SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête N° 23832/94
présentée par l'Association des Chasseurs et Pêcheurs
de la Bidassoa
contre la France
__________
La Commission européenne des Droits de l'Homme (Deuxième
Chambre), siégeant en chambre du conseil le 2 décembre 1994 en présence
de
MM. S. TRECHSEL, Président
H. DANELIUS
G. JÖRUNDSSON
J.-C. SOYER
H.G. SCHERMERS
Mme G.H. THUNE
MM. F. MARTINEZ
L. LOUCAIDES
J.-C. GEUS
M.A. NOWICKI
I. CABRAL BARRETO
J. MUCHA
D. SVÁBY
M. K. ROGGE, Secrétaire de la Chambre ;
Vu l'article 25 de la Convention de sauvegarde des Droits de
l'Homme et des Libertés fondamentales ;
Vu la requête introduite le 4 février 1994 par l'Association des
Chasseurs et Pêcheurs de la Bidassoa contre la France et enregistrée
le 12 avril 1994 sous le N° de dossier 23832/94 ;
Vu le rapport prévu à l'article 47 du Règlement intérieur de la
Commission ;
Après avoir délibéré,
Rend la décision suivante :
EN FAIT
a) Circonstances particulières de l'affaire
La requérante est une association, l'Association des Chasseurs
et Pêcheurs de la Bidassoa (fleuve qui sépare les communes espagnoles
d'Irún et de Fontarabie des communes françaises d'Hendaye, Biriatou et
Urrugne) dont le siège est à Irún. Elle a pour but principal de veiller
à la protection de la Bidassoa contre les dégradations qui pourraient
résulter de travaux effectués sur ce fleuve.
Elle est représentée devant la Commission par M. Carlos Fernández
de Casadevante Romani, Professeur de droit international public à la
faculté de San Sebastian.
Les faits, tels qu'ils ont été exposés par l'association
requérante, peuvent être résumés comme suit.
Le 22 avril 1982, le Conseil municipal de la ville d'Hendaye a
décidé la création d'un espace de loisirs au quartier des Joncaux en
bordure de la Bidassoa.
Par arrêté préfectoral du 3 juin 1982, une enquête de "commodo
et incommodo" a été ordonnée visant à constater les avantages et les
inconvénients du projet.
Le 18 septembre 1984, le Préfet, Commissaire de la République du
département des Pyrénées-Atlantiques a octroyé une concession à la
ville d'Hendaye ayant pour objet l'endigage et l'utilisation des
dépendances du domaine public fluvial sur une superficie de 17.500 m2
dans le lit de la Bidassoa.
Le 19 août 1985, l'association requérante a introduit une requête
devant le tribunal administratif de Pau tendant à l'annulation pour
excès de pouvoir de la convention et du cahier des charges du
18 septembre 1984 par lesquels le préfet des Pyrénées-Atlantiques a
concédé un droit d'endigage à la commune d'Hendaye sur le domaine
public fluvial constitué par le lit de la Bidassoa au lieu dit "Les
Joncaux".
Dans sa requête introductive d'instance, l'association requérante
alléguait la violation des articles 11 et 13 de l'Acte Additionnel du
26 mai 1866 aux traités de délimitation conclus entre la France et
l'Espagne ainsi que de l'article 55 de la Constitution française de
1958.
Tout d'abord, l'association invoqua les stipulations de
l'article 11 qui prévoyait une information préalable entre autorités
administratives supérieures lorsque sont envisagés certains travaux ou
concessions sur les cours d'eaux limitrophes. L'association requérante
faisait valoir que les autorités administratives espagnoles n'avaient
pas eu connaissance de la convention litigieuse et par suite n'avaient
pas pu informer les riverains espagnols des travaux envisagés par la
France. Elle se fondait sur ce point sur une lettre adressée le
17 avril 1985 par la commune d'Irún à la délégation française de la
Commission Internationale des Pyrénées près le Quai d'Orsay, dans
laquelle la commune se plaignait des violations de l'Acte Additionnel
du 26 mai 1866.
Par ailleurs, l'association requérante soutenait que les travaux
d'endigage effectués étaient interdits par l'article 13 susmentionné,
parce qu'ils empiétaient sur le lit du fleuve.
Par jugement du 27 septembre 1988, le tribunal administratif de
Pau, constatant que le recours avait été enregistré après l'expiration
du délai de recours contentieux, déclara la requête irrecevable pour
tardiveté.
Le 26 novembre 1988, l'association requérante se pourvut en
cassation devant le Conseil d'Etat contre le jugement du tribunal
administratif de Pau. Elle soutenait à l'appui de son recours que le
délai de recours contentieux ne pouvait lui être opposé en raison de
l'inexécution par les autorités administratives françaises de
l'obligation d'information préalable stipulée à l'article 11 de l'Acte
Additionnel. Elle formulait par ailleurs les mêmes conclusions qu'en
première instance quant aux violations de l'article 13 de l'Acte
Additionnel et de l'article 55 de la Constitution française, demandait
que soient déclarés illégaux l'autorisation du préfet, l'avis du
Ministre des transports favorable au projet, l'enquête de commodo et
incommodo, demandait de rappeler aux pouvoirs publics concernés leur
obligation de respecter le droit international en vigueur, demandait
l'annulation de la concession d'endigage et d'enjoindre à la commune
d'Hendaye de rétablir les lieux dans leur état antérieur et de procéder
à la plantation de végétation et d'arbres.
Le Conseil d'Etat rejeta la requête par arrêt du 3 décembre 1993
aux motifs suivants:
"Considérant qu'il ressort des pièces du dossier que la
décision en date du 18 septembre 1984 par laquelle le
préfet des Pyrénées-Atlantiques, sur le fondement des
articles L. 64 et R. 145 du code du domaine de l'Etat, a
accordé à la commune d'Hendaye une concession d'endigage
sur le domaine public fluvial de la Bidassoa a fait l'objet
d'un avis du maire d'Hendaye, affiché du 28 septembre 1984
au 12 octobre 1984, et publié dans le recueil des actes
administratifs de la préfecture le 11 octobre 1984 et dans
deux journaux locaux le 5 octobre 1984 ; que
l'accomplissement de l'ensemble de ces formalités de
publicité était de nature à faire courir à l'encontre des
trois intéressés résidant sur la rive espagnole de la
Bidassoa le délai de quatre mois qui leur était imparti
pour former un recours, par l'effet conjugué des
dispositions susrappelées du code des tribunaux
administratifs et du nouveau code de procédure civile ;
que ce délai était expiré à la date du 19 août 1985, à
laquelle l'ASSOCIATION DES CHASSEURS ET PECHEURS DE LA
BIDASSOA a formé un recours devant le tribunal
administratif de Pau ; que l'association ne saurait
utilement, pour faire échapper sa demande à la forclusion
qu'elle encourait, se prévaloir de stipulation de
l'article 11 de l'acte additionnel du 26 mai 1866 aux
traités de délimitation conclus entre la France et
l'Espagne qui prévoient une information préalable des
autorités administratives supérieures des collectivités
territoriales de l'Etat limitrophe lorsque l'on se propose
de faire dans l'autre Etat des travaux ou de nouvelles
concessions susceptibles de changer le régime ou le volume
d'un cours d'eau dont la partie inférieure ou opposée est
à l'usage des riverains de l'autre pays, dès lors que ces
stipulations étaient en tout état de cause sans application
au cas de l'espèce, les travaux d'endigage d'une portion
limitée et marécageuse de la rive française de la Bidassoa
n'étant pas de nature à changer le régime ou le volume de
ce cours d'eau."
b) Législation applicable
Article 55 de la Constitution française
"Les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés
ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle
des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de
son application par l'autre partie."
Acte Additionnel du 26 mai 1866
Article 11
"Lorsque, dans l'un des deux Etats, on se proposera de
faire des travaux ou de nouvelles concessions susceptibles
de changer le régime ou le volume d'un cours d'eau dont la
partie inférieure ou opposée est à l'usage des riverains de
l'autre Pays, il en sera donné préalablement avis à
l'autorité administrative supérieure du département ou de
la province de qui ces riverains dépendent, par l'autorité
correspondante dans la juridiction de laquelle on se
propose de tels projets, afin que, s'ils doivent porter
atteinte aux droits des riverains de la souveraineté
limitrophe, on puisse réclamer en temps utile à qui de
droit et sauvegarder ainsi tous les intérêts qui pourraient
se trouver engagés de part et d'autre. Si les travaux et
concessions doivent avoir lieu dans une commune contiguë à
la frontière, les ingénieurs de l'autre Pays auront la
faculté, sur avertissement régulier à eux donné en temps
opportun, de concourir à la visite des lieux avec ceux qui
en seront chargés."
Article 13
"Quand les cours d'eau servent de frontière, tout riverain
pourra, sauf l'autorisation qui serait nécessaire d'après
la législation de son Pays, faire sur sa rive des
plantations, des travaux de réparation et de défense,
pourvu qu'ils n'apportent au cours des eaux aucun
changement préjudiciable aux voisins, et qu'ils n'empiètent
pas sur le lit, c'est-à-dire sur le terrain que l'eau
baigne dans les crues ordinaires."
GRIEFS
1. Invoquant l'article 6 par. 1 de la Convention, l'association
requérante soutient que le rejet de sa requête pour tardiveté par les
juridictions administratives l'a privée de son droit d'accès à un
tribunal et considère que les tribunaux auraient dû prendre en compte
l'inexécution par les autorités administratives de leur obligation
d'information préalable prévue par l'article 11 de l'Acte Additionnel
du 26 mai 1866 dans la mesure où c'est cette inexécution qui l'a
empêchée d'introduire sa requête dans le délai de recours contentieux.
Par ailleurs, elle reproche aux juridictions administratives leur
absence de diligence dans le traitement de sa cause. Enfin,
l'association requérante se plaint de n'avoir pas bénéficié d'un procès
équitable devant le Conseil d'Etat.
2. L'association requérante fait valoir que l'absence d'information
préalable du projet par les autorités administratives constitue
également une atteinte à sa liberté de recevoir des informations. Elle
invoque l'article 10 de la Convention.
3. L'association requérante se plaint de n'avoir pas eu un recours
effectif devant une juridiction nationale pour faire valoir l'atteinte
portée à son droit à la protection de l'environnement. Elle invoque
l'article 13 de la Convention.
4. Enfin, elle rappelle que l'information préalable prévue par
l'article 11 de l'Acte Additionnel a pour objectif l'égalité de
traitement des riverains espagnols et français relativement au droit
de recours contre les travaux ou concessions envisagés sur la Bidassoa.
Il s'ensuit qu'en omettant de prévenir les autorités administratives
espagnoles et, par suite, les riverains espagnols du projet d'endigage
sur le fleuve, les autorités administratives françaises ont établi une
discrimination entre Français et Espagnols quant à la jouissance et à
l'exercice des droits prévus par les articles 6 et 13 de la Convention
et plus spécialement le droit d'accès à un tribunal. Elle allègue la
violation de l'article 14 combiné avec les articles 6 et 13 de la
Convention.
EN DROIT
1. L'association requérante se plaint que le rejet de sa requête
pour tardiveté par les juridictions administratives l'a privée de son
droit d'accès à un tribunal pour contester les conséquences néfastes
portées à l'environnement par les travaux effectués sur la Bidassoa.
Elle se plaint de la durée de la procédure et du caractère non-
équitable de la procédure devant le Conseil d'Etat. Elle invoque
l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
L'article 6 par. 1 (art. 6-1) dispose notamment que :
" Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue
équitablement ... dans un délai raisonnable, par un
tribunal ... qui décidera ... des contestations sur ses
droits et obligations de caractère civil ..."
La question se pose de savoir si la procédure litigieuse visait
à déterminer des droits et obligations de caractère civils de
l'association requérante. Et, tout d'abord, la Commission estime
nécessaire de s'assurer que le litige porté devant les juridictions
administratives françaises concernait un "droit" au sens de l'article
6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Selon la jurisprudence de la Cour européenne des Droits de
l'Homme, l'article 6 par. 1 (art. 6-1) ne vaut que pour des
contestations relatives à "des droits et obligations" (de caractère
civil) que l'on peut dire, au moins de manière défendable, reconnus en
droit interne. Il n'assure par lui-même aux droits et obligations (de
caractère civil) aucun contenu matériel déterminé dans l'ordre
juridique des Etats contractants (Cour eur. D.H., arrêt James et autres
c. Royaume-Uni du 21 février 1986, série A n° 98, p. 46, par. 81).
En l'espèce, la Commission constate en premier lieu que
l'association requérante se plaint pour l'essentiel que sa requête
devant les tribunaux français a été rejetée pour tardiveté parce que
ces derniers n'ont pas pris en considération l'inexécution par les
autorités administratives de leur obligation d'information préalable
prévue par l'Acte Additionnel du 26 mai 1866.
La Commission note cependant qu'aux termes de l'Acte Additionnel
du 26 mai 1866 aux traités de délimitation conclus entre l'Espagne et
la France et en particulier de son article 11, le droit d'information
dont il est question dans cet article vise l'autorité administrative
supérieure du département ou de la province de l'Etat limitrophe et non
les riverains en tant que tels ni d'autres personnes physiques ou
morales. La Commission relève également que, dans son arrêt du
3 décembre 1993, le Conseil d'Etat a estimé que les stipulations dudit
Acte Additionnel étaient en tout état de cause sans application au cas
d'espèce, dès lors que les travaux d'endigage critiqués n'étaient pas
de nature à changer le régime ou le volume de la Bidassoa. Partant,
la Commission est d'avis que le droit réclamé par l'association
requérante n'était pas défendable, aux termes de l'ordre juridique
interne de la France. La Commission estime par conséquent que le
litige porté devant les juridictions administratives ne concernait pas
un "droit" au sens de l'article 6 par. 1 (art. 6-1) de la Convention.
Il s'ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour
incompatibilité ratione materiae avec les dispositions de la Convention
au sens de l'article 27 par. 2 (art. 27-2) de la Convention.
2. L'association requérante estime que l'absence d'information
préalable du projet d'endigage constitue une atteinte à sa liberté de
recevoir des informations conformément à l'article 10 (art. 10) de la
Convention.
L'article 10 (art. 10) de la Convention dispose que :
"1. Toute personne a droit à la liberté d'expression. Ce
droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de
recevoir ou de communiquer des informations ou des idées
sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques
et sans considération de frontière. Le présent article
n'empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de
radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime
d'autorisations.
2. L'exercice de ces libertés comportant des devoirs et
des responsabilités peut être soumis à certaines
formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues
par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans
une société démocratique, à la sécurité nationale, à
l'intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la
défense de l'ordre et à la prévention du crime, à la
protection de la santé ou de la morale, à la protection de
la réputation ou des droits d'autrui, pour empêcher la
divulgation d'informations confidentielles ou pour garantir
l'autorité et l'impartialité du pouvoir judiciaire."
La Commission relève tout d'abord que la Convention franco-
espagnole prévoit une information préalable des autorités
administratives supérieures de l'Etat limitrophe s'agissant des
"travaux ou de nouvelles concessions susceptibles de changer le régime
ou le volume d'un cours d'eau". Or, l'association requérante ne
constitue pas une émanation représentative des collectivités
territoriales de l'Etat limitrophe. De plus, et comme le relève l'arrêt
du Conseil d'Etat en date du 3 décembre 1993, les modifications
résultant de la concession d'endigage ne sont pas de nature à changer
le régime ou le volume de ce cours d'eau. Dans ces conditions, la
Commission estime que le grief doit être rejeté comme étant
manifestement mal fondé au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
3. L'association requérante se plaint de ne pas avoir disposé d'un
recours effectif devant une instance nationale pour faire valoir son
droit à la protection de l'environnement. Elle invoque l'article 13
(art. 13) de la Convention qui dispose que :
"Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans
la présente Convention ont été violés, a droit à l'octroi
d'un recours effectif devant une instance nationale, alors
même que la violation aurait été commise par des personnes
agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles."
La Commission rappelle toutefois que le droit reconnu par cette
disposition ne peut être exercé que pour un grief défendable, c'est-à-
dire concernant l'un des droits et libertés garantis par la Convention,
ne manquant pas totalement de fondement et posant à première vue un
problème au regard de la Convention (cf. N° 10746/84, déc. 16.10.86,
D.R. 49, p. 126). Or, en l'espèce, à supposer même que le droit d'une
personne à la protection de l'environnement puisse être considéré comme
un des droits garantis par la Convention sous l'angle en particulier
de l'article 8 (art. 8), la Commission estime que l'association
requérante ne peut se prétendre personnellement victime d'une violation
de cette disposition au sens de l'article 25 (art. 25) de la
Convention. En effet, la Commission relève qu'en l'espèce, les actes
de l'administration française dont l'association requérante entendait
contester la validité ne l'affectaient pas directement mais pouvaient
porter préjudice uniquement aux propriétaires fonciers riverains de la
Bidassoa. Devant les juridictions administratives françaises,
l'association requérante se plaignait certes de violations du droit
international, mais elle n'a jamais soutenu être personnellement
touchée par les travaux entrepris sur le fleuve. Au demeurant, la
Commission estime que l'association requérante ne pouvait "de manière
défendable" prétendre que le droit invoqué avait fait l'objet d'une
violation au regard de la Convention. Il s'ensuit que ce grief doit
également être rejeté comme incompatible ratione personae avec les
dispositions de la Convention, au sens de l'article 27 par. 2
(art. 27-2) de la Convention.
4. L'association requérante se plaint enfin d'avoir fait l'objet
d'une discrimination contraire à l'article 14 (art. 14) en liaison avec
les articles 6 et 13 (art. 14+6+13) de la Convention.
L'article 14 (art. 14) de la Convention dispose que :
"La jouissance des droits et libertés reconnus dans la
présente Convention doit être assurée, sans distinction
aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur,
la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes
autres opinions, l'origine nationale ou sociale,
l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la
naissance ou toute autre situation."
La Commission rappelle que cette disposition n'interdît la
discrimination que dans la jouissance des droits et libertés garantis
par la Convention (N° 10733/84, déc. 11.3.85, D.R. 41, p. 211). Or
elle a estimé ci-dessus que les griefs tirés des articles 6 et 13 de
(art. 6, 13) la Convention ne rentrent pas dans le champ d'application
de la Convention. Il découle que ce grief doit, lui aussi, être rejeté
comme incompatible avec les dispositions de la Convention au sens de
l'article 27 par. 2 (art. 27-2).
Par ces motifs, la Commission, à l'unanimité,
DECLARE LA REQUETE IRRECEVABLE.
Le Secrétaire de la Le Président de la
Deuxième Chambre Deuxième Chambre
(K. ROGGE) (S. TRECHSEL)
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