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AUTO DEL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE 16 DE AGOSTO DE 1989. - COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS CONTRA REPUBLICA FEDERAL DE ALEMANIA. - INCUMPLIMIENTO - CONSERVACION DE LAS AVES SILVESTRES - TRABAJOS EN UNA ZONA DE PROTECCION ESPECIAL. - ASUNTO C-57/89 R.
Recopilación de Jurisprudencia 1989 página 02849
Partes
Motivación de la sentencia
Parte dispositiva
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Procedimiento sobre medidas provisionales - Requisitos para su concesión - Urgencia
(Tratado CEE, art. 186; Reglamento de Procedimiento, art. 83, apartado 2)
PartesEn el asunto 57/89 R,
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. Ingolf Pernice, miembro de su Servicio Jurídico, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro del mismo Servicio de la Comisión, centro Wagner, Kirchberg,
parte demandante,
contra
República Federal de Alemania, representada por el Sr. Ernst Roeder, Regierungsdirektor del Ministerio Federal de Economía, y por el Sr. Jochim Sedemund, Abogado de Colonia, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de la embajada de la República Federal de Alemania, 20-22, avenue Émile Reuter,
parte demandada,
que tiene por objeto una demanda de medidas provisionales para obtener la suspensión provisional de los trabajos de construcción efectuados, deacuerdo a un proyecto de protección del litoral en la zona de Leybucht, ejecutando la decisión de aprobación de los planes de 25 de septiembre 1985, en una zona de protección contemplada por el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres,
El Presidente de Sala T. Koopmans,
quien sustituye al Presidente del Tribunal de Justicia, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 85 y del artículo 11 del Reglamento de Procedimiento,
dicta el siguiente
Auto
Motivación de la sentencia1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 28 de febrero de 1989, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declarase que, al haber proyectado o emprendido determinados trabajos que deterioran el hábitat de aves protegidas en zonas de protección especial, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 de la Directiva 79/409 del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (DO L 103, p. 1; EE 15/02 p. 125; en lo sucesivo, "la Directiva"), la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CEE.
2 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 14 de julio de 1989, la Comisión interpuso una demanda de medidas provisionales, con arreglo al artículo 186 del Tratado CEE y al artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, con el objeto de obtener que el Tribunal de Justicia ordenase a la República Federal de Alemania que adoptara las medidas necesarias para suspender los trabajos de construcción de diques comenzados en la zona de Leybucht, y, especialmente, con carácter provisional, que no iniciara los trabajos relativos a la IV etapa del plan de construcción hasta que el Tribunal de Justicia se hubiera pronunciado en el recurso principal.
3 Leybucht es una bahía del Wattenmeer (mar de los Wattes), en Frisia del Este, al norte de Emden, cuyo diámetro es de alrededor de 5 km. Desde hace mucho tiempo, ésta es una zona de nidificación, alimentación y refugio para diferentes especies de aves, tanto sedentarias como migrantes. En particular, esta zona constituye un lugar de nidada importante para la avoceta.
4 Leybucht está sometida a un régimen de protección especial mediante un Reglamento del Land de Baja Sajonia, de 21 de diciembre de 1985, relativo a la creación del parque nacional "Niedersaechsisches Wattenmeer". Los límites de dicho parque se encuentran definidos en los mapas anejos a este Reglamento. Mediante una comunicación a la Comisión, de 6 de septiembre de 1988, el Gobierno alemán notificó la clasificación de Leybucht como zona de protección especial, con arreglo al apartado 3 del artículo 4 de la Directiva.
5 Los trabajos controvertidos son la consecuencia de un plan de defensa del litoral, que comprende un plan de ordenación de la región de Leybucht, establecido por el Bezirksregierung Weser-Ems, autoridad regional competente. Este plan fue adoptado el 25 de septiembre de 1985, después de seguir un procedimiento de planificación, que incluye, entre otros trámites, la posibilidad de que todo interesado presente sus observaciones y objeciones. El plan prevé, al oeste de Leybucht, la construcción de un embalse con esclusas hacia el mar y un canal de navegación desde el pequeño puerto pesquero de Greetsiel hacia dichas esclusas; al sudeste, se prevé reforzar, elevar y ampliar el dique existente y construir un canal de drenaje detrás del nuevo dique y, al nordeste, el cierre de una parte de la bahía mediante un nuevo dique, junto con algunas obras de esclusas y de drenaje. La realización de la primera etapa de los trabajos, relativa a la construcción del embalse, comenzó a principios de 1986.
6 La Comisión alega que las obras de que se trata infringen las disposiciones del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, dado que ocasionan una importante reducción de las superficies ecológicamente útiles, así como una disminución de la densidad de determinadas poblaciones de aves contempladas en el anexo I de la Directiva, especialmente de la avoceta, del ánsar careto de Groenlandia y de dos especies de charranes. Estas obras tendrán, por ello, un efecto significativo sobre la protección de las aves en el sentido del mencionado apartado 4 del artículo 4.
7 La Comisión sostiene que, según resulta de la sistemática de la Directiva, especialmente de la graduación de las medidas de protección de orden general (el apartado 1 del artículo 3) y particular (el apartado 1 del artículo 4), los Estados miembros están obligados a cumplir obligaciones especiales en las regiones que ellos mismos han designado como zonas de protección especial para garantizar una protección activa de las especies de aves particularmente amenazadas, enumeradas en el anexo I de la Directiva. De conformidad con la primera frase del apartado 4 del artículo 4 de la Directiva, deberá evitarse cualquier intervención activa en estas zonas protegidas, motivada por intereses económicos o turísticos y capaz de ocasionar perturbaciones que afecten al hábitat de las aves.
8 El Gobierno alemán subraya que las medidas previstas tienen por objeto la seguridad del dique; no existe ningún proyecto turístico ni proyecto económico alguno en la zona de Leybucht. Los tres grandes temporales de 1953, 1962 y 1976 demostraron que los diques existentes no eran suficientemente sólidos ni suficientemente elevados para asegurar la protección del territorio y de sus habitantes. Como la altura de los maremotos ha aumentado mucho en estos últimos decenios, es urgente elevar y reforzar los diques con el objeto de que puedan proteger a la población contra marejadas más violentas. El Gobierno alemán reconoce que es indiscutible que el proyecto de embalse pueda provocar perturbaciones a las aves. Sin embargo, la realización de las obras implica acabar con los dragados periódicos de los pasos navegables marinos, lo que sería beneficioso desde el punto de vista ecológico.
9 El Gobierno alemán no acepta la interpretación del artículo 4 de la Directiva preconizada por la Comisión. Estima que las medidas necesarias para proteger el litoral son prioritarias con respecto a la protección de las aves, incluso en las zonas de protección a efectos del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva. Una interpretación que sólo admitiera las intervenciones destinadas a la protección del hábitat de las aves es incompatible no sólo con la letra y el objetivo de la Directiva, sino también con los principios superiores del Derecho comunitario. En efecto, la defensa de las aves nunca puede primar sobre la protección de las vidas humanas.
10 Las partes fueron oídas en sus explicaciones orales el 9 de agosto de 1989. Durante la vista del procedimiento de medidas provisionales, la Comisión manifestó que, dado el progreso realizado en la construcción del dique hasta el km 10,7, su iniciativa está destinada a la suspensión de las obras de Leybucht para que éstas se limiten a las secciones sudeste y nordeste, más especialmente, a aquellas situadas al este del km 10,7 del nuevo dique, para las cuales se ha previsto iniciar los trabajos en 1990.
11 La Comisión observa que la urgencia de las medidas provisionales está motivada, según la reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por el riesgo de que se produzcan perjuicios graves e irreparables en el supuesto de que deba esperarse a que el Tribunal de Justicia se pronuncie en el recurso principal. En este asunto, se teme que la progresión rápida de las obras, especialmente, en lo que respecta a la realización de la etapa IV, ocasione la desaparición del hábitat de especies de aves particularmente protegidas y que dichos animales sean sistemáticamente alejados de la zona de protección a causa de las perturbaciones directamente relacionadas con las obras. Sólo la realización de la etapa IV afecta a cerca del 10 % de las parejas de aves establecidas en Leybucht. Una posterior sentencia del Tribunal de Justicia que declarase que la parte demandada no hubiera debido adoptar las medidas de que se trata, no podría reparar las perturbaciones ni los daños causados.
12 La Comisión precisa que una suspensión provisional de las obras tiene como único inconveniente retrasar la terminación del proyecto, sin producir repercusiones financieras importantes. Aun en el supuesto de que el Tribunal de Justicia adoptase medidas provisionales, pero desestimase el recurso de la Comisión en el asunto principal, el daño que debería soportar la parte demandada sólo se traduce en un retraso de alrededor 18 meses en la realización del proyecto en relación con el plazo previsto.
13 El Gobierno alemán rechaza la urgencia de las medidas solicitadas. Indica que, en este momento, cerca de dos tercios de la totalidad de los trabajos de construcción de diques están realizados. En lo que respecta a la sección del dique que va hasta el km 10,7, la construcción está terminada en lo esencial. En cuanto a la etapa siguiente, que va desde el km 10,7 al km 13, su ejecución deberá comenzar a principios de 1990. La elevación y el refuerzo indispensables del dique tienen por consecuencia que la base del dique avance hacia el mar alrededor de 40 a 50 m. Según el Gobierno alemán, no es posible una ampliación del dique hacia el interior del país, habida cuenta de que el lugar disponible está limitado por una carretera nacional que se encuentra detrás del dique y que, por razones técnicas de drenaje, el canal de drenaje debe discurrir entre la carretera nacional y el dique. Las obras en la sección que va del km 13 al km 15 no se iniciarán antes de comienzos del año 1991. La línea de contención del dique en esta sección se aparta alrededor de 2 000 m de la línea actual para formar un chaflán.
14 El Gobierno alemán reconoce que, desde el punto de vista puramente técnico, no es imposible interrumpir los trabajos en el km 10,7, sin perjuicio, sin embargo, de determinadas modificaciones provisionales bastante costosas. No obstante, el perjuicio resultante de tal solución no sólo implica consecuencias financieras por la paralización de las obras y por la modificación en el cumplimiento de los contratos celebrados con las empresas de construcción, sino también por el retraso que se produciría para culminar la defensa del litoral, lo que puede traducirse en pérdidas de vidas humanas en caso de marejadas.
15 Procede recordar que, en virtud del artículo 186 del Tratado CEE, el Tribunal de Justicia podrá ordenar las medidas provisionales necesarias en los asuntos que vaya conociendo. Para que pueda ordenarse tal tipo de medidas, de conformidad con el apartado 2 del artículo 83 del Reglamento de Procedimiento, las demandas relativas a las medidas provisionales deben especificar las circunstancias que den lugar a la urgencia así como los antecedentes de hecho y los fundamentos de derecho que justifiquen, a primera vista, la concesión de la medida provisional solicitada.
16 El problema principal que plantea la presente demanda de medidas provisionales es el de la urgencia. El plan relativo a la ordenación de Leybucht fue adoptado en septiembre de 1985; las obras comenzaron en 1986. Actualmente, la construcción del embalse al oeste de Leybucht, que se extiende algunos kilómetros hacia el mar, está casi finalizada. Desde septiembre de 1984, las asociaciones alemanas para la protección de la naturaleza y del medio ambiente llamaron la atención de la Comisión sobre la amenaza que podría pesar sobre la población de aves de la región. En agosto de 1987, o sea, alrededor de dos años después de la adopción del controvertido plan, la Comisión inició, mediante un escrito de requerimiento, el procedimiento del artículo 169 del Tratado CEE; el dictamen motivado se emitió en julio de 1988. La demanda de medidas provisionales es de julio de 1989, si bien el escrito de interposición del recurso en el asunto principal fue presentado el 28 de febrero de 1989.
17 Según resulta de este relato cronológico de los hechos, la Comisión presentó su recurso después de haberse iniciado la realización del controvertido plan del Gobierno regional, mediante la celebración de los contratos necesarios y el comienzo de las obras. La Comisión no presentó su demanda de medidas provisionales más que cuando una parte importante de las obras ya había sido efectuada. En realidad, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia la suspensión de los trabajos a mitad de camino.
18 En tales circunstancias, la demanda de medidas provisionales sólo puede acogerse en el supuesto de que sea precisamente para la etapa siguiente de los trabajos, o sea, para aquella que debe efectuarse en 1990, que se caracteriza por el importante perjuicio ocasionado a la protección de las aves en la región de Leybucht. Ahora bien, ni de los autos ni de los debates mantenidos ante este Tribunal de Justicia se desprende que nos encontramos ante un supuesto de esta naturaleza. A este respecto, se imponen tres clases de consideraciones.
19 En primer lugar, debe recordarse que las obras previstas para 1990 se refieren a la elevación, la ampliación y el refuerzo de un dique marítimo existente. No tienen por objeto reducir la superficie de la bahía, como es el caso de los trabajos ya efectuados y de aquellos previstos para 1991, sino solamente avanzar el extremo del dique alrededor de 40 a 50 m hacia el mar. Según las informaciones proporcionadas por el Gobierno alemán sobre los lugares de nidificación de las avocetas -única especie para la que se presentaron datos ante este Tribunal de Justicia- resulta que, de forma general, la distancia entre estos lugares y los trabajos previstos para 1990 no es más reducida que la que separa a estos mismos lugares de otras obras derivadas del plan de 1985.
20 A continuación, procede observar que las estadísticas elaboradas por la Administración del Land de Baja Sajonia demuestran que el número de avocetas que anidan en la región de Leybucht se encuentra en constante disminución a partir de 1984, con una ligera tendencia a la estabilización desde 1987, y que la disminución más importante se produjo antes del inicio de las obras controvertidas. Debido a ello, no hay ninguna indicación que permita suponer que el comienzo de la etapa IV tenga por efecto alejar a la avoceta de sus lugares de nidificación tradicionales en la región de Leybucht.
21 Finalmente, la Comisión no ha sabido justificar los temores expresados en su escrito de interposición de demanda en lo que respecta al desarrollo, a breve plazo, de un turismo masivo que pueda perturbar las aves. Por una parte, según consta, el plan de 1985 tiene como finalidad específica reducir considerablemente las posibilidades de navegación de recreo en dicha región. Por otra, en lo que se refiere a tierra firme, la Comisión se limitó a tener en cuenta algunos rumores, según los cuales, iban a instalarse grandes espacios para el estacionamiento de coches en los alrededores de Greetsiel, rumores, cuyo fundamento ha sido por otra parte discutido por el Gobierno alemán.
22 De estas consideraciones resulta que los elementos de hecho de los que dispone este Tribunal de Justicia no le permite llegar a la conclusión de que las obras previstas para 1990 se caractericen, en relación con otros trabajos previstos por el plan de 1985 y, en particular, con aquellos ya efectuados al oeste de la región de Leybucht, por el efecto significativo que puedan tener en la conservación de las aves, protegidas por el anexo I de la Directiva. Por consiguiente, la Comisión no ha conseguido demostrar la urgencia de la interrupción de las obras ya emprendidas.
23 Debido a ello, la demanda de medidas provisionales debe ser desestimada.
Parte dispositivaEn virtud de todo lo expuesto,
El Sr. Presidente de Sala T. Koopmans,
que sustituye al Presidente del Tribunal de Justicia, de acuerdo con el apartado 2 del artículo 85 y del artículo 11 del Reglamento de Procedimiento,
pronunciándose con carácter provisional,
resuelve:
1) Desestimar la demanda de medidas provisionales.
2) Reservar la decisión sobre las costas.
Dictado en Luxemburgo, a 16 de agosto de 1989.
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