PREMIÈRE SECTION
DÉCISION
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 37806/02
présentée par ASTIKOS OIKODOMIKOS SYNETAIRISMOS NEA KONSTANTINOUPOLIS
contre la Grèce
La Cour européenne des Droits de l'Homme (première section), siégeant le 20 janvier 2005 en une chambre composée de :
MM.L. Loucaides, président,
C.L. Rozakis,
MmeF. Tulkens,
M.P. Lorenzen,
MmesN. Vajić,
S. Botoucharova,
M.A. Kovler, juges,
et de M. S. Nielsen, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 11 octobre 2002,
Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par l'association requérante,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
La requérante, Astikos Oikodomikos Synetairismos Nea Konstantinoupolis, est une association coopérative de construction créée en 1965 et ayant son siège à Athènes. Elle compte 750 membres. Elle est représentée devant la Cour par Me I. Stamoulis, avocat au barreau d'Athènes. Le gouvernement défendeur est représenté par les délégués de son agent, MM. S. Spyropoulos, assesseur auprès du Conseil Juridique de l'Etat et K. Georgiadis, auditeur auprès du Conseil Juridique de l'Etat.
A. Les circonstances de l'espèce
Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
Par acte notarial en date du 16 décembre 1970, l'association requérante procéda à l'achat d'un terrain d'une superficie totale de 503 000 m², sise dans la région d'Attique (lieu dit « Drafi »), dans le but d'y construire un hameau pour loger ses membres. Avant de procéder à cet achat, l'association requérante avait obtenu l'autorisation des ministres des Travaux Publics et des Services Sociaux.
Par la suite, l'association requérante entreprit plusieurs démarches afin d'obtenir l'inscription du terrain dans le plan urbain pour permettre ainsi la construction d'habitations pour ses membres. Ces démarches n'aboutirent pas en raison de contestations portant soit sur la propriété du terrain soit sur sa nature en tant que terre forestière.
Le 11 mai 1974, un terrain voisin, appartenant à une autre association coopérative de construction, fut inscrit dans le plan urbain de la commune de Pikermi.
Par un décret présidentiel en date du 21 octobre 1988, le terrain litigieux fut qualifié de « zone des loisirs et des sports ». Le 12 décembre 1988, l'association requérante forma un recours en annulation contre ledit décret. Le 20 janvier 1993, le Conseil d'Etat rejeta le recours comme étant dénué de fondement (arrêt no 88/1993).
Par la suite, après l'incendie qui détruisit une grande superficie du mont Penteli, le terrain fut destiné au reboisement par décision administrative no 3002 du 21 septembre 1995 (publiée au Journal officiel no 749 du 2 octobre 1995). Cette décision ne fit apparemment pas l'objet d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat.
Le 20 mars 1998, l'association requérante demanda auprès du ministère de l'Environnement et des Travaux Publics l'inscription du terrain dans le plan urbain de la commune de Pikermi. Le 11 mai 1998, le service d'urbanisme du ministère rejeta cette demande.
Le 24 septembre 1998, l'association requérante réitéra sa demande auprès du ministère de l'Environnement et des Travaux Publics. L'administration n'y donna pas suite.
Le 5 janvier 1999, l'association requérante saisit le Conseil d'Etat d'un recours en annulation du refus tacite de l'administration de faire inscrire son terrain dans un plan urbain.
Le 9 janvier 2002, le Conseil d'Etat déclara le recours irrecevable. La haute juridiction se référa notamment au décret présidentiel du 21 octobre 1988 qualifiant le terrain litigieux de « zone des loisirs et des sports », ainsi qu'à la décision administrative prise après l'incendie du mont Penteli, destinant ledit terrain au reboisement. Elle nota que l'administration n'était pas en règle générale tenue d'inscrire un terrain dans un plan urbain mais disposait d'un pouvoir discrétionnaire, et que, de toute façon, dans ces conditions, l'inscription du terrain litigieux dans un plan urbain était exclue en raison de son affectation comme terre forestière. A cet égard, le Conseil d'Etat se référa à sa jurisprudence constante en la matière (voir notamment l'arrêt no 3754/1981 ci-dessous) (arrêt no 31/2002). Ce dernier arrêt fut mis au net et certifié conforme le 19 avril 2002.
Le 30 avril 2002, l'association requérante notifia à l'Etat une lettre de protestation, l'invitant soit à inscrire le terrain dans le plan urbain soit à l'exproprier aux fins de reboisement moyennant une indemnisation complète.
B. Le droit interne pertinent
Les articles pertinents de la Constitution sont ainsi libellés :
Article 24 § 1
« La protection de l'environnement naturel et culturel constitue une obligation de l'Etat. L'Etat est tenu de prendre des mesures spéciales, préventives ou répressives, dans le but de sa conservation.
La loi règle les modalités de la protection des forêts et des espaces boisés en général. La modification de l'affectation des forêts et des espaces boisés domaniaux est interdite, sauf si leur exploitation agricole l'emporte au point de vue de l'économie nationale ou si tout autre usage devient nécessaire en vue de l'intérêt public. »
Article 117 § 3
« Les forêts domaniales ou privées et les espaces boisés qui ont été ou qui seraient détruits par incendie ou déplantés de toute autre manière, ne changent pas de cette raison leur affectation établie avant leur destruction et ils sont déclarés obligatoirement des espaces à reboiser ; leur affectation à tout autre but est exclue. »
Le Gouvernement soutient que, aux fins de l'article 117 § 3 de la Constitution dont l'applicabilité directe est reconnue par une jurisprudence bien établie du Conseil d'Etat, la protection juridique dont bénéficient les forêts s'applique de façon permanente, sans aucune restriction dans le temps et en dépit de toute destruction et de tout déboisement illégaux qui auraient pu intervenir. Par ailleurs, le Gouvernement allègue que la décision de classer un terrain en zone à reboiser et d'interdire tout mode d'exploitation préjudiciable au reboisement ne relève pas du pouvoir discrétionnaire de l'administration mais revêt un caractère obligatoire. Le Gouvernement se réfère notamment à l'arrêt no 3754 de 1981 du Conseil d'Etat et affirme qu'à partir de cette date, la jurisprudence de la haute juridiction en la matière est constante.
GRIEFS
1. Invoquant l'article 1 du Protocole no 1, tant pris isolément que combiné avec l'article 14 de la Convention, l'association requérante se plaint d'une atteinte à son droit au respect de ses biens.
2. Invoquant l'article 6 § 1 de la Convention, l'association requérante se plaint de la durée de la procédure devant le Conseil d'Etat. Elle se plaint en outre, sous l'angle de la même disposition combinée avec l'article 13 de la Convention, que le Conseil d'Etat l'a privée de son droit d'accès à un tribunal.
EN DROIT
1. L'association requérante se plaint d'une atteinte à son droit au respect de ses biens. Elle affirme que le refus de l'administration d'autoriser la construction d'un hameau sur le terrain litigieux prive ses membres de la jouissance de leur droit de propriété. Elle affirme qu'elle a subi une discrimination à cet égard, car un terrain voisin, appartenant à une autre association coopérative de construction, fut inscrit dans le plan urbain depuis déjà 1974. Selon elle, l'administration aurait dû soit exproprier le terrain aux fins de reboisement moyennant une indemnisation, soit l'échanger avec un autre terrain inscrit dans le plan urbain. L'association requérante invoque à cet égard l'article 1 du Protocole no 1, tant pris isolément que combiné avec l'article 14 de la Convention.
L'article 1 du Protocole no 1 dispose :
« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.
Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou des amendes. »
L'article 14 de la Convention est ainsi libellé :
« La jouissance des droits et libertés reconnus dans la (...) Convention doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l'origine nationale ou sociale, l'appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Le Gouvernement affirme, entre autres, que cette partie de la requête est tardive. Il estime que depuis 1981, au vu de la jurisprudence du Conseil d'Etat en la matière, il était évident que le terrain litigieux ne serait jamais inscrit dans le plan urbain. Compte tenu de cette jurisprudence, l'association requérante aurait dû saisir la Cour sans plus tarder. A titre alternatif, le Gouvernement affirme que l'association requérante aurait dû introduire sa requête dans un délai de six mois soit à partir de la publication de l'arrêt no 88/1993 du Conseil d'Etat, arrêt par lequel la haute juridiction rejeta son recours contre la qualification du terrain litigieux de « zone des loisirs et des sports », soit à partir de la publication de la décision administrative no 3002/1995 destinant ledit terrain au reboisement. De l'avis du Gouvernement, l'association requérante devait se douter que le recours en annulation dont elle saisit le Conseil d'Etat en 1999 était voué à l'échec, mais elle l'a toutefois tenté pour relancer la procédure dans l'espoir de contourner le délai de six mois.
L'association requérante n'y répond pas.
La Cour rappelle qu'aux termes de l'article 35 § 1 de la Convention, elle ne peut être saisie que « dans un délai de six mois à partir de la date de la décision interne définitive ». Cette règle constitue un facteur de sécurité juridique (voir De Wilde, Ooms et Versyp c. Belgique, arrêt du 28 mai 1970, série A no 12, pp. 29-30, § 50) tout en répondant également au besoin de laisser à l'intéressé un délai de réflexion suffisant pour lui permettre d'apprécier l'opportunité de présenter une requête à la Cour et pour en définir le contenu (Iordache c. Roumanie (déc.), no 55092/00, 23 mars 2004). Ainsi, elle marque la limite temporelle du contrôle exercé par la Cour et signale, à la fois aux individus et aux autorités de l'Etat, la période au-delà de laquelle ce contrôle n'est plus possible (voir Walker c. Royaume-Uni (déc.), no 34979/97, CEDH 2000-I ; Kadiķis c. Lettonie (no 2) (déc.), no 62393/00, 25 septembre 2003).
Dans le cas d'espèce, la Cour convient avec le Gouvernement que l'association requérante aurait dû la saisir au plus tard dans un délai de six mois à partir de la publication de la décision no 3002/1995 destinant le terrain litigieux au reboisement. Cette décision – contre laquelle l'association requérante n'a apparemment pas recouru –, combinée avec le rejet du recours contre la qualification du terrain litigieux de « zone des loisirs et des sports » par l'arrêt no 88/1993 du Conseil d'Etat, concrétisa, aux yeux de la Cour, la position que l'Etat grec a souhaité adopter en l'espèce. En effet, à la lumière de ces actes, il était clair que l'association requérante ne pouvait plus espérer l'inscription du terrain au plan urbain depuis 1995 au plus tard. Cela fut par ailleurs confirmé par le fait que le Conseil d'Etat déclara son recours de 1999 irrecevable au motif que l'inscription du terrain litigieux dans un plan urbain était exclue en raison de son affectation comme terre forestière.
Par ailleurs, l'association requérante n'invoque aucune raison qui aurait pu justifier le fait qu'elle ait attendu jusqu'au 11 octobre 2002 avant de saisir la Cour. En particulier, elle n'invoque aucune décision rendue par les juridictions internes qui aurait pu amener la Cour à penser qu'elle avait, ne serait-ce qu'une seule chance, d'obtenir satisfaction par la nouvelle procédure qu'elle engagea en 1999.
Il s'ensuit que cette partie de la requête est tardive et doit être rejetée en application de l'article 35 §§ 1 et 4 de la Convention.
2. L'association requérante se plaint de la durée de la procédure devant le Conseil d'Etat. Elle se plaint en outre qu'en déclarant son recours irrecevable, alors que l'administration avait de toute évidence abusé de son pouvoir discrétionnaire en l'espèce, le Conseil d'Etat l'a privée de son droit d'accès à un tribunal. Elle invoque à cet égard les articles 6 § 1 et 13 de la Convention.
Les parties pertinentes de l'article 6 § 1 de la Convention sont ainsi libellées :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
L'article 13 se lit comme suit :
« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l'octroi d'un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs fonctions officielles. »
Le Gouvernement affirme, entre autres, que la procédure suivie par l'association requérante devant le Conseil d'Etat ne portait pas sur des « droits et obligations de caractère civil » au sens de l'article 6 § 1. En effet, l'action intentée par l'association requérante visait à contester la légalité d'un acte administratif. A aucun moment, l'enjeu du litige n'a concerné la défense de droits patrimoniaux privés. Par ailleurs, le Gouvernement estime que, puisque le recours a été déclaré irrecevable, le Conseil d'Etat n'a dès lors pas examiné au fond la demande de la requérante (Berler c. Allemagne, no 12624/97, décision de la Commission du 10 juillet 1989, Décisions et rapports (DR) 62, p. 207). Enfin, le Gouvernement affirme que, comme il l'a déjà exposé ci-dessus, le recours en annulation introduit devant le Conseil d'Etat était manifestement voué à l'échec et que, dès lors, la contestation n'était ni réelle ni sérieuse.
L'association requérante n'y répond pas.
La Cour rappelle que, pour que l'article 6 § 1 sous sa rubrique civile trouve à s'appliquer, il faut qu'il y ait une « contestation » sur un « droit » que l'on peut prétendre, au moins de manière défendable, reconnu en droit interne. Il doit s'agir d'une « contestation » réelle et sérieuse ; elle peut concerner aussi bien l'existence même d'un droit que son étendue ou ses modalités d'exercice. L'issue de la procédure doit être directement déterminante pour le droit en question, l'article 6 § 1 ne se contentant pas, pour entrer en jeu, d'un lien ténu ni de répercussions lointaines (voir, entre autres, Masson et Van Zon c. Pays-Bas, arrêt du 28 septembre 1995, série A no 327, p. 17, § 44).
En l'occurrence, la Cour a déjà jugé que le recours en annulation introduit par l'association requérante en 1999, recours par ailleurs déclaré irrecevable par le Conseil d'Etat, ne se fondait sur aucun droit que l'association requérante pouvait prétendre, au moins de manière défendable, lui être reconnu en droit interne. En outre, il ressort clairement de tous les éléments produits devant la Cour, que la procédure engagée en 1999 n'avait aucune chance de renverser la situation litigieuse dont se plaint l'association requérante, cette situation s'étant consolidée en 1995 au plus tard, avec la qualification de son terrain comme terre à reboiser.
La Cour estime par conséquent, que la « contestation » soulevée devant le Conseil d'Etat par l'association requérante n'était ni « réelle » ni « sérieuse », de sorte que l'article 6 § 1 de la Convention ne trouve pas à s'appliquer.
Par ailleurs, selon la jurisprudence constante de la Cour, l'article 13 exige un recours interne pour les seules plaintes que l'on peut estimer « défendables » au regard de la Convention (voir, entres autres, Powell et Rayner c. Royaume-Uni, arrêt du 21 février 1990, série A no 172, p. 14, § 31 ; Keleş c. Turquie (déc.), no 36682/97, 29 janvier 2002). Or en l'espèce, la Cour vient de constater que les griefs de l'association requérante tirés de l'article 6 § 1 sont incompatibles ratione materiae avec les dispositions de la Convention. Son grief fondé sur l'article 13 doit donc également être rejeté.
Partant, il y a lieu d'accueillir l'exception soulevée par le Gouvernement, et de rejeter cette partie de la requête en application de l'article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.
Par ces motifs, la Cour, à l'unanimité,
Déclare la requête irrecevable.
Søren NielsenLoukis Loucaides
GreffierPrésident
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