Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2005-3-127 (İlk İnceleme)
Karar Sayısı : 06-27/328-79
Karar Tarihi : 14.4.2006
A. TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
10
Başkan : Mustafa PARLAK
Üyeler : Prof. Dr. Zühtü AYTAÇ, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI,
M. Sıraç ASLAN, Süreyya ÇAKIN, Mehmet Akif ERSİN
B. RAPORTÖRLER: Ali İhsan ÇAĞLAYAN, B. Sanem ŞİMŞEK
C. ŞİKAYET EDEN : Kendi adına asaleten ve Hukukun Egemenliği Derneği
adına temsilen Av. A. Erdem AKYÜZ
Hukukun Egemenliği Derneği
Necatibey Caddesi No: 52/2 06440 Sıhhiye Ankara 20
D. HAKKINDA İNCELEME YAPILAN: Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi
Genel Müdürlüğü (ASKİ)
Kazım Karabekir Caddesi 06030 Ulus Ankara
E. DOSYA KONUSU: ASKİ’nin su sayacı uygulamaları ile hakim durumunu
kötüye kullandığı iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikâyetçi dilekçesinde; başvuru ekinde bir örneği
bulunan ve ASKİ’den gelen yazı ile su sayaçlarının değiştirileceğinin bildirildiğini, 30
yazıda gerekçe gösterilen kanunların konuyla ilgisiz yasalar olduğunu, değişimin
isteğe bağlı değil zorunlu tutulduğunu, bir ay içinde piyasada satılan ve ederi
20.00 YTL olan mekanik sayaçlardan taktırmak üzere ASKİ’ye başvurmaları
gerektiğini, aksi takdirde kartlı elektronik sayaç takılmasının zorunlu tutulacağını,
piyasa değeri 120.00 YTL olan bu sayaçların 300.00 YTL bedelle ASKİ
tarafından sağlanmasının zorunlu uygulama olacağını belirtmekte ve mekanik
sayaç değiştirme hizmeti için istenen 23.60 YTL’nin de fahiş olduğunu iddia
ederek uygulamanın durdurulmasını talep etmektedir.
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 14.11.2005 tarih, 8029 sayı ile intikal 40
eden başvuru üzerine, 4054 sayılı Rekabetin Korunması hakkında Kanun'un 6.
maddesi uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 7.4.2006, 2005-3-
127/ İİ–06-AİÇ sayılı İlk İnceleme Raporu 10.4.2006 tarih ve REK.0.07.00.00-
110/53 sayılı Başkanlık önergesi ile 14.4.2006 tarih ve 06-27 sayılı Kurul
toplantısında görüşülerek karara bağlanmıştır.
06-27/328-79
2
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; yapılan başvuruya ilişkin olarak,
Ankara’da on yılı dolan mekanik su sayaçlarının zorunlu değişimi uygulamasının,
sayaç değişim bedelinin ve ön ödemeli elektronik kartlı su sayaçlarının satışında
tüketicilere uygulanan bedelin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi kapsamında
ASKİ’nin hakim durumunu kötüye kullanması şeklinde değerlendirilemeyeceği, bu 50
bakımdan mevcut durumda, ihlal niteliğinde görünmeyen dosya konusu şikayet
hakkında 4054 Kanun çerçevesinde herhangi bir işlem yapılmasına gerek
olmadığı, dolayısıyla şikayetin reddinin gerektiği sonucuna ulaşıldığı ifade
edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı 60
20.11.1981 tarih, 2560 sayılı Kanun ile İstanbul Su ve Kanalizasyon Genel
Müdürlüğü (İSKİ) kurulmasının ardından çıkarılan 5.6.1986 tarih, 3305 sayılı
Kanun ile İSKİ kuruluş kanununun diğer büyükşehir belediyelerine de
uygulanacağı hükmü getirilmiş ve bu hüküm çerçevesinde ASKİ su tesisatı
kurmak ve işletmek konusunda yetkilendirilmiştir. ASKİ tarafından sağlanan ve
şebeke suyu olarak nitelendirilebilecek su, içme, temizlik ve küçük çapta sulama
faaliyetleri gibi çeşitli alanlarda kullanılmaktadır. Abonelerin su kullanımlarının
fiyatlandırılmasında hacimsel ölçüm esas alındığından, kullanım miktarları da su
sayaçlarıyla belirlenmektedir. Bu sayaçlar, halihazırda yaygın olarak kullanılan 70
mekanik sayaçların yanı sıra daha karmaşık çalışma prensipleriyle işleyen ve
yaygınlığı mekanik sayaçlara göre daha az olan elektronik kartlı sayaçlar olarak
iki temel çeşide ayrılmaktadır. İşbu başvuru kapsamındaki şikayet de, on yılı
dolan mekanik su sayaçlarının değiştirilmesi, değiştirme ücreti ve kartlı su
sayacının fiyatı hususlarına odaklanmaktadır.
Söz konusu şikayetler açısından göz önünde bulundurulması gereken pazarların
ilki, ASKİ’nin perakende hizmetleri arasında yer alan mekanik su sayaçlarının
değiştirilmesi hizmetidir. Nitekim on yılı dolan mekanik sayaçların
değiştirilmesinin zorunlu tutulmasının gerekçelerine ilişkin şikayet ile bu 80
değiştirme hizmeti karşılığında alınan bedelin seviyesine ilişkin şikayetin anılan
hizmet pazarı kapsamında değerlendirilmesi gerekmektedir. Öte yandan ön
ödemeli elektronik kartlı sayaçlar, gerek çalışma prensipleri, gerekse fiyat
seviyesi açısından ayrı bir ürün pazarı olarak ortaya çıkmaktadır. Dolayısıyla,
kartlı elektronik sayaçlara ASKİ’nin uyguladığı fiyatlara ilişkin şikayet de bu
ürünlerin oluşturduğu pazar kapsamında değerlendirilecektir.
İlgili ürün pazarları ayrı ayrı olmak üzere, “mekanik su sayaçlarını değiştirme
hizmeti” ve “ön ödemeli elektronik kartlı su sayacı” pazarları olarak belirlenmiştir.
90
06-27/328-79
3
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
ASKİ, büyükşehir belediye sınırları içerisinde, su tesisatı kurmak ve işletmek
konusunda yetkilendirilmiştir. Teşebbüs hakkında Kurum bünyesinde yürütülmüş
olan ve gerek su satışındaki fiyatlara gerekse sayaç satışındaki uygulamalarına
ilişkin önceki tarihli dosyalarda coğrafi pazar ASKİ’nin görevli ve yetkili olduğu
büyükşehir alanı ile sınırlandırılmıştır. Bu doğrultuda, teşebbüsün sayaç satışına
ilişkin uygulamalarının konu edildiği inceleme çerçevesinde de, ilgili coğrafi
pazar, “Ankara Büyükşehir Belediyesi sınırları dahili” olarak belirlenmiştir. 100
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
İncelemeye taraf olan ASKİ’nin 4054 sayılı Kanun uygulanması bakımından
teşebbüs kabul edilip edilemeyeceği hususu Kurul’un önceki tarihli kararlarında
ele alınmış ve bu kararlarda su ve kanalizasyon hizmetleri ile sayaç satışı
faaliyetleri bakımından ASKİ’nin teşebbüs olarak kabul edilmesi gerektiği
sonucuna ulaşılmıştır.
Bu çerçevede, başvuru dilekçesinde yer alan şikayetlerin değerlendirilmesinde 110
ASKİ’nin ilgili ürün pazarlarındaki konumu önem taşımaktadır. Mekanik su
sayaçlarının değiştirilmesi (ya da sökme-takma) hizmetinin 1996 yılından önce
ASKİ tarafından sağlandığı, bu tarihten sonra üçüncü şahıslara ihale edilmeye
başlandığı, dosya mevcudu bilgi ve belgelerden anlaşılmaktadır. Öte yandan
hizmet kullanıcılarından tahsil edilecek bedel, yine ASKİ tarafından
belirlenmektedir. Bu belirleme ASKİ Yönetim Kurulu tarafından Tarifeler
Yönetmeliği’nin “Su Açma ve Kapama” başlıklı 54. maddesi çerçevesinde
yapılmaktadır. Anılan maddeye aşağıda yer verilmektedir:
“Borcun ödenmemesi durumunda veya yasa ve yönetmeliklere aykırı davranış 120
nedeni ile abonenin suyu prizden, sayaçtan veya ana şebekeden kapatılmış ise
suyun açılması için borçlar ile birlikte veya yasa ve yönetmeliklere aykırı
davranış nedeninin ortadan kalkması ile birlikte su açma ücreti alınır. Su açma
ücreti her açma bir kapama nedeni ile yapıldığından 1*Şoför/saat, 1*İşçi/saat ile
1*Memur/saat ücreti tutarının iki katı olarak hesaplanır ve yürürlükteki tarifesine
göre alınır.”
Sayaç değiştirme (sökme-takma) hizmeti fiilen işin ihale edildiği kişiler tarafından
yapılsa da, hizmet bedelinin ASKİ tarafından belirlenmesi ve kullanıcıların da
hizmeti bu bedel karşılığında ihaleyle atanan kişilerden alacak olmaları nedeniyle 130
ASKİ’nin sayaç değiştirme hizmetleri bakımından hakim konumda olduğu kabul
edilmelidir. Ön ödemeli elektronik sayaçlar açısından bakıldığında ise, abonelerin
söz konusu sayaçları, aşağıda ASKİ’nin ilgili kararında belirtildiği üzere, ASKİ’den
temin edilebileceği gibi ASKİ’de bulunan mevcut yazılım ve işletim sistemine
uygun olmak ve ASKİ tarafından uygunluk belgesi verilmiş firmalardan alınması
şartıyla piyasadan da temin etmelerinin mümkün olduğu görülmektedir. Bununla
birlikte, elektronik kartlı sayaç uygulamasının ilgili coğrafi pazarda oldukça yeni
06-27/328-79
4
olması, abonelere yönelik bu serbestinin pratikte yerleşmiş bir şekilde
gözlenmesini bu aşamada engellemektedir. Özellikle ASKİ’nin temel işlevleri olan
su ve kanalizasyon hizmetlerinde ve bu dosya açısından tespit edilen diğer ilgili 140
ürün pazarı olan sayaç değiştirme hizmetleri bakımından abonelerin karşılaştığı
tek seçenek olması, elektronik kartlı sayaçlara geçişin en azından ilk
dönemlerinde bu sayaçların da ASKİ’den temin edilmesine yönelik bir eğilim
oluşmasına neden olabilecektir. Bu açıdan, inceleme dönemi göz önüne
alındığında, ASKİ’nin ön ödemeli elektronik kartlı su sayacı pazarında önemli bir
pazar gücüne sahip olduğu kabul edilmelidir.
Bu kapsamda, şikayet dilekçesinde özetle üç konu şikayet edilmektedir:
On yılı dolan sayaçların zorunlu değişime tabi tutulması,
Değiştirme hizmet bedeli (23.60 YTL) ve 150
Kartlı sayaç fiyatı (300.00 YTL).
I.2.1. On Yılı Dolan Sayaçların Zorunlu Olarak Değiştirilmesi
On yılı dolan sayaçların değiştirilmesine ilişkin olarak ASKİ’den yapılan
açıklamada: “10 yıllık periyodik muayene zamanı dolmuş olan ve bu nedenle
ölçme hassasiyetini kaybetmiş sayaçların 3516 sayılı yasa gereği değiştirilmesi
zorunludur.” denilmektedir. Tüketici bu durumda, ya bir ay içinde piyasadan
alacağı yeni mekanik sayacı eskisi ile değiştirmeyi tercih edecek ya da bir ayı
geçirirse kartlı sayaç zorunlu olarak takılacaktır. Ancak bu uygulama, ileride 160
değinileceği üzere zorunlu olmaktan çıkarılmış, isteyen abonenin mekanik sayaç
ile değişikliği yapabilmesine olanak sağlanmıştır.
21.1.1989 tarih, 20056 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan 3516 sayılı “Ölçüler ve
Ayar Kanunu”’nun “Muayeneler” başlıklı 9. maddesinin son fıkrasında “Bu
muayenelerin usul ve esasları, kimler tarafından ne şekilde ve surette
yapılacakları ve muayeneye tabi ölçü ve ölçü aletleri sahiplerinin veya bunları
kullananların görev ve sorumlulukları ile tabi olacakları yasaklar Bakanlıkça
çıkarılacak yönetmelikte gösterilir.” denilmektedir. İlgili yönetmelik ise 24.7.1994
tarih, 22000 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanan “Ölçü ve Ölçü Aletleri Muayene 170
Yönetmeliği”dir. Yönetmeliğin “Periyodik Muayene” başlıklı 9. maddesinin (b)
bendinde “Elektrik, su, hava gazı, doğal gaz sayaçları ile akım ve gerilim
transformatörlerinin muayeneleri 10 yılda bir yapılır.” ifadesi yer almaktadır.
ASKİ’nin hukuki dayanak olarak işaret ettiği mevzuat bahsi geçen kanun ve
yönetmeliktir.
ASKİ’nin Kurumumuza 13.3.2006 tarihinde intikal eden yazısında yukarıdaki
mevzuata atıf yapıldıktan sonra aşağıdaki açıklamalara yer verilmiştir:
“Belirtilen mevzuat uyarınca su sayaçlarının 10 yılda bir periyodik muayenelerinin 180
yapılmaları zorunludur. Bu muayene ve tamir hizmeti sayacın bulunduğu
mahalde yapılamadığından, sayacın sökülerek Sanayi ve Ticaret Bakanlığının
muayene istasyonuna teslim edilmesi gerekmektedir. Sayacın muayene ve
06-27/328-79
5
bakım hizmetlerinin tamamlanarak yeniden yerine takılması için geçen süre
içerisinde abonelerin su ihtiyaçlarının karşılanabilmesi için başka bir sayacın
takılması, bu ihtiyacın kesintisiz ve sürekli olması nedeni ile zorunludur.
Kullanım süresi 10 yılı aşan sayaçların ekonomik ömürlerini tamamlamaları ve
sık sık arızalanarak doğru ölçüm yapma niteliklerini yitirmeleri ile birlikte yukarıda
belirtilen hususlar dikkate alındığında; eski sayaçların muayene ve bakımı 190
yapılarak yeniden kullanılması yerine, bu sayaçların 10 yılda bir yeni sayaçla
değiştirilmesi daha doğru bir yaklaşımdır.
Bu görüşten hareket eden Kuruluşumuz Ölçü ve Ölçü Aletleri Muayene
Yönetmeliği’nin yayımlandığı 1994 yılından itibaren bütçe ve personel imkanları
çerçevesinde 10 yıllık teknolojik ömrünü tamamlayan sayaçları yenileri ile
değiştirmektedir.”
Kartlı sayaç uygulamasına ilişkin ASKİ Yönetim Kurulu’nun 18.5.2005 tarihinde
aldığı kararda : 200
İnşaat suyu bağlanmak üzere ASKİ’ye başvuracak tüm yeni binalardaki
abonelere,
Borcundan dolayı sökülen su sayaçlarının yerine,
Bir yıl içinde birden fazla arıza yapan su sayaçlarının yerine,
Kaçak su kullandığı tespit edilen abonelere,
İnşaatı bitip iskan alınan yeni binalara,
- 3516 sayılı yasa gereğince 10 yıllık periyodik muayene zamanı dolan ve bu
nedenle ölçme hassasiyetini kaybetmiş olan mekanik su sayaçlarının yerine,
210
kartlı su sayacının takılacağı belirtilmektedir. Ayrıca kararda;
kartlı sayaçların ASKİ’den temin edilebileceği gibi ASKİ’de bulunan mevcut
yazılım ve işletim sistemine uygun olmak ve ASKİ tarafından uygunluk belgesi
verilmiş firmalardan olmak üzere piyasadan da temin edilebileceği,
ASKİ’den alacak abonelere (KDV Dahil) 200 YTL sayaç bedeli ve (KDV Dahil)
100 YTL montaj bedeli alınması, bu bedelin 20 eşit taksit halinde su
faturalarına ilave edilerek taksitlendirileceği,
kartlı sayaç montajının ASKİ tarafından yetkilendirilmiş kişilerce yaptırılacağı,
uygulamanın 15.6.2005 tarihinden geçerli olmak üzere başlatılacağı 220
belirtilmektedir.
ASKİ’nin bu kararı idare mahkemelerine götürülmüş olup hali hazırda Ankara 9.
İdare Mahkemesi’nin 3.2.2006 tarih, E. 2005/2107 sayılı Kararı ile inşaat suyu
aboneliğine ilişkin kısmının yürütülmesi durdurulmuştur. Benzer şekilde Ankara
Barosu’nun açtığı davada Ankara 7. İdare Mahkemesi 15.2.2006 tarih, E.
2005/2238 sayılı Kararı ile 10 yılını doldurmuş su sayaçlarının zorunlu olarak ön
ödemeli elektronik kartlı sayaçla değiştirilmesine ilişkin tüm karar ve
06-27/328-79
6
uygulamaların yürütmesini durdurmuştur. Bu doğrultuda, ASKİ’nin uygulamayı 230
seçenekli hale getirmesi sonucunda, isteyen kartlı sayaca geçmekte isteyen de
mekanik sayacını yenilemektedir.
I.2.2 Su Sayacı Değiştirme Hizmet Bedelinin Aşırı Olduğu İddiası
Temel olarak, aşırı fiyatlandırma iddialarında, teşebbüsün maliyetleri ve
uyguladığı fiyat ile benzer teşebbüslerin fiyatları arasında karşılaştırma
yapılmaktadır. Mevcut dosya bağlamında, sayaç değişim bedeli, uzaklığına
yakınlığına bakılmaksızın, ASKİ’nin hizmet verdiği tüm aboneler için sabit bir
bedel olup, Tarifeler Yönetmeliği’nin yukarıda da yer verilen 54. maddesine göre 240
belirlenmektedir. Diğer bir deyişle, KDV Dahil 23.60 YTL tutarındaki hizmet
bedeli, ASKİ Yönetim Kurulu tarafından 2005 senesi için belirlenmiş tarifedir.
Öte yandan Yönetmelik hükmü çerçevesinde olmakla birlikte söz konusu
tarifenin, hizmetin fiili olarak görülmesi için düzenlenen ihale sonucunda oluşan
fiyattan bağımsız belirlendiği anlaşılmaktadır. Dolayısıyla, hizmetin görülmesinin
ASKİ’ye maliyeti ihale sonucunda oluşmakta, ASKİ’nin müşterilere yansıttığı
bedel ise Yönetmelik hükmü çerçevesinde belirlenmektedir. Bu noktada dikkate
alınması gereken husus, tüketicilerden alınan bedelin içinde o hizmetle ilgili
olmayan unsurların yer alıp almadığıdır. 250
ASKİ’den temin edilen bilgilere göre 10 yılı dolan mekanik su sayaçlarının
maliyetinde i) yüklenici firmaya ödenen ücret, ii) personel giderleri, iii) genel
işletme giderleri olmak üzere üç maliyet kalemi etkili olmaktadır. Ancak konunun
aşırı fiyatlama açısından değerlendirilebilmesi için, uygulama yeni olduğu için
yeterli veri bulunmamaktadır. Bu bakımdan fiyatın aşırı olup olmadığı anlamında
iktisadi olarak değerlendirme yapmak mümkün değildir.
I.2.3 Kartlı Su Sayacı Fiyatının Aşırı Olduğu İddiası
260
Yukarıda bahsi geçen ASKİ’nin kararına göre, isteyen abone kartlı sayacı
ASKİ’den, isteyen de ASKİ’nin uygunluk belgesi verdiği firmalardan alabilecektir.
Kartlı sayaç uygulaması hakkında yapılan benzer şikâyete ilişkin olarak
hazırlanan bilgi notunda; kartlı sayacın aboneye ve ASKİ’ye getirdiği kolaylık ve
tasarruflar, sayacın ortalama ihale bedeline yakın bir fiyattan taksitli olarak satışa
sunulması göz önüne alınarak, şikâyetin 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi
kapsamında hakim durumun kötüye kullanılması şeklinde değerlendirilemeyeceği
ifade edilmiştir. Kurul da bu değerlendirme doğrultusunda bu şikayeti
reddetmiştir. Bu aşamada, bu değerlendirmenin aksi yönünde bir tespite
ulaşılamamıştır. 270
I.2.4. ASKİ ile Diğer Belediye Uygulamalarının Birlikte Değerlendirilmesi
Dosya mevcudu bilgi ve belgelerden, on yılı dolan su sayaçlarının değiştirilmesi
bakımından, incelenen belediyeler tarafından uygulandığı anlaşılmaktadır.
06-27/328-79
7
Şikayet edilen idarenin, doğru faturalandırma yapmak, kaçak su kullanımını
önlemek gibi nedenlerle ve mevzuat gereği, on yılda bir sayaçların muayeneye
tabi olması sonucunda fiilen sayaçları değişime zorunlu tutmasının 4054 sayılı
Kanun’un 6. maddesi anlamında hakim durumun kötüye kullanılması olarak
değerlendirilemeyeceği kanaatine varılmıştır. 280
ASKİ haricinde uygulamaları değerlendirilen diğer belediyelerin ilgili su
idarelerinin hiçbiri su sayaçları için değiştirme ücreti almamaktadır. Bunun sebebi
olarak da fatura kalemleri arasında aylık tamir, bakım ücretleri gibi isimlerle çeşitli
miktarlarda sabit ücret alınması gösterilmiştir. Oysa ASKİ, bu tür bir sabit ücreti
faturalara yansıtmamaktadır. Ayrıca belediyeler arasındaki su tarifelerinin de
farklı olduğu dikkate alındığında, değiştirme ücreti alınması hakim durumun
kötüye kullanılması olarak değerlendirilmemiştir. Yukarıda da değinildiği üzere
sayaç değiştirme ücretinin alınması yeni sayılabilecek bir uygulama olup,
ASKİ’nin gelirleri içerisinde önemsiz bir yere sahiptir. 290
Ön ödemeli elektronik kartlı sayaç uygulamasına ilişkin olarak ise yukarıda yer
verildiği üzere belediyeler arasında birbirinden farklı uygulamalar olduğu göze
çarpmaktadır. Kartlı sayacın getirdiği maliyet tasarrufu genel olarak kabul
görmekle birlikte, uygulanan yöntemlerde farklılıklar bulunmaktadır.
Ancak burada önemli olan daha ihale aşamasında rekabetin tesis edilmesidir.
ASKİ’nin kartlı sayaç ihalesi Kamu İhale Kurumu’na ve İdare Mahkemesi’ne
şikayet edilmiş, sonuçların ASKİ lehine çıkması üzerine ihale tamamlanmıştır.
İhalede oluşan fiyat bir abone için sayaç bedeli, montaj ve diğer masraflar dahil 300
yaklaşık 204 ABD doları veya 285 YTL’ye karşılık gelmektedir. ASKİ’nin 300
YTL’ye 20 ay taksitle satış yapmasının, bu anlamda aşırı fiyatlama olarak
değerlendirilmesi güçtür. Ayrıca benzer şikayet, 28.7.2005 tarih, 05-49/728-M
sayılı karar ile reddedilmiştir.
Dosya mevcudu bilgi ve belgelerin değerlendirilmesi sonucunda şikayete konu
iddiaların 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi anlamında ilgili pazarda ihlal teşkil
etmediği kanaatine varılmıştır
J. SONUÇ 310
Dosya konusu şikayete ilişkin olarak 4054 sayılı kanun kapsamında herhangi bir
işlem yapılmasına gerek olmadığına, şikayetin reddine OYBİRLİĞİ ile karar
verilmiştir.
Full & Egal Universal Law Academy