1 REKABET KURUMU
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : D4/1/M.H.A.-01/1 (İlk İnceleme)
Karar Sayısı : 01-12/114-29
Karar Tarihi : 13.3.2001
A- TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Prof. Dr. M.Tamer MÜFTÜOĞLU
Üyeler : Dr. Kemal EROL, İsmet CANTÜRK, Nejdet KARACEHENNEM,
A. Ersan GÖKMEN, R. Müfit SONBAY, Kubilay ATASAYAR, Murat GENCER
B- RAPORTÖRLER : M.Haluk ARI, Mehmet ÖZDEN
C- ŞİKAYET EDEN: Muzaffer SARAÇ
Adakale Sokak No:25/60 Kızılay/ ANKARA
D- HAKKINDA İLK İNCELEME YAPILAN: Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi
Genel Müdürlüğü (ASKİ)
Çelik Cad. No:40 ANKARA
E- DOSYA KONUSU: ASKİ'nin su fiyatını maliyetinin çok üstünde belirleyerek
hakim durumunu kötüye kullandığı iddiası.
F- İDDİALARIN ÖZETİ: Şikayet dilekçesinde, sınırları kesin olarak belirtilmiş bir
coğrafyada yasal bir tekel olarak faaliyet gösteren ve bir belediye kuruluşu olan
ASKİ'nin su ve atıksu tarifesinde aşırı fiyat uyguladığı iddia edilmektedir. Ayrıca,
ASKİ'nin altı yıldır zarar ettiği bu zararın nedeninin ise aslında Hazine tarafından
ödenen dış borçların ASKİ tarafından ödeniyormuş gibi gösterilmesi olduğu; bu
durumun sonucu olarak su ve atıksu tarifeleri belirlenirken dış borçların da hesaba
katılması neticesinde tarifelerin yüksek oranda belirlendiği ifade edilmektedir.
G- DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 8.8.2000 tarih, 3419 sayı ile giren dilekçe
Kurul'a sunulmuş ve Kurul'un 29.8.2000 tarih ve 00-32 sayılı toplantısında şikayetin
ilk inceleme raporuna bağlanmasına karar verilmesi üzerine düzenlenen 19.2.2001
tarih, D4/1/M.H.A.-01/1 sayılı İlk İnceleme Raporu 12.3.2001 tarih,
REK.0.08.00.00/12 sayılı Başkanlık önergesi ile 01-12 sayılı Kurul toplantısında
görüşülerek karara bağlanmıştır.
H- RAPORTÖR GÖRÜŞÜ: ASKİ tarafından suyun aşırı fiyatla satıldığına ilişkin
yapılan şikayet ile ilgili olarak, mevcut bilgiler çerçevesinde aşırı fiyatın söz konusu
olmadığı; maliyetin belirlenmesinde yararlanılan finansman giderlerinden doğrudan
yatırıma yönelik olup, söz konusu ürünün maliyet hesabında dikkate alınması
gerekenlerin tespitinin ise ancak yapılacak bir önaraştırma neticesinde ortaya
çıkacağı düşünülmektedir.
2 REKABET KURUMU
İ- İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
1. İlgili Pazar
Ürün Pazarı: Herhangi bir alternatifi bulunmaması nedeniyle, içme suyu dağıtımı ve
satışı pazarı ile atık su toplama pazarı olmak üzere iki ayrı ilgili ürün pazarı
belirlenmiştir.
Coğrafi Pazar: 2560 sayılı İstanbul Su Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü
Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun uyarınca ASKİ'nin faaliyet alanının Ankara
Büyük Şehir Belediyesi sınırları ile kısıtlanmış olması ve söz konusu bölgeye başka
bir rakibin girmesinin yasal olarak mümkün olmaması hususları dikkate alınarak ilgili
coğrafi pazar Ankara Büyük Şehir Belediyesi sınırları içinde kalan bölge olarak kabul
edilmiştir.
2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
Şikayet dilekçesi öncelikle, şikayete konu olan 2560 sayılı Kanun'un Ek-5.
maddesi hükmü uyarınca 25.3.1987 tarih ve 19411 sayılı Resmi Gazete'de
yayımlanarak yürürlüğe giren 11.3.1987 tarih ve 87/11595 sayılı Bakanlar Kurulu
kararı ile kurulmuş olan belediyeye bağlı müstakil bütçeli, kamu tüzel kişiliğine haiz
ve görev alanı Ankara Büyük Şehir Belediyesi'nin sınırlarından oluşan ASKİ'nin 4054
sayılı Kanun uygulaması bakımından teşebbüs sayılıp sayılmayacağı yönüyle
değerlendirilmiştir.
4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'un 3. maddesinde
teşebbüs; "piyasada mal veya hizmet üreten pazarlayan, satan gerçek ve tüzel
kişilerle bağımsız karar verebilen ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil eden
birimler" olarak tanımlanmıştır. Buna göre teşebbüs tanımında iki kriter ortaya
çıkmaktadır:
1. Fonksiyonel Ölçüt: Piyasada mal veya hizmet üretme, pazarlama, satma diğer bir
deyişle piyasada ekonomik faliyet gösterme,
2. Şekli Ölçüt: Bağımsız karar verebilme ve ekonomik bakımdan bir bütün teşkil
etme.
Kanun'da ekonomik faaliyet açısından herhangi bir sınırlama öngörülmemiştir.
Dolayısıyla herhangi bir mal veya hizmet piyasasında üretim, satış, pazarlama ve
dağıtım gibi ekonomik sürecin herhangi bir aşamasında faaliyet göstermek ekonomik
faaliyet unsuru açısından yeterlidir. Ayrıca, faaliyeti yürütenin hukuki niteliği de önem
taşımamaktadır, gerçek veya tüzel, kamu veya özel ekonomik faaliyette bulunan
bütün aktörler teşebbüs kabul edilmektedir.
4054 sayılı Kanun'da kamu teşebbüslerinin Kanun uygulamasına muhatap
olup olmayacakları konusunda herhangi bir bilgiye yer verilmemekle birlikte,
Kanun'un 2. maddesinin gerekçesinde "Rekabetin sağladığı yararların bir bütün
olarak ekonominin tüm alanlarından istenmesi normaldir. Bu nedenle rekabet
kuralları ekonomik faaliyette bulunan her teşebbüse uygulanmalıdır. Teşebbüslerin
kamu kurumlarına veya özel kişilere ait olmasının önemi yoktur. Her ne kadar
rekabet hukukunda da kamu yararı ve kamu düzeninin korunması amaçları ön plana
çıkıyorsa da genel ekonomik menfaatlere hizmet etmekle görevlendirilmiş
teşebbüslerin bu görevlerini yerine getirmelerinin rekabet kurallarıyla çatışmaması
3 REKABET KURUMU
gerekir..." denilmek suretiyle kamuya ait teşebbüslerin de kanun kapsamında olduğu
açıkça ifade edilmiştir.
Genel ekonomik menfaate yönelik hizmetlerin ise telefon, su, elektrik,
doğalgaz, posta, demiryolu ve havayolu ulaşımı, iş ve işçi bulma hizmetleri gibi
hizmetleri kapsadığı genel olarak kabul edilmektedir.
Nitekim, Türk hukukundaki uygulamaya bakıldığında Yargıtay tarafından
verilmiş olan, "Taraflardan biri olan idarenin, evvelden, bir takım şartları hazırlayarak
bunları bir icap şeklinde umuma arz ve ferdin bu şartları zımnen kabul etmesi
suretiyle hizmetten faydalanması tecelli ve tezahür eden ve özel hukuk alanında
sigorta ve nakliye mukaveleleri gibi emsali bulunan bu sözleşmeler de onların
tamamen aynıdır. Bunlar özellikle, ticari ve sınai niteliği daha kuvvetli görülen
teşebüsler olup demiryolları, tramvay ve diğer nakil vasıtaları, su, havagazı, telefon,
radyo, televizyon gibi faaliyetler bu sınıfa dahil bulunmaktadır. Bu teşebbüsler Devlet
(Kamu idaresi) ya da mahalli idareler veya kamu kurumları tarafından işletildiği vakit,
bunların ticari bir teşebbüs teşkil edeceği, bu kurumlarla fertler arasındaki ilişkilerin
özel hukuk kurallarına tabi olacağı ve bunun sonucu olarak anılan işler karşısında
ferdin durumunun tamamen akdi nitelikte bulunduğunu kabul etmek gerekir."
şeklindeki kararda (Yargıtay 4. H.D.;16.6.1975, E.975/3743-K.975/7667) sözü edilen
faaliyetlerin ekonomik faaliyet olarak nitelendirildiği görülmektedir.
4054 sayılı Kanun'da kamu teşebbüsünün tanımı yapılmamış ve kapsamı
belirlenmemiştir. Kamu teşebbüsleri devletten ayrı bağımsız bir yasal kişiliğe sahip
olabilecekleri gibi merkezi, bölgesel veya yerel idare içerisinde de yer alabilirler.
Merkezi veya yerel kamu idarelerinin kendilerinin ekonomik faaliyette bulunmaları
durumunda teşebbüs kabul edilip edilmeyecekleri hususunda, kamu otoritelerinin
kamu yetkisini kullanarak yapmış olduğu işlemleri ayrık tutarak, ayrı bir tüzel kişilik
olmasa dahi sürdürülen ekonomik faaliyetler bakımından kamu idarelerinin teşebbüs
olarak kabul edilmesi gerekir.
Bu açıklamalardan sonra ASKİ'nin faaliyetlerinin ekonomik faaliyet niteliği
taşıyıp taşımadığı ve sonuç olarak ASKİ'nin teşebbüs sayılıp sayılmayacağının
değerlendirmesine geçilecek olursa, yukarıda açıklandığı ve Yargıtay içtihadında da
belirtilmiş olduğu gibi iktisadi nitelik taşıdığı şüphe taşımayan su dağıtımı ve
kanalizasyon hizmetlerini yürütmekle görevli olan ASKİ'nin teşebbüs olarak kabul
edilmesi gerekmektedir.
Teşebbüs tanımında yer alan diğer kriter ise bağımsız karar vermedir.
Bağımsız karar verme, teşebbüsün aldığı kararların kendi dışında bir organın
onayına tabi olmamasıdır. Bu anlamda doğru bir tespit için hukuki değil, ekonomik
bağımsızlık esas alınmalıdır. Ekonomik bağımsızlık konusunda fikir vermesi
açısından şu tanım verilebilir: "Bir işletmenin ekonomik bakımdan bağımsız
sayılabilmesi için, o işletmenin yönetim ve muhasabe özerkliğine sahip olması, üretim
finansman ve sürüm politikasının kendi ekonomik amaç ve çıkarları doğrultusunda
kendi bünyesi içerisinde belirlenmesi, bu yoldaki ekonomik planlama ve karar
yetkilerinin kendi bünyesi içerisinde kalması, kısaca başka bir işletmenin ekonomik
egemenliği altında bulunmaması gerekmektedir."
Bağımsız karar verme kriteri açısından bakıldığında, ASKİ'nin yukarıdaki
tanıma uygun olarak belediyeden ayrı bütçeye, ayrı gelir kaynaklarına sahip olduğu
4 REKABET KURUMU
görülmektedir. ASKİ'nin kararları belediye başkanının onayı gereken iki istisnai hal
haricinde- Belediye Başkanı aynı zamanda ASKİ Yönetim Kurulu Başkanıdır- kendisi
dışında herhangi bir organın onayına da tabi değildir. Yönetim açısından da
belediyeden ayrı bir yönetime sahiptir. Burada irdelenmesi gereken husus Ankara
Büyükşehir Belediye Meclisi'nin aynı zamanda ASKİ'nin Genel Kurulu'nu teşkil
etmesi ve bu durumun ASKİ'nin bağımsızlığına halel getirip getirmeyeceğidir.
ASKİ'nin tabi olduğu 2560 sayılı Kanun'un öngördüğü esaslardan biri de belediye
meclisinin ASKİ ile ilgili konuları görüşmek üzere, meclis toplantılarından ayrı olarak
toplanması ve bu toplantıda sadece ASKİ'nin faaliyet alanına giren işlerin
görüşülmesidir. Bu durumun Kanun tarafından özerk bütçe ile birlikte bağımsızlığı
sağlamak için getirilmiş unsurlardan biri olduğu kabul edilmektedir.
Ayrıca, bu noktada yukarıda değinilmiş olan teşebbüs tanımına dönecek
olursak, merkezi veya yerel idare bünyesinde yer alan ayrı bir tüzel kişiliği olmayan
birimlerin dahi teşebbüs niteliği taşıdığının kabul edildiği düşünüldüğünde, müstakil
bütçeye, belediyeden ayrı gelir kaynaklarına ve ayrı bir yönetime sahip olan ASKİ'nin
bağımsız olduğu ve bu çerçevede teşebbüs olarak kabul edilmesi gerektiği
anlaşılmaktadır.
Öte yandan ASKİ Genel Kurulu'nun su tarifelerini inceleme ve karara bağlama
yetkisi çerçevesinde politik karar verme ve yönetim tarafından hazırlanan tarifeyi
değiştirme yetkisinin hukuken var olduğu kabul edilmekle birlikte, tarifelerin
hazırlanması işleminin teknik bilgi ve hesaplamalar da içermesi nedeniyle
uygulamada genel müdürlükçe hazırlanan ve yönetim kurulu tarafından sunulan
tarifelerin genel kurul tarafından onaylandığı raportörlerce belirlenmiştir. Ancak,
2560 sayılı Kanun'un 23. maddesinde yer alan su tarifeleri hazırlanırken maliyetlerin
üzerine en az %10 kar konulması yönündeki hüküm ASKİ'nin bağımsızlığına kanun
ile getirilmiş olan bir sınırlamadır.
ASKİ'nin teşebbüs niteliği bu şekilde belirlendikten sonra, şikayet konusunun
esasını teşkil eden aşırı fiyatlandırma değerlendirilecektir. Aşırı fiyat, sağlanan
ürünün ekonomik değeri ile fiyatı arasında makul olmayan bir farklılığın bulunması
olarak tanımlanabilir. Bu kötüye kullanma şekli 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesinde
sayılan kötüye kullanma halleri arasında yer almamakla birlikte, maddede sayılan
hususlar tahdidi değildir ve aşırı fiyatlandırma Kanun kapsamında
değerlendirilmelidir.
Aşırı fiyatı belirlemek için tüm üretim maliyetleri toplamı ile fiyatın
karşılaştırılması, ilgili pazardaki aynı veya benzer ürünlerin fiyatlarının
karşılaştırılması, komşu pazarlardaki aynı veya benzer ürünlerin fiyatlarının
karşılaştırılması gibi yöntemler kullanılmaktadır.
Öncelikle ASKİ'nin maliyetleri ile satış fiyatını karşılaştırarak arada makul bir
farklılık bulunup bulunmadığının da incelenmesi gerekmektedir. Maliyet
hesaplamaları, ilgili ürünün üretimi ile ilgili tüm maliyetler dahil edilerek
yapılmaktadır. İşletmenin faaliyet giderleri kadar, doğrudan faaliyet gideri olarak
anılmayan finansman giderleri de bu maliyetlere katılmaktadır. Ancak, bu noktada bir
ayrım yapılması ve finansman giderlerinden üretime dönük olan yatırım giderleri
hesaplamaya alınırken, sosyal tesis inşaatı, personel gideri gibi harcamalar için
kullanılan finansman giderlerinin bu hesaba katılmaması gerekmektedir. ASKİ
5 REKABET KURUMU
açısından bakıldığında, 1999 yılı gelir gider tablosunda görülen finansman giderleri
dış borç faiz ve taksit, dış borç gecikme cezası ve kur farklarından oluşmakta ve en
önemli kalemi kur farkları oluşturmaktadır.
Raportörlerce yapılan tespitlere göre, 1999 yılı için 1m3 suyun sadece faaliyet
giderleri baz alındığında maliyeti 193.509 TL'dir. Ancak daha önce de ifade edildiği
gibi maliyetler hesaplanırken ürünle ilgili tüm maliyetlerin hesaba katılması
gerekmektedir. Raportörlerce yapılan hesaplamaya göre, finansman giderleri de
dahil edildiğinde suyun maliyeti 439.721 TL artarak 633.230 TL'ye çıkmaktadır. 1999
yılı için suyun ortalama satış fiyatı (atıksu dahil) 301.471 TL olarak hesaplanmıştır.
Buna göre yalnızca faaliyet giderleri esas alındığında suyun ortalama satış fiyatının
maliyeti üzerinden yaklaşık %56 oranında karla satıldığı görülmektedir. Ancak
bilindiği üzere ASKİ aboneleri belirli gruplara ayırmakta ve farklı abone gruplarına
farklı tarifeler uygulamaktadır. Bu tarifeler göz önünde bulundurulduğunda ise bazı
abone gruplarına maliyetin altında satış yapılırken bazı abone gruplarına ise %280
oranına varacak kadar karla satış yapıldığı görülmektedir. Ancak tüm maliyetler
hesaba katıldığında ASKİ'nin zarar ettiği açıkça görülmektedir. Zira finansman
giderleri dahil edildiğinde suyun maliyeti ortalama satış fiyatının yaklaşık iki katına
çıkmaktadır. Abone gruplarına göre bakıldığında ise sadece işyerlerine 736.768
TL'lik ortalama satış fiyatı ile maliyetlerin üzerinde bir fiyatla satış yapılmaktadır.
Bu noktada şikayet dilekçesinde de yer almakta olan bir hususa da değinmek
gerekmektedir. ASKİ'nin kullanmış olduğu yabancı krediler Hazine garantisi ile
alınmaktadır. Şikayet dilekçesinde bu kredilerin aslında hazine tarafından ödendiği,
oysa ASKİ'nin bilançosunda bunları sanki kendisi ödüyormuş gibi gösterdiği ifade
edilmektedir. Bu durumda maliyetlerin olduğundan fazla gösterilmesi söz konusu
olacaktır. Ancak ASKİ'nin halen uygulamış olduğu fiyat tarifeleri, borçlarını kendisi
ödemiyor olsa dahi maliyetlerini karşılamaya yetmemektedir.
Öteyandan, ASKİ su satışı ve kanalizasyon hizmetleri konusunda doğal tekel
niteliğinde olduğu için ilgili pazardaki aynı veya benzer ürünlerin fiyatları ile
karşılaştırma yapma olanağı bulunmamaktadır. Ancak ASKİ ile aynı hukuki statüye
sahip olan diğer büyükşehir belediyelerine bağlı olarak faaliyet gösteren kuruluşların
tarifeleri ile karşılaştırma yapılması mümkündür. Örnek verilecek olursa,
Temmuz 2000 döneminde konutlar için ASKİ'nin tarifesi aşağıdaki gibidir;
0-10 m3 255.966 TL ( su+atıksu toplamı)
10-30 m3 655.908 TL ( " )
Artı 30 m3 963.390 TL ( " )
Aynı dönemde İSKİ'nin tarifesi ise şöyledir:
0-10 m3 165.000 TL su + 165.000 TL atıksu
10-100 m3 272.000 TL su + 272.000 TL atıksu
Artı 100 m3 800.000 TL su + 800.000 TL atıksu
ASKİ ve İSKİ'nin fiyat tarifelerinin karşılaştırılması neticesinde de ASKİ'nin
aşırı fiyat uyguladığını söylemek mümkün değildir.
6 REKABET KURUMU
J- SONUÇ
Yukarıdaki tespit ve değerlendirmelerin ışığında, ilgili pazarda hakim durumda
bulunan Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü'nün, su ve atık su
tarifelerinde aşırı fiyat uygulamadığı belirlendiğinden başvuru konusu iddiaya ilişkin
olarak bir önaraştırma yapılmasına veya soruşturma açılmasına gerek olmadığına
OYBİRLİĞİ ile karar verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy