DEUXIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 51431/99
présentée par Maria Isabel ARISTIMUÑO MENDIZABAL
contre la France
La Cour européenne des Droits de l'Homme (deuxième section), siégeant le 21 juin 2005 en une chambre composée de :
MM.I. Cabral Barreto, président,
J.-P. Costa,
K. Jungwiert,
V. Butkevych,
M. Ugrekhelidze,
MmesA. Mularoni,
E. Fura-Sandström, juges,
et deMmeS. Dollé, greffière de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 23 septembre 1999,
Vu la décision partielle du 18 septembre 2003,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Mme Maria Isabel Aristimuño Mendizabal, est une ressortissante espagnole, née en 1952 et résidant à Tarnos. Elle est représentée devant la Cour par Me D. Rouget, avocat à Saint-Jean-de-Luz.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
La requérante, qui se présente comme « ressortissante basque de nationalité espagnole » est mariée depuis le 15 octobre 1984 à un ressortissant espagnol, ancien dirigeant de l'E.T.A., incarcéré depuis juin 1984 et extradé vers l'Espagne en 1992. Leur fille, née le 23 juillet 1984, est de nationalité française.
1. Les titres de séjour accordés à la requérante
La requérante réside en France depuis le 8 septembre 1975. Elle y obtint l'asile politique le 25 février 1976. A la suite des changements politiques intervenus en Espagne, le statut de réfugiée politique lui fut retiré le 14 mars 1979. Depuis cette date et jusqu'au 29 décembre 1989, elle bénéficia de cartes de séjour de résident temporaire d'une durée d'un an.
La requérante sollicita le renouvellement de sa carte de séjour et la délivrance d'une carte de travail le 27 novembre 1989. La mairie de Tarnos, agissant pour la préfecture des Landes, lui délivra un récépissé de demande de titre de séjour valable jusqu'au 26 février 1990, qui fut prorogé quinze fois, de trois mois en trois mois, jusqu'au 13 novembre 1993. Le titulaire de ce récépissé peut exercer un emploi s'il est en possession d'une carte de travail ou d'un titre en donnant lieu.
Le 13 août 1993, la préfecture lui délivra un récépissé de demande de carte de séjour de cinq ans valable jusqu'au 12 novembre 1993. Ce récépissé autorise son titulaire à travailler.
Le 12 novembre 1993, la mairie lui délivra une convocation pour le 30 novembre 1993 pour retirer le récépissé automatisé de demande de titre de séjour à la suite du dépôt d'une requête tendant à obtenir la prorogation d'un récépissé arrivant à échéance. Cette convocation fut prorogée, à neuf reprises, pour des périodes de quinze jours, jusqu'au 20 avril 1994.
A compter du 12 avril 1994, la préfecture lui délivra neuf récépissés ‑ d'une durée chacun de trois mois ‑ de demandes de carte de séjour valables jusqu'au 1er juillet 1996. Le 1er juillet 1996, la mairie lui délivra une convocation pour le 6 août 1996, prorogée une fois jusqu'au 15 août 1996.
Le 2 août 1996, la préfecture lui délivra un récépissé valable jusqu'au 1er novembre 1996, date à laquelle la mairie la convoqua le 28 novembre 1996 pour retirer le récépissé de demande de titre de séjour. Le 12 novembre 1996, elle obtint un récépissé de demande de carte de séjour valable jusqu'au 11 février 1997.
Le 12 février 1997 lui furent délivrés à la fois une convocation au 28 février 1997 pour retirer le récépissé de demande de titre de séjour et un récépissé de demande de carte de séjour valable jusqu'au 11 mai 1997. De tels récépissés furent renouvelés vingt-six fois, pour des périodes de trois mois, jusqu'en décembre 2003.
2. Les procédures devant les juridictions administratives
a) La procédure aux fins d'annulation du refus du préfet de délivrance d'un titre de séjour
Entre-temps, par une lettre du 18 février 1994, l'avocate de la requérante demanda à la préfecture des Landes qu'il soit donné une suite favorable à la demande de délivrance d'une carte de séjour de cinq ans formulée par sa cliente le 13 août 1993. Le préfet ne répondit pas.
Par une requête enregistrée au greffe du tribunal administratif de Pau le 12 août 1994, la requérante sollicita l'annulation de la décision implicite de refus du préfet. Sur la forme, elle soutenait que le préfet qui envisage de rejeter la demande de délivrance d'une carte de séjour à un étranger résidant régulièrement en France depuis plus de dix ans, doit, en vertu de l'article 18 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (relative aux conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers), saisir la commission départementale de séjour des étrangers, ce qu'il s'était abstenu de faire. Sur le fond, elle rappelait qu'elle résidait régulièrement en France depuis 1975 et que la carte de séjour devait lui être délivrée de plein droit tant en vertu de l'ordonnance de 1945 qu'en vertu de la législation communautaire.
Dans son mémoire en réplique enregistré le 1er décembre 1994, le préfet indiqua qu'aucun refus de délivrance de carte de séjour n'avait été notifié à la requérante. En effet, ce refus ne pouvait intervenir que pour un motif d'ordre public, ce qui n'était pas le cas de l'intéressée, et qu'après avoir saisi la commission de séjour, ce qui n'avait pas non plus été le cas. Le préfet précisa que les ressortissants communautaires n'étaient pas soumis à une autorisation spéciale de travail pour les professions non réglementées. Il en déduisit que « l'administration n'a[vait] commis aucune erreur de droit ou de fait dans la mesure où [la requérante pouvait] séjourner et travailler sur le territoire national avec le récépissé qui lui [était] remis trimestriellement ».
Dans ses conclusions en réplique du 1er février 1995, la requérante mentionna en particulier « qu'elle subi[ssait] un grave préjudice du fait des autorisations instables et aléatoires dont elle [était] victime ».
Dans un courrier du 11 septembre 1996, l'avocate de la requérante demanda au greffe du tribunal de l'informer de la date à laquelle l'affaire serait audiencée et précisa que sa cliente s'impatientait du fait qu'elle subissait de nombreuses difficultés dans sa vie personnelle et professionnelle.
Le tribunal annula la décision implicite de rejet du préfet par jugement du 6 novembre 1996, au motif que le préfet devait obligatoirement saisir la commission de séjour des étrangers avant de rejeter la demande de carte de séjour de la requérante. Le jugement fut notifié aux parties le 14 novembre 1996.
Le ministre de l'intérieur forma appel par une requête déposée le 23 janvier 1997 au greffe de la cour administrative d'appel de Bordeaux. Le greffe de la cour en informa la requérante par un courrier du 24 mars 1997.
Dans son mémoire en défense enregistré au greffe le 13 mai 1997, la requérante conclut, à titre principal, à l'irrecevabilité de l'appel au motif qu'il avait été introduit hors du délai de deux mois et était donc tardif.
Dans un courrier du 25 août 1999, l'avocate de la requérante demanda au greffe de lui indiquer si une date de plaidoirie allait prochainement être fixée.
Par une ordonnance du 27 janvier 2000, le président de la cour d'appel rejeta le recours du ministre comme ayant été introduit hors du délai d'appel de deux mois et se trouvant donc « entaché d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance ».
b) La procédure aux fins d'injonction
Par ailleurs, la requérante déposa, le 13 janvier 1997, une requête auprès du tribunal administratif de Pau demandant qu'il soit fait injonction à l'administration de lui délivrer un titre de séjour. Par une ordonnance du 27 janvier 1997, le président du tribunal rejeta la requête dans les termes suivants :
« Considérant qu'il résulte de [l'article L 8-2 du code des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel] que le tribunal doit être saisi de conclusions tendant à son application avant le prononcé du jugement ; que des conclusions présentées postérieurement sont entachées d'une irrecevabilité manifeste et ne peuvent qu'être rejetées ; qu'au surplus et en tout état de cause, le jugement du 6 novembre 1996 n'implique pas nécessairement que le préfet délivre un titre de séjour à l'intéressée ; qu'il est seulement tenu de réexaminer la demande qui lui a été adressée et de saisir la commission départementale de séjour s'il envisage de refuser le titre de séjour sollicité ;
Considérant que [la requérante] pourra, le cas échéant, saisir le tribunal d'une demande tendant à ce qu'il assure l'exécution du jugement rendu en application de l'article L 8-4 du code à l'expiration du délai de trois mois à compter de la date de notification de ce jugement prévu par l'article R 222-2. »
3. La délivrance à la requérante d'une carte de séjour
En décembre 2003, la requérante s'est vu délivrer une carte de séjour d'une durée de dix ans, en application de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers et à la nationalité (voir ci-dessous) qui supprime l'obligation pour les ressortissants communautaires qui souhaitent s'installer en France de détenir un titre de séjour.
B. Le droit et la pratique pertinents
1. Droit communautaire
a) droit d'entrée et de séjour
Les ressortissants communautaires bénéficient dans les autres Etats membres d'un droit d'entrée et de séjour, qui leur est directement conféré par le droit communautaire. Prévu à l'origine au bénéfice des ressortissants exerçant une activité économique salariée ou non salariée (et notamment, pour les travailleurs salariés, par l'article 48 du Traité de Rome relatif à la libre circulation des travailleurs), le droit d'entrée et de séjour a été étendu progressivement par différentes directives communautaires à la presque totalité des ressortissants communautaires.
La directive 68/360 du 15 octobre 1968 (relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des Etats membres) prévoit (article 3) que les Etats membres reconnaissent le droit de séjour sur leur territoire aux personnes visées, que ce droit de séjour est constaté par la délivrance d'un document dénommé « carte de séjour de ressortissant d'un Etat membre de la C.E.E. » (article 2), et que les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour simplifier au minimum les formalités et les procédures d'obtention de ladite carte de séjour (article 9 § 3).
Le droit au séjour peut être refusé par un Etat membre à des ressortissants d'autres Etats membres pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Toutefois, cette faculté est elle‑même encadrée par le droit communautaire (à savoir la directive (CEE) no 64/221 du Conseil du 25 février 1964 pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d'ordre public, de sécurité publique et de santé publique) et soumise au contrôle de la Cour de Justice des Communautés européennes (CJCE). L'article 5 § 1 de la directive dispose que « la décision concernant l'octroi ou le refus du premier titre de séjour doit être prise dans les plus brefs délais et au plus tard dans les six mois de la demande ».
En vertu du Traité sur l'Union européenne du 7 février 1992 (modifié par le Traité de Nice), l'article 18 § 1 du Traité de Rome se lit ainsi :
« Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par le présent traité et par les dispositions prises pour son application. »
La Cour de Justice des Communautés européennes a rappelé ce qui suit dans un arrêt récent (17 septembre 2002, Baumbast et R., C-413/99, Rec. p. I-7091, pts 80-86) :
« Selon une jurisprudence constante, le droit des ressortissants d'un État membre d'entrer sur le territoire d'un autre État membre et d'y séjourner constitue un droit directement conféré par le traité CE ou, selon le cas, par les dispositions prises pour la mise en oeuvre de celui-ci (voir, notamment, arrêt du 8 avril 1976, Royer, 48/75, Rec. p. 497, point 31).
S'il est vrai que, avant l'entrée en vigueur du traité sur l'Union européenne, la Cour avait précisé que ce droit de séjour, conféré directement par le traité CE, était soumis à la condition de l'exercice d'une activité économique au sens des articles 48, 52 et 59 du traité CE (devenus, après modification, articles 39 CE, 43 CE et 49 CE) (voir arrêt du 5 février 1991, Roux, C-363/89, Rec. p. I-273, point 9), il n'en reste pas moins que, depuis lors, le statut de citoyen de l'Union a été introduit dans le traité CE et un droit a été reconnu, pour tout citoyen, de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres par l'article 18, paragraphe 1, CE (...) »
b) La période transitoire pour les ressortissants espagnols
L'Espagne est devenue membre des Communautés européennes à compter du 1er janvier 1986. L'acte d'adhésion de l'Espagne et du Portugal a prévu (articles 56 § 2 et 216 § 2) une période transitoire de sept ans (dix ans pour le Luxembourg) pendant laquelle des mesures dérogatoires à la libre circulation des travailleurs pouvaient être maintenues par les autres Etats membres à l'encontre des ressortissants espagnols et portugais. Le règlement (CEE) no 2194/91 du Conseil du 25 juin 1991 a réduit d'un an la période transitoire, qui a donc pris fin le 31 décembre 1991 (31 décembre 1992 pour le Luxembourg).
En conséquence, les ressortissants espagnols bénéficient pleinement du droit d'entrée et de séjour en France depuis le 1er janvier 1992.
2. Droit français
a) droit commun des étrangers
Le séjour des étrangers en France était régi, à l'époque des faits, par l'ordonnance du 2 novembre 1945, qui a été modifiée à de nombreuses reprises.[1] Pour la période concernée par les faits de la présente affaire, ces dispositions peuvent se résumer comme suit.
L'ordonnance du 2 novembre 1945 précitée dispose que tout étranger doit, s'il séjourne dans le pays et après l'expiration d'un délai de trois mois depuis son entrée sur le territoire, être en possession d'une carte de séjour. Il en existait trois catégories : la carte de séjour temporaire, la carte de résident ordinaire et la carte de résident privilégié, d'une durée respective de validité d'un an au maximum, de trois ans et de dix ans.
La loi du 17 juillet 1984 modifiant l'ordonnance de 1945 a réduit les catégories de cartes de séjour à deux : la carte de séjour temporaire (valable pour une durée maximum d'un an), et la carte de résident (valable pour dix ans et renouvelée de plein droit). Cette dernière peut être obtenue (article 14 de l'ordonnance) « par les étrangers qui justifient d'une résidence non interrompue, conforme aux lois et règlements en vigueur, d'au moins trois années en France (...) La carte de résident peut être refusée à tout étranger dont la présence constitue une menace pour l'ordre public ». Elle est délivrée « de plein droit (...) à l'étranger qui justifie, par tous moyens, résider en France habituellement depuis plus de quinze ans » (article 15 de l'ordonnance).
Le décret du 4 décembre 1984 pris pour l'application de la loi précise qu'il est délivré à tout étranger admis à souscrire une demande de première délivrance ou de renouvellement de carte de séjour un récépissé, valant autorisation de séjour, dont la durée ne peut être inférieure à trois mois et qui peut être renouvelé.
La loi du 9 septembre 1986 a notamment introduit dans l'ordonnance la modification suivante : « Sauf si la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public, la carte de résident est délivrée de plein droit (...) à l'étranger qui justifie par tous moyens avoir sa résidence habituelle en France depuis qu'il a atteint au plus l'âge de dix ans, ou en situation régulière depuis plus de dix ans (...) ».
La loi du 2 août 1989, abrogeant partiellement la précédente loi, a rétabli la rédaction suivante : « La carte de résident est délivrée de plein droit (...) à l'étranger qui justifie par tous moyens avoir sa résidence habituelle en France depuis plus de quinze ans (.. .) ou qui est en situation régulière depuis plus de dix ans. » La loi institue également, dans chaque département, une commission de séjour des étrangers, qui doit être saisie par le préfet lorsque celui-ci envisage de refuser le renouvellement d'une carte de séjour temporaire ou la délivrance d'une carte de résident à un étranger mentionné à l'article 15 de l'ordonnance de 1945 (faisant partie des catégories qui peuvent prétendre de plein droit à la délivrance d'une telle carte). La loi précise également que la carte de séjour peut provisoirement être remplacée par le récépissé de la demande de délivrance ou de renouvellement.
La loi du 24 août 1993 a ainsi modifié la formulation de cette disposition « Sauf si la présence de l'étranger constitue une menace pour l'ordre public, la carte de résident est délivrée de plein droit, sous réserve de la régularité du séjour (...) à l'étranger qui est en situation régulière depuis plus de dix ans (...) »
La loi du 11 mai 1998 a maintenu cette formulation. Elle a en outre inséré dans l'ordonnance de 1945 un nouvel article 9-1 relatif aux ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne (voir point b) ci-dessous).
Enfin, la loi du 26 novembre 2003, porte à cinq ans la période de résidence ininterrompue en France ouvrant droit à pour l'étranger à obtenir une carte de résident, sous réserve de son « intégration républicaine ».
b) ressortissants communautaires
Les ressortissants communautaires ont fait l'objet de dispositions spécifiques, en application du Traité de Rome et des directives communautaires. Il s'agit de décrets de 1981, 1994 et 1998, ainsi que de dispositions spécifiques insérées dans l'ordonnance de 1945 par les lois des 11 mai 1998 et 26 novembre 2003 citées ci-dessus.
Le décret du 28 avril 1981 dispose (articles 5 et 7) que les ressortissants des Etats membres de la Communauté économique européenne qu'il énumère sont mis en possession d'une carte de séjour dite « carte de séjour de ressortissant d'un Etat membre de la communauté économique », dont la validité, fixée à cinq ans pour la première délivrance, est portée à dix ans à partir du premier renouvellement. La carte est renouvelable de plein droit. L'article 13 du décret précise que la délivrance d'un titre de séjour ne peut être refusée à un ressortissant communautaire que pour un motif d'ordre public, et que ce motif doit être porté à la connaissance de l'intéressé (à moins que la sûreté de l'Etat ne s'y oppose).
Le décret du 11 mars 1994 transpose en droit français plusieurs directives communautaires (qui ont notamment étendu le droit de séjour à des catégories de ressortissants communautaires qui n'en bénéficiaient pas jusqu'alors, à savoir les non-actifs) et tient compte des modifications législatives intervenues dans l'ordonnance de 1945.
Une circulaire du ministre de l'intérieur du 7 juin 1994 destinée aux préfets précise ce qui suit :
« Les ressortissants communautaires et leur famille bénéficient d'un droit de séjour tiré directement des traités et des textes communautaires pris en leur application. S'agissant du travailleur communautaire et de sa famille, ce droit de séjour (...) résulte du règlement du Conseil no 1612/68 du 15 octobre 1968 pris en application de l'article 48 du Traité. La directive 68/360 du 15 octobre 1968 (...) vise, pour sa part, à coordonner les règles nationales relatives à l'admission et au séjour des bénéficiaires du règlement 1612/68 précité. Cette directive fixe en particulier, dans son article 4, les conditions de délivrance de la carte de séjour attribuée au ressortissant communautaire qui bénéficie d'un droit de séjour et énumère limitativement les justificatifs à présenter à l'appui d'une demande d'admission au séjour.
« J'appelle votre attention sur la jurisprudence constante de la Cour de Justice intervenue précisément sur cet article 4 de la directive 68/360 (notamment dans ses arrêts 8/77/ Sagulo, Brenca et Bakhouche et 197/79 Pieck) selon laquelle le droit de séjour reconnu par les Etats membres sur leur territoire aux personnes visées par la directive est « constaté » par la délivrance d'un titre de séjour particulier : « La délivrance du document spécial de séjour n'a qu'un effet déclaratif et elle ne peut pas, pour des étrangers qui tirent des droits de l'article 48 du Traité ou des dispositions parallèles de celui-ci, être assimilée à une autorisation de séjour impliquant un pouvoir d'appréciation des autorités nationales, telle qu'elle est prévue pour la généralité des étrangers. »
Dans ces conditions, la carte de séjour délivrée aux ressortissants communautaires et à leurs familles – dont la possession reste obligatoire, n'a qu'une valeur déclarative : elle ne fait donc que matérialiser le droit que les intéressés tirent du Traité et actes communautaires.
Cette approche est importante et doit vous conduire à limiter les contrôles à effectuer, à l'occasion de toute demande de carte de séjour, en procédant aux vérifications normales d'ordre public d'une part et en vous assurant que le requérant bénéficie bien d'un droit de séjour d'autre part (...)
Les justificatifs à présenter à l'appui d'une demande de carte de séjour présentée par un bénéficiaire de droit de séjour étant en nombre limité, il vous appartient de délivrer, dans des délais rapprochés, la carte sollicitée ou du moins le récépissé de demande de titre de séjour.
Je vous rappelle en effet que la directive (...) précitée (...) prévoit que « les Etats membres prennent les mesures nécessaires pour simplifier au maximum les formalités et les procédures d'obtention des documents » (de séjour). Je vous invite en conséquence, comme vous l'indiquait déjà la circulaire du 7 août 1981, à statuer sur les demandes de séjour au plus tard dans un délai de six mois (...) »
La circulaire précise également que, selon le régime applicable également aux étrangers relevant du droit commun, la commission de séjour doit être consultée avant tout refus de délivrance ou de renouvellement d'une carte de séjour.
La loi du 11 mai 1998 précitée introduit dans l'ordonnance de 1945 un nouvel article 9-1, qui prévoit que les ressortissants des Etats membres de la Communauté européenne exerçant en France une activité économique salariée ou indépendante, ainsi que les membres de leur famille, qui souhaitent établir en France leur résidence habituelle reçoivent, sous réserve de menace à l'ordre public, une carte de séjour dont la validité est de dix ans pour la première délivrance, et devient permanente à compter du premier renouvellement et sous réserve de réciprocité.
Enfin, la loi du 26 novembre 2003 précitée (article 14) prévoit que les ressortissants des Etats membres de l'Union européenne qui souhaitent établir en France leur résidence habituelle ne sont pas tenus de détenir un titre de séjour.
GRIEFS
1. La requérante allègue la violation de l'article 8 de la Convention. Elle dénonce l'attitude des autorités administratives qui, pendant quatorze ans, ne lui ont accordé que des autorisations de séjour trimestrielles ou d'une durée de quinze jours, ce qui n'était ni légal ni nécessaire dans une société démocratique. En refusant le titre de séjour auquel elle avait droit, les autorités françaises ont commis selon elle une ingérence disproportionnée dans son droit au respect de sa vie privée et familiale.
2. Invoquant l'article 13 de la Convention, elle se plaint de ce que la procédure qu'elle a engagée devant la juridiction administrative n'avait pas d'effet suspensif et qu'il n'existe pas en droit interne de procédure permettant d'obliger l'administration à délivrer la carte de séjour à laquelle elle avait droit.
3. Enfin, alléguant la violation de l'article 2 du Protocole no 4 à la Convention, elle se plaint que le refus opposé par les autorités françaises de lui délivrer une carte de séjour porte atteinte à son droit de circuler librement et constitue une ingérence non prévue par la loi ni nécessaire dans une société démocratique.
EN DROIT
1. La requérante allègue la violation de l'article 8 de la Convention, qui dispose :
« 1. Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.
2. Il ne peut y avoir ingérence d'une autorité publique dans l'exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu'elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien‑être économique du pays, à la défense de l'ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. »
A. Sur la qualité de victime de la requérante
Le Gouvernement soulève une exception préliminaire tenant à la perte de qualité de victime de la requérante. S'appuyant sur la jurisprudence de la Cour (notamment Maaouia c. France (déc.), no 39652/98, CEDH 1999‑II et Mikheyeva c. Lettonie (déc.), no 50029/99, 12 septembre 2002), le Gouvernement soutient que la délivrance à la requérante d'un titre de séjour en cours d'instance lui a fait perdre sa qualité de victime, au sens de l'article 34 de la Convention.
La requérante estime, pour sa part, n'avoir pas perdu cette qualité. Elle rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour, un requérant ne cesse d'être victime que si les autorités nationales ont reconnu, explicitement ou en substance, puis réparé la violation de la Convention. Elle observe en premier lieu qu'en l'espèce le Gouvernement refuse de reconnaître la violation alléguée de l'article 8 de la Convention et que, bien au contraire, il revendique, en la justifiant de manière explicite, l'atteinte portée pendant quatorze ans à son droit au respect de sa vie privée et familiale. Elle souligne en second lieu que le préjudice matériel et moral qui en est résulté pour elle n'a jamais été réparé.
La Cour se réfère à sa jurisprudence constante rappelée par la requérante. Dans la mesure où la requérante allègue la violation de l'article 8 de la Convention, il y a lieu de rechercher si les autorités ont reconnu une telle violation et, dans l'affirmative, si elles l'ont réparée.
La Cour relève que la requérante, qui jusque là était titulaire de cartes de séjour temporaires, a déposé en novembre 1989 une demande de renouvellement de son titre de séjour. Pendant plus de quatorze ans, cette demande est restée sans suite, les autorités ne lui ayant cependant pas opposé de refus et ne lui ayant délivré que des récépissés de demandes, d'une durée de trois mois, et dont la validité était prorogée de trois mois en trois mois (parfois de quinze jours en quinze jours).
La requérante avait saisi parallèlement les juridictions administratives en août 1994 d'un recours en annulation de la décision de refus implicite du préfet de lui délivrer une carte de séjour. Bien qu'elle ait obtenu gain de cause, par un jugement devenu définitif en raison de l'irrecevabilité de l'appel du ministre, aucune suite n'a été donnée par les autorités à ce jugement. La procédure aux fins d'injonction engagée par la requérante a également fait l'objet d'un rejet.
Enfin, ce n'est qu'en décembre 2003 que la requérante s'est vu délivrer une carte de séjour d'une durée de dix ans, en application de la loi du 26 novembre 2003.
La Cour relève qu'aucune des autorités compétentes n'a reconnu une violation de l'article 8 de la Convention. La Cour observe en particulier que, si le tribunal administratif a annulé le refus implicite du ministre, c'était en raison de ce que la commission départementale de séjour n'avait pas été saisie.
Tout au plus pourrait-on considérer que l'octroi à la requérante d'une carte de séjour de dix ans vaut réparation. Toutefois, ladite carte a été délivrée plus de quatorze ans après la demande de la requérante. Dès lors, si l'on admet qu'il y a eu réparation, elle n'a été que partielle (Chevrol précité, § 42).
La Cour estime par ailleurs que cette affaire se distingue d'affaires telles que les affaires Maaouia (précitée) ou Mehemi c. France (no 2) (no 53470/99, CEDH 2003‑IV), où la violation alléguée de l'article 8 consistait dans des mesures d'éloignement ou d'expulsion et où, en conséquence, l'octroi d'un titre de séjour valait réparation. Dans la présente affaire, en effet, la violation alléguée vient de la situation de précarité et d'incertitude que la requérante a connue pendant une longue période.
Il s'ensuit que, les autorités n'ayant ni reconnu, ni réparé intégralement la violation alléguée par la requérante, celle-ci peut toujours se prétendre victime, au sens de l'article 34 précité.
B. Sur le bien-fondé du grief
Le Gouvernement rappelle que, selon la jurisprudence des organes de la Convention, le principe est celui du droit souverain des Etats de contrôler l'entrée et le séjour des étrangers sur leur territoire dans la limite du respect des obligations contractées dans le cadre de la Convention et que l'article 8 ne donne pas de droit à la délivrance d'un titre de séjour de longue durée. Le Gouvernement cite à cet égard les affaires Mehemi et Dremlyuga c. Lettonie (déc), no 66729/01, 29 avril 2003).
Le Gouvernement souligne par ailleurs que la requérante a toujours été autorisée à résider en France depuis 1975, qu'elle n'a jamais été séparée de sa fille, aujourd'hui majeure, et qu'en outre elle est toujours restée en situation régulière sur le sol français, les autorisations de séjour d'un an puis les récépissés de demande de titre de séjour (valant autorisation provisoire de séjour pour trois mois) lui ayant été régulièrement délivrés durant cette période et lui donnant au surplus l'autorisation de travailler.
Dans ces conditions, le Gouvernement considère que le grief est manifestement dépourvu de fondement, dans la mesure où la requérante n'a jamais été séparée de sa famille vivant en France et n'a jamais même été menacée d'un risque objectif d'éloignement proche ou imminent, ce dont il résulte qu'aucune ingérence n'a pu avoir lieu dans sa vie privée et familiale.
La requérante rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour, le pouvoir des Etats de contrôler l'entrée, le séjour et l'éloignement des non-nationaux n'est pas sans limite. Ainsi, un refus de délivrance d'un titre de séjour à un étranger est susceptible de constituer une violation de l'article 8 en raison des conséquences sur sa vie privée et familiale.
La requérante souligne que sa situation au regard de son droit au séjour est remarquable, en ce sens qu'elle aurait dû recevoir le titre de long séjour auquel elle avait droit, en vertu du droit interne et du droit communautaire, à un triple titre : en raison de l'ancienneté de son séjour en France, de sa qualité de mère d'un enfant de nationalité française et de sa qualité de ressortissante communautaire bénéficiant du droit à la libre circulation et au libre établissement.
Elle expose que l'instauration par les Etats de titres de long séjour ou de cartes de résident permanent en faveur de certaines catégories de résidents étrangers privilégiés a précisément pour objet de préserver leur droit de mener une vie privée et familiale normale, d'accéder à un emploi stable et de s'intégrer dans la société du pays d'accueil. Il s'agit en l'occurrence de personnes ayant des liens particuliers avec l'Etat d'accueil, en raison soit de la durée de leur séjour dans le pays, soit de l'intensité de leurs liens familiaux et sociaux (par exemple parent ou conjoint de français).
Il s'agit également des ressortissants communautaires, qui bénéficient des droits à la libre circulation et au libre établissement qui leur sont conférés directement par le traité instituant la Communauté européenne et par le traité sur l'Union européenne. La requérante souligne que les ressortissants communautaires bénéficient d'un droit subjectif à circuler, séjourner et demeurer sur le territoire d'un autre Etat membre et à y exercer une activité économique. Cette situation privilégiée impose aux Etats membres en la matière des règles de forme et de fond consacrées par les traités et le droit communautaire dérivé (notamment par les directives 64/221 du Conseil du 25 février 1964 et 68/360 du Conseil du 15 octobre 1968). L'Etat membre est tenu d'accueillir sur son territoire les ressortissants communautaires qui désirent y entrer et séjourner, sauf motif d'ordre public, et ne dispose pas de pouvoir d'appréciation lors de la délivrance du titre de séjour, qui doit être accordé de plein droit.
La requérante considère que le refus constant et réitéré de l'administration française pendant quatorze ans de lui délivrer le titre de long séjour auquel elle avait droit a constitué une ingérence particulièrement grave dans sa vie privée et familiale. Cette ingérence n'est pas, selon elle, prévue par la loi, dans la mesure ou son « placement sous récépissés trimestriels renouvelables » en vue de « procéder à un examen approfondi de sa situation et de son comportement », ainsi que le refus de titre de long séjour sont dépourvus de base légale en droit interne. Ainsi, l'administration a négligé les garanties procédurales prévues par le droit communautaire et le droit interne (motivation obligatoire de toute décision défavorable, saisine obligatoire d'une instance préalablement à la prise d'une telle décision, respect d'un délai de six mois maximum pour prendre une décision à la suite d'une demande de titre de séjour). La requérante se réfère à cet égard à l'arrêt rendu par la Cour de Justice des Communautés européennes dans l'affaire Commission contre Royaume de Belgique du 20 février 1997 (aff C-344/95, Rec. 1997, p. I-). Elle mentionne également une ordonnance de référé rendue le 21 octobre 1991 dans une affaire similaire par le vice‑président du Tribunal de grande instance de Paris.
La requérante rappelle en outre que, pour être conforme aux exigences de l'article 8 § 2 de la Convention, l'ingérence en cause doit poursuivre un but légitime : elle doit être motivée, et le refus de délivrance d'un titre de séjour ne peut intervenir que pour un motif d'ordre public, dont l'autorité préfectorale a reconnu qu'il n'existait pas en l'espèce. En outre, elle souligne n'avoir jamais été poursuivie, ni condamnée. Elle considère que le délai de quatorze ans mis par les autorités françaises pour examiner son dossier est déraisonnable, exorbitant et arbitraire, d'autant plus que pendant ce laps de temps l'administration n'a procédé à aucun acte d'instruction et ne l'a pas entendue. Elle rappelle qu'en vertu de l'article 5 de la directive 64/221 précitée et de la circulaire ministérielle du 7 juin 1994, la décision concernant l'octroi ou le refus du premier titre de séjour doit être prise dans les plus brefs délais et au plus tard dans les six mois de la demande.
La requérante estime enfin que l'ingérence en cause, disproportionnée, n'est pas « nécessaire dans une société démocratique ». Elle souligne que la situation de précarité dans laquelle elle a été maintenue pendant quatorze ans a eu d'importantes conséquences sur sa vie privée et familiale et lui a causé un grave préjudice matériel et moral. Ainsi, l'impossibilité d'obtenir une carte de long séjour l'a empêchée de postuler à un emploi stable et d'obtenir un contrat de travail de longue durée, plusieurs employeurs ayant refusé ses services de ce fait ; elle n'a pu occuper que des emplois précaires et disqualifiés (ménages, travail sur les marchés). De ce fait, elle a vécu dans une situation de pauvreté et de difficultés sociales importantes, comme en témoigne le fait qu'elle a été admise pendant plusieurs années à l'aide sociale et au revenu minimum d'insertion (RMI), qu'elle touche encore aujourd'hui. Ne pouvant trouver d'emploi de longue durée, elle a entrepris une formation d'esthéticienne pour s'orienter vers une profession non salariée mais, faute de titre de long séjour, elle a eu de grandes difficultés pour s'inscrire auprès de la Chambre des métiers, elle n'a pu recevoir les aides à la création d'entreprise et, pour finir, n'a pu trouver un bailleur qui accepte de lui louer un local et a dû renoncer à exercer sa profession.
La requérante souligne qu'elle a vécu pendant quatorze ans dans une situation d'incertitude l'empêchant de faire des projets au plan personnel comme au plan social, à la merci tous les trois mois d'un non‑renouvellement de son autorisation provisoire de séjour, et dans la peur permanente de se la voir retirer à tout moment.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
2. La requérante se plaint de l'absence de recours effectif en droit français relativement à son grief tiré de l'atteinte à sa vie privée et familiale. Elle invoque l'article 13 de la Convention, qui dispose :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »
Le Gouvernement rappelle que, selon la jurisprudence de la Cour, le droit à un recours effectif prévu par cet article ne vaut que pour un grief que l'on peut dire « défendable » et que, par ailleurs, ni l'article 8, ni aucun autre article de la Convention ne garantissent le droit de résider sur le territoire d'un Etat étranger en y bénéficiant d'un certain type de séjour permanent ou de longue durée. Il en déduit que ce grief doit être rejeté en conséquence du rejet du grief de la requérante fondé sur l'article 8.
A titre subsidiaire, le Gouvernement fait valoir que ce grief est manifestement infondé, dans la mesure où la requérante disposait d'un recours accessible et efficace. Il souligne que les décisions prises par l'administration en matière de séjour des étrangers peuvent êtres contestées devant les juridictions administratives par la voie du recours pour excès de pouvoir, dans le cadre duquel le moyen pris de la violation de l'article 8 de la Convention peut être directement soulevé devant le tribunal pour obtenir l'annulation d'un refus de titre de séjour. Pour le Gouvernement, l'efficacité de ce recours ne peut faire le moindre doute, dès lors qu'un grief tiré de la violation de l'article 8 peut justifier à lui seul l'annulation du refus de délivrance d'un titre de séjour. Il cite à cet égard un arrêt du Conseil d'Etat du 8 décembre 1997, annulant, en se fondant sur l'article 8 précité, le refus du préfet de la Moselle d'accorder une carte de résident.
La requérante conteste la thèse du Gouvernement. Elle fait valoir que le recours qu'elle a formé contre la décision implicite de refus de délivrance de titre de séjour n'avait pas d'effet suspensif et qu'une demande de sursis à exécution n'aurait pas été satisfaite. Elle ajoute qu'il n'existait pas de procédure permettant d'obliger l'administration à lui délivrer le titre de séjour auquel elle avait droit ; en effet, la procédure d'injonction n'a été mise en place que par la loi du 8 février 1995 et elle n'oblige l'administration qu'à procéder à un nouvel examen de la situation de l'intéressé.
Elle souligne en outre que la juridiction administrative dispose, quant au choix des moyens d'annulation, d'un pouvoir discrétionnaire qui a des conséquences directes sur l'effectivité du recours. En effet, si le juge annule la décision pour un motif de forme, cela n'oblige l'administration qu'à procéder à un nouvel examen de la situation de l'intéressé. Si le juge l'annule pour un motif de fond, cela peut obliger l'administration à délivrer le titre de séjour, à condition que le juge accepte de l'ordonner. La requérante précise qu'à l'époque, le juge administratif auto-limitait de manière importante son pouvoir de prescrire des mesures d'exécution.
Enfin, la requérante considère que la lenteur de la procédure (cinq ans et cinq mois) la rend ineffective et constitue aussi, par elle-même, une violation de l'article 13 de la Convention.
La Cour estime, à la lumière de l'ensemble des arguments des parties, que ce grief pose de sérieuses questions de fait et de droit qui ne peuvent être résolues à ce stade de l'examen de la requête, mais nécessitent un examen au fond ; il s'ensuit que ce grief ne saurait être déclaré manifestement mal fondé, au sens de l'article 35 § 3 de la Convention. Aucun autre motif d'irrecevabilité n'a été relevé.
3. La requérante se plaint que le refus des autorités françaises de lui délivrer une carte de séjour porte atteinte à son droit de circuler librement et invoque l'article 2 du Protocole no 4 à la Convention, qui se lit ainsi :
« 1. Quiconque se trouve régulièrement sur le territoire d'un Etat a le droit d'y circuler librement et d'y choisir librement sa résidence.
2. Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien.
3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui.
4. Les droits reconnus au paragraphe 1 peuvent également, dans certaines zones déterminées, faire l'objet de restrictions qui, prévues par la loi, sont justifiées par l'intérêt public dans une société démocratique. »
Le Gouvernement considère que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de l'article 2 précité, dans la mesure où ce texte ne concerne que le droit de circuler à l'intérieur d'un Etat ou d'en sortir, mais ne régit en aucune manière les conditions dans lesquelles une personne a le droit de résider dans un Etat.
A titre subsidiaire, le Gouvernement soutient que ce grief est manifestement mal fondé, la requérante n'ayant ni précisé ni établi en quoi elle aurait fait l'objet d'une restriction à sa liberté de circuler sur le territoire français, d'y choisir sa résidence ou de le quitter. Le Gouvernement ajoute que, d'après la jurisprudence de la Cour, la liberté d'aller et venir ne s'applique qu'aux étrangers « se trouvant régulièrement sur le territoire d'un Etat » (décision Dremlyuga précitée) et que la personne admise provisoirement sur le territoire d'un Etat pendant que les autorités administratives examinent sa demande d'autorisation de séjour ne se trouve régulièrement sur le territoire que dans la mesure où elle se conforme aux obligations qui lui sont imposées.
Le Gouvernement souligne qu'en tout état de cause, le droit de la requérante de circuler librement sur le territoire français ou de le quitter n'a fait l'objet d'aucune restriction particulière. Il en conclut qu'aucune violation de l'article 2 du Protocole no 4 à la Convention ne saurait être alléguée.
La requérante considère, pour sa part, que la liberté de circulation et de séjour garantie par cette disposition s'exerce, pour les ressortissants communautaires, sur l'ensemble des Etats de l'Union européenne, la référence au territoire d'un Etat étant obsolète et la Convention devant s'interpréter à la lumière des circonstances d'aujourd'hui. Dès lors, selon elle, le refus des autorités françaises de lui délivrer une carte de séjour constitue une violation des droits consacrés par l'article 2 précité et cette ingérence, non prévue par la loi, est disproportionnée et n'est pas nécessaire dans une société démocratique.
La Cour considère que la requérante n'a pas établi en quoi sa liberté de circuler librement sur le territoire français ou de le quitter aurait été restreinte en l'espèce.
Il s'ensuit que ce grief est manifestement mal fondé et doit être rejeté en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare recevables, tous moyens de fond réservés, les griefs de la requérante tirés des articles 8 et 13 de la Convention ;
Déclare le restant de la requête irrecevable pour le surplus.
S. DolléI. Cabral Barreto
GreffièrePrésident
[1] Notamment par des lois des 29 octobre 1981, 17 juillet 1984, 9 septembre 1986, 2 août 1989, 24 août 1993, 11 mai 1998 et 26 novembre 2003. La matière est désormais codifiée dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.
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