Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2014-5-35 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 14-42/771-345
Karar Tarihi : 22.10.2014
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI
Üyeler : Kenan TÜRK, Dr. Murat ÇETİNKAYA, Reşit GÜRPINAR,
Fevzi ÖZKAN, Doç. Dr. Tahir SARAÇ
B. RAPORTÖRLER : Mücteba ALTUN, Hasan ADIYAMAN
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : - Ankara Sanayi Odası
Atatürk Bulvarı No: 193 Kavaklıdere Ankara
D. HAKKINDA İNCELEME
YAPILANLAR : - As Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş.
Temsilcisi: Av. Eda Azık
Valideçeşme Mahallesi Süleyman Seba Cad. Spor Apt. No: 62/4
Beşiktaş İstanbul
- Konya Çimento Sanayii A.Ş.
Horozluhan Mah. Cihan Sok. No: 15 Selçuklu Konya
(1) E. DOSYA KONUSU: As Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş. ile Konya Çimento Sanayii
A.Ş.’nin pazar paylaşımı yolu ile 4054 sayılı Kanun’un 4. maddesini ihlal ettikleri iddiası.
(2) F. İDDİALARIN ÖZETİ: Başvuruda özetle;
- Konya’nın Hadim ilçesi ile Antalya’nın Alanya ilçe sınırlarının birleştiği noktada Yalnız Ardıç
Hidro Elektrik Santrali inşaatının yapıldığı ve söz konusu inşaata Konya Çimento Sanayii A.Ş.
(Konya Çimento) tarafından nakliye dâhil 180 TL/ton’dan; As Çimento Sanayi ve Ticaret A.Ş.
(As Çimento) tarafından ise nakliye dâhil 200 TL/ton’dan 42,5 portland çimento tedarik edildiği,
- İnşaat sahasının Konya’ya 200 km., Burdur’a 280 km. uzaklıkta olduğu, anılan teşebbüsler
arasındaki pazar paylaşımı nedeniyle Konya Çimento’nun inşaat sahasına günlük 55 ton’dan
fazla mal satmadığı, As Çimento’dan mal almaya mecbur edildikleri, bu sebeple 20TL/ton fazla
bedel ödedikleri
iddia edilmektedir.
(3) G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 8.7.2014 tarih ve 3897 sayı ile intikal eden başvuru
üzerine hazırlanan 15.7.2014 tarih ve 2014-5-35/İİ sayılı İlk İnceleme Raporu, 7.8.2014 tarihli
Kurul toplantısında görüşülerek, 14-26/538-M sayı ile önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
İlgili karar uyarınca yapılan inceleme üzerine hazırlanan 17.10.2014 tarih ve 2014-5-35/ÖA
sayılı Önaraştırma Raporu görüşülerek karara bağlanmıştır.
(4) H. RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; önaraştırma konusuna ilişkin olarak Kanun’un 41.
maddesi uyarınca soruşturma açılmasına gerek olmadığı ifade edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. Hakkında Önaraştırma Yapılan Taraflar
I.1.1. As Çimento
14-42/771-345
2/4
(5) Burdur’un Bucak ilçesinde kurulu olan As Çimento, yıllık 4,3 milyon ton klinker üretme, 6,5
milyon ton çimento öğütme kapasitesine sahiptir. Teşebbüsün kontrolü Adem Sak’a aittir.
I.1.2. Konya Çimento
(6) Konya Çimento, Ankara’da faaliyet gösteren bir entegre çimento fabrikası olan Baştaş
Çimento’yu da kontrol eden Vicat Grubu bünyesinde yer almaktadır.
I.2. İlgili Pazar
I.2.1. İlgili Ürün Pazarı
(7) Çimento; beyaz çimento ve gri çimento olmak üzere iki ana ürün grubuna ayrılmaktadır. Gri
çimento, inşaat sektörünün en önemli girdisidir. Beyaz çimento ise daha çok yapıştırıcı ve derz
dolgu malzemeleri, mimari ve dekoratif betonlar, prefabrik dış cephe panelleri üretiminde
kullanılmaktadır. Bu bakımdan beyaz çimentonun kullanım alanı gri çimentoya oranla çok daha
dardır.
(8) Hakkında önaraştırma yürütülen her iki teşebbüs de sadece gri çimento alanında faaliyet
göstermektedir. Çimento, satış yöntemi bakımından da “torbalı” ve “dökme” çimento olarak
ikiye ayrılmaktadır. Dosya kapsamında ilgili ürün pazarı “gri çimento pazarı” olarak
belirlenmiştir. Bununla birlikte değerlendirmenin bazı bölümlerinde “torbalı” ve “dökme” çimento
verilerine ayrı ayrı yer verilecektir.
I.2.2. İlgili Coğrafi Pazar
(9) Dosya kapsamında yapılan değerlendirmede Konya Çimento ve As Çimento’nun satış yaptığı
iller esas alınmıştır. Bununla birlikte, yapılacak değerlendirmeyi değiştirmemesi nedeniyle
dosya kapsamında kesin bir ilgili coğrafi pazar belirlenmemiştir.
I.3. Değerlendirme
(10) Dosya kapsamında Konya Çimento ve As Çimento’nun Ocak 2012 - Ağustos 2014 döneminde
dökme ve torbalı çimento ağırlıklı ortalama satış fiyatları karşılaştırılmış; Konya Çimento’nun
dökme çimento satış fiyatlarının (…..)TL/ton, As Çimento’nun satış fiyatlarının (…..)TL/ton
aralığında olduğu, torbalı çimentoda ise Konya Çimento’nun satış fiyatlarının (…..)TL/ton, As
Çimento’nun fiyatlarının (…..)TL/ton arasında seyrettiği ve her iki çimento türünde de Konya
Çimento’nun As Çimento’ya göre daha yüksek fiyatlardan satış yaptığı tespit edilmiştir.
(11) Yalnız Ardıç Hidro Elektrik Santrali inşaatına yapılan dökme çimento satışları
karşılaştırıldığında ise As Çimento1 fiyatlarının Konya Çimento’ya göre genel olarak daha
yüksek olduğu ve iddianın aksine Ağustos 2014’de Konya Çimento’nun söz konusu inşaata
günde ortalama 67 ton satış yaptığı görülmektedir.
(12) Konya Çimento yetkilisi ile yapılan görüşmede hidroelektrik santrallerinin bulunduğu bölgelerde
coğrafi koşulların ve dolayısıyla nakliye şartlarının daha zor olduğu ve zaman zaman
kapasitelerinin yetmediği dönemler olduğu belirtilmiştir. Nitekim dosya mevcudu bilgilere göre
Konya Çimento’nun klinker üretim kapasite kullanımı oranı 2013 yılında %(…..), 2014 yılında
%(…..)’dır.
(13) Rekabet Kurulu’nun benzer bir iddianın değerlendirildiği 5.9.2013 tarih ve 13-50/719-305 sayılı
kararında da “… özellikle Konya Çimento olmak üzere her bir teşebbüsün kendi
coğrafyasındaki satışlarını hacmen ve nisbeten artırmasının nedenleri araştırılmıştır.
Önaraştırma taraflarından Konya Çimento Satış ve Pazarlama Koordinatörü Sedat ÖZTÜRK,
… son bir yılda Konya merkez ve ilçelerinde başlayan ve devam eden çok sayıdaki proje
nedeniyle fabrikalarının Konya yöresinin talebini dahi güçlükle karşılayabildiğini öne sürmüştür.
Bu kapsamda örnek oluşturmak üzere, Konya merkez ve ilçelerde yerleşik daimi müşterilerden
1 Söz konusu satışlar As Çimento’nun bayisi Bozkent İnşaat tarafından yapılmıştır.
14-42/771-345
3/4
İlci İnşaat ve Ticaret A.Ş.’nin Avşar Barajı ve Bozkır ilçesindeki 125 kilometrelik Ahi kanalı
projelerinin beton ihtiyacını karşıladığı belirtilerek bu iki işin gerektirdiği çimentonun önceki
yıllarda karşılaşılan toplam talebe göre dahi yüksek olduğu ifade edilmiştir.” ifadeleri yer
almaktadır.
(14) Bunun yanısıra sadece tek bir noktaya satış yapılmaması veya yüksek fiyattan satış yapılması
hususuna dayanılarak teşebbüsler arasında pazar paylaşımı anlaşması yapıldığına ilişkin bir
tespit yapmanın mümkün olmaması nedeniyle teşebbüslerin tüm satışları incelenmiştir.
(15) Öncelikle dosya kapsamında yapılan incelemede teşebbüsler arasında pazar paylaşımı
anlaşması yapıldığına ilişkin herhangi bir belgeye ulaşılamadığı belirtilmelidir. Teşebbüslerin
2012-2014 yılları arasındaki yıllık toplam satış miktarlarına bakıldığında kayda değer bir
farklılığın bulunmadığı görülmektedir. As Çimento’nun 2012’de %(…..) olan yurt dışı
satışlarının 2014’de %(…..)’e düştüğü göz önüne alındığında incelenen illerde toplam talebin
arttığı anlaşılmaktadır.
(16) Dosya mevcudu bilgilere göre As Çimento, Konya Çimento’nun satış yaptığı 10 ilden 8’ine
((…..) ve (…..) hariç) çimento satışı yapmaktadır. Konya Çimento’nun dökme çimento satışı
yaptığı iller incelendiğinde, (…..) ve (…..)’e 2013 Ocak-2014 Ağustos döneminde yapılan
çimento satış miktarlarında kayda değer bir değişikliğin olmadığı; bununla birlikte (…..) iline
yapılan satışların düştüğü, (…..) iline yapılan satışların ise arttığı görülmektedir. Torbalı
çimento pazarında Konya Çimento’nun (…..) ve (…..)’ya satış yapmadığı, 2013-2014 yıllarında
(…..),(…..) ve (…..)’e satış miktarında kayda değer bir değişiklik olmadığı, (…..)’ya yapılan
satışların arttığı, (…..) yapılan satışlarının ise düştüğü tespit edilmiştir.
(17) Dökme çimento pazarında 2013 Ocak-2014 Ağustos döneminde As Çimento’nun (…..) ve
(…..)’e hemen hemen hiç satış yapmadığı, toplam satış miktarının (…..)’da ve (…..)’da arttığı,
(…..)’da düştüğü tespit edilmiştir. As Çimento’nun torbalı çimento satış miktarları
incelendiğinde ise, (…..) ve (…..)’e yapılan satışlarda kayda değer bir değişikliğin olmadığı,
(…..),(…..),(…..) ve (…..)’da ise az miktarda yükselme olduğu, (…..)’ya yapılan torbalı çimento
satış miktarının ise düştüğü görülmektedir.
(18) Ocak 2013- Ağustos 2014 dönemine ilişkin dosya mevcudu veriler, teşebbüslerin pazar payı
değişimleri ile birlikte değerlendirildiğinde, Konya Çimento’nun (…..) ve (…..)’daki pazar
payının önemli ölçüde düştüğü; As Çimento’nun ise (…..)’daki pazar payının düştüğü, (…..) ve
(…..)’daki pazar paylarının ise arttığı görülmektedir. Konya Çimento (…..)’da satış miktarı
artmasına rağmen pazar payı kaybetmiştir. As Çimento’nun satış yaptığı illerde rakip
üreticilerinden pazar payı aldığı anlaşılmaktadır. Antalya’da ise 2014 yılında çimento talebinin
azaldığı, Antalya pazarında çok güçlü olan As Çimento’nun satışlarının da azaldığı, Antalya
toplam satışlarının %(…..)’sinin diğer illere kaydığı görülmektedir.
(19) Bu değerlendirmeler çerçevesinde 2012-2014 yıllarında teşebbüslerin satış yaptığı illerdeki
toplam talebin arttığı, istisna olarak 2014 yılında (…..)’da talebin düştüğü, teşebbüslerin genel
olarak pazar paylarını koruduğu ve iki teşebbüsün de faaliyet gösterdiği iller göz önüne
alındığında, Karaman’da As Çimento’nun Konya Çimento’nun pazar payının bir kısmını elde
ettiği ve teşebbüsler arasında pazar paylaşımı anlaşması yapıldığına ilişkin bir tespit
yapılamayacağı anlaşılmaktadır.
(20) Bu hususlar ışığında dosya konusuna ilişkin olarak soruşturma açılmasına gerek olmadığı
sonucuna ulaşılmıştır.
14-42/771-345
4/4
J. SONUÇ
(21) Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre, 4054 sayılı Kanun’un 41. maddesi
uyarınca şikayetin reddi ile soruşturma açılmamasına OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir.
KARŞI OY GEREKÇESİ
(22.10.2014 tarihli ve 14-42/771-345 sayılı Kurul Kararı)
Kurulun 22/10/2014 Tarih ve 14-42 Sayılı Toplantısında görüşülen As Çimento Sanayi ve
Ticaret A.Ş. ile Konya Çimento Sanayii A.Ş.’nin pazar paylaşımı yolu ile 4054 sayılı Kanun’un
4. maddesini ihlal ettikleri iddiası yönelik olarak 13.08.2013 tarih ve 13-47/628-M
sayılı Kurul kararı uyarınca yürütülen soruşturma ile ilgili olarak düzenlenen rapora, ek görüşe,
yazılı savunmalara ve incelenen dosya kapsamına göre “…4054 sayılı Kanunun 41. maddesi
uyarınca şikayetin reddiyle soruşturma açılmaması …” kararına aşağıdaki gerekçelerim
nedeniyle karşıyım.
Karara konu rapor ve eki Dilekçede AS ve KONYA ÇIMENTO teşebbüslerinin yaptıkları pazar
paylaşımı nedeniyle Konya Antalya arasındaki bir baraj inşaatına Konya çimentonun sınırlı
miktarda çimento verdiği, As çimentonun da 20₺/ton fazla fiyat uyguladığı, keza Konya ve
Burdur arasında kalan ve Konya'ya daha yakın bir şantiyeye Konya'dan çimento alınamadığı
için AS dan alınmak zorunda kalındığı ve fazladan ton başına 20₺/ton ödenmek zorunda
kalındığı ifade edilmekte bunların da pazar paylaşımı içinde olduklarını ortaya koyduğu iddia
edilmektedir.
Raportörler teşebbüslerden aldıkları bilgiler çerçevesinde AS ın Konya'da, KONYA
ÇİMENTO’nun ise AS’ın hakim durumda bulunduğu Antalya ve Afyon gibi bölgelerde çimento
satışının çok cüz'î olduğu tespitinin yapıldığı, Konya'da As ın sınırlı miktarlarda olmakla birlikte
Konya çimentodan daha düşük fiyata satış yaptığı tespitlerine yer verildiği, ancak şikayet
konusu olan olayların kısmen incelendiği fiyatın yüksekliği ya da düşüklüğü konusunda
herhangi bir tespitin yapılmadığı anlaşılmıştır. Raportörler teşebbüslerin birbirlerinin hakim
oldukları bölgelere cüz'î miktarda da olsa satış yapıyor olmalarını gerekçe göstererek pazar
paylaşımı içinde olmadıkları sonucuna ulaşmışlardır. Büyük resimden hareketle de mikro
düzeydeki olayların bu kanaati değiştirmediği anlaşılmaktadır.
14-42/771-345
5/4
Raportörler bu artışların anlaşmadan ya da uyumlu eylemden kaynaklandığına ilişkin anlaşma
ya da uyumlu eylem niteliğinde birincil belge ya da bu belgelere ulaştırabilecek iletişim
belgelerine ya da diğer bir ifade ile ikincil belgelere ulaşılamaması nedeniyle ve bahse konu
artışları çimentoya yapılan artışlarla da açıklanabileceği ifade edilerek soruşturma açılmaması
istenilmiştir. Kurul bu tespite katılmıştır. Oysa ki iki teşebbüsün birlikte ayni zaman ve oranlarda
yaptıkları artışlar ekonomik ve rasyonel gerekçelere uymamakta ve 4054 Sayılı RKHK nun
4/3. Maddesine uygunluk arz etmektedir.
Çok sayıda incelemeye konu olan ve belge bırakmamakta önemli tecrübeler
edinen ve örgütlü yapıları nedeniyle sık olarak değişik ortamlarda bir araya gelebilen bir
sektörde yapılan benzer ve paralel fiyat artışlarının maliyet artışları ile açıklanamayan
tespitleri ile birlikte değerlendirildiğinde Kanun’un 4. maddesinin 3. fıkrasına uyan eylemler
olduğu kanaatini güçlendirmektedir. Şüpheden öte tespitler içeriyor olması nedeniyle de detaylı
incelenmesi gereği ortaya çıkmaktadır.
Bilindiği üzere 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkındaki Kanun’un 4. maddesinde belirli bir
mal veya hizmet piyasasında doğrudan veya dolaylı olarak Rekabeti engelleme, bozma ya da
kısıtlama amacı taşıyan veya bu etkiyi doğuran yahut doğurabilecek nitelikte olan teşebbüsler
arası anlaşmalar, uyumlu eylemler ve teşebbüs birliklerinin bu tür karar ve eylemleri hukuka
aykırı ve yasak olup, bir anlaşmanın varlığının ispatlanamadığı durumlarda piyasada ki fiyat
değişmelerinin veya arz ve talep dengesinin ya da teşebbüslerin faaliyet bölgelerinin rekabetin
engellendiği, bozulduğu veya kısıtlandığı piyasalardakine benzerlik göstermesi teşebbüslerin
uyumlu eylem içinde olduklarına karine teşkil edeceği ekonomik ve rasyonel gerçeklere
dayanmak koşuluyla taraflardan her birinin uyumlu eylemde bulunmadığını ispatlayarak
sorumluluktan kurtulabileceği öngörülmüştür.
Yine RKHK 'un 40.maddesinde geçen “Kurul resen veya kendisine intikal eden başvurular
üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının
tespiti için ön araştırma yapılmasına karar verir” hükmü ile 41. maddesinde geçen “ön araştırma
raporunun Kurula teslimini takip eden 10 gün içinde, Kurul elde edilmiş olan bilgileri
değerlendirerek karar vermek üzere toplanır ve soruşturma açılmasına veya açılmamasına
karar verir” hükümlerinin değerlendirilmesinden aslolanın rekabet ihlali şüphesi olduğu, bu
varsa ön araştırma ile ya da ön araştırmaya bile gerek olmadan doğrudan soruşturma
açılabileceğidir.
Nitekim Danıştay’ın Kurulun verdiği önaraştırma kararlarının temyizen incelendiği kararlarında;
ön araştırma sürecinde elde edilen bilgi ve delillerin hiçbir kuşkuya yer bırakmayacak şekilde
soruşturma açılmamasını gerektiriyorsa soruşturma açılmayacağı, ancak bu sonuca ulaşmaya
engel olacak bir kuşku varsa soruşturma açılması gerektiği hususu açık bir şekilde dile
getirilmiştir.
Önaraştırma neticesinde Kanunun 4. maddesinin üçüncü fıkrasında belirtilen şartların varlığına
rağmen delil bulunamadığı gerekçesiyle soruşturma açılmaması sürecin henüz bitmemiş
olması nedeniyle de doğru bir uygulama da değildir. Bilindiği üzere ön araştırma süreci rekabet
ihlaline yönelik şüphenin bertaraf edilmesine yönelik tespitlerin yapılması sürecidir. Karara
konu önaraştırma raporunda şüpheleri yok edecek tespitlerden ziyade şüpheleri artıracak
tespitlere yer verilmektedir. Bu aşamada yapılan tespitler rekabet ihlalini kesin olarak ortaya
koymasa bile ya da diğer bir ifadeyle Kurul tarafından ceza verilmesine yeter görülmese bile
sürecin devamına yani soruşturma açılmasına karar vermek gerekir. Bu sürecin devamında
Kurul’ca nihai karar verilene kadar yeni delillerin tespitinin mümkün olabilmesi, bu süreçte aktif
işbirliğinde bulunabilecek teşebbüs yetkililerinin çıkabilecek olması dikkate alındığında süreci
devam ettirmenin zorunlu ve gerekli olduğu düşünülmektedir.
14-42/771-345
6/4
RKHK’nun 4. maddesinin son fıkrasında teşebbüslerin Uyumlu eylem iddiasından
kurtulmalarına imkan verecek savunma yapmalarına imkan verilmeksizin ya da onların
açıklamalarının baştan doğru kabul edilerek onların lehine karar vermek Kanunun verdiği
hakların yeterince kullanılmadığı anlamına da gelmektedir.
Nitekim, Kurumumuz uygulamasında da ön araştırma safhasında ihlali ortaya koyabilecek
nitelikte önemli bilgi belge elde edilememiş iken soruşturma döneminde ihlalin varlığını ortaya
koyan delillere ulaşıldığı, pişmanlık başvurularının alındığı çok sayıda dosya bulunmaktadır.
Bu konuda benzer uluslararası örneklerin de zikredilebilmesi mümkündür.
Uyumlu eylem konusunda doktrinde de teşebbüslerin paralel davranışlarının uyumlu eylem
kabul edilebileceği, paralel davranışlar ile bilinçli paralelliklerin delil başlangıcı kabul edilip
soruşturma açılabileceği, oligopolistik yapının mutlaka fiyatları artırmak şeklinde tecelli
etmeyebileceği kabul edilmektedir.
Danıştay’ın 13. Dairesinin bu kapsamda Kurulun Uyumlu eylemle ilgili olarak verdiği Maya
kararlarını (27.06.2000 tarih 00-24/255-18 sayılı ve 23.09.2005 tarih ve 05-60/896-241 sayılı)
tasdik ettiğinin diğer bir ifade ile tarafların iptal işlemlerinin reddedildiğinin bilinmesinde yarar
bulunmaktadır.
Sonuç olarak, As Çimento Sanayi ve Konya Çimento Sanayii A.Ş.’nin Pazar paylaşımı içinde
olduklarına yönelik iddiaların incelenmesi neticesinde yapılan ve Kanunun 4/3 maddesine uyan
tespitler nedeniyle Danıştay Kararları ve doktrindeki görüşler doğrultusunda mevcut kuşkuları
açıklığa kavuşturmak için soruşturma açılması gerekirken bunun yapılmaması kararına
karşıyım.
Fevzi ÖZKAN
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy