Rekabet Kurumu Başkanlığından,
REKABET KURULU KARARI
Dosya Sayısı : 2006-3-113 (Önaraştırma)
Karar Sayısı : 06-92/1176-354
Karar Tarihi : 20.12.2006
A.TOPLANTIYA KATILAN ÜYELER
Başkan : Mustafa PARLAK 10
Üyeler : Tuncay SONGÖR, Rıfkı ÜNAL, Prof. Dr. Nurettin KALDIRIMCI,
Süreyya ÇAKIN, Mehmet Akif ERSİN
B.RAPORTÖRLER : Meltem BAĞIŞ AKKAYA, Ümit GÖRGÜLÜ, B. Sanem ŞİMŞEK,
Çağlar Deniz ATA
C. BAŞVURUDA
BULUNAN : Gizlilik talebi vardır.
D. HAKKINDA ÖNARAŞTIRMA YAPILAN: 20
Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi (ASKİ)
Kazım Karabekir Cad. 06030 Ulus Ankara
E. DOSYA KONUSU: ASKİ’nin uyguladığı fiyat tarifesi yoluyla hâkim durumunu
kötüye kullandığı iddiası.
F. İDDİALARIN ÖZETİ: Şikâyet dilekçesinde Ankara Su ve Kanalizasyon İdaresi
Genel Müdürlüğü’ne (ASKİ) ilişkin olarak özetle; DPT verilerine göre toplam içme suyu
ihtiyacının tespitinde, kişi başı günlük tüketimin bugün için 100 litre iken, 2010’dan
sonra 125 litre olacağı, bu tüketim miktarı esas alındığında ASKİ’nin uyguladığı 0–10 30
m3, 11–30 m3 ve 31 m3 üzeri şeklindeki kademeli tarifelerin hakkaniyete uygun
olmadığı, tasarrufu teşvik amacıyla bu şekilde belirlenen tarifelerin, kalabalık aileleri
cezalandırdığı ve ayrıca söz konusu tarifelerin uygulama şeklinin tüketim miktarına
göre ayrımcılığa neden olduğu ifade edilmektedir. Bunun dışında su tüketimini
belirlemekle sorumlu görevlilerin belirlenen dönemlerde işlerini yapamadıkları, bu
durumun da faturalardaki su tüketim miktarını artırdığı, böylece de tüketicilerin fazla
ödeme yapmasına neden olduğu belirtilmektedir. Ayrıca İSKİ’de konut başına ilk 30
m3/ay için 1,6 YTL’lik fiyat uygulanırken ASKİ’de 45 gün için 3 kademeli fiyat tarifesi
uygulandığı ve tarifeler karşılaştırıldığında Ankara’daki suyun İstanbul’dakine kıyasla
daha pahalı olduğu ifade edilerek gereğinin yapılması istenmektedir. 40
G. DOSYA EVRELERİ: Kurum kayıtlarına 12.9.2006 tarih, 6159 sayı ve 18.9.2006
tarih, 6349 sayı ile giren başvuru üzerine hazırlanan 10.10.2006 tarih ve 2005–3–
1135/İİ–06-ÜG sayılı İlk İnceleme Raporu, Rekabet Kurulu’nun 19.10.2006 tarih ve 06–
77 sayılı toplantısında görüşülmüş ve 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında
Kanun çerçevesinde bir soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının belirlenmesi
amacıyla, Kanun’un 40/1. maddesi uyarınca önaraştırma yapılmasına karar verilmiştir.
06-92/1176-354
2
İlgili karar uyarınca yapılan inceleme sonucunda düzenlenen 14.12.2006 tarih ve 2006-
3-113/ÖA-06-MBA sayılı Önaraştırma Raporu 18.12.2006 tarih, REK.0.07.00.00-
110/340 sayılı Başkanlık önergesi ile 06-92 sayılı Kurul toplantısında görüşülerek 50
karara bağlanmıştır.
H. RAPORTÖRLERİN GÖRÜŞÜ: İlgili raporda; Ankara şebeke suyu pazarında hâkim
durumda bulunan Ankara Su Ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü’nün yasal
olarak sağlanmış bir tekel hakkına sahip olduğu ve şebeke suyu pazarına girişlerin
mutlak anlamda kapalı olduğu, dolayısıyla ASKİ’nin uyguladığı fiyatlamanın, rekabetin
işleyişine ve pazara yeni teşebbüslerin girişine herhangi bir katkısının bulunmadığı ve
piyasanın kendi kendini düzeltemediği göz önüne alındığında, tüketicileri sömürücü
nitelikte olan ASKİ su fiyatlarının 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde hâkim
durumun kötüye kullanılması olarak değerlendirilmesi gerektiği; bu itibarla ASKİ 60
hakkında Kanun’un 6. maddesi kapsamında değerlendirilmesi gereken eylemleri
nedeniyle aynı Kanun’un 41. maddesi uyarınca soruşturma açılması gerektiği ifade
edilmiştir.
I. İNCELEME VE DEĞERLENDİRME
I.1. İlgili Pazar
I.1.1. İlgili Ürün Pazarı
70
ASKİ, 2560 sayılı İstanbul Su ve Kanalizasyon İdaresi Genel Müdürlüğü (İSKİ)
Kanunu1 ile su tesisatı kurmak ve işletmek konusunda yetkilendirilmiştir. Bu yetki
çerçevesinde, ASKİ tarafından sağlanan ve şebeke suyu olarak nitelendirilebilecek su,
içme, temizlik ve küçük çapta sulama faaliyetleri gibi çeşitli alanlarda kullanılmaktadır.
Dolayısıyla, ilgili ürün pazarı, su tesisatı kurmak ve işletmek konusunda kanun ile
yetkilendirilen belediyelere bağlı teşebbüslerce sağlanan “şebeke suyu” olarak
tanımlanmıştır.
I.1.2. İlgili Coğrafi Pazar
80
ASKİ, Büyükşehir Belediye sınırları içerisinde, su tesisatı kurmak ve işletmek
konusunda yetkilendirilmiştir. Bu çerçevede, şebeke suyu bakımından ilgili coğrafi
pazar “Ankara Büyükşehir Belediyesi sınırları” olarak belirlenmiştir.
I.2. Yapılan Tespitler ve Hukuki Değerlendirme
I.2.1. Yerinde İnceleme ve Yapılan Görüşmeler
Önaraştırma döneminde Raportörlerce ASKİ’de yerinde inceleme yapılmış ve
yetkililerden incelemenin konusuna ilişkin olarak bilgi ve açıklama istenmiştir. Bu 90
1 5.6.1986 tarih ve 3305 sayılı Kanun ile İSKİ kuruluş kanununun diğer Büyükşehir belediyelerine de uygulanacağı
hükmü getirilmiştir.
06-92/1176-354
3
çerçevede yapılan görüşmelerde ASKİ Genel Müdürü İhsan FİNCAN özetle aşağıdaki
bilgileri vermiştir:
“En ucuz şebeke suyunu ASKİ satmaktadır. Zaten su fiyatından ziyade daha önemli
olan suyun kalitesi ve devamlılığıdır. Mevcut olmayan su en pahalı sudur. Su fiyatlarını
enflasyon oranında artırıyoruz. Şu an ASKİ’nin en büyük sorunu kamudan tahsilât
yapamamasıdır. Kamu Kurumları’nın ASKİ’ye borcu şu anda toplam 400 trilyon TL,
civarındadır. Kamu alacakları tahsil edilse bile su fiyatında bir düşme olmaz, bunun
yerine yatırımlar ve hizmet kalitesinde artış görülür. 2003 yılı ve sonrasında giderlerin
azalmasının sebebi müteahhitlerin devreden çıkarılıp yatırımların ASKİ’nin kendi öz 100
kaynaklarıyla yapılmaya başlanmasıdır. Yatırımlar bütçeye cari fiyatlar ile (İller Bankası
fiyatlarıyla) bütçeye tahmin olarak koyulmaktadır. Bu nedenle bütçede gider tahminleri
yüksek görünür. 2003 yılından beri planlayıp da gerçekleştiremediğimiz hiçbir
yatırımımız olmadı, planlanan hedeflerin ilerisindeyiz. Yapılan işlerde ASKİ’nin asli
görevi olan-olmayan ayrımı yapılması anlamsızdır. Önemli olan kamu hizmetinin en
etkin ve ucuz yoldan halka ulaştırılmasıdır. Zaten Büyükşehir Belediyesi olmayan
şehirlerde bu hizmetler tek elden belediye tarafından yapılmaktadır. ”
Yerinde inceleme sırasında ayrıca Genel Müdür Yardımcısı Bayram Açıkgöz, Daire
Başkanı Reyhan Aral ve Bütçe Program Müdürü Ümit Bilge Sarı ile görüşülmüş ve 110
aşağıdaki hususlar tutanağa bağlanmıştır:
“Su fiyatları 3.10.1996 tarihinden itibaren Ankara Büyükşehir Belediye Meclisi
Kararınca T.E.F.E. (Ü.F.E.)‘ye endeksli olarak her ay tespit edilmektedir. Bu bağlamda
Belediye Meclisi aylık enflasyon artışını geçmemek üzere su fiyatında artış yapma
veya yapmama yetkisini ASKİ Yönetim Kuruluna devretmiştir. Bunun haricinde
belirlenmiş bir kâr oranı bulunmamaktadır. Dolayısıyla su fiyatlarının hesaplanmasında
gider kalemlerinin hesaplanıp üzerine belirli bir kâr oranı eklenmesi yöntemi
kullanılmamaktadır.
120
ASKİ’nin bugün itibariyle abone sayısı 1.232.409’dır.
27.2.1991 tarihli 78 no’lu ASKİ Yönetim Kurulu Kararı ile faturalandırma süresi 60
günden 45 güne indirilmiştir.
Bütçe hazırlanmasında gelir kalemleri, ilgili yılın tahmini enflasyon oranına göre bir
önceki yıl değerlerinin revize edilmesi yoluyla belirlenir. Gider kalemleri hesaplanırken
ise yatırımcı birimlerin verdikleri tahmini yatırım tutarları dikkate alınmaktadır. Ayrıca
temel olarak ASKİ su satış fiyatları 1996 yılından beri ÜFE’ye endeksli olduğu için
temel olarak toplam gelirler tahmini olarak bellidir ve giderler de buna göre tespit 130
edilmektedir.
Konutlara yönelik şu anki kademeli tarifeye 13.2.1995 tarihi itibarıyla geçilmiştir.
Tarifeler belirlenirken alt barem olan 10 m3’ün nasıl ve neden belirlendiğine dair bir
bilgimiz bulunmamaktadır.
06-92/1176-354
4
2003, 2004 ve 2005 gider kalemlerinin öngörülenden az gerçekleşmesinin nedeni,
gider tahminleri yapılırken yatırımlar konusunda yüksek tahminler yapılmasıdır.
140
2003 ve 2004 yılında gelirlerimizin tahminlerimizin üzerinde gerçekleşmesinin nedeni
ise önceki yıllardan devreden alacakların tahsilinin yapılmış olmasıdır.
ASKİ kârının %5’i İller Bankasına devredilmekte, başka bir kâr transferi olmamaktadır.
Sayaç okuma, sökme ve takma işlemini sırasıyla Orsis adlı firma ve Sancar-Serhent
ortak girişimi yapmaktadır.
Ankara günlük su tüketim miktarı günlük olarak 850.000 ve 1.100.000 m3 arasında
gerçekleşmektedir. 150
Su sıkıntısı nedeniyle son yıllarda su kesintisi yapılmamıştır.”
I.2.2. Su Satış Tarifeleri (Tarifeler) ve Değerlendirilmesi
I.2.2.1. Tarifelerin Tespitine İlişkin Mevzuat
Su fiyatlarının belirlenme yöntemi hakkında 3009 sayılı Kanunla değişik 2560 sayılı
Kanun’un Tarife Tespit Esasları başlıklı 23. maddesi:
160
“Su satışı, kanalizasyon tesisi bulunan yerlerdeki kullanılmış suların uzaklaştırılması,
septik çukurların boşaltılması giderleri için ayrı tarifeler yapılır. Bu tarifelerin tespitinde,
yönetim ve işletme giderleri ile, amortismanları doğrudan gider yazılan
(aktifleştirilmeyen) yenileme, ıslah ve tevsi masrafları ve % 10'dan aşağı olmayacak
nispetinde bir kâr oranı esas alınır. Tarifelerin tespiti ile tahsilâtla ilgili usul ve esaslar
bir yönetmelik ile belirlenir.”
şeklindedir.
Yukarıda anılan Kanun’a dayanılarak çıkarılan ASKİ Tarifeler Yönetmeliği’nin tarifelerin 170
belirlenmesiyle ilgili olan, “Tarifenin Esasları” başlıklı 26., “Yönetim ve İşletme
Giderleri” başlıklı 27., “Amortismanlar” başlıklı 28. ve 29. ve “Su Satış Tarifesi” başlıklı
30. maddelerinde, yukarıda yer verilen düzenleme tekrar edilerek, tarife tespitinde göz
önüne alınacak kalemlere ayrıntılı bir şekilde yer verilmiştir.
I.2.2.1. Su Satış Tarifeleri ve Değerlendirme
Yukarıda yer verilen mevzuat uyarınca ASKİ, su fiyatlarını belirlemede kanuni usullere
tabidir. Diğer bir deyişle, su fiyatlarının nasıl belirleneceği mevzuatta belirlenmiştir.
Buna göre ASKİ su fiyatlarını belirlerken, öncelikle her yıl için bir sonraki yıla ait 180
yönetim ve işletme giderleri ile amortismanları, doğrudan gider yazılan yenileme, ıslah
ve tevsi masraflarını saptayacak, daha sonra bu giderlerin üzerine %10’dan aşağı
olmamak üzere kâr payı ekleyecektir.
06-92/1176-354
5
Bir sonraki adımda yukarıda bahsedilen “giderlerini ve kâr payını” karşılamak üzere
gelirlerini hesaplayacaktır. ASKİ’nin su satışı ve atık su haricinde de birçok gelir elde
etmektedir. Bunlar başlıca, su hizmet gelirleri, kanal hizmet gelirleri, faiz ve komisyon
gelirleri, İller Bankasınca 2380 sayılı Kanun gereği vergi gelirlerinden aktarılan %10
pay ve sair gelirlerdir. Bu çerçevede ASKİ’nin su ve atık su satış tarifesini belirlemek
için yıllık olarak tahmin edeceği “giderleri ve kâr payı toplamından”, yine yıllık olarak
tahmin edeceği su satışı ve atık su harici gelirlerini çıkarması, kalan tutarı esas alarak 190
tahmini su satış miktarına göre su tarifelerini belirlemesi gerekmektedir.
Ancak inceleme döneminde ASKİ’nin uygulamasının yukarıda bahsedilen usulden
farklı olduğu tespit edilmiştir. 3.10.1996 tarih ve 425 sayılı T.C. Ankara Büyükşehir
Belediyesi Belediye Meclisi kararında, “Su fiyatlarının Devlet İstatistik Enstitüsü’nün
yayınladığı Toptan Eşya Fiyat Endeksindeki aylık artış oranına göre her aybaşında
ayarlanması ancak bu endekslerin altında artış yapma konusunda ASKİ Yönetim
Kurulu’nun yetkili kılınması” hükme bağlanmıştır. Bu Karar uyarınca ASKİ, 1996
yılından beri su satış fiyatlarını TEFE (ÜFE)’ye endekslemiş, ÜFE’nin pozitif çıktığı her
ay ÜFE artışı oranında zam yapmış; ÜFE’nin eksi çıktığı aylarda ise herhangi bir 200
indirime gitmemiştir. Dosya mevcudu bilgi ve belgeden, ASKİ’nin düzenli olarak söz
konusu fiyat artışlarını gerçekleştirdiği anlaşılmıştır.
ASKİ’nin fiyatlama sistemini ve sonuçlarını ayrıntılı bir şekilde ortaya koymak amacıyla
teşebbüsün maliyet/fiyat ilişkisi ile kâr/zarar durumu, bilânço ve bütçe kesin hesapları,
yapılan yatırımları ve ASKİ tarifelerinin benzer nitelikteki teşebbüslere göre durumu
olmak üzere dört temel gösterge incelenmiştir.
I.2.2.1.1. Birim Maliyet/Ortalama Satış Fiyatı Karşılaştırması
210
İnceleme döneminde, ASKİ’nin 2003-2005 dönemi içerisinde yıllar itibarıyla birim
maliyeti (faaliyet giderleri, amortismanlar, kredi faiz-komisyon giderleri, kredi gecikme
cezası, kur farkları, yurt içi komisyon giderleri, önceki dönem giderlerinden) ile
ortalama satış fiyatı (yıllık toplam su ve atık su gelirlerinin satılan su miktarına bölümü)
karşılaştırılmıştır. Bu karşılaştırmada, ASKİ’nin ortalama satış fiyatının, birim su
maliyetine göre yüksek olduğu görülmüştür. Buna paralel olarak, ASKİ’nin incelenen
döneme ilişkin gelir tabloları ile toplam gelir-gider tutarları ve nihai kârları da incelenmiş
ve birim maliyet ile ortalama fiyat arasındaki marjın gelir tablolarına da yansıdığı tespit
edilmiştir. Nitekim ASKİ’nin kârlılığı 2003, 2004 ve 2005 yıllarında ciddi oranda
yükselmiştir. 220
I.2.2.1.2. Bilânço, Gelir-Gider Cetveli ve Bütçe Kesin Hesabının Değerlendirilmesi
ASKİ, mevzuatı gereği yıllık olarak bir sonraki yıla ait gelir-gider bütçesi hazırlamakta,
yıl sonunda ise bilânço, gelir-gider cetvelleri ve bütçe kesin hesabını ASKİ Genel
Kurulu olarak görev yapan Büyükşehir Belediyesi Meclisi’nin onayına sunmaktadır.
Bütçe kesin hesabında ilgili yıla ait tahmini değerler ile yıl sonu gerçekleşmeleri yer
almaktadır. İlgili mevzuat uyarınca su fiyatının belirlenmesinde gider tahminlerinin esas
alınması gereğinden hareketle, ASKİ’nin 2003-2005 döneminde tahmini gelir-gider
bütçelerinin gerçekleşme oranları incelenmiştir. 230
06-92/1176-354
6
ASKİ, bir sonraki yılın faaliyetlerine ilişkin tahmini bütçesini hazırlarken denk bütçe
usulünü esas almakta, dolayısıyla tahmini gelirlerine göre gider bütçesini de eşitleme
hedefiyle giderlerini tahmin etmektedir. Mezkûr döneme ait bütçe kesin hesapları
incelendiğinde, bütçe gelir tahmini ile gerçekleşme tutarları arasındaki oranın makul
ölçülerde olduğu görülmektedir. Ancak bütçe gider tahminleri ile gerçekleşmeleri
arasında, bütçe gelir tahminleri ve gerçekleşmelerine nispetle dikkate değer fark vardır.
1996 yılından beri ÜFE’ye endeksli su fiyatı artışı uygulandığı için, gelir bütçesi tahmin
edilirken bir sonraki yılın tahmini enflasyon oranları dikkate alınmaktadır. Bu nedenle
gelir bütçesinin önemli bir kalemini teşkil eden su satış gelirlerinin, öngörülen tutarlara 240
yakın gerçekleşmesi doğaldır. Gider gerçekleşmelerinin ise tahminlerden önemli
ölçüde sapması ile ilgili olarak ASKİ Genel Müdür İhsan Fincan’ın açıklaması şu
şekildedir:
“…2003 yılı ve sonrasında giderlerin azalmasının sebebi müteahhitlerin devreden
çıkarılıp yatırımların ASKİ’nin kendi öz kaynaklarıyla yapılmaya başlanmasıdır.
Yatırımlar bütçeye cari fiyatlar ile (İller Bankası fiyatlarıyla) bütçeye tahmin olarak
koyulmaktadır. Bu nedenle bütçede gider tahminleri yüksek görünür. 2003 yılından beri
planlayıp da gerçekleştiremediğimiz hiçbir yatırımımız olmadı, planlanan hedeflerin
ilerisindeyiz.” 250
Aynı hususta diğer ASKİ yetkilileri ise aşağıdaki açıklamaları dile getirmişlerdir:
“Bütçe hazırlanmasında gelir kalemleri, ilgili yılın tahmini enflasyon oranına göre bir
önceki yıl değerlerinin revize edilmesi yoluyla belirlenir. Gider kalemleri hesaplanırken
ise yatırımcı birimlerin verdikleri tahmini yatırım tutarları dikkate alınmaktadır ayrıca
temel olarak ASKİ su satış fiyatları 1996 yılından beri ÜFE’ye endeksli olduğu için
temel olarak toplam gelirler tahmini olarak bellidir ve giderler de buna göre tespit
edilmektedir.”
260
Bütçe gider gerçekleşmelerinin, gelir gerçekleşmelerine oranla düşük seviyelerde
kalması bilânçolara kâr olarak yansımış, ASKİ’nin kârlılık oranı 2003-2005 döneminde
artmıştır. Söz konusu yüksek kâr oranları göstermektedir ki, 2003-2005 döneminde
tarifelerin ilgili mevzuattaki usule göre belirlenmesi ve gider tahminlerinin gerçekçi
olarak yapılması durumunda, su fiyatlarının bugünkü seviyesinden daha düşük olması
beklenir. Dosya mevcudu bilgi ve belgeden, Ankara’da su fiyatlarının, ilgili mevzuatta
öngörülen giderlerden ve su maliyetindeki değişmelerden bağımsız olarak belirlendiği
anlaşılmıştır.
I.2.2.1.3. ASKİ Su Tarifelerinin İzmir Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon 270
İdaresi Genel Müdürlüğü (İZSU) ve İSKİ’ye Göre Durumu
ASKİ tarifelerinin yapısı, diğer büyükşehir belediye su/kanalizasyon kurumları olan İSKİ
ve İZSU tarifeleri ile karşılaştırılmıştır. Her üç ilin de farklı tarifeler ve tüketici grupları
öngördüğü tespiti ve ayrıca Ankara’da suyun yaklaşık %61’inin konutlar tarafından
tüketildiği göz önüne alınarak, iller arası sağlıklı bir karşılaştırma yapılabilmesi için
konut su fiyatları kıyaslanmıştır.
06-92/1176-354
7
Söz konusu karşılaştırmada, anılan teşebbüslerin internet sitelerinde yer alan bilgilerin
farklı formatta olması nedeniyle, salt bu bilgilere dayanarak yapılacak
değerlendirmenin yanılsamalara neden olacağı göz önünde bulundurulmuştur. Zira 280
faturalama sistemleri karşılaştırıldığında görülen en dikkat çekici husus, konutlardaki
tüketimin İzmir ve İstanbul’da 30 gün; Ankara’da ise 45 gün üzerinden
faturalandırılmasıdır. Bu ayrıntı, yıllık tüketim miktarı ve kademeler için farklı fiyatlar
göz önüne alındığında oldukça önem kazanmaktadır.
Kıyaslama yapılırken dikkat edilen diğer nokta ise, İzmir ve İstanbul’un su fiyatlarına
atık su bedelinin dâhil olduğu, ASKİ’nin açıkladığı fiyatlarda ise su ve atık su bedelinin
ayrı ayrı gösterildiğidir. Dolayısıyla kıyaslama esnasında, ASKİ’nin su fiyatları
hesaplanırken sadece su değil atık su dâhil toplam fiyat esas alınmıştır. Son olarak,
iller arasında kademelerin alt ve üst sınırlarının da farklılık göstermesinden hareketle, 290
sağlıklı karşılaştırmasını yapabilmek için ortalama olarak ayda 15 m³ su tüketen bir
konutun bir fatura döneminde ve yıllık olarak hangi miktarda ödeme yaptığının
karşılaştırılması uygun görülmüştür.
Elde edilen sonuçlara göre, ayda ortalama 15 m3 su tüketen bir konut abonesi
Ankara’da 1 yılda 396,79 YTL su tüketim bedeli öderken İstanbul’da 311,04 YTL,
İzmir’de ise 259,80 YTL ödemektedir. Dolayısıyla, ayda ortalama 15 m³ miktarında su
tüketimi için Ankara’daki konut abonesi İstanbul’a göre %27, İzmir’e göre ise %52 daha
fazla ödeme yapmaktadır. Aylık ortalama tüketim 20 m3 kabul edildiğinde de, bu
miktarı tüketen konut abonesinin, Ankara’da 1 yılda 578,88 YTL su tüketim bedeli 300
öderken, İstanbul’da 414,72 YTL, İzmir’de ise 445,20 YTL ödediği görülmektedir.
Dolayısıyla ayda ortalama 20 m³ miktarında su tüketimi için Ankara’daki konut abonesi
İstanbul’a göre %40, İzmir’e göre ise %30 daha fazla ödeme yapmak durumunda
kalmaktadır.
Dolayısıyla, aylık ortalama tüketim miktarına göre yapılan kıyaslamada Ankara’daki bir
konut abonesinin her iki ile oranla yüksek miktarda ödeme yaptığı görülmüştür.
Şikayet dilekçesinde yer alan ve faturalandırmanın zamanında yapılmamasına ilişkin
iddia da değerlendirilmiştir. Su tüketimini belirlemekle sorumlu görevlilerin belirli 310
periyotlarda işlerini yapamadıkları, bu durumun da faturalardaki su tüketim miktarını
artırdığı böylece de tüketicilerin fazla ödeme yapmasına neden olduğu iddiasıyla ilgili
olarak ASKİ’nin 45 günden fazla süredeki faturalandırmalarında tüketimleri 45 günlük
tüketime endekslediği anlaşıldığından faturaların gecikmesi durumunda tüketicilerin
bundan dikkate değer bir zarar görmediği anlaşılmıştır.
I.2.3. Hukuki Değerlendirme
ASKİ, Ankara Büyükşehir Belediyesi sınırları içerisinde şebeke suyunun dağıtımı,
depolanması, atık suyun uzaklaştırılması ve arıtılması konularında tek yetkili 320
kuruluştur. Bu bağlamda teşebbüsün, Ankara şebeke suyu piyasasında yasal olarak
sağlanmış bir tekel hakkına sahip olduğu; dolayısıyla da hâkim durumda olduğu
sabittir.
06-92/1176-354
8
Bilindiği üzere, 4054 sayılı Kanun’un 6. maddesi hâkim durumun kötüye kullanılması
hallerini düzenlemiştir. ASKİ’nin uyguladığı su tarifelerinin 6. madde kapsamında bir
ihlal oluşturup oluşturmadığının tespitinde öncelikle dikkat edilmesi gereken husus,
şebeke suyu pazarının yapısal niteliğidir. Tipik bir şebeke endüstrisi olan şebeke suyu
pazarında doğal tekel koşulları, elektrik, doğal gaz ve telekomünikasyon gibi diğer
şebeke endüstrilerine kıyasla, en ağır şekilde gözlenmektedir. Endüstride belli bir 330
bölgedeki talebin birden fazla teşebbüs tarafından, diğer bir deyişle, birden fazla boru
hattıyla karşılanması etkin olmadığı gibi, tek bir boru hattının farklı teşebbüslerce
kullanılmasının önünde de, sıhhi açıdan sakıncalar doğurabilmesi nedeniyle, önemli
engeller mevcuttur. Öte yandan, suyun tüketiciler için hayati bir niteliğe sahip olması ve
arzın süreklilik arz etmesi zorunluluğu, hizmetin kamu tarafından görülmesinin önemli
bir nedenidir. Nitekim diğer illerde olduğu gibi Ankara’da da hizmet, bir kamu tekeli
tarafından görülmekte ve pazarda rekabet koşulları yer almamaktadır.
Özellikle kamu tekellerinin hüküm sürdüğü rekabete kapalı pazarlar arasında fiyat
kıyaslaması yapmak, genel olarak söz konusu tekellerin davranış kalıpları benzer 340
olacağından, yeterince kullanışlı olmasa da, mevcut dosya itibarıyla ASKİ’nin
uygulamakta olduğu fiyatların rekabetçi olmayan pazarlara göre dahi yüksek kaldığı
tespit edilmiştir. Benzer durum maliyet/fiyat karşılaştırmasında da söz konusudur.
Ankara’daki su fiyatlarına ilişkin olarak yapılan bu tespitlerin, önemli ölçüde ASKİ’nin
fiyatlandırma politikasından kaynaklandığı görülmüştür. Nitekim ASKİ’nin uyguladığı
fiyatlar maliyetlerden bağımsız bir şekilde ÜFE’ ye endeksli olarak sürekli artmış, bu da
suyun zorunlu bir ihtiyaç maddesi olması ve alternatifinin olmaması nedeniyle
incelenen dönemde (2003–2005) tüketicilerin yüksek fiyat ödemesine neden olmuştur.
Öte yandan, fiyatlandırma politikasının incelenmesinde, mevzuatla öngörülen 350
mekanizmanın da dikkate alınması gerekmektedir.
Su fiyatlarının tespiti konusundaki mevcut yasal düzenleme, elde edilecek toplam
gelirin, yönetim ve işletme giderleri ile amortismanları karşılamasını öngörmekle
birlikte, hizmeti gören idarenin bunun üzerine %10’dan aşağı olmayacak bir kâr payı
eklemesini de mümkün kılmaktadır. Ne var ki, bu tip bir düzenlemenin doğal ve hukuki
tekel niteliğindeki pazarlar bakımından uygun olmadığı açıktır. Diğer bir deyişle, bu tür
pazarlarda maliyet bazlı fiyatlandırmanın olması için, en az değil en fazla kâr payına
izin verecek şekilde düzenlemelerin yapılması beklenirdi. Rekabet koşullarının
bulunmadığı pazarlarda, hizmet bedellerinin maliyet bazlı olarak tespit edilmesi, 360
tüketicilerin aleyhine olabilecek sonuçların önüne geçilmesi açısından son derece
önemlidir. Bu husus, rekabetin tesis edilmesi yönünde yeniden yapılandırılan elektrik,
doğal gaz ve telekomünikasyon gibi diğer şebeke endüstrileri açısından da kritik rol
oynamıştır. Fiyatlandırma, doğal tekel niteliğindeki sektörlerde düzenlemenin en
önemli unsuru olmanın yanı sıra, maliyet bazlı fiyatlandırma politikasının
benimsenmesi, bu sektörlerin gelecekte yeniden yapılandırılmaları aşamalarının da
daha etkin gerçekleştirilmeleri için elzemdir.
Yukarıdaki bilgiler ışığında, ASKİ’nin yasal olarak sağlanmış bir tekel hakkına sahip
olduğu ve şebeke suyu pazarına girişlerin mutlak anlamda kapalı olduğu, dolayısıyla 370
rekabet koşullarının bulunmadığı ve teknik anlamda pazarın rekabete açılmasının
06-92/1176-354
9
mümkün olmadığı bu pazarda ASKİ’nin uyguladığı fiyatlamaya ilişkin olarak şikayet
konusu edilen iddialar konusunda soruşturma açılmasına gerek olmadığı, bununla
birlikte fiyatlandırma mekanizmasının aşırı fiyat düzeylerinin önüne geçecek ve
tüketicilerin faydasına olacak şekilde ilgili ve yetkili kuruluşlarca yeniden tanzim
edilmesi gerektiği yönündeki Rekabet Kurulu görüşünün 4054 sayılı Kanun’un 30.
maddesinin (f) bendi uyarınca gönderilmesi gerektiği kanaatine varılmıştır.
J. SONUÇ
380
Düzenlenen rapora ve incelenen dosya kapsamına göre;
1. Şikayet konusu iddialar ile ilgili olarak 4054 sayılı Rekabetin Korunması
Hakkında Kanun çerçevesinde soruşturma açılmasına gerek olmadığına,
şikayetin reddine,
2. Bununla beraber, ilgili ürün piyasasında yasal ve doğal tekel konumunda
bulunan ASKİ’nin, su fiyatlarının tespitinde maliyet bazlı bir fiyatlama yaparak,
aşırı fiyatlamadan kaçınması konusundaki Rekabet Kurulu görüşünün 4054
sayılı Kanun’un 30. maddesinin (f) bendi uyarınca gönderilmesi hususunda 390
Başkanlığa yetki verilmesine
OYÇOKLUĞU ile karar verilmiştir
06-92/1176-354
10
(Rekabet Kurulu’nun 20.12.2006 tarih ve 06-92/1176-354 sayılı Kararı)
KARŞI OY GEREKÇESİ
ASKİ’nin uyguladığı fiyat tarifesi yoluyla hakim durumunu kötüye kullandığı
iddiasına yönelik Kurul Kararı’na aşağıdaki gerekçelerle katılmıyorum.
İlgili Teknik Daire raporunda belirtildiği üzere, ASKİ Ankara şebeke suyu
piyasasında sahip olduğu yasal tekel hakkı nedeniyle hakim durumdadır. Bilindiği
üzere, hakim durumdaki bir teşebbüsün müşterilerinin veya tüketicinin zararına olan
davranışları, hakim durumun kötüye kullanılması olarak değerlendirilmektedir.
Ankara şebeke suyu pazarında kamu tekeli bulunması nedeniyle rekabet
koşulları mevcut olmadığı açıktır. Bu durumda, fiyatlama yoluyla tüketicilerin
zararlarına yol açılıp açılmadığının tespiti için iki temel gösterge mevcuttur. Bunlardan
birisi benzer piyasalara göre yapılan kıyaslama diğeri ise, maliyet / fiyat
karşılaştırmasıdır. Benzer piyasalara göre yüksek olan fiyatlar ve maliyetlerine göre
makul ölçülerde olmayan yüksek fiyatlar, özellikle doğal tekeller açısından rekabete
aykırı fiyat tespiti için önemli göstergelerdir.
İlgili Teknik Daire raporunda yer alan bilgi ve belgeler çerçevesinde aşağıdaki
tespitler yapılmıştır.
ASKİ’nin, her ay ÜFE oranında artışı esas alan mevcut fiyatlandırma sistemi,
maliyet-fiyat ilişkisini göz ardı etmektedir.
ASKİ’nin ortalama su satış fiyatları, birim su maliyetlerine nispetle oldukça
yüksektir. Bunun göstergesi ve doğal sonucu olarak, teşebbüs 2003-2005
dönemlerinde yüksek karlılığa ulaşmıştır.
Mevcut sistemde su satım fiyatları, giderlerden bağımsız olarak belirlendiği için,
oluşan yüksek karlılık, fiyatlarda, tüketicinin yararına olacak şekilde düşüşe neden
olmamaktadır.
ASKİ’nin, giderlerden bağımsız ve ürün maliyeti göz önüne alınmadan
belirlenen tarifelerinin bir sonucu olarak, yıllar itibarıyla artan gelirleri nedeniyle,
teşebbüsün su ve kanalizasyon hizmetleri dışında, özellikle üst yapı ve sanat yapıları,
aydınlatma, kaldırım, yeşillendirme işlerine ve alt ve üst geçitlerin yapımına yönelmesi,
su gelirlerinin giderlerden bağımsız belirlendiğinin ve yüksek olduğunun bir diğer
önemli göstergesidir.
ASKİ’nin belirlediği tarifeler, dosya muhtevasında, İstanbul ve İzmir’deki tarife
değerleriyle karşılaştırıldığında, Ankara’daki su abonelerinin diğer abonelere göre
06-92/1176-354
11
eşdeğer tüketimlerinde önemli ölçüde fazla su ve atık su bedeli ödemek durumunda
kaldığı görülmektedir.
Bu tespitler çerçevesinde bir değerlendirme yapıldığında, Ankara’da ASKİ’nin
sahip olduğu yasal tekel hakkı sebebiyle şebeke suyu pazarına girişler mutlak anlamda
kapalıdır. Dolayısıyla, ASKİ’nin uyguladığı fiyat politikasının rekabetin işleyişine ve
pazara yeni teşebbüslerin girişine herhangi bir katkısının bulunmadığı ve piyasanın
kendi kendini düzeltemediği anlaşılmaktadır. Bu durumda, benzer pazarlardaki fiyatlara
ve gerçek ürün maliyetine göre önemli ölçüde yüksek tespit edilen ve bu şekliyle
tüketicilerin zararına neden olan ASKİ su satım fiyatlarının, tarafımca 4054 sayılı
Kanun’un 6. maddesi çerçevesinde hakim durumun kötüye kullanılması olarak
değerlendirilmesi, dolayısıyla da ASKİ hakkında soruşturma açılması gerektiği
kanaatindeyim.
Rıfkı ÜNAL
Kurul Üyesi
06-92/1176-354
12
Rekabet Kurulu’nun 20.12.2006 günlü 06-92/1176-354 sayılı Kararına;
KARŞI OY
ASKİ, Ankara’nın içme, kullanma ve endüstri suyunun temini ile abonelere
dağıtımı, kullanılmış sular (atık su) ile yağmur sularının yerleşim alanlarından
uzaklaştırılması ve atık suların arıtılarak yeniden tarım alanlarında kullanıma
sunulması ile görevlendirilmiş; 2560 sayılı yasanın Ek 5.maddesi ve 11.03.1987 tarih
ve 87/11594 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla kurulmuş, müstakil bütçeli kamu tüzel
kişiliğine sahip bir kuruluştur.
2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu’nun 97 inci maddesinde; belediyelerin bu
Kanunda harç veya katılma payı konusu yapılmayan ve ilgililerin isteğine bağlı olarak
ifa edecekleri her türlü hizmet için belediye meclislerince düzenlenecek tarifelere göre
ücret almaya yetkili oldukları, belediyeye tekel olarak verilmiş işlerin kendi özel
hükümlerine tabi olacağı, 2560 sayılı Yasanın tarife tespit esaslarını belirleyen 23 üncü
maddesinde de; ASKİ’nin su satışı tarifesini , yönetim ve işletme giderleri ile
amortismanları doğrudan gider yazılan (aktifleştirilmeyen) yenileme, ıslah ve tevsi
masrafları ve %10’dan aşağı olmayacak nispetinde bir kar oranını ekleyerek
belirleyeceği kurala bağlanmıştır.
Bu durumda Kanunun kendisine tanıdığı bir yetkiyle, ancak rekabet koşullarının
bulunmadığı, piyasanın kendi kendini düzeltemediği, bilgi akışlarının tam ve homojen
olmadığı bir piyasada su fiyatlarını tespit eden ASKİ’nin her ay ÜFE oranında artışı
esas alan fiyatlandırma sisteminin maliyet-fiyat dengesini bozduğu görülmektedir. Ön
araştırma raporunda, ASKİ’nin ortalama su fiyatlarının birim su maliyetlerine oranla
oldukça yüksek olması karşısında 2003-2005 döneminde yüksek karlılığa ulaştığı,
ASKİ yetkililerince elde edilen karın su ve kanalizasyon hizmetleri dışında, üst yapı ve
sanat yapıları, aydınlatma, kaldırım, yeşillendirme, alt ve üst geçitlerin yapımında
kullanıldığının ifade edildiği, Ankara’daki konut abonelerinin diğer illerdeki su
tüketicilerine oranla eşdeğer tüketimde önemli ölçüde fazla su ve atık su bedeli
ödemek zorunda kaldığı belirtilmektedir.
Şebeke suyu pazarına girişlerin kapalı olduğu Ankara’da yasal bir tekel durumunda
bulunan ASKİ’nin görev tanımı, tüketici faydası ile tarife belirleme esaslarında
…”%10’dan aşağı olmamak üzere belirleyeceği kar oranı”nın karşılaştırılıp
değerlendirilmesi yönünde 4054 sayılı Yasanın 6 ıncı maddesi kapsamında bir hakim
durumun kötüye kullanılması hali bulunup bulunmadığının açıklığa kavuşturulması için
soruşturma açılması gerektiği görüşüyle karara karşıyım.
Süreyya ÇAKIN
Kurul Üyesi
Full & Egal Universal Law Academy