Ordonnance de la Cour
Asunto C‑250/03
Giorgio Emanuele Mauri
contra
Ministero della Giustizia y Commisione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano
(Petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia)
«Artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento — Acceso a la profesión de abogado — Normativa relativa al examen que permite obtener la habilitación para el ejercicio de la profesión de abogado»
Auto del Tribunal de Justicia (Sala Segunda) de 17 de febrero de 2005
Sumario del auto
Libre circulación de personas — Libertad de establecimiento — Abogados — Examen que condiciona el acceso a la profesión — Composición del tribunal calificador — Participación de abogados — Procedencia — Violación de los artículos 81 CE y 82 CE — Inexistencia
(Arts. 43 CE, 81 CE y 82 CE)
Los artículos 43 CE, 81 CE y 82 CE no se oponen a una normativa nacional que prevé que en el marco del examen que permite el acceso a la profesión de abogado el tribunal se componga de cinco miembros nombrados por el Ministro de Justicia, de los que dos son magistrados, uno profesor de Derecho y dos abogados, estos últimos designados por el Consejo Nacional de la Abogacía a propuesta conjunta de los Consejos de los Colegios de la demarcación de que se trate.
En efecto, por lo que respecta al artículo 43 CE, si bien un examen para acceder a la profesión de abogado puede, efectivamente, constituir un obstáculo para la libertad de establecimiento, no hay ningún indicio que permita pensar que la sola norma referente a la composición del tribunal comporte una restricción a la libertad de establecimiento, con independencia de la restricción que pudiera derivarse, en su caso, del propio examen. En cualquier caso, aun suponiendo que la participación de abogados en el tribunal del examen de Estado constituya, por sí sola, una restricción a la libertad de establecimiento, puede estar justificada por el interés general, a saber, la necesidad de evaluar de la mejor manera posible la aptitud y la capacidad de las personas que han de ejercer la profesión de abogado, y es adecuada para garantizar la realización de dicho objetivo.
Si bien, por otro lado, se infringen los artículos 81 CE y 82 CE cuando un Estado miembro impone o favorece prácticas colusorias contrarias al artículo 81 CE o bien refuerza los efectos de tales prácticas colusorias, impone o favorece abusos de posición dominante contrarios al artículo 82 CE o refuerza los efectos de tales abusos, o, por último, retira el carácter estatal a su propia normativa, delegando en operadores privados la responsabilidad de tomar decisiones de intervención en materia económica, no sucede así cuando el Estado miembro de que se trata delega en un tribunal, del que forman parte abogados, la responsabilidad de tomar decisiones en materia de acceso a la profesión de abogado, dado que ocupa un lugar relevante dentro del propio tribunal por la presencia de dos magistrados, que el Ministerio de Justicia dispone de amplias competencias que le permiten controlar en cada fase las actuaciones del tribunal e incluso intervenir en ellas si resulta necesario y, por último, que una decisión negativa adoptada por el tribunal puede ser recurrida judicialmente.
(véanse los apartados 30 a 33, 35, 37, 42 a 45 y 47 y el fallo)
AUTO DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
de 17 de febrero de 2005(1)
«Artículo 104, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento – Acceso a la profesión de abogado – Normativa relativa al examen que permite obtener la habilitación para el ejercicio de la profesión de abogado»
En el asunto C-250/03,que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 234 CE, por el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Italia), mediante resolución de 13 de noviembre de 2002, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de junio de 2003, en el procedimiento entre:
Giorgio Emanuele Mauri
y
Ministero della Giustizia,
Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d'appello di Milano,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda),
integrado por el Sr. C.W.A. Timmermans (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. C. Gulmann, R. Schintgen, J. Makarczyk y J. Klučka, Jueces;
Abogado General: Sr. P. Léger;
Secretario: Sr. R. Grass;
informado el órgano jurisdiccional remitente de que el Tribunal de Justicia se propone resolver mediante auto motivado, con arreglo al artículo 104, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento; habiéndose instado a los interesados a los que se refiere el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia para que, en su caso, presentaran sus observaciones al respecto;
oído el Abogado General;
dicta el siguiente
Auto
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación «de las normas del Tratado CE que consagran la tutela de los principios comunitarios de libre competencia y no discriminación».
2 Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Sr. Mauri, por un lado, y el Ministero della Giustizia (Ministerio de Justicia) y la Commissione per gli esami di avvocato presso la Corte d’appello di Milano (Comisión para los exámenes de abogado en el Tribunal de Apelación de Milán), por otro, en relación con la negativa a admitir a aquél en la fase oral del examen de Estado para la habilitación al ejercicio de la profesión de abogado (en lo sucesivo, «examen de Estado»).
Normativa nacional
3 De la resolución de remisión se desprende que, en Italia, el acceso al ejercicio de la actividad de abogado está supeditado a un examen de Estado.
4 En virtud del artículo 22 del Real Decreto Legislativo nº 1578, de 27 de noviembre de 1933 (GURI nº 281, de 5 de diciembre de 1933, p. 5521; en lo sucesivo, «Decreto Legislativo nº 1578/33»), en la versión aplicable en el momento de los hechos del litigio principal, los miembros del tribunal del examen de Estado son nombrados por el Ministerio de Justicia y dicho tribunal está integrado por cinco titulares, a saber, dos abogados, inscritos desde al menos ocho años antes en un Colegio de la demarcación del Tribunal de Apelación en el que se desarrolla el examen, dos magistrados de la misma demarcación con una cualificación no inferior a la de consejero del Tribunal de Apelación y un profesor de Derecho ordinario o asociado que enseñe en una universidad o en un instituto de enseñanza superior.
5 El Consiglio nazionale forense (Consejo Nacional de la Abogacía; en lo sucesivo, «CNF») designa a los dos abogados que forman parte del tribunal de que se trate a propuesta conjunta de los Consejos de los Colegios de la demarcación correspondiente y el Ministro de Justicia nombra de entre ellos al presidente y al vicepresidente de dicho tribunal.
Litigio principal y cuestión prejudicial
6 En diciembre de 2001, el Sr. Mauri realizó, en la demarcación del Tribunal de Apelación de Milán, las pruebas escritas del examen de Estado. Tras la corrección de estas pruebas por el tribunal, obtuvo una puntuación insuficiente para pasar a la fase oral de las pruebas, de las que, en consecuencia, fue excluido.
7 El Sr. Mauri interpuso un recurso ante el órgano jurisdiccional remitente con el fin de obtener la anulación de la decisión adoptada respecto a él. Alegó, en especial, que la composición del tribunal, tal como está prevista por el artículo 22 del Decreto Legislativo nº 1578/33, no permitía una evaluación imparcial y no garantizaba un mecanismo correcto de competencia para el acceso a la profesión de abogado, infringiendo lo dispuesto en los artículos 3 CE, letra g), 28 CE, 49 CE y siguientes, 81 CE y 82 CE.
8 Según el órgano jurisdiccional remitente, la crítica formulada por el Sr. Mauri no parece completamente infundada, respecto a las facultades de que disponen los Consejos de los Colegios, órganos dirigentes de los Colegios de Abogados que reúnen obligatoriamente a los abogados que ejercen profesiones jurídicas en la demarcación de que se trate, para designar a los miembros más influyentes del tribunal e influir así más o menos directamente en la evaluación que realice éste.
9 En efecto, según afirma el citado órgano jurisdiccional, dicho Consejo designa a dos de los cinco miembros del tribunal, que ejercerán además los cargos de presidente y vicepresidente, y es posible e incluso habitual que el tercer miembro, docente de Derecho, sea también abogado y, por consiguiente, esté inscrito en el mismo Colegio.
10 A juicio del órgano jurisdiccional remitente, esta circunstancia puede, al menos en abstracto, permitir al Colegio limitar de una manera u otra el acceso a la profesión para proteger los intereses de los que ya ejercen practicando no solo una selección cualitativa sino también una selección cuantitativa, derivada de la lógica de mercado.
11 Considerando que la solución del litigio del que conocía exigía la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia resolvió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«Las normas del Tratado que, según la interpretación del Tribunal de Justicia, consagran la tutela de los principios comunitarios de libre competencia y de no discriminación, ¿deben interpretarse en el sentido de que es incompatible con las mismas y, por tanto, ilegal la normativa nacional italiana y, en particular, el artículo 22 del Real Decreto Legislativo nº 1578, de 27 de noviembre de 1933, que supedita el acceso al ejercicio de la actividad económica profesional de abogado a la superación de un examen de Estado previo y atribuye, a efectos de la verificación de la aptitud y capacidad profesionales, un amplio poder a los órganos directivos locales del Colegio profesional en que están inscritos los operadores económicos que ya actúan en la demarcación territorial de que se trata?»
Sobre la cuestión prejudicial
12 Considerando que la respuesta a la cuestión planteada puede deducirse claramente de la jurisprudencia, el Tribunal de Justicia, conforme al artículo 104, apartado 3, de su Reglamento de Procedimiento, informó al órgano jurisdiccional remitente de que se proponía resolver mediante auto motivado e instó a los interesados a los que se refiere el artículo 23 del Estatuto del Tribunal de Justicia a presentar, en su caso, sus observaciones al respecto.
13 Los Gobiernos italiano e irlandés así como la Comisión de las Comunidades Europeas presentaron observaciones. Ambos Gobiernos expresaron esencialmente su preferencia por que el Tribunal de Justicia resuelva mediante sentencia habida cuenta de la importancia que, a su juicio, tiene el asunto. Por el contrario, la Comisión indicó que no tiene objeción a que el Tribunal de Justicia resuelva mediante auto motivado.
Sobre la admisibilidad
Observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia
14 El Gobierno italiano alega que la cuestión prejudicial es inadmisible en cuanto que no es necesaria para poder resolver sobre el recurso interpuesto por el candidato excluido del examen de Estado y, en todo caso, puesto que no es posible deducir tal necesidad de la resolución de remisión.
15 Por otra parte, en la medida en que la cuestión prejudicial versa sobre el principio comunitario de no discriminación –más concretamente, según el Gobierno italiano, el principio del trato nacional en materia de libertad de establecimiento o de libre prestación de servicios– debe considerarse igualmente inadmisible dado que las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación, incluida la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, no resultan de aplicación a actividades en las que el conjunto de los elementos están circunscritos al interior de un solo Estado miembro.
16 El Gobierno irlandés estima también que la cuestión prejudicial es inadmisible.
17 En efecto, afirma que el litigio principal se refiere al sistema educativo italiano, cuando la organización de los sistemas educativos es competencia de los Estados miembros y no competencia comunitaria. Por otro lado, la cuestión prejudicial es hipotética, ya que la resolución de remisión señala que la composición del tribunal puede constituir «al menos en abstracto» un obstáculo al acceso a la profesión. Por último, la petición de decisión prejudicial no aporta datos suficientemente detallados sobre el funcionamiento del sistema de que se trata en el procedimiento principal para que el Tribunal de Justicia pueda pronunciarse.
Apreciación del Tribunal de Justicia
18 Hay que recordar que corresponde exclusivamente al órgano jurisdiccional nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieran a la interpretación del Derecho comunitario, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. La negativa a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible cuando resulta evidente que la interpretación o la apreciación de la validez de una norma comunitaria que haya solicitado el órgano jurisdiccional nacional no tienen relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones que se le han planteado (véase, en particular, la sentencia de 25 de marzo de 2004, Azienda Agricola Ettore Ribaldi y otros, asuntos acumulados C‑480/00 a C‑482/00, C‑484/00, C‑489/00 a C‑491/00 y C‑497/00 a C‑499/00, Rec. p. I‑0000, apartado 72 y la jurisprudencia citada).
19 Pues bien, esto no sucede en el presente caso.
20 En efecto, dado que el órgano jurisdiccional remitente debe resolver un litigio en el que el demandante invoca un motivo basado en la vulneración de determinados principios de Derecho comunitario por razón de la composición del tribunal que decidió no admitirle a la fase oral de un examen de Estado, no cabe considerar razonablemente que la cuestión planteada por dicho órgano jurisdiccional carezca de relación con la realidad o con el objeto del litigio principal o que el problema sea de naturaleza hipotética.
21 Por otro lado, respecto a la objeción del Gobierno italiano de que las disposiciones del Tratado en materia de libre circulación no se aplican ya que el conjunto de los elementos de la actividad de que se trata se circunscriben al interior de un solo Estado miembro, es necesario observar que, no obstante, al órgano jurisdiccional remitente le puede resultar útil una respuesta en el supuesto de que su Derecho nacional obligue, en un procedimiento como el del caso de autos, a conceder a un candidato italiano al examen de Estado los mismos derechos que el Derecho comunitario reconoce a un candidato de otro Estado miembro en la misma situación (véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de diciembre de 2000, Guimont, C‑448/98, Rec. p. I‑10663, apartado 23, y de 5 de marzo de 2002, Reisch y otros, asuntos acumulados C‑515/99, C‑519/99 a C‑524/99 y C‑526/99 a C‑540/99, Rec. p. I‑2157, apartado 26).
22 Por último, el Tribunal de Justicia se considera suficientemente informado con los datos que figuran en la resolución de remisión y en las observaciones que se le han presentado para poder responder útilmente a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente.
23 Procede, por tanto, responder a la cuestión prejudicial.
Sobre el fondo
24 Con carácter preliminar, debe observarse que la cuestión prejudicial tiene dos partes.
25 El órgano jurisdiccional remitente se refiere, en primer lugar, a «los principios comunitarios de libre competencia» y plantea así una cuestión relativa a la interpretación de los artículos 81 CE y 82 CE.
26 A continuación, al hacer referencia a «los principios comunitarios de no discriminación», el órgano jurisdiccional remitente solicita al Tribunal de Justicia esencialmente que interprete el artículo 43 CE, que conlleva, en efecto, respecto a los Estados miembros, una obligación de no discriminación (sentencia de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. p. 631, apartados 15 y 16).
27 Por el contrario, no procede examinar la cuestión prejudicial planteada desde el punto de vista del artículo 49 CE aun cuando éste conlleve igualmente una obligación de no discriminación (sentencia de 3 de diciembre de 1974, Van Binsbergen, 33/74, Rec. p. 1299, apartado 27). En efecto, como observa acertadamente el Gobierno irlandés, no hay ningún indicio que permita pensar que un abogado de otro Estado miembro que preste un servicio en Italia esté sometido al examen de Estado.
Sobre los artículos 81 CE y 82 CE
28 Mediante la primera parte de su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si los artículos 81 CE y 82 CE se oponen a una norma, como la prevista en el artículo 22 del Decreto Legislativo nº 1578/33, que establece que, en el marco del examen de Estado, el tribunal está compuesto por cinco miembros nombrados por el Ministro de Justicia, siendo dos de ellos magistrados, uno profesor de Derecho y dos abogados, estos últimos designados por el CNF a propuesta conjunta de los Consejos de los Colegios de la demarcación de que se trate.
29 Según reiterada jurisprudencia, si bien es verdad que, considerados en sí mismos, los artículos 81 CE y 82 CE se refieren únicamente al comportamiento de las empresas y no a medidas legales o reglamentarias de los Estados miembros, no es menos cierto que, considerados en relación con el artículo 10 CE, que establece un deber de cooperación, obligan a los Estados miembros a no adoptar ni mantener en vigor medidas, ni siquiera legales o reglamentarias, que puedan anular el efecto útil de las normas sobre la competencia aplicables a las empresas (véanse, en particular, las sentencias de 19 de febrero de 2002, Arduino, C‑35/99, Rec. p. I‑1529, apartado 34, y de 9 de septiembre de 2003, CIF, C‑198/01, Rec. p. I‑8055, apartado 45 y la jurisprudencia citada).
30 El Tribunal de Justicia ha declarado, en particular, que se infringen los artículos 10 CE y 81 CE cuando un Estado miembro impone o favorece prácticas colusorias contrarias al artículo 81 CE o bien refuerza los efectos de tales prácticas colusorias, o bien retira el carácter estatal a su propia normativa, delegando en operadores privados la responsabilidad de tomar decisiones de intervención en materia económica (sentencias, antes citadas, Arduino, apartado 35, y CIF, apartado 46 y la jurisprudencia citada).
31 Pues bien, aun suponiendo que los abogados puedan, como miembros del tribunal del examen de Estado, ser calificados de «empresas» en el sentido de los artículos 81 CE y 82 CE, no resulta que, en las circunstancias del litigio principal, el Estado haya retirado a su propia normativa sobre el acceso a la profesión de abogado su carácter estatal delegando en abogados la responsabilidad de tomar decisiones en materia de acceso a su profesión.
32 En efecto, hay que observar, en primer lugar, que el Estado ocupa un lugar relevante dentro del propio tribunal por la presencia, entre sus cinco miembros, de dos magistrados que, aunque no están subordinados jerárquicamente al Ministro de Justicia, deben, no obstante, ser considerados como una emanación de dicho Estado.
33 En segundo lugar, procede destacar que, como se desprende de los autos, el Ministerio de Justicia dispone de amplias competencias que le permiten controlar en cada fase las actuaciones del tribunal e incluso intervenir en ellas si resulta necesario.
34 Así, el citado Ministerio nombra a los miembros del tribunal, elige los temas del examen, puede anular dicho examen en caso de irregularidades y puede intervenir designando su propio representante para aplicar las instrucciones recibidas con el fin de garantizar la disciplina y el buen desarrollo de los exámenes.
35 En tercer lugar, una decisión negativa adoptada por el tribunal puede ser objeto de recurso ante el juez administrativo, que procederá a su revisión.
36 El control ejercido por el Estado en todas las fases del examen de que se trata en el litigio principal permite, por tanto, concluir que no ha renunciado a ejercer sus facultades en beneficio de operadores privados.
37 Por esos mismos motivos, tampoco se puede reprochar a dicho Estado que imponga o favorezca prácticas colusorias contrarias al artículo 81 CE o bien refuerce los efectos de tales prácticas colusorias (véase también, en ese sentido, la sentencia Arduino, antes citada, apartado 43) ni tampoco que imponga o favorezca abusos de posición dominante contrarios al artículo 82 CE o refuerce los efectos de tales abusos.
38 Procede, por ello, concluir que los artículos 81 CE y 82 CE no se oponen a una norma como la prevista en el artículo 22 del Decreto Legislativo nº 1578/33.
Sobre el artículo 43 CE
39 Mediante la segunda parte de su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta esencialmente si el artículo 43 CE se opone a una norma como la prevista en el artículo 22 del Decreto Legislativo nº 1578/33.
40 Procede recordar que el artículo 43 CE exige la supresión de las restricciones a la libertad de establecimiento y que deben considerarse como tales restricciones todas las medidas que prohíban, obstaculicen o hagan menos interesante el ejercicio de dicha libertad (véase, en particular, la sentencia de 17 de octubre de 2002, Payroll y otros, C‑79/01, Rec. p. I‑8923, apartado 26 y la jurisprudencia citada).
41 Por otro lado, es jurisprudencia reiterada que, cuando las medidas que constituyen una restricción se aplican a cualquier persona o empresa que ejerza una actividad en el territorio del Estado miembro de acogida, pueden estar justificadas si responden a razones imperiosas de interés general, siempre que sean adecuadas para garantizar la realización del objetivo que persiguen y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo (véase, en particular, la sentencia Payroll y otros, antes citada, apartado 28 y la jurisprudencia citada).
42 A este respecto, si bien un examen para acceder a la profesión de abogado puede, efectivamente, constituir un obstáculo para la libertad de establecimiento (véase, en este sentido, la sentencia de 7 de mayo de 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, Rec. p. I‑2357, apartado 15), hay que observar, no obstante, que en el litigio principal, sólo se discute la norma referente a la composición del tribunal y no el hecho de que se organice un examen de este tipo.
43 Pues bien, no hay ningún indicio que permita pensar que tal norma comporte una restricción a la libertad de establecimiento, con independencia de la restricción que pudiera derivarse, en su caso, del propio examen.
44 En cualquier caso, aun suponiendo que la participación de abogados en el tribunal del examen de Estado constituya, por sí sola, una restricción a la libertad de establecimiento, en el presente asunto puede, como observan acertadamente los Gobiernos italiano e irlandés y la Comisión, considerarse justificada.
45 En efecto, esta participación responde a una razón imperiosa de interés general, a saber, la necesidad de evaluar de la mejor manera posible la aptitud y la capacidad de las personas que han de ejercer la profesión de abogado. Es adecuada para garantizar la realización de dicho objetivo en el sentido de que los abogados tienen una experiencia profesional que los hace especialmente aptos para evaluar a los candidatos en relación con las exigencias específicas de su profesión. Por último, los límites evocados en los apartados 32 a 35 del presente auto garantizan asimismo que la medida no va más allá de lo que es necesario para alcanzar dicho objetivo.
46 Procede, por tanto, concluir que el artículo 43 CE no se opone a una norma como la prevista en el artículo 22 del Decreto Legislativo nº 1578/33.
47 Por consiguiente debe responderse a la cuestión prejudicial que los artículos 81 CE, 82 CE y 43 CE no se oponen a una norma, como la prevista en el artículo 22 del Decreto Legislativo nº 1578/33, que prevé que en el marco del examen al que está supeditado el acceso a la profesión de abogado el tribunal se componga de cinco miembros nombrados por el Ministro de Justicia, de los que dos son magistrados, uno profesor de Derecho y dos abogados, estos últimos designados por el CNF a propuesta conjunta de los Consejos de los Colegios de la demarcación de que se trate.
Costas
48 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Segunda) declara:
Los artículos 81 CE, 82 CE y 43 CE no se oponen a una norma, como la prevista en el artículo 22 del Real Decreto Legislativo nº 1578, de 27 de noviembre de 1933, en la versión aplicable en el momento de los hechos del litigio principal, que prevé que en el marco del examen al que está supeditado el acceso a la profesión de abogado el tribunal se componga de cinco miembros nombrados por el Ministro de Justicia, de los que dos son magistrados, uno profesor de Derecho y dos abogados, estos últimos designados por el Consiglio nazionale forense (Consejo Nacional de la Abogacía) a propuesta conjunta de los Consejos de los Colegios de la demarcación de que se trate.
Firmas
1 – Lengua de procedimiento: italiano. Top
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