ASSOCIATION DES PROPRIÉTAIRES FONCIERS DE ŁÓDŹ ET AUTRES c. POLOGNE [Extraits]

(...)

EN FAIT

A. Les circonstances de l’espèce

3. Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

4. A différentes dates, des biens immobiliers appartenant aux requérants, ou à leurs auteurs, furent intégrés au régime de l’« administration publique de l’habitat » institué en 1946 puis au « régime des baux spéciaux », qui s’y substitua en 1974, et enfin au système des « loyers réglementés », qui remplaça en 1994 le régime des baux spéciaux et demeura en application jusqu’au 10 juillet 2001 (voir à ce sujet Hutten-Czapska c. Pologne [GC], no 35014/97, §§ 12-14 et 67-84, CEDH 2006-VIII).

5. Les baux consentis sur des appartements sont régis par les dispositions de la loi du 21 juin 2001 relative à la protection des droits des locataires et aux ressources immobilières des communes et amendant le code civil (ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, « la loi de 2001 »), en particulier pour ce qui est des augmentations de loyer, de la cessation des contrats de bail, de l’entretien des bâtiments et de la transmission du droit au bail, depuis l’entrée en vigueur de cette loi, le 10 juillet 2001 (Hutten‑Czapska (arrêt au principal), précité, §§ 85-106 et 113-146, et Hutten-Czapska c. Pologne (règlement amiable) [GC], no 35014/97, §§ 12‑13 et 15-19, 28 avril 2008).

B. Le droit et la pratique internes pertinents

1. Le contexte général et les textes applicables avant la loi de 2001

6. On trouvera une description détaillée du contexte historique, social et économique de l’affaire et des textes restreignant les droits des propriétaires jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de 2001 aux paragraphes 12 à 19 et 67 à 84 de l’arrêt pilote Hutten‑Czapska (arrêt au principal précité).

2. La loi de 2001

7. Les dispositions pertinentes de la loi de 2001 (telles que modifiées à plusieurs reprises et applicables jusqu’à l’adoption de l’arrêt au principal rendu en l’affaire Hutten-Czapska) ainsi que le résumé des arrêts pertinents de la Cour constitutionnelle se trouvent aux paragraphes 85 à 106, 113 et 124 à 146 de l’arrêt pilote Hutten-Czapska.

3. La loi modificative de décembre 2006

8. La loi du 15 décembre 2006 portant modification de la loi de 2001 relative à la protection des droits des locataires et aux ressources immobilières des communes et amendant le code civil (ustawa o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, « la loi modificative de décembre 2006 ») est entrée en vigueur le 1er janvier 2007. Elle a modifié plusieurs dispositions de loi relatives aux baux, à leur cessation et au niveau des loyers en vue d’appliquer l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 avril 2005, les recommandations formulées à l’intention du Parlement le 29 juin 2005 pour donner suite à cet arrêt (Hutten-Czapska (arrêt au principal), précité, §§ 133-142) et les arrêts ultérieurs de la Cour constitutionnelle en date du 17 mai et du 11 septembre 2006, qui sont cités aux paragraphes 12 et 13 de l’arrêt de règlement amiable Hutten-Czapska.

(...)

5. La loi modificative de décembre 2009

16. La loi du 17 décembre 2009 portant modification de la loi de 2001 relative à la protection des droits des locataires et aux ressources immobilières des communes et amendant le code civil et de certaines autres lois (ustawa o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych innych ustaw, « la loi modificative de décembre 2009 ») est entrée en vigueur le 28 janvier 2010. Elle a introduit dans la loi de 2001 un nouveau chapitre 12 a, relatif aux « baux occasionnels » (najem okazjonalny), qu’elle a pour l’essentiel soustraits aux autres dispositions de cette loi, notamment en ce qui concerne l’augmentation des loyers, la protection des locataires, la cessation des baux et les restrictions quant à l’expulsion. Ces baux sont prévus pour les personnes physiques qui possèdent un appartement et souhaitent le louer en échange d’un loyer librement déterminé par les parties pour une durée maximale de dix ans. Les propriétaires qui louent des appartements à titre professionnel ne peuvent le faire dans le cadre de ce type de bail, où le loyer et les conditions de son augmentation sont librement déterminés par les parties et ne sont soumis à aucune des limites prévues par la loi de 2001 (...) La procédure d’expulsion est simplifiée. Ainsi, lorsqu’il contracte un bail occasionnel, le locataire est obligé d’établir devant notaire une déclaration dans laquelle il accepte de libérer les lieux à la fin du bail et d’indiquer l’adresse d’un appartement vers lequel il peut être expulsé si une ordonnance d’éviction est prononcée à son encontre.

En vertu de l’article 3 de la loi modificative de décembre 2009, les revenus dérivés des baux occasionnels bénéficient d’une taxation avantageuse d’un taux de 8,5 % par an.

(...)

7. La loi de 2008

a) Les dispositions pertinentes

20. La loi d’aide à l’amélioration des performances thermiques et aux rénovations (ustawa o wspieraniu termomodernizacji i remontów, « la loi de 2008 »), adoptée par le Parlement le 21 novembre 2008, est entrée en vigueur le 19 mars 2009.

Elle s’inscrit dans le programme du gouvernement en faveur de l’habitat, qui vise à améliorer le parc immobilier existant, et concerne notamment les immeubles de rapport (tant publics que privés), lesquels, comme cela est expliqué dans l’exposé des motifs, ont été négligés et se sont fortement dégradés du fait du système des loyers réglementés, à cause duquel les propriétaires ne percevaient plus des loyers suffisants pour investir dans les réparations et les rénovations nécessaires. L’exposé des motifs précise qu’en raison des négligences passées, il sera nécessaire dans un délai de huit ans de démolir 40 000 immeubles de rapport, soit 200 000 appartements, appartenant à des particuliers, des communes ou des communautés.

21. En vertu des articles 3 à 7 de cette loi, un investisseur qui procède à des travaux de rénovation ou d’isolation peut bénéficier d’une « prime à la rénovation » (premia remontowa) ou d’une « prime à l’amélioration des performances thermiques » (premia termomodernizacyjna).

Ces primes, qui prennent la forme de remboursements, sont accordées à condition que le projet de rénovation ou d’amélioration des performances thermiques permette de réaliser des économies d’énergie (en particulier pour ce qui est du chauffage et de l’alimentation en eau chaude), et qu’il s’agisse de travaux coûteux de grande échelle.

(...)

23. La loi a mis en place un système de primes compensatoires (premie kompensacyjne) pour les propriétaires dont les biens ont relevé du système des loyers réglementés entre le 12 novembre 1994 et le 25 avril 2005[1] (voir aussi Hutten-Czapska (arrêt au principal), précité, §§ 71-72, 136-141 et 194).

(...)

c) La loi modificative de mars 2010

28. Le 5 mars 2010, le Parlement a adopté la loi portant modification de la loi d’aide à l’amélioration des performances thermiques et aux rénovations (ustawa o zmianie ustawy o wspieraniu termomodernixacji i remontów, « la loi modificative de mars 2010 »), qui est entrée en vigueur le 7 juin 2010.

(...)

30. Cette loi a ajouté à l’article 12 de la loi de 2008 de nouveaux paragraphes 4 et 5, en vertu desquels le propriétaire peut obtenir une prime compensatoire sans avoir contracté au préalable un prêt bancaire pour les investissements à réaliser.

(...)

33. Ces modifications permettent au propriétaire de choisir de demander la prime compensatoire soit par la procédure ordinaire soit par une procédure simplifiée.

(...)

Les propriétaires qui choisissent la procédure simplifiée peuvent, s’ils répondent aux conditions nécessaires, percevoir la prime à la rénovation ou à l’amélioration des performances thermiques à une date ultérieure.

(...)

GRIEF

39. Les requérants dénoncent le contrôle de l’augmentation des loyers, l’encadrement de la cessation des baux et de la possibilité de laisser un logement vacant, et les règles selon eux défectueuses auxquelles est soumis le remboursement des frais engagés par les propriétaires pour l’entretien de leurs biens rendu obligatoire par les lois qui se sont succédé, en particulier la loi de 2001. Ils voient là un ensemble de restrictions continues à leur droit de propriété constitutif d’une violation de l’article 1 du Protocole no 1.

EN DROIT

A. Sur l’objet du litige

1. Les questions que la Cour a posées aux parties

40. Lorsqu’elle a communiqué la requête au Gouvernement en vertu de l’article 54 § 2 b) de son règlement, la Cour s’est enquise de deux éléments : premièrement, les lois adoptées après l’adoption de l’arrêt au principal et de l’arrêt de règlement amiable dans l’affaire Hutten-Czapska c. Pologne (arrêts précités) en particulier la loi modificative de décembre 2006, la loi de 2006, la loi modificative d’août 2007 et la loi de 2008, deuxièmement, le système de primes mis en place par la loi de 2008 notamment pour apporter aux propriétaires ayant subi les effets des lois jugées incompatibles avec l’article 1 du Protocole no 1 dans l’arrêt pilote Hutten-Czapska une réparation pour les violations de la Convention dont ils avaient été victimes.

A cet égard, elle a invité les parties à indiquer si ces textes avaient permis de remédier au niveau interne à la violation de l’article 1 du Protocole no 1 subie par les requérants et par les autres propriétaires polonais se trouvant dans des situations analogues, si, en conséquence, « le litige a[vait] été résolu » au sens de l’article 37 § 1 b) de la Convention et si, eu égard aux dispositions du régime compensatoire mis en place par la loi de 2008, la réparation apportée par l’Etat à la violation systémique de l’article 1 du Protocole no 1 était satisfaisante.

41. Partant, la Cour limitera à ce stade son examen de l’affaire au point de savoir s’il est ou non justifié d’appliquer l’article 37 § 1 de la Convention.

2. La dimension individuelle et générale de l’affaire

42. La présente affaire a pour origine les requêtes introduites par 239 propriétaires polonais dont 96 poursuivent actuellement la procédure, l’affaire liée Piotrowski c. Pologne [(déc.), no 27910/07, 8 March 2011] et 24 autres affaires semblables actuellement suspendues. Toutes ces affaires concernent le même problème structurel que celui dont la Cour a conclu dans l’arrêt Hutten‑Czapska qu’il était à l’origine de la violation de l’article 1 du Protocole no 1 qu’elle a constatée dans cette affaire. Elle s’est alors exprimée ainsi : « La violation constatée ci-dessus résulte d’un problème structurel lié au dysfonctionnement de la législation interne, laquelle a) imposait et continue d’imposer des restrictions aux droits des propriétaires notamment en ce qu’elle comporte des dispositions défectueuses quant à la fixation des loyers ; b) ne prévoyait pas et ne prévoit toujours pas de procédure ou mécanisme permettant aux propriétaires de compenser les pertes subies dans le cadre de l’entretien de leurs biens » (Hutten-Czapska (arrêt au principal), précité, troisième paragraphe du dispositif).

Dans cette affaire, la Cour a jugé que le problème tenait « au jeu combiné des restrictions touchant les droits des propriétaires, dont les dispositions défectueuses régissant la fixation des loyers – situation qui [avait été] et [était] toujours aggravée par l’absence de tout mécanisme juridique qui permette aux propriétaires au moins de compenser les pertes entraînées par l’entretien de leurs biens – plutôt qu’au seul fait que l’Etat [n’ait] pas donné aux propriétaires la possibilité de percevoir des loyers en rapport raisonnable avec le coût d’entretien de leurs biens » (ibidem, § 237).

A cet égard, elle a dit que, « pour mettre un terme à la violation structurelle relevée en l’espèce, l’Etat défendeur [devait] ménager dans son ordre juridique interne, par des mesures légales et/ou autres appropriées, un mécanisme qui établisse un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires et l’intérêt général de la collectivité, conformément aux principes de protection du droit de propriété énoncés dans la Convention » (ibidem, quatrième paragraphe du dispositif).

En conséquence, appliquant dans cette affaire la procédure d’arrêt pilote, elle a non seulement constaté une violation de la Convention à l’égard de tous les requérants présents ou à venir se trouvant dans la même situation mais encore précisé qu’il devait être pris au niveau national, pour l’exécution de l’arrêt, des mesures générales s’appliquant aussi aux autres personnes touchées de manière à remédier au défaut systémique sous-jacent à la violation constatée.

B. Sur l’application de la procédure d’arrêt pilote

43. Lorsque la Cour décide d’appliquer à une affaire la procédure de l’arrêt pilote, c’est dans le souci de faciliter la suppression rapide et effective d’un dysfonctionnement constaté dans le système national de protection du droit garanti par la Convention qui est en cause.

La procédure de l’arrêt pilote a avant tout pour vocation d’aider les Etats contractants à remplir le rôle qui est le leur dans le système de la Convention en résolvant les problèmes au niveau national, de sorte qu’ils reconnaissent par là même aux personnes concernées les droits et libertés définis dans la Convention, comme le veut l’article 1, en leur offrant un redressement plus rapide tout en allégeant la charge de la Cour qui, sinon, aurait à connaître de quantités de requêtes semblables en substance (Broniowski c. Pologne (règlement amiable) [GC], no 31443/06, § 35, CEDH 2005-IX, Hutten-Czapska (arrêt au principal), précité, §§ 231-234, et Wolkenberg et autres c. Pologne (déc.), no 50003/99, §§ 34-35, 4 décembre 2007).

44. Un autre aspect important de cette procédure est qu’elle vise à inciter l’Etat défendeur à résoudre au niveau interne un grand nombre d’affaires individuelles découlant du même problème structurel et ainsi à appliquer le principe de subsidiarité qui sous-tend le système de la Convention. En effet, la Cour ne s’acquitterait pas mieux de son mandat défini par l’article 19 de la Convention, qui est « d’assurer le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la (...) Convention et de ses Protocoles », en répétant encore et encore les mêmes conclusions dans une longue suite d’affaires (E.G. c. Pologne et 175 autres affaires de la rivière Boug (déc.), no 50425/99, § 27, CEDH 2008, et Suljagić c. Bosnie-Herzégovine, no 27912/02, § 62, 3 novembre 2009).

Les mesures prises par l’Etat défendeur doivent avant tout viser à résoudre le dysfonctionnement systémique constaté dans l’arrêt pilote et à mettre en place, selon que de besoin, des recours internes effectifs à l’égard des violations en question. Si toutefois l’Etat ne donne pas suite à l’arrêt pilote mais continue de violer la Convention, la Cour n’a d’autre choix que d’examiner et de trancher le reste des requêtes pendantes devant elle afin d’assurer le respect de la Convention (E.G. c. Pologne et 175 autres affaires de la rivière Boug, décision précitée, § 28, et Suljagić, précité).

45. Cette approche juridictionnelle est appliquée dans le respect des attributions respectives des organes de la Convention. Ainsi, si, en vertu de l’article 46 § 2 de cette dernière, c’est au Comité des Ministres qu’il appartient d’apprécier les mesures générales et individuelles adoptées par l’Etat et leur mise en œuvre (Broniowski (règlement amiable), précité, § 42, Hutten-Czapska c. Pologne (règlement amiable) et Suljagić, précité, § 61), la Cour, lorsqu’elle examine des affaires faisant suite à un arrêt pilote, a le pouvoir de décider si, au vu des mesures prises par l’Etat pour remédier à la violation constatée, la question au cœur du litige « a été résolue » aux fins de l’article 37 de la Convention et s’il y a lieu de poursuivre la procédure d’arrêt pilote (Wolkenberg et autres, précité, § 77, et E.G. c. Pologne et 175 autres affaires de la rivière Boug, décision précitée, §§ 25-29).

46. L’application de cette procédure implique que l’appréciation par la Cour de la situation dénoncée dans l’affaire « pilote » s’étende nécessairement au-delà des seuls intérêts du requérant dont il s’agit, et commande à la Cour d’examiner l’affaire aussi sous l’angle des mesures générales devant être prises dans l’intérêt des autres personnes potentiellement touchées (Hutten-Czapska (arrêt au principal), précité, § 238, Broniowski (règlement amiable), précité, § 36, et Hutten-Czapska (règlement amiable), précité, § 33).

La même logique s’applique à l’interprétation faite par la Cour de la notion de « respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles » dans les affaires traitées dans le cadre de la présente procédure, où, pour trancher la question de savoir si elle peut rayer la requête du rôle en vertu de l’article 37 § 1 b) de la Convention au motif que la question a été résolue, elle tiendra compte non seulement de la situation personnelle des requérants mais aussi des mesures prises dans l’ordre juridique interne pour remédier au défaut général sous-jacent dont elle a dit dans l’arrêt principal qu’il était à l’origine de la violation constatée (Wolkenberg et autres, précité, § 35, voir, mutatis mutandis, Broniowski (règlement amiable), précité, § 36, et Hutten-Czapska (règlement amiable), précité, § 35).

47. En conséquence, l’arrêt que rendra la Cour dans la présente affaire, qu’elle a choisie pour examiner la question de savoir s’il se justifie ou non d’appliquer l’article 37 § 1 de la Convention et de poursuivre la procédure d’arrêt pilote engagée dans l’affaire Hutten-Czapska, aura des conséquences pour toutes les affaires analogues suspendues.

C. Sur l’application de l’article 37 de la Convention

48. En ses parties pertinentes, l’article 37 est ainsi libellé :

« 1. A tout moment de la procédure, la Cour peut décider de rayer une requête du rôle lorsque les circonstances permettent de conclure

(...)

b) que le litige a été résolu ; (...)

Toutefois, la Cour poursuit l’examen de la requête si le respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles l’exige.

2. La Cour peut décider la réinscription au rôle d’une requête lorsqu’elle estime que les circonstances le justifient. »

1. Thèses des parties

a) Le Gouvernement

49. Le Gouvernement affirme avoir pris pour mettre en œuvre l’arrêt pilote au principal et l’arrêt de règlement amiable Hutten-Czapska plusieurs mesures législatives visant à résoudre le problème systémique relevé dans cette affaire et à apporter une réparation aux autres personnes touchées par la violation de leur droit au respect de leurs biens. Ainsi, il indique que le Parlement polonais a adopté entre décembre 2006 et mars 2010 plusieurs lois nouvelles ou modificatives.

i. Les solutions globales visant à résoudre le problème systémique relevé dans l’arrêt pilote

50. Le Gouvernement mentionne en premier lieu la loi modificative de décembre 2006, indiquant qu’elle a grandement amélioré le respect du droit des propriétaires au respect de leurs biens : conformément aux directives émanant de l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 avril 2005 et de ses recommandations de juin 2005[2], cette modification aurait clairement défini la notion de dépenses engagées pour l’entretien d’un bien loué et posé pour règle que ces dépenses devaient être couvertes par le loyer tiré du bien. Le nouveau texte préciserait en outre que le propriétaire peut augmenter le loyer pour le porter à un montant qui non seulement couvre les coûts d’entretien mais encore lui assure un retour sur investissement et un juste bénéfice – « un profit correct » – de la location de son bien.

De plus, pour permettre l’indemnisation des propriétaires pour les loyers qu’ils n’ont pas touchés en raison du temps mis par les autorités à trouver un logement social pour les locataires protégés à l’égard desquels avaient été prononcées des ordonnances d’expulsion, il aurait été expressément prévu à l’article 18 § 5 de la loi modificative de décembre 2006 que les autorités sont responsables de tout préjudice subi de ce fait. Le texte permettrait de surcroît aux propriétaires de recouvrer la différence entre le loyer versé par le locataire et un loyer librement établi en fonction de la valeur du marché.

51. La loi de 2006 aurait ensuite été adoptée pour stimuler l’investissement dans la construction de logements sociaux et l’adaptation, le développement et la rénovation des bâtiments municipaux abritant des habitations. En adoptant cette loi, le législateur aurait reconnu les problèmes auxquels sont confrontées les municipalités qui doivent d’une part reloger les personnes y ayant droit lorsque celles-ci font l’objet d’une ordonnance d’expulsion d’appartements privés et d’autre part offrir un abri aux personnes miséreuses et sans domicile.

La loi de 2006 aurait mis en place un système de primes versées par l’Etat représentant 30 à 50 % des dépenses d’investissement que peuvent faire les municipalités et les autres personnes morales visées par la loi. Ces mesures viseraient à élargir progressivement le parc de biens municipaux destinés au logement social et à assurer une attribution et une répartition plus efficaces des habitations à loyer modéré aux personnes défavorisées qui occupaient précédemment des logements privés relevant de l’ancien système des loyers réglementés.

52. La loi modificative d’août 2007 aurait ensuite créé un nouvel outil de contrôle du niveau des loyers en Pologne : le « miroir des loyers », dont le but aurait été d’assurer la transparence des augmentations de loyer et de faciliter la détermination du loyer et des autres charges dans les baux individuels conclus pour chaque localité. Cet outil serait aussi utilisé par les juridictions civiles tranchant les litiges relatifs à l’augmentation des loyers introduits par les locataires qui n’acceptent pas les augmentations demandées par les propriétaires : il permettrait aux juges de disposer de données fiables à partir desquelles apprécier la justification des augmentations demandées. Il fonctionnerait sous la surveillance constante du ministère de l’Infrastructure.

53. Le Gouvernement indique également que, à son initiative, le Parlement a adopté la loi du 17 décembre 2009 portant modification de la loi de 2001 (« la loi modificative de décembre 2009 ») et créant le « bail occasionnel », un bail dans lequel le loyer est librement déterminé par les parties sur une base purement contractuelle et lié à la valeur du marché. Tous les propriétaires qui sont des personnes physiques et qui ne louent pas leurs biens à titre professionnel pourraient utiliser de tels baux. La plupart des dispositions de la loi de 2001, en particulier celles relatives à la protection des locataires, aux conditions de l’augmentation des loyers, à la cessation des baux et aux restrictions aux expulsions, seraient inapplicables au bail occasionnel. Ainsi, les propriétaires d’un appartement inoccupé pourraient conclure un bail reposant sur des règles souples en vertu desquelles le locataire potentiel est tenu d’établir une déclaration notariée par laquelle il s’engage à libérer les lieux à la cessation du bail et la procédure d’expulsion est simplifiée et ne dépend pas de la fourniture d’un logement social au locataire.

54. Le Gouvernement souligne que ces mesures ont été adoptées pour assurer la mise en œuvre la plus rapide et la plus efficace possible de l’arrêt pilote Hutten-Czapska, qu’elles ont fondamentalement modifié le système précédent de lois relatives au logement, jugé par la Cour contraire à l’article 1 du Protocole no 1, qu’elles s’inscrivent dans le processus en cours de transformation systémique du pays, et qu’elles doivent ménager un équilibre entre les intérêts des propriétaires et ceux des locataires. Ainsi, il rappelle que le paragraphe 239 de cet arrêt pilote – dans lequel la Cour indiquait les mesures générales à prendre pour mettre fin à la violation systémique du droit de propriété qu’elle avait constatée – lui faisait obligation, « par des mesures légales et/ou autres appropriées, [de] ménager dans son ordre juridique interne un mécanisme qui établisse un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires, notamment en donnant à ceux‑ci la possibilité de tirer un profit de leurs biens, et l’intérêt général de la collectivité – notamment en prévoyant suffisamment de logements pour les personnes les plus démunies – conformément aux principes de protection du droit de propriété énoncés dans la Convention ».

55. Il ajoute que la Cour a expressément reconnu dans cet arrêt pilote la nécessité de mettre en balance les intérêts divergents des propriétaires et des locataires, observant au paragraphe 225 que « l’Etat polonais a[vait] hérité de la période communiste une pénurie aiguë de logements à louer à un prix raisonnable et a[vait] dû, de ce fait, arbitrer sur des questions extraordinairement complexes et socialement sensibles que posait la conciliation des intérêts antagonistes des propriétaires et des locataires » et qu’il « avait [eu] à protéger le droit de propriété des premiers, d’une part, et à respecter les droits sociaux des seconds, qui se trouvaient souvent être des personnes vulnérables, d’autre part ». Ainsi, à la lumière des directives de la Cour, les autorités internes auraient eu à prendre des mesures visant non seulement à effacer les conséquences de la violation de la Convention pour les propriétaires, mais aussi à améliorer la situation générale en matière de logement en Pologne en consacrant une partie importante du budget de l’Etat à la construction de nouveaux immeubles d’habitation, à la rénovation des biens existants et à d’autres moyens de stimuler l’investissement dans le logement social.

56. De l’avis du Gouvernement, ces tâches ont été réalisées avec succès et le problème systémique sous-jacent que la Cour a relevé dans l’arrêt pilote Hutten‑Czapska, et dont elle a dit qu’il tenait « au jeu combiné des restrictions touchant les droits des propriétaires, dont les dispositions défectueuses régissant la fixation des loyers – situation qui [avait été] et [était] toujours aggravée par l’absence de tout mécanisme juridique qui permette aux propriétaires au moins de compenser les pertes entraînées par l’entretien de leurs biens », a été résolu au niveau interne de façon satisfaisante.

ii. La réparation à l’égard des personnes touchées par la violation systémique de l’article 1 du Protocole no 1

57. Outre les solutions générales répondant au problème systémique, les autorités auraient aussi assuré l’apport d’une réparation pour les personnes auxquelles le système des loyers réglementés avait fait subir une violation de leur droit au respect de leurs biens.

A cet égard, le Gouvernement indique que, pour s’acquitter de l’obligation d’apporter cette réparation qu’il avait acceptée dans le cadre du règlement amiable conclu aux fins de la satisfaction équitable (article 41 de la Convention) dans l’affaire pilote, il a soumis au Parlement un projet de loi d’aide à l’amélioration des performances thermiques et aux rénovations, qui a été adopté peu après la conclusion du règlement amiable. La loi de 2008 est ainsi entrée en vigueur le 19 mars 2009. Elle a institué un système de primes financées par l’Etat et destinées à rembourser partiellement les prêts contractés par les propriétaires d’immeubles de rapport pour réaliser des projets d’amélioration des performances thermiques ou de rénovation. Les fonds réservés à cette fin auraient été alloués au Fonds de rénovation et d’amélioration des performances thermiques, géré par la Banque de l’économie nationale. Tout propriétaire d’un immeuble de rapport ou d’un bien immobilier individuel pourrait bénéficier de la prime à la rénovation ou à l’amélioration des performances thermiques à hauteur de 20 % des prêts contractés pour le projet. En outre, les propriétaires lésés par le système des loyers réglementés pourraient demander une « prime compensatoire ».

Ces primes reposeraient sur le « principe d’utilité » : elles ne seraient octroyées que dans le cadre de la modernisation des immeubles de rapport. Elles constitueraient aussi une forme d’assistance financière de l’Etat pour les propriétaires, qu’elles mettraient ainsi en mesure d’amoindrir les conséquences de la détérioration de leurs biens due à l’insuffisance des loyers perçus dans le passé, qui les aurait empêchés d’entretenir convenablement leurs propriétés.

58. Le montant de la prime compensatoire serait calculé à partir de plusieurs éléments liés aux caractéristiques du bien et à son emplacement, et la prime serait versée pour des préjudices subis entre le 12 novembre 1994 et le 25 avril 2005. La première date aurait été fixée par la Cour elle-même et correspondrait à la date de début de la période d’application du système des loyers réglementés en Pologne aux fins de l’arrêt pilote Hutten‑Czapska. La deuxième date est celle de l’entrée en vigueur de l’arrêt du 19 avril 2005 de la Cour constitutionnelle. La raison pour laquelle le Gouvernement l’a choisie serait que cet arrêt a marqué la fin du système des loyers réglementés en Pologne, censurant en particulier les dispositions de la loi modificative de 2004 qui limitaient les augmentations de loyer dépassant 3 % de la valeur de reconstruction du logement à un maximum annuel de 10 % du loyer en application.

59. Enfin, le Gouvernement renvoie aux modifications de la loi de 2008 que, lorsqu’il a soumis ses observations, il avait l’intention de proposer au Parlement. Cette proposition – qui fut acceptée et qui a constitué la loi modificative de mars 2010 (...) – aurait été inspirée par une évaluation de la manière dont fonctionnait en pratique le système de primes. Il serait ressorti des rapports communiqués par le ministère de l’Infrastructure, qui contrôlait régulièrement le fonctionnement du système, que le fait que l’octroi des primes compensatoires soit subordonné à la souscription préalable d’un emprunt et ne concerne que les projets de rénovation à grande échelle constituait en pratique un sérieux obstacle pour les personnes qui y avaient droit. De plus, il serait apparu que la crise bancaire mondiale risquait de nuire de manière générale au programme de rénovation et d’amélioration des performances thermiques mis en place par le Gouvernement. Dans ces circonstances, il aurait été décidé de simplifier la procédure d’octroi des primes compensatoires. Les propriétaires pourraient donc toujours bénéficier d’un double avantage pour les rénovations les plus importantes et les plus coûteuses – sous la forme d’une prime à la rénovation ou à l’amélioration des performances thermiques couplée à une prime compensatoire, versées lorsque le propriétaire a contracté un prêt à cette fin – mais en outre, les personnes qui souhaitent entreprendre des rénovations plus modestes pourraient le faire et obtenir à ce titre une prime compensatoire sans avoir à emprunter d’argent à la banque ni à renoncer au droit à une prime à la rénovation ou à l’amélioration des performances thermiques, dont elles pourraient toujours bénéficier ultérieurement. D’autres exigences auraient aussi été assouplies : par exemple, il ne serait plus nécessaire que le projet de rénovation ait pour but la réalisation d’économies d’énergie et les propriétaires ne seraient plus tenus de produire un plan du bâtiment et un audit des travaux ou des performances énergétiques ; il suffirait qu’ils communiquent des documents indiquant l’échelle et le coût estimé de l’investissement.

Afin d’inciter les propriétaires à demander ces primes, les autorités auraient diffusé, par l’intermédiaire du site Internet officiel de la Banque de l’économie nationale, des informations complètes sur la possibilité de percevoir une prime compensatoire, y compris une explication des formules mathématiques utilisées pour le calcul de la prime. Elles auraient créé un outil spécial – une « calculatrice » – grâce à auquel les personnes ayant droit à cette prime pourraient réaliser des simulations leur permettant de calculer le montant de la prime à partir des coûts estimés de l’investissement. Les investisseurs pourraient ainsi ajuster leurs dépenses de manière à ce que la prime les couvre entièrement. D’autres modifications ouvriraient le bénéfice de la prime compensatoire aux personnes possédant des parts dans un immeuble de rapport, ce qui faciliterait les démarches pour les copropriétaires de biens à la structure de propriété complexe, répartie par exemple entre différents héritiers : ceux-ci pourraient percevoir les primes individuellement, sans que l’investissement doive être collectif.

En bref, ces modifications auraient éliminé tous les manquements dénoncés dans le système des primes, le rendant pleinement accessible aux victimes de la violation systémique constatée dans l’arrêt pilote et apportant à celles-ci une satisfaction équitable suffisante aux fins de l’article 41 de la Convention.

iii. Conclusion

60. Le Gouvernement conclut que les dispositions de loi susmentionnées, adoptées en vue d’assurer une application rapide et effective des directives que la Cour a posées dans son arrêt pilote, ont efficacement levé les obstacles à l’exercice par les propriétaires polonais du droit au respect de leurs biens, et ainsi éliminé le problème systémique sous-jacent à la violation constatée dans cet arrêt.

De même, la loi de 2008, en particulier depuis sa modification, apporterait aux personnes lésées, au niveau national, une réparation satisfaisante pour les violations passées.

Dès lors, l’objectif de la procédure de l’arrêt pilote aurait été atteint et la solution aux griefs tirés de la Convention par les requérants actuels ou à venir résiderait dans les procédures mises en place au niveau national et non dans une procédure menée au niveau international devant la Cour, et considérer que tel n’est pas le cas reviendrait à porter gravement atteinte au rôle de la Cour dans la procédure d’arrêt pilote – qui serait, comme la Cour l’aurait dit à maintes reprises, de déceler les problèmes structurels ou systémiques et d’aider les Etats à les résoudre au niveau national en apportant une réparation aux requérants. A cet égard, le Gouvernement s’appuie sur la décision Wolkenberg et autres, décision précitée, dans laquelle il arguë que la Cour a dit que son rôle, une fois qu’elle a rendu l’arrêt pilote et que l’Etat a mis en place les mesures générales indiquées conformément à la Convention, ne consiste pas à octroyer une réparation financière individualisée dans les affaires répétitives découlant du même problème systémique.

A la lumière de ce qui précède, le Gouvernement invite la Cour à rayer la requête du rôle au motif que le problème se trouvant à l’origine des griefs des requérants a été résolu au sens de l’article 37 § 1 b) de la Convention.

b) Les requérants

61. Les requérants ne sont pas de l’avis du Gouvernement. Une partie importante de leurs observations concerne les restrictions que les lois jugées contraires à la Convention dans l’arrêt pilote font peser selon eux sur l’exercice par les propriétaires de leur droit au respect de leurs biens. Ils renvoient en particulier au contexte entourant l’adoption de la loi de 2001 et aux dispositions défectueuses de cette loi. Selon eux, il est important de tenir compte des restrictions passées lorsque l’on examine la situation actuelle car leurs conséquences financières et juridiques s’étendent au-delà de la période pendant laquelle elles ont été appliquées : ce serait la situation passée qui aurait mené à la situation actuelle où leurs biens se trouvent dans un état de délabrement qui diminue fortement leur valeur.

Comme le démontrerait une série d’arrêts dans lesquels la Cour constitutionnelle aurait de manière répétée jugé inconstitutionnelles les différentes dispositions de la loi de 2001, cette loi, en vigueur depuis dix ans, ne répondrait pas aux normes de protection des droits de propriété énoncées dans la Constitution polonaise. Depuis son entrée en vigueur, elle aurait été modifiée plusieurs fois, souvent à la hâte et de manière superficielle, mais, malgré ces nombreuses modifications et les différentes mesures législatives prises par le Gouvernement, l’Etat aurait manqué à adopter une solution satisfaisante et globale ménageant un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires et ceux des locataires.

i) Les solutions globales visant selon le Gouvernement à résoudre le problème systémique relevé dans l’arrêt pilote

62. Les requérants estiment que les lois adoptées entre 2006 et 2010 sur lesquelles le Gouvernement s’appuie pour arguer que le litige est réglé ne peuvent être considérées comme une solution satisfaisante au problème systémique sous-jacent relevé dans l’arrêt pilote Hutten-Czapska.

En ce qui concerne la loi de 2001, ils soulignent que malgré les différentes modifications qui y ont été apportées elle contient toujours des dispositions restreignant la cessation des baux et l’expulsion des locataires. Ainsi, en son article 11 § 2-2)[3], elle disposerait que le propriétaire ne peut mettre fin au bail qu’à condition de donner au locataire, qui doit être en défaut de paiement de son loyer depuis trois mois entiers, un mois supplémentaire pour s’acquitter de cet arriéré et du mois en cours : cette disposition ajouterait encore un mois de préavis avant la cessation du bail et, pendant cette période, le locataire ne paierait généralement pas son loyer en pratique. De plus, les demandes d’ordonnance d’expulsion seraient soumises à des frais de justice considérables. La procédure durerait habituellement dix-huit mois environ, et son aboutissement ne changerait pas énormément la situation de toute façon, l’exécution prenant encore six à sept ans, pendant lesquels les locataires ne paieraient toujours pas leur loyer. Bien souvent, l’exécution de l’ordonnance d’expulsion serait en outre suspendue par le tribunal jusqu’à ce que la municipalité ait attribué un logement social au locataire, ce qui pourrait prendre très longtemps, étant donné la rareté des habitations à loyer modéré. Rien qu’à Łódź par exemple, trois mille familles sous le coup d’une ordonnance d’expulsion définitive seraient en attente d’un logement social. Ainsi, en pratique, les locataires occuperaient l’appartement pendant des années aux frais du propriétaire, ce qui, de l’avis des requérants, revient à laisser bénéficier de l’impunité ceux qui ne s’acquittent pas de leur loyer.

Dans ce contexte, la simple possibilité d’intenter contre la municipalité une action civile en réparation du fait qu’elle n’a pas fourni un logement social au locataire ne constituerait pas une solution satisfaisante aux problèmes auxquels seraient confrontés les propriétaires, compte tenu du montant élevé des frais de justice et des dépenses qu’impliquerait une telle démarche ainsi que de la durée des procédures.

63. De même, les requérants ne voient pas comment leur situation pourrait se trouver améliorée par l’introduction du « bail occasionnel ». Cette forme de bail serait pratiquement inutilisée, et ce en grande partie en raison de la pression fiscale associée. En toute hypothèse, elle serait prévue pour les propriétaires non occupants d’appartements individuels plutôt que pour ceux qui, comme les requérants, sont membres d’une association et possèdent généralement plus d’un appartement à louer.

En bref, on ne pourrait pas dire que l’Etat polonais a mis en place dans l’ordre juridique interne un « mécanisme qui établisse un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires et l’intérêt général de la collectivité, conformément aux principes de protection du droit de propriété énoncés dans la Convention », conformément à l’arrêt pilote.

ii) La réparation à l’égard des personnes touchées par la violation systémique de l’article 1 du Protocole no 1

64. En ce qui concerne les primes créées par la loi de 2008, les requérants admettent qu’elles auraient pu, en théorie, améliorer la situation des propriétaires, puisqu’elles ont été conçues pour compenser l’insuffisance continue des loyers et inciter les propriétaires à investir dans leurs biens et à réaliser des travaux de rénovation, de manière à moderniser des bâtiments longtemps négligés et à améliorer leurs performances techniques. En pratique cependant, les autorités auraient subordonné l’octroi des primes à des conditions si sévères et si nombreuses qu’un seul propriétaire aurait pu en bénéficier dans l’année suivant l’entrée en vigueur de la loi de 2008.

65. Premièrement, comme l’aurait confirmé le Gouvernement lui-même, les primes à la rénovation ne s’appliqueraient pas aux projets de relativement faible ampleur, ce qui signifierait que les propriétaires n’ont pas réellement le choix de l’importance de leur investissement : après avoir été privés par l’Etat du revenu qu’aurait dû constituer le loyer tiré de leurs biens pendant des années, ils seraient en pratique forcés soit d’entreprendre une rénovation complète de ces biens et de contracter des emprunts importants à long terme auprès des quelques banques habilitées à cette fin soit de renoncer à leur droit aux primes.

Deuxièmement, il serait de toute façon légalement obligatoire de contracter un prêt pour réaliser les travaux, les primes n’étant versées que sous la forme d’un remboursement partiel du prêt et seulement après la réalisation du projet. Compte tenu du fait que chaque immeuble de rapport hébergerait en moyenne au moins un locataire ne s’acquittant pas de son loyer, du mauvais état de ces immeubles en général et de la nécessité de fournir à la banque des garanties satisfaisantes pour obtenir le prêt, les chances de pouvoir emprunter une somme d’argent importante seraient très faibles. De plus, le fait de contracter un prêt constituerait un risque financier important pour les propriétaires car, dans l’hypothèse où leurs revenus locatifs ne suffiraient pas à rembourser les échéances, ils risqueraient de se trouver en situation de faillite.

66. Les requérants critiquent aussi le plafond légal fixé en ce qui concerne le montant maximal des primes. Selon eux, même si un bénéficiaire potentiel de la prime ayant souscrit un prêt qui couvre 100 % du montant de l’investissement qu’il souhaite réaliser peut obtenir une prime à la rénovation d’un montant théoriquement égal à 20 % au maximum du prêt déjà contracté, deux autres restrictions légales réduisent le montant effectivement disponible, car la prime ne peut dépasser 16 % du montant du total de l’investissement et de la valeur des économies d’énergie qu’il permettra de réaliser sur deux ans (ce dernier montant étant déterminé à partir d’un audit énergétique). Ainsi, la prime finalement versée serait en réalité symbolique.

De plus, les requérants arguent qu’il faut garder à l’esprit que la Banque de l’économie nationale dispose de ressources financières limitées à allouer chaque année au Fonds de rénovation et d’amélioration des performances thermiques et que ces ressources sont soumises à des limites annuelles applicables à chaque type de prime. Ainsi, si la limite est atteinte, l’octroi des primes doit selon eux être temporairement suspendu.

67. Enfin, en ce qui concerne la loi modificative de mars 2010, les requérants soutiennent que les changements adoptés récemment sont illusoires et ne rendent pas les primes plus accessibles en pratique. Ils reconnaissent que la procédure d’octroi des primes compensatoires a été simplifiée et que les propriétaires ne sont plus tenus pour les obtenir de contracter un emprunt mais peuvent financer leur investissement par « d’autres sources ». Ils affirment cependant qu’il n’existe pas d’autres sources en réalité car il n’y a pas d’autre système d’aide ou de prime de l’Etat pour les propriétaires. Chacun saurait que, après avoir subi pendant des années les restrictions et le fardeau économique qu’aurait fait peser sur eux le système des loyers réglementés imposé par l’Etat et s’être trouvés dans l’impossibilité d’entretenir correctement leurs biens, les propriétaires ne disposent guère de ressources financières propres. Dans ces conditions, les mesures que le Gouvernement présente comme une réparation de la violation de la Convention qu’ils ont subie ne seraient disponibles qu’en théorie et seraient dénuées d’effet significatif en pratique.

iii) Conclusion

68. En conclusion, les requérants soutiennent que l’Etat polonais a manqué à adopter des mesures satisfaisantes propres à lever les effets des restrictions apportées à leur droit de propriété et à réparer la violation de l’article 1 du Protocole no 1 qu’ils ont subie, conformément à l’arrêt pilote. Dès lors, ils considèrent que, pour ce qui est des griefs qu’ils tirent de la Convention, le litige n’a pas été « résolu » au sens de l’article 37 § 1 b), et ils prient la Cour de poursuivre l’examen de leur affaire et de conclure à la violation de leur droit au respect de leurs biens.

2. Appréciation de la Cour

a) Les modifications apportées à la législation polonaise

69. Il ne prête pas à controverse qu’entre 2006 et 2010, l’Etat polonais a adopté plusieurs lois dans le domaine du logement, qui visaient à mettre en œuvre les mesures générales indiquées par la Cour dans l’arrêt pilote Hutten-Czapska du 19 juin 2006 (paragraphes 49 et 61 ci-dessus). Les parties ne s’entendent pas, cependant, sur le point de savoir quel impact ces lois ont eu sur le droit des propriétaires au respect de leurs biens. Le Gouvernement soutient que le problème systémique sous-jacent relevé dans l’arrêt pilote a été éliminé et que la situation a été mise en conformité avec les normes de la Convention, tandis que les requérants estiment que les lois nouvelles et modificatives n’ont eu que des effets négligeables sur leur situation générale (paragraphes 50-56 et 62-63 ci-dessus).

70. Dans l’arrêt de règlement amiable Hutten-Czapska du 28 avril 2008, la Cour a déjà tenu compte de certaines modifications apportées au niveau interne par les mesures générales visant les autres personnes lésées par la violation systémique qu’avait mentionnées le Gouvernement dans sa déclaration, laquelle faisait partie intégrante du règlement (Hutten-Czapska (règlement amiable), précité, §§ 27 et 37-43).

En ce qui concerne la loi modificative de décembre 2006 et les nouvelles dispositions qu’elle a créées en matière d’augmentation des loyers, la Cour a dit ceci :

« En particulier, les nouvelles dispositions introduites par la loi de décembre 2006 précisant les critères d’augmentation des loyers et permettant aux propriétaires de procéder à des augmentations non seulement pour couvrir les frais d’entretien mais aussi pour obtenir un certain rendement du capital investi et un « profit correct » paraissent lever les obstacles auparavant dressés par la loi et qui empêchaient d’augmenter les loyers au-delà de plafonds légaux rigides fondés uniquement sur le critère des « 3 % de la valeur de reconstruction du logement », sans tenir aucun compte de l’état ou des caractéristiques des biens. Alors que ce critère des « 3 % » demeure l’un des points de référence, il a été reconnu qu’une augmentation en vue de percevoir un « profit correct » constituait un « cas justifié » où un propriétaire pouvait à bon droit procéder à une augmentation de loyer (paragraphes 15-17 ci-dessus). Il faut y voir une amélioration notable par rapport à la situation antérieure décrite dans l’arrêt au principal (Hutten-Czapska précité, §§ 71-146). »

Par ailleurs, elle a noté que les nouvelles règles posées à l’article 18 § 5 de la loi de 2001, qui élargissaient la portée de la responsabilité civile des autorités municipales lorsque celles-ci manquaient à fournir un logement social à un locataire protégé, « permett[ai]ent aux propriétaires d’être indemnisés des pertes subies à cette occasion » et que cette mesure, combinée au développement du logement social prévu par la loi de 2006, était « à l’évidence conçue pour supprimer les effets des restrictions antérieures qui continuaient à peser sur la cessation des baux et l’expulsion des locataires », même si l’effet des subventions de l’Etat ne serait « visible qu’à plus long terme » (ibidem, § 41).

Elle a noté également que, par la loi modificative d’août 2007, l’Etat polonais avait créé un système d’information pour le suivi du montant des loyers en Pologne, outil conçu pour aider les juridictions civiles à résoudre les litiges découlant d’augmentations de loyer décidées par des propriétaires (ibidem, § 37).

71. A l’examen de ces mesures législatives au regard de la situation actuelle et dans le contexte de la présente affaire, la Cour ne voit pas de raison de s’écarter des conclusions qu’elle a formulées dans l’arrêt de règlement amiable.

A cet égard, elle rappelle que dans l’arrêt pilote, elle a conclu que « la violation du droit de propriété constatée en l’espèce ne [tenait] pas exclusivement à la question du montant des loyers mais [résultait] plutôt du jeu combiné des dispositions défectueuses sur la fixation des loyers et des diverses restrictions aux droits des propriétaires en matière de cessation des baux, des charges financières que la loi [faisait] peser sur les intéressés et de l’absence de tout mécanisme légal leur permettant de compenser ou d’atténuer les pertes subies dans le cadre de l’entretien des biens ou d’obtenir lorsque cela se [justifiait] des subventions de l’Etat pour financer les réparations nécessaires » (Hutten‑Czapska, précité, § 224, et voir aussi le paragraphe 42 ci-dessus).

De l’avis de la Cour, l’article 8 a § 4 modifié de la loi de 2001 (...), qui dispose qu’est justifiée ipso jure toute augmentation de loyer visant à couvrir les dépenses d’entretien du bien et à assurer au propriétaire un amortissement progressif, fixé par la loi, des travaux qu’il a réalisés, de l’achat ou de l’amélioration de son bien ainsi qu’un « profit correct », semble avoir réparé de manière satisfaisante l’absence antérieure de règles de droit relatives au recouvrement des frais d’entretien (voir aussi le troisième paragraphe du dispositif de l’arrêt au principal). Il pose aussi des conditions juridiques et pratiques dans le cadre desquelles les propriétaires peuvent réclamer le remboursement des dépenses qu’ils ont engagées pour l’acquisition et la modernisation de leurs biens, et met en place des garanties visant à protéger le droit des propriétaires de tirer des bénéfices de la mise en location de ces biens (ibidem, § 239).

72. Sans critiquer ouvertement les nouvelles règles relatives à l’augmentation des loyers, les requérants soulignent que les restrictions à la cessation des baux et aux expulsions n’ont pas été levées. En particulier, ils font état d’un certain nombre d’obstacles juridiques et pratiques rencontrés par les propriétaires lorsqu’ils souhaitent reprendre leur appartement occupé par des locataires protégés qui ne paient pas leur loyer (durée de la procédure, montant élevé des frais de justice et rareté des logements sociaux). Selon eux, ces difficultés créent une situation dans laquelle, pendant plusieurs années, les propriétaires ne peuvent ni reprendre possession de leur bien ni recouvrer le loyer que leur doit le locataire (paragraphe 62 ci‑dessus).

La Cour observe qu’il est vrai que les conditions générales régissant la cessation des baux qui étaient applicables à la date de l’adoption de l’arrêt pilote sont toujours en vigueur. Cela étant, il est désormais possible de mettre fin au bail si le locataire refuse d’accepter une augmentation du loyer respectant les limites légales. L’un des éléments pertinents pour le calcul de l’augmentation est, comme on l’a vu ci-dessus, la possibilité pour le propriétaire de réaliser un « profit correct » (paragraphe (...) 71 ci-dessus). Le locataire peut aussi contester l’augmentation de loyer devant les juridictions civiles, mais celles-ci jugent justifiée toute augmentation respectant les dispositions de l’article 8 a § 4 a)-e) de la loi de 2001 (...) De l’avis de la Cour, cette solution semble atténuer au moins dans une certaine mesure les effets des limitations à la cessation des baux qui subsistent et peut, même si les dispositions litigieuses demeurent, en tant que telles, inchangées, être considérée comme faisant partie du « mécanisme [établissant] un juste équilibre entre les intérêts des propriétaires et l’intérêt général de la collectivité » visé au quatrième paragraphe du dispositif de l’arrêt pilote.

A cet égard, la Cour rappelle aussi que, comme elle l’a déjà dit dans cet arrêt, l’Etat polonais a hérité de la période communiste une pénurie aiguë de logements à louer à un prix raisonnable et a dû, de ce fait, arbitrer sur des questions extraordinairement complexes et socialement sensibles que posait la conciliation des intérêts antagonistes des propriétaires et des locataires (ibidem, § 225). En conséquence, l’effacement de toutes les causes et conséquences de la violation de la Convention constatée dans l’arrêt pilote ne pourra se faire que progressivement. Compte tenu de la complexité de ce processus, qui fera intervenir des décisions politiques d’envergure et des modifications importantes de la législation polonaise non seulement dans le domaine du logement mais aussi dans ceux de l’assistance sociale, des allocations publiques et de l’aménagement et la gestion du territoire, on ne peut reprocher à l’Etat d’avoir conservé pour le moment les règles restrictives régissant la cessation des baux.

Par ailleurs, les requérants semblent considérer qu’une action en réparation fondée sur l’article 18 § 5 de la loi de 2001 combiné avec l’article 417 du code civil n’est pas une solution satisfaisante pour le recouvrement des pertes causées par le gel des expulsions des locataires protégés. Or ils n’ont étayé cette opinion par aucun argument convaincant propre à démontrer que ce recours serait ineffectif à l’égard de leurs créances (paragraphe 62 ci-dessus). Au contraire, la jurisprudence de la Cour suprême polonaise confirme sans équivoque que les propriétaires ont droit à une indemnisation totale pour tout préjudice subi par eux du fait du manquement de la municipalité à fournir au locataire un logement social (...)

73. Le Gouvernement attache de l’importance au fait que la loi modificative de décembre 2009 ait créé le « bail occasionnel », et il souligne que cette forme de bail n’est soumise à aucune des dispositions de la loi de 2001 relatives au montant du loyer, à la cessation des baux et à l’expulsion (paragraphe 53 ci-dessus). Les requérants ne voient pas, pour leur part, en quoi ce nouveau type de bail pourrait améliorer leur situation. Selon eux, en effet, il est destiné aux propriétaires d’appartements individuels et non aux propriétaires d’immeubles de rapport (paragraphe 63 ci-dessus).

La Cour considère qu’à ce stade de la procédure d’arrêt pilote, elle n’a pas à déterminer quels effets particuliers la loi modificative de décembre 2009, instrument apparemment conçu pour inciter les propriétaires de logements vacants à les louer librement, peut ou ne peut pas avoir sur le droit des propriétaires au respect de leurs biens. Cette tâche incombe au Comité des Ministres qui, dans l’exercice des fonctions que lui confère l’article 46 § 2 de la Convention, devra procéder à sa propre évaluation globale de la mise en œuvre des mesures générales indiquées dans l’arrêt pilote et, dans ce contexte, de toutes les lois susmentionnées (voir aussi le paragraphe 45 ci-dessus).

74. Aux fins du présent arrêt, il suffit à la Cour de conclure que l’appréciation – positive – qu’elle a faite précédemment des lois adoptées par l’Etat polonais, et qui figure dans l’arrêt de règlement amiable (Hutten‑Czapska (règlement amiable), précité, § 43), est toujours valable et que, de même, dans le cadre de la présente affaire, les mesures prises par l’Etat pour remédier au problème systémique s’inscrivent dans le cadre du « respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles » au sens de l’article 37 § 1 de la Convention.

b) La réparation de la violation de la Convention à l’égard des autres personnes lésées

75. La Cour note d’emblée que les mesures introduites par la loi de 2008 ont pour origine la déclaration faite par le Gouvernement au moment de la conclusion de l’accord de règlement amiable dans l’affaire pilote, déclaration dans laquelle il s’est engagé à mettre à la disposition des autres victimes de la violation systémique constatée dans l’arrêt pilote « une forme de réparation pour tout dommage subi par elles du fait du fonctionnement de la législation de contrôle des loyers litigieuse » (Hutten-Czapska (règlement amiable), précité, § 27).

76. Les parties ont exprimé différents avis sur le caractère satisfaisant ou non du système de primes mis en place par la loi de 2008. Le Gouvernement estime que le système de primes compensatoires apporte aux personnes lésées au niveau interne une satisfaction équitable suffisante aux fins de l’article 41 de la Convention, de sorte qu’il ne se justifierait plus que la Cour poursuive l’examen de cette affaire et des autres affaires semblables dont elle a été saisie (paragraphes 57-60 ci-dessus). Les requérants admettent que ce système pourrait en théorie améliorer leur situation, mais ils critiquent vivement un certain nombre de formalités et d’exigences auxquelles le versement des primes est subordonné et qui, à leurs yeux, rendent l’ensemble du système inopérant en pratique (paragraphes 64-68 ci-dessus).

77. La Cour observe que le mécanisme d’indemnisation conçu par les autorités polonaises présente certaines caractéristiques distinctes par rapport aux solutions habituellement mises en place pour accorder une réparation financière aux personnes ayant subi un préjudice. En particulier, il impose aux demandeurs d’engager d’abord les dépenses, lesquelles ne peuvent ensuite être remboursées, en tout ou en partie, que si plusieurs autres conditions légales sont réunies (...)

Comme les requérants l’ont dit à juste titre, le système général de primes repose sur le postulat que les personnes pouvant en bénéficier obtiendront un prêt bancaire important permettant de couvrir le coût de l’investissement nécessaire pour rénover un immeuble de rapport ou disposent d’une autre source de financement, hypothèse qui peut dans certaines situations être irréaliste. Les requérants ont aussi souligné – et le Gouvernement l’a reconnu – que les primes à la rénovation et à l’amélioration des performances thermiques ne sont disponibles que pour des travaux d’amélioration ou de rénovation de très grande ampleur, que bien des gens n’ont guère les moyens de faire réaliser (paragraphes 59 et 65-67 ci-dessus).

78. Il est vrai que ce système de réparation fonctionne seulement sous forme de remboursement, liant les primes compensatoires et autres à la réalisation de projets terminés d’amélioration ou de modernisation des biens tombés en délabrement en raison du mauvais fonctionnement du système de contrôle des loyers, et qu’il ne prévoit pas le versement direct d’indemnités couvrant le préjudice déjà subi. Cependant, de l’avis de la Cour, cet aspect particulier ne rend pas en soi le système inefficace ou inaccessible.

Les dispositions prévoyant les primes compensatoires figurent dans une loi dont le but essentiel n’est pas d’indemniser les propriétaires mais de les encourager – par des incitations financières – à investir dans leur bien d’une manière qui non seulement accroîtra sa valeur mais aussi permettra de réaliser des économies d’énergie (...) Si l’intérêt général de la collectivité à promouvoir les mesures d’économie d’énergie pouvait fort bien justifier cette solution, les requérants ont raison de dire que l’obligation de répondre aux normes légales – fixées à un niveau relativement élevé – en ce qui concerne le montant minimum des investissements et les économies d’énergie imposait aux propriétaires d’entreprendre des travaux coûteux et ambitieux, ne leur laissant ainsi pas vraiment de choix quant à la portée des améliorations qu’ils souhaitaient apporter à leurs biens. Cela étant, ces défauts, que le Gouvernement a reconnus dès l’année suivant l’entrée en vigueur de la loi de 2008, ont été rapidement éliminés par la loi modificative de mars 2010 (...)

79. En particulier, la Cour note que la loi modificative de mars 2010 a mis en place une procédure simplifiée d’octroi de primes compensatoires et levé bon nombre des conditions légales auxquelles le versement des primes était précédemment subordonné. Les propriétaires peuvent à présent choisir entre la procédure de demande d’une prime compensatoire combinée à une prime à la rénovation ou à l’amélioration des performances thermiques, sous réserve de répondre aux exigences strictes exposées ci-dessus, et la procédure simplifiée, qui vise seulement à l’obtention d’une prime compensatoire. Ce dernier choix ne prive pas ceux qui le font de la possibilité de demander ultérieurement une prime à la rénovation ou à l’amélioration des performances thermiques (paragraphe (...) 59 ci-dessus).

Dans le cadre de la procédure simplifiée, les personnes pouvant prétendre à la prime ne sont plus tenues d’obtenir préalablement un prêt bancaire pour l’investissement qu’elles envisagent de faire, mais peuvent le financer par d’autres sources. Elles ont toute liberté pour choisir l’ampleur et le coût de leur projet de rénovation, les primes compensatoires pouvant être demandées séparément, sans qu’il soit nécessaire de répondre aux sévères exigences techniques et autres fixées par la loi de 2008 pour l’obtention de primes à la rénovation et à l’amélioration des performances thermiques, telles que les rigides indicateurs des coûts d’investissement et la nécessité de réaliser une réduction de la consommation d’énergie et de fournir une documentation technique complexe (paragraphe (...) 59 ci-dessus). En outre, et c’est plus important encore, comme aucun montant minimum n’est fixé pour les dépenses d’investissement, mis à part le fait que la prime compensatoire ne peut être supérieure aux dépenses réellement engagées pour la rénovation, les personnes souhaitant demander une prime peuvent même, grâce à différentes simulations, adapter le montant de leurs dépenses de manière à ce que la prime les couvre entièrement (...)

De plus, les autorités ont déployé des efforts considérables pour diffuser, sur le site Internet de la Banque de l’économie nationale, les informations relatives aux primes compensatoires et à la procédure à suivre pour les obtenir. Les personnes pouvant y prétendre disposent ainsi de tous les renseignements nécessaires pour leur permettre de calculer le montant des primes qu’elles peuvent percevoir compte tenu des formules mathématiques énoncées dans la loi de 2008, grâce à une calculatrice spéciale qui applique ces formules (...)

Compte tenu de ces éléments nouveaux, qui semblent avoir répondu de manière satisfaisante aux doutes et préoccupations exprimés par les requérants, la Cour conclut que les réserves que ceux-ci émettent encore quant à l’accessibilité en pratique du système d’indemnisation sont infondées.

80. Il y a cependant un autre aspect de ce système que les requérants n’ont pas critiqué mais que la Cour décide d’examiner de son propre chef.

Les articles 2 § 13 et 10 de la loi de 2008 (...) disposent notamment que les primes compensatoires sont ouvertes aux personnes dont les biens ont été soumis au système des loyers réglementés « pendant quelque durée que ce soit entre le 12 novembre 1994 et le 25 avril 2005 ». La première de ces deux dates est celle que la Cour a retenue comme date de départ de la période qu’elle a examinée dans l’affaire pilote, compte tenu de sa compétence ratione temporis et de l’impact persistant des dispositions litigieuses sur les droits de propriété de la requérante (Hutten-Czapska (arrêt au principal), précité, §§ 152 et 194). En revanche, la date de fin, à savoir le 25 avril 2005, est celle à laquelle l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 avril 2005 est entré en vigueur, a été choisie, comme l’a reconnu le Gouvernement, par les autorités polonaises, qui considéraient que cet arrêt avait marqué la fin de l’application des restrictions imposées dans le cadre du système des loyers réglementés (paragraphe 58 ci-dessus, et voir aussi ibidem, §§ 136-141).

La Cour tient à rappeler que l’argument avancé par le Gouvernement en ce sens a déjà été présenté devant la Grande Chambre et a alors été rejeté sans équivoque (ibidem, §§ 221-222). En particulier, la Cour a dit au paragraphe 222 de l’arrêt pilote :

« En conséquence, on ne saurait dire que l’arrêt de la Cour constitutionnelle ait en soi allégé la charge disproportionnée que les lois litigieuses ont fait peser sur l’exercice par les propriétaires du droit de propriété. On ne saurait non plus dire que la situation générale sous-jacente au constat de violation établi en l’espèce ait en conséquence été mise en conformité avec les normes édictées par la Convention. Au contraire, ainsi qu’il ressort clairement dudit arrêt et des recommandations de juin 2005, aucun progrès notable ne pourra être réalisé si les lacunes d’ordre général relevées dans la législation polonaise sur le logement, mentionnées plus haut, ne sont pas rapidement supprimées et si le système dans sa globalité n’est pas amendé de manière à garantir une protection réelle et effective de ce droit fondamental dans le chef des autres personnes se trouvant dans une situation similaire. »

De plus, lorsqu’elle a indiqué les mesures générales à mettre en œuvre, la Cour a dit clairement que la violation systémique de l’article 1 du Protocole no 1 persistait à la date d’adoption de l’arrêt, à savoir le 17 mai 2006 (ibidem, § 237).

81. Tout en appelant elle-même l’attention des parties sur cette question, la Cour ne juge pas nécessaire dans cette affaire, après examen, de statuer sur les effets présents ou futurs de la décision du Gouvernement (...) sur le caractère généralement satisfaisant du système de réparations prévu par la loi de 2008. Elle estime en effet plus opportun de laisser le Comité des Ministres examiner cette question dans le cadre de son examen de l’exécution de l’arrêt pilote.

Aux fins de sa propre appréciation du mécanisme compensatoire mis en place à ce stade de la procédure d’arrêt pilote, la Cour, comme cela ressort des conclusions qu’elle a formulées ci-dessus (paragraphes 77-79), conclut que le système mis en place par le Gouvernement offre aux personnes concernées des perspectives raisonnables d’être indemnisées pour le préjudice que leur a causé la violation systémique de leur droit au respect de leurs biens.

c) Sur le point de savoir si « le litige a été résolu » aux fins de l’article 37 de la Convention

82. Il reste à déterminer si, au vu de ce qui précède, « le litige a été résolu » au sens de l’article 37 § 1 b) de la Convention.

83. Comme indiqué ci-dessus, l’une des caractéristiques fondamentales de la procédure d’arrêt pilote de la Cour réside en ce que l’appréciation faite par la Cour du point de savoir si le litige qui se trouve à l’origine de l’affaire est ou non résolu ne se limite pas à la question de la réparation apportée au requérant à titre individuel et des solutions adoptées dans son affaire, mais englobe nécessairement les mesures générales appliquées par l’Etat pour résoudre dans son ordre juridique interne le défaut général sous-jacent dont il a été conclu dans l’affaire pilote qu’il était à l’origine de la violation constatée (paragraphe 46 ci-dessus, et voir aussi ibidem, précité, § 238).

84. Pour conclure que le litige faisant l’objet des requêtes consécutives à l’arrêt pilote « a été résolu » et qu’il est donc légitime de rayer ces requêtes du rôle, la Cour doit estimer établi que les mesures générales prises par l’Etat défendeur pour remédier au problème sous-jacent conformément aux indications qu’elle a données, y compris en ce qui concerne les mesures de réparation de la violation systémique, ont apporté aux requérants au niveau interne une réparation telle que l’examen de leurs affaires ne se justifie plus. En vertu de l’article 37 § 1 in fine de la Convention, elle doit aussi établir qu’il n’y a pas de circonstances spéciales relatives au respect des droits de l’homme garantis par la Convention et ses Protocoles qui exigent la poursuite de l’examen de ces affaires. Elle énonce cependant pareille conclusion sans préjudice de la décision qu’elle peut prendre à tout moment, en vertu de l’article 37 § 2 de la Convention, de réinscrire les requêtes au rôle lorsqu’elle estime que les circonstances le justifient, en particulier si l’Etat défendeur ne respecte pas ou plus l’arrêt pilote (Wolkenberg et autres, décision précitée, § 77, E.G. c. Pologne et 175 autres affaires de la rivière Boug, décision précitée, §§ 25 et 28-29, et voir aussi le paragraphe 44 ci-dessus).

85. La Cour a déjà dit que les solutions globales adoptées par l’Etat défendeur pour résoudre le problème systémique sous-jacent relevé dans l’arrêt pilote avaient remédié de manière satisfaisante à l’absence antérieure de dispositions légales permettant aux propriétaires de recouvrer les dépenses engagées par eux pour entretenir leurs biens, les protégeant ainsi des pertes financières dans les cas où le loyer payé par les locataires était insuffisant. Elle a noté également que les nouvelles règles de droit mises en place par l’Etat leur permettaient d’inclure dans le loyer demandé aux locataires un amortissement progressif de l’acquisition ou de la modernisation de leur bien. De plus, la loi garantit désormais expressément le droit des propriétaires de tirer profit de la mise en location de leurs biens (paragraphe 71 ci-dessus).

86. En ce qui concerne la réparation du préjudice déjà subi par les personnes lésées par le mauvais fonctionnement du système des loyers réglementés, la Cour rappelle qu’en vertu de l’article 41 de la Convention elle peut accorder à la partie lésée par une violation de la Convention ou de ses Protocoles une satisfaction équitable si le droit interne de la Haute Partie contractante concernée ne permet d’effacer qu’imparfaitement les conséquences de cette violation. Elle ne le fait toutefois que « s’il y a lieu ».

La référence faite dans cette disposition au droit interne reflète le principe de subsidiarité sur lequel repose le système de la Convention : les autorités nationales disposent d’un éventail bien plus large de mesures juridiques et autres propres à apporter une réparation appropriée et adaptée aux circonstances particulières d’une affaire donnée qu’une juridiction internationale telle que la Cour, laquelle, dans la plupart des cas, ne peut accorder qu’une réparation financière.

87. L’une des caractéristiques essentielles de la procédure d’arrêt pilote est qu’elle vise à inciter l’Etat défendeur à mettre en place une réparation pour toutes les victimes de la violation systémique (paragraphe 44 ci‑dessus), la responsabilité de l’apport de cette réparation incombant nécessairement aux autorités internes. La mission principale assignée à la Cour par la Convention, et plus précisément par son article 19, consiste à « assurer le respect des engagements résultant pour les Hautes Parties contractantes de la (...) Convention et de ses Protocoles », les décisions au titre de l’article 41 revêtant une importance secondaire. En conséquence, et eu égard au but de la procédure d’arrêt pilote, qui, cela a été dit ci-dessus, est d’aider les Etats contractants à résoudre au niveau national leurs problèmes systémiques, garantissant ainsi aux personnes concernées la jouissance de leurs droits et libertés résultant de la Convention, comme l’exige l’article 1 de celle-ci, le rôle de la Cour, une fois l’arrêt pilote rendu et une fois mises en vigueur conformément à la Convention les mesures générales requises, ne peut être transformé en une mission d’octroi de dédommagements financiers individualisés dans les affaires répétitives procédant de la même situation systémique (Wolkenberg et autres, décision précitée, § 76, et voir aussi les paragraphes 43-44 ci-dessus).

88. En l’espèce, la Cour a conclu que le système de réparation mis en place par la loi de 2008 offrait aux personnes lésées des perspectives raisonnables d’être indemnisées pour le dommage causé par la violation systémique de l’article 1 du Protocole no 1 constatée dans l’arrêt pilote (paragraphe 81 ci-dessus). Elle juge donc que les autorités ont instauré un mécanisme permettant le traitement en pratique des demandes de réparation de la violation de la Convention qui peut être considéré comme jouant le même rôle que l’octroi d’une somme d’argent en vertu de l’article 41 de la Convention.

89. Au vu de ce qui précède, en particulier de l’appréciation qu’elle a faite des solutions globales adoptées par l’Etat polonais et du système de réparation disponible au niveau interne, la Cour dit que le litige se trouvant à l’origine de la présente requête et des autres requêtes contre la Pologne liées au « contrôle des loyers » dans le pays « a été résolu » aux fins de l’article 37 § 1 b) de la Convention et qu’il ne se justifie plus de poursuivre l’examen de ces affaires.

D. Conséquences pour l’application de la procédure d’arrêt pilote

90. S’il reste au Comité des Ministres à contrôler, en vertu de l’article 46 de la Convention, l’exécution de l’arrêt au principal et de l’arrêt de règlement amiable rendus dans l’affaire Hutten-Czapska et le respect par l’Etat polonais de son obligation d’assurer la mise en œuvre des mesures générales indiquées par la Cour, celle-ci s’est acquittée de sa mission aux fins de l’article 19 de la Convention. Dans ces conditions, il n’y a plus lieu d’appliquer la procédure d’arrêt pilote. Partant, la Cour clôt la procédure d’arrêt pilote ouverte dans l’arrêt Hutten-Czapska du 19 juin 2006 à l’égard des affaires polonaises de contrôle des loyers.

Comme indiqué ci-dessus, cette décision est prononcée sans préjudice de toute décision que la Cour pourrait prendre de réinscrire au rôle la présente requête et les autres requêtes suspendues en vertu de l’article 37 § 2 de la Convention ou d’examiner au fond des requêtes introduites ultérieurement si les circonstances le justifient (voir le paragraphe 84 ci-dessus avec les références aux décisions Wolkenberg et autres et E.G. c. Pologne et 175 autres affaires de la rivière Boug).

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

1. Décide de rayer la requête du rôle ;

2. Décide de rayer du rôle les 24 requêtes analogues suspendues visées à l’annexe no 2 à la présente décision [voir la version intégrale de l’arrêt, disponible en anglais sur Hudoc] ;

3. Décide de clore la procédure d’arrêt pilote appliquée dans l’affaire Hutten-Czapska c. Pologne (no 35014/97).

[1]. Date à laquelle l’arrêt de la Cour constitutionnelle du 19 avril 2005 est devenu exécutoire (Hutten-Czapska, précité, §§ 136-141).

[2]. Voir les paragraphes 133 à 142 de l’arrêt au principal Hutten-Czapska.

[3]. Cette disposition figure au paragraphe 87 de l’arrêt Hutten-Czapska (au principal).

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