans sa troisième demande d’accès est établie à suffisance de droit.
35 En conséquence, le recours dans l’affaire T‑405/03, pour sa partie qui est recevable, est rejeté comme non fondé.
3. Sur le recours dans l’affaire T‑150/03
36 Ainsi que cela a été constaté au point 33 ci-dessus, rien n’indique qu’il existe de nouveaux documents concernant le requérant pris en compte par le Conseil depuis l’adoption de la décision 2002/848. Par ailleurs, rien n’indique que la déclaration nouvelle du Conseil – figurant dans le mémoire en défense déposé dans l’affaire T-405/03 – selon laquelle le compte-rendu 15 191/02 ne comportait « aucune information nouvelle concernant [le requérant] » soit erronée. D’une part, ainsi que cela a été constaté au point 21 ci-dessus, la nouvelle position du Conseil n’est pas contradictoire par rapport à celle exprimée dans la deuxième décision de refus, en ce qu’elle est explicable par la nouvelle compréhension par le Conseil de la portée exacte de la demande du requérant. D’autre part, aucun autre indice que cette soi-disant contradiction n’a été apporté par le requérant qui soit susceptible de remettre en cause cette nouvelle déclaration du Conseil.
37 Il en découle que l’existence de nouveaux documents concernant le requérant en vue de l’adoption de la décision 2002/974, y compris des éléments figurant dans le compte-rendu 15 191/02, n’est pas établie.
38 Eu égard à la déclaration du requérant à l’audience selon laquelle il ne demande que les documents le concernant, il convient de constater que l’inexistence des documents demandés en rapport avec l’adoption de la décision 2002/974 est établie à suffisance de droit.
39 De même, eu égard à la déclaration du requérant à l’audience, il n’y a plus lieu d’examiner la légalité de la deuxième décision de refus au regard des motifs de refus d’accès qui y sont exposés.
40 En conséquence, le recours dans l’affaire T‑150/03 est rejeté comme non fondé.
4. Sur le recours dans l’affaire T‑110/03
41 Le requérant invoque trois moyens, tirés, respectivement, de la violation du droit d’accès aux documents, de la violation de l’obligation de motivation et de la violation des principes généraux du droit relatifs aux droits de la défense. Eu égard au fait que des moyens identiques, en substance, ont été développés dans l’affaire T‑150/03 et au fait que les affaires ont été jointes aux fins de la procédure écrite, donnant lieu à des écrits communs aux affaires T‑110/03 et T‑150/03, il convient également de tenir compte des arguments du requérant exposés dans l’affaire T‑150/03.
42 Le Tribunal constate que le troisième moyen constitue, en réalité, un moyen transversal dont la prémisse est reprise dans les deux autres moyens. Il est donc opportun d’examiner les moyens du requérant dans l’ordre inverse de leur présentation.
43 Il est toutefois nécessaire de trancher au préalable la question relative à l’étendue du contrôle du Tribunal en l’espèce.
Sur l’étendue du contrôle de légalité
44 Le Conseil estime que le contrôle du Tribunal concernant l’accès au type de documents en cause en l’espèce est restreint (arrêt du Tribunal du 19 juillet 1999, Hautala/Conseil, T‑14/98, Rec. p. II‑2489). Le requérant rejette cette allégation au motif que les présentes affaires présenteraient des différences notables par rapport à l’affaire ayant donné lieu à cet arrêt Hautala/Conseil.
45 Le Tribunal rappelle que l’accès du public aux documents des institutions constitue le principe juridique et la possibilité de refus est l’exception. Une décision de refus n’est valide que si elle se fonde sur une des exceptions prévues par l’article 4 du règlement n° 1049/2001. Conformément à une jurisprudence constante, ces exceptions doivent être interprétées et appliquées de façon restrictive, afin de ne pas tenir en échec l’application du principe général consacré dans ce règlement (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 7 février 2002, Kuijer/Conseil, T‑211/00, Rec. p. II‑485, point 55, et la jurisprudence citée).
46 S’agissant de l’étendue du contrôle du Tribunal sur la légalité d’une décision de refus, il convient de noter que, dans les arrêts Hautala/Conseil, point 44 supra (point 71), et Kuijer/Conseil, point 45 supra (point 53), le Tribunal a reconnu au Conseil une large marge d’appréciation dans le cadre d’une décision de refus fondée, en partie comme en l’espèce, sur la protection de l’intérêt public en matière de relations internationales. Dans l’arrêt Kuijer/Conseil, point 44 supra, une telle marge d’appréciation a été reconnue à l’institution lorsque celle-ci fonde son refus d’accès en invoquant la protection de l’intérêt public en général. Dès lors, dans les domaines relatifs aux exceptions obligatoires à l’accès du public aux documents prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001, les institutions disposent d’un large pouvoir d’appréciation.
47 En conséquence, le contrôle exercé par le Tribunal sur la légalité de décisions des institutions refusant l’accès à des documents en raison des exceptions relatives à l’intérêt public prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 doit se limiter à la vérification du respect des règles de procédure et de motivation, de l’exactitude matérielle des faits, ainsi que de l’absence d’erreur manifeste dans l’appréciation des faits et de détournement de pouvoir (voir, par analogie, arrêts Hautala/Conseil, point 44 supra, points 71 et 72, confirmé sur pourvoi, et Kuijer/Conseil, point 45 supra, point 53).
Sur le troisième moyen, tiré de la violation des principes généraux du droit relatifs aux droits de la défense
Arguments des parties
48 Par son troisième moyen, le requérant allègue que le Conseil a violé les principes généraux du droit communautaire consacrés par l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) et le principe de proportionnalité. Il soutient que son inscription sur la liste litigieuse équivaut à une accusation en matière pénale (Cour eur. D. H., arrêt Deweer du 27 février 1980, série A n° 35). Le refus d’accès aux documents demandés constituerait une violation grave du droit à un procès équitable, et notamment des garanties prévues par l’article 6, paragraphe 3, de la CEDH, dans le cadre de son recours en annulation à l’encontre de la décision 2002/974 (affaire T‑47/03). Le Conseil aurait en outre violé le principe de proportionnalité en méconnaissant le droit du requérant de connaître les raisons pour lesquelles il a été inclus dans la liste litigieuse.
49 Le Conseil considère que les arguments du requérant sortent du cadre de l’instance, car les affaires ne portent pas sur la légalité du règlement n° 2580/2001 justifiant l’inscription du requérant sur la liste litigieuse. Dans le cadre des exceptions prévues par l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, la situation du demandeur serait sans importance.
Appréciation du Tribunal
50 Il convient de rappeler, d’une part, que, en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, les bénéficiaires du droit d’accès aux documents des institutions sont « [t]out citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre ». Il en ressort que ce règlement a vocation à garantir l’accès de tous aux documents publics et non seulement l’accès du demandeur à des documents le visant.
51 D’autre part, les exceptions à l’accès aux documents prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 sont rédigées en termes impératifs. Il s’ensuit que les institutions sont obligées de refuser l’accès aux documents relevant de ces exceptions, lorsque la preuve des circonstances visées est rapportée (voir, par analogie, arrêts du Tribunal du 5 mars 1997, WWF UK/Commission, T‑105/95, Rec. p. II‑313, point 58, et du 13 septembre 2000, Denkavit Nederland/Commission, T‑20/99, Rec. p. II‑3011, point 39).
52 Dès lors, l’intérêt particulier que peut faire valoir un demandeur à l’accès à un document le concernant personnellement ne saurait être pris en compte dans le cadre de l’application des exceptions obligatoires prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001.
53 Le requérant prétend, en substance, que le Conseil était obligé de lui donner accès aux documents demandés dans la mesure où ces documents lui sont nécessaires pour garantir son droit à un procès équitable dans le cadre de l’affaire T‑47/03.
54 Or, le Conseil ayant invoqué les exceptions obligatoires prévues par l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001 dans la première décision de refus, il ne peut pas lui être reproché de ne pas avoir pris en compte l’éventuel besoin particulier du requérant de disposer des documents demandés.
55 Dès lors, à supposer même que ces documents s’avèrent nécessaires à la défense du requérant dans le cadre de l’affaire T‑47/03, question qui relève de l’examen de cette dernière affaire, cette circonstance n’est pas pertinente pour apprécier la validité de la première décision de refus.
56 En conséquence, le troisième moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le deuxième moyen, tiré d’un défaut de motivation
Arguments des parties
57 Par son deuxième moyen, le requérant avance que le Conseil s’est borné à fournir une réponse laconique et stéréotypée dans le cadre du refus d’accès en raison de l’atteinte à l’intérêt public ou de la « règle de l’auteur » et du refus d’accès partiel. Ce faisant, le Conseil n’aurait ni identifié les informations contenues dans chaque document ni les documents attribuables à certains États, ni permis de connaître la justification de ces refus, malgré les exigences jurisprudentielles (arrêts du Tribunal du 17 juin 1998, Svenska Journalistförbundet/Conseil, T‑174/95, Rec. p. II‑2289, point 112, et du 6 avril 2000, Kuijer/Conseil, T‑188/98, Rec. p. II‑1959, points 37 et 38). Ainsi, le requérant n’aurait pas été mis en mesure de comprendre les raisons avancées par le Conseil et le Tribunal ne serait pas en mesure de contrôler celles‑ci.
58 Le Conseil note, au préalable, que les motivations des première et deuxième décisions de refus sont identiques, puisque le contexte est essentiellement le même dans les deux cas. S’agissant de la motivation relative à l’intérêt public, le Conseil s’appuie sur l’article 9, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, selon lequel toute décision refusant l’accès à un document sensible est fondée sur des motifs ne portant pas atteinte aux intérêts dont la protection est prévue à l’article 4. De plus, la motivation des première et deuxième décisions de refus répondrait aux exigences de la jurisprudence, en particulier au regard du contexte factuel et juridique des présentes affaires. S’agissant de l’application de la « règle de l’auteur », les décisions de refus identifieraient clairement les documents pertinents. Le refus des auteurs de ces documents constituerait une raison suffisante pour en refuser l’accès.
Appréciation du Tribunal
59 Selon une jurisprudence constante, la motivation exigée par l’article 253 CE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre aux intéressés de connaître les justifications de la mesure prise et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où la question de savoir si la motivation d’un acte satisfait aux exigences dudit article doit être appréciée au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir, notamment, arrêt de la Cour du 6 mars 2003, Interporc/Commission, C‑41/00 P, Rec. p. I‑2125, point 55, et la jurisprudence citée).
60 S’agissant d’une demande d’accès aux documents, lorsque l’institution en cause refuse un tel accès, elle doit démontrer dans chaque cas d’espèce, sur la base des informations dont elle dispose, que les documents auxquels l’accès est sollicité relèvent effectivement des exceptions énumérées dans le règlement n° 1049/2001 (voir, par analogie, arrêt de la Cour du 11 janvier 2000, Pays‑Bas et Van der Wal/Commission, C‑174/98 P et C‑189/98 P, Rec. p. I‑1, point 24). Toutefois, il peut être impossible d’indiquer les raisons justifiant la confidentialité à l’égard de chaque document, sans divulguer le contenu de ce dernier, et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle (voir, par analogie, arrêt WWF UK/Commission, point 51 supra, point 65).
61 Dans le cadre de cette jurisprudence, il appartient donc à l’institution ayant refusé l’accès à un document de fournir une motivation permettant de comprendre et de vérifier, d’une part, si le document demandé est effectivement concerné par le domaine visé par l’exception invoquée et, d’autre part, si le besoin de protection relatif à cette exception est réel.
62 En l’espèce, s’agissant du compte-rendu 13 441/02, le Conseil a indiqué clairement les exceptions sur lesquelles il fondait son refus en invoquant cumulativement les premier et troisième tirets de l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001. Il a indiqué en quoi ces exceptions étaient pertinentes par rapport aux documents concernés en se référant à la lutte contre le terrorisme et à l’intervention d’États tiers. Il a, de plus, fourni une brève explication relative au besoin de protection invoqué. Ainsi, s’agissant de la sécurité publique, il a exposé que la communication des documents donnerait aux personnes faisant l’objet de ces informations l’opportunité de nuire à l’action des autorités publiques. S’agissant des relations internationales, il a, succinctement, évoqué l’implication d’États tiers dans le cadre de la lutte contre le terrorisme. La brièveté de cette motivation est admissible au regard du fait que l’évocation d’informations supplémentaires, faisant notamment référence au contenu des documents visés, priverait les exceptions invoquées de leur finalité.
63 S’agissant du refus d’accès partiel à ces documents, le Conseil a expressément indiqué, d’une part, avoir examiné cette possibilité et, d’autre part, la raison pour laquelle cette possibilité avait été rejetée, à savoir que les documents en question étaient intégralement couverts par les exceptions invoquées. Pour les mêmes raisons que précédemment, le Conseil ne pouvait pas identifier précisément les informations contenues dans ces documents sans priver les exceptions invoquées de leur finalité. Le fait que cette motivation apparaisse stéréotypée ne constitue pas, en soi, un défaut de motivation en ce qu’elle n’empêche ni la compréhension ni la vérification du raisonnement tenu.
64 S’agissant de l’identité des États ayant fourni des documents pertinents, il doit être noté que le Conseil a lui‑même signalé l’existence de documents émanant d’États tiers dans ses décisions initiales de refus. D’une part, le Conseil a indiqué l’exception avancée à cet égard, à savoir l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001. D’autre part, il a fourni les deux critères d’application de cette exception. En premier lieu, il a implicitement mais nécessairement considéré que les documents en cause étaient des documents sensibles. Cet élément apparaît compréhensible et vérifiable au vu du contexte dans lequel il s’inscrit, en particulier au vu de la classification « CONFIDENTIEL UE » des documents en cause. En second lieu, le Conseil a exposé avoir consulté les autorités concernées et avoir pris acte de leur opposition à toute divulgation de leur identité.
65 Malgré la relative brièveté de la motivation de la première décision de refus (deux pages), le requérant a été pleinement mis en mesure de comprendre les raisons des refus qui lui ont été opposés et le Tribunal mis à même d’effectuer son contrôle. Dès lors, le Conseil a correctement motivé lesdites décisions.
66 En conséquence, le deuxième moyen doit être rejeté comme non fondé.
Sur le premier moyen, tiré de la violation du droit d’accès aux documents
Arguments des parties
67 Par son premier moyen, le requérant prétend que le Conseil a violé l’article 1er, deuxième alinéa, UE, l’article 6, paragraphe 1, UE, l’article 255 CE et l’article 4, paragraphe 1, sous a), et paragraphe 6, ainsi que l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001. Par la première branche de ce moyen, le requérant allègue que le Conseil n’a jamais examiné concrètement la question de savoir si la divulgation des informations demandées était susceptible de porter atteinte à l’intérêt public. Les courtes explications très générales données à cet égard ne seraient pas conformes au principe de l’interprétation stricte des exceptions au droit d’accès aux documents, tel qu’il résulte de l’article 255 CE et du règlement n° 1049/2001. Le requérant devrait avoir le droit de connaître les raisons de son inscription sur la liste litigieuse sans pour autant que ces raisons soient considérées comme portant atteinte à la sécurité publique. Le simple fait que des pays tiers soient impliqués dans les activités des institutions ne saurait suffire à ce que ces dernières justifient leur refus par la protection des relations internationales. Le Conseil aurait méconnu son obligation de mettre en balance ses propres intérêts et ceux du requérant.
68 Par la deuxième branche de ce moyen, le requérant estime que la justification stéréotypée avancée par le Conseil pour refuser un accès partiel aux documents pourrait être reproduite de manière systématique dans toute décision refusant ce type d’accès. En l’espèce, le Conseil n’aurait pas examiné sérieusement la possibilité d’accorder un accès partiel.
69 Par la troisième branche de ce moyen, le requérant avance qu’une interprétation stricte de la « règle de l’auteur » impliquait que le Conseil précise l’identité des auteurs des documents évoqués et la nature exacte des documents concernés afin de le mettre en mesure de présenter une demande d’accès auprès de ces auteurs.
70 Le Conseil rappelle, tout d’abord, les règles spécifiques prévues par l’article 9, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001 pour les « documents sensibles ». En l’espèce, la lutte contre le terrorisme exigerait une approche particulièrement prudente. Le Conseil détaille la procédure de traitement d’une demande d’accès à ce type de document démontrant que les demandes d’accès et l’accès partiel ont fait l’objet d’un examen concret. Le Conseil précise que les décisions de refus ont été adoptées à l’unanimité. Le requérant n’aurait pas démontré l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation en l’espèce. Un refus d’accès fondé sur l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001 ne supposerait pas la prise en compte de la situation du demandeur et, donc, pas de mise en balance des intérêts. S’agissant de la règle de l’auteur, le Conseil rappelle que l’autorité d’origine d’un document classé sensible dispose d’un contrôle complet sur ce document, y compris l’information relative à son existence même.
Appréciation du Tribunal
– Sur les exceptions relatives à l’intérêt public
71 Il y a lieu de rappeler, au préalable, que le Conseil n’était pas tenu, dans le cadre des exceptions prévues à l’article 4, paragraphe 1, sous a), du règlement n° 1049/2001, de prendre en compte l’intérêt particulier du requérant à obtenir les documents demandés (voir points 52 et 54 ci-dessus).
72 Il convient de noter que le document demandé, à savoir le compte-rendu 13 441/02, se rapporte à la décision 2002/848. Cette décision intervenant directement dans le champ de la lutte contre le terrorisme, le document demandé, qui sert de base à cette décision, relève manifestement de la même catégorie.
73 Il doit être constaté, en outre, que le document demandé est classifié « CONFIDENTIEL UE ». Il relève, à ce titre, des documents sensibles dont le traitement est prévu à l’article 9 du règlement n° 1049/2001. Toutefois, si cette classification confirme la nature du document demandé et le soumet à un traitement spécial, elle ne saurait, à elle seule, justifier l’application des motifs de refus prévus à l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001.
74 S’agissant, en premier lieu, de la protection de l’intérêt public relatif à la sécurité publique, force est de constater que le document demandé a effectivement trait à ce domaine, dès lors que, selon la demande d’accès elle‑même, il sert de base à une décision déterminant les personnes, groupes ou entités suspectés de terrorisme.
75 Toutefois, la circonstance que le document demandé concerne la sécurité publique ne saurait, à elle seule, suffire à justifier l’application de l’exception invoquée (voir, par analogie, arrêt Denkavit Nederland/Commission, point 51 supra, point 45).
76 Il appartient dès lors au Tribunal de vérifier si, en l’espèce, le Conseil n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en estimant que la divulgation du document demandé pourrait porter atteinte à la protection de l’intérêt public en cause.
77 À cet égard, il doit être admis que l’efficacité de la lutte contre le terrorisme suppose que les informations détenues par les autorités publiques concernant des personnes ou entités suspectées de terrorisme soient maintenues secrètes afin que ces informations gardent leur pertinence et permettent une action efficace. Dès lors, la communication du document demandé au public aurait nécessairement porté atteinte à l’intérêt public relatif à la sécurité publique. À cet égard, la distinction avancée par le requérant entre les informations d’ordre stratégique et les informations le concernant personnellement ne saurait être admise. En effet, toute information personnelle révèlerait nécessairement certains aspects stratégiques de la lutte contre le terrorisme, tels que les sources d’informations, la nature de ces informations ou le degré de surveillance des personnes suspectées de terrorisme.
78 Le Conseil n’a donc pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en refusant l’accès au compte-rendu 13 441/02 pour des raisons de sécurité publique.
79 S’agissant, en second lieu, de la protection de l’intérêt public relatif aux relations internationales, il est patent, au regard de la décision 2002/848 et du règlement n° 2580/2001, que son objet, à savoir la lutte contre le terrorisme, s’inscrit dans le cadre d’une action internationale née de la résolution 1373 (2001) du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 septembre 2001. Dans le cadre de cette action globale, les États sont appelés à collaborer. Or, les éléments de cette collaboration internationale figurent très probablement, voire obligatoirement, dans le document demandé. En toute hypothèse, le requérant n’a pas contesté le fait que des États tiers soient impliqués dans l’adoption de la décision 2002/848. Il a, au contraire, demandé à se voir communiquer l’identité de ces États. Il en résulte que le document demandé s’inscrit effectivement dans le champ de l’exception relative aux relations internationales.
80 Cette collaboration internationale en matière de terrorisme suppose une confiance de la part des États dans la confidentialité accordée aux informations qu’ils ont transmises au Conseil. Eu égard à la nature du document demandé, le Conseil a donc pu considérer, à juste titre, que la divulgation de ce document pouvait compromettre la position de l’Union européenne dans la collaboration internationale en matière de lutte contre le terrorisme.
81 À cet égard, l’argument du requérant – selon lequel le simple fait que des États tiers soient impliqués dans les activités des institutions ne saurait justifier l’application de l’exception en cause – doit être rejeté pour les raisons exposées ci‑dessus. En effet, contrairement à ce que suppose cet argument, la collaboration d’États tiers s’inscrit dans un cadre particulièrement sensible, à savoir la lutte contre le terrorisme, qui justifie que cette collaboration soit maintenue secrète. De plus, lue dans son ensemble, la décision fait apparaître que les États concernés ont même refusé que leur identité soit divulguée.
82 Il en résulte que le Conseil n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en estimant que la divulgation du document demandé était susceptible de porter atteinte à l’intérêt public en matière de relations internationales.
83 Pour autant que le requérant prétende, de façon générale, que le Conseil n’a jamais examiné concrètement si la divulgation des informations demandées était susceptible de porter atteinte à l’intérêt public, cet argument doit être rejeté. D’une part, il résulte de ce qui précède que le Conseil a appliqué à juste titre les exceptions relatives à la protection de l’intérêt public. D’autre part, le Conseil a décrit, sans que cela soit remis en cause par le requérant, la procédure d’examen des demandes d’accès à des documents sensibles selon laquelle tant les fonctionnaires habilités que les délégations des États membres ont pu examiner les documents en question et prendre position sur la réponse à apporter aux demandes d’accès du requérant. Au terme de cette procédure, le Conseil a approuvé à l’unanimité le refus d’accès aux documents demandés. Il en résulte que le seul fait, avancé par le requérant, que la motivation soit courte ne signifie pas que l’examen concret du Conseil ait été déficient.
84 Pour autant que le requérant prétende que la brièveté et le caractère stéréotypé de la motivation fournie à cet égard constituent un indice de défaut d’examen concret, l’argument doit être également rejeté. Certes, la motivation sur ce point apparaît largement identique dans les première et deuxième décisions de refus. Toutefois, il doit être tenu compte du fait qu’il peut être impossible d’indiquer les raisons justifiant le refus d’accès à chaque document, en l’occurrence à chaque élément d’information des documents, sans divulguer le contenu de ce document ou un élément essentiel de celui‑ci et, partant, priver l’exception de sa finalité essentielle (voir, en ce sens, arrêt WWF UK/Commission, point 51 supra, point 65). En l’espèce, une démonstration plus complète et individualisée par rapport au contenu du document demandé du fait que ce dernier était couvert par les exceptions relatives à l’intérêt public en matière de sécurité publique et de relations internationales ne pouvait que compromettre la confidentialité d’informations qui ont vocation, en raison de ces exceptions, à demeurer secrètes.
85 En conséquence, la première branche du premier moyen doit être rejetée.
– Sur l’accès partiel
86 Le requérant prétend que le Conseil n’a pas réellement examiné la possibilité d’un accès partiel au document demandé.
87 Le Tribunal constate, en premier lieu, qu’il résulte de la première décision de refus que le Conseil a effectivement examiné la possibilité d’un accès partiel aux documents demandés. Sauf indices sérieux contraires, une présomption de légalité doit être accordée à l’affirmation en ce sens du Conseil figurant dans la décision attaquée (voir, à cet égard, la jurisprudence citée au point 29 ci-dessus).
88 En second lieu, la brièveté et le caractère stéréotypé de la motivation fournie à cet égard par la première décision de refus ne sauraient constituer un indice de défaut d’examen concret. Certes, encore une fois, la motivation apparaît largement identique à cet égard dans les première et deuxième décisions de refus. Toutefois, en l’espèce, une démonstration plus complète et individualisée par rapport au contenu du document demandé, du fait que tous les passages de ce dernier sont couverts par les exceptions avancées, ne pouvait que compromettre la confidentialité des informations qui ont vocation, en raison de ces exceptions, à demeurer secrètes.
89 En conséquence, la deuxième branche du premier moyen doit être rejetée.
– Sur la communication de l’identité des États auteurs de certains documents
90 Le requérant prétend, en substance, qu’une interprétation stricte de la règle de l’auteur impliquerait que le Conseil indique l’identité des États tiers ayant soumis des documents relatifs à la décision 2002/848 ainsi que la nature exacte de ces documents afin de le mettre en mesure de présenter une demande d’accès à ces documents auprès de leurs auteurs.
91 Il convient de noter, au préalable, que l’argumentation du requérant est essentiellement fondée sur une jurisprudence ancienne relative au code de conduite du 6 décembre 1993, concernant l’accès du public aux documents du Conseil et de la Commission (JO L 340, p. 41, ci-après le « code de conduite ») mis en œuvre par la décision 93/731/CE du Conseil, du 20 décembre 1993, relative à l’accès du public aux documents du Conseil (JO L 340, p. 43), et de la décision 94/90/CECA, CE, Euratom de la Commission, du 8 février 1994, relative à l’accès du public aux documents de la Commission (JO L 46, p. 58).
92 En vertu de ce code de conduite, lorsque le document détenu par une institution avait pour auteur une personne tierce, la demande d’accès devait être adressée directement à cette personne. La Cour en a conclu que l’institution devait préciser à l’intéressé l’identité de l’auteur du document afin qu’il puisse s’adresser directement à lui (arrêt Interporc/Commission, point 59 supra, point 49).
93 En revanche, en vertu de l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement n° 1049/2001, il appartient à l’institution en cause de consulter elle‑même le tiers auteur sauf si la réponse positive ou négative à la demande d’accès s’impose d’elle‑même. Dans le cas des États membres, ceux‑ci peuvent demander à ce que leur accord soit requis.
94 La règle de l’auteur, telle qu’elle figurait dans le code de conduite, a donc subi un changement fondamental dans le règlement n° 1049/2001. Il en résulte que l’identité de l’auteur prend une importance bien moindre que sous le précédent régime.
95 En outre, pour les documents sensibles, l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001 dispose que ces documents « ne sont inscrits au registre ou délivrés que moyennant l’accord de l’autorité d’origine ». Il doit donc être constaté que les documents sensibles bénéficient d’un régime dérogatoire dont l’objet est, à l’évidence, de garantir le secret quant à leur contenu et, même, quant à leur existence.
96 Dès lors, le Conseil n’avait pas l’obligation de divulguer les documents en cause, dont des États sont auteurs, relatifs à l’adoption de la décision 2002/848, y compris l’identité de ces auteurs, pour autant que, premièrement, ces documents soient des documents sensibles et, deuxièmement, que les États auteurs en aient refusé la communication.
97 Or, il doit être constaté que le requérant ne conteste ni la base juridique invoquée par le Conseil, à savoir l’article 9, paragraphe 3, du règlement n° 1049/2001, qui implique que les documents concernés sont considérés comme sensibles, ni le fait que le Conseil ait obtenu un avis négatif des États auteurs des documents concernés.
98 À titre surabondant, il ne fait pas de doute que les documents en cause sont des documents sensibles. D’une part, le compte-rendu de la réunion du Coreper durant lequel ces documents ont été discutés a été classifié « CONFIDENTIEL UE » ainsi que le prévoit l’article 9, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001. Il en résulte que ces documents acquièrent, a priori, une telle classification. D’autre part, des documents transmis par des États tiers dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ne pourraient échapper à cette classification qu’au regard d’une déclaration expresse en ce sens, inexistante en l’espèce. Par ailleurs, eu égard à la présomption de légalité s’attachant à toute déclaration d’une institution, il y a lieu de noter que le requérant n’a apporté aucun indice de ce que la déclaration du Conseil – selon laquelle il avait obtenu un avis négatif des États concernés – est erronée.
99 Dès lors, c’est à bon droit que le Conseil a refusé de divulguer les documents en cause, y compris l’identité de leurs auteurs.
100 En conséquence, la troisième branche du premier moyen doit être rejetée.
101 Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son entier.
Sur les dépens
102 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé, il y a lieu de le condamner aux dépens conformément aux conclusions du Conseil.
Par ces motifs, le tribunal (deuxième chambre) déclare et arrête :
1) Les recours dans les affaires T‑110/03 et T‑150/03 sont rejetés comme non fondés.
2) Le recours dans l’affaire T‑405/03 est rejeté en partie comme irrecevable et pour le surplus comme non fondé.
3) Le requérant est condamné aux dépens dans les affaires T‑110/03, T‑150/03 et T‑405/03.
Pirrung
Forwood
Papasavvas
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 26 avril 2005.
Le greffier
Le président
H. Jung
J. Pirrung
Table des matières
Cadre juridique et antécédents du litige
Procédure et conclusions des parties
En droit
1. Sur la portée des recours
2. Sur le recours dans l’affaire T‑405/03
3. Sur le recours dans l’affaire T‑150/03
4. Sur le recours dans l’affaire T‑110/03
Sur l’étendue du contrôle de légalité
Sur le troisième moyen, tiré de la violation des principes généraux du droit relatifs aux droits de la défense
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le deuxième moyen, tiré d’un défaut de motivation
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
Sur le premier moyen, tiré de la violation du droit d’accès aux documents
Arguments des parties
Appréciation du Tribunal
– Sur les exceptions relatives à l’intérêt public
– Sur l’accès partiel
– Sur la communication de l’identité des États auteurs de certains documents
Sur les dépens
* Langue de procédure : l’anglais.
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