Avis Consultatif (n° 2) 22.01.2010

Avis consultatif

 sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l'élection des juges de la Cour européenne des droits de l'homme (no 2)

Strasbourg, 22 janvier 2010

AVIS CONSULTATIF

sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats
présentées en vue de l'élection des juges de la Cour européenne
des droits de l'homme (no 2)

STRASBOURG

22 janvier 2010

Cet avis est définitif. Il peut subir des retouches de forme.

AVIS CONSULTATIF (n° 2) 1

GRANDE CHAMBRE

AVIS CONSULTATIF

sur certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l'élection des juges de la Cour européenne des droits de l'homme (no 2)

Strasbourg

22 janvier 2010

La Cour européenne des droits de l'homme, siégeant en une Grande Chambre composée de :

Jean-Paul Costa, président,

Christos Rozakis,

Nicolas Bratza,

Peer Lorenzen,

Françoise Tulkens,

Josep Casadevall,

Ireneu Cabral Barreto,

Boštjan M. Zupančič,

Vladimiro Zagrebelsky,

Elisabeth Steiner,

Elisabet Fura,

Ljiljana Mijović,

David Thór Björgvinsson,

Danutė Jočienė,

George Nicolaou,

Mirjana Lazarova Trajkovska,

Nona Tsotsoria, juges,

et de Erik Fribergh, greffier,

Après en avoir délibéré en chambre du conseil les 4 novembre 2009 et 13 janvier 2010,

Rend l'avis que voici, adopté à cette dernière date :

PROCÉDURE

1.  Par une lettre du 15 juillet 2009 adressée au président de la Cour européenne des droits de l'homme (« la Cour »), le président des Délégués des Ministres du Conseil de l'Europe a demandé à la Cour, en vertu de l'article 47 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (« la Convention »), de rendre un avis consultatif sur les questions reprises ci-dessous.

2.  En application de l'article 84 § 1 du règlement de la Cour (« le règlement »), le greffier a adressé une copie de la demande à tous les membres de la Cour. La demande a été attribuée à la Grande Chambre de la Cour (article 31 b) de la Convention), dont la composition a été arrêtée conformément aux articles 27 § 3 de la Convention et 24 du règlement.

3.  Par des lettres du 17 juillet 2009, le greffier de la Cour a informé les Parties contractantes et l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe qu'elles pouvaient soumettre à la Cour des observations écrites sur la demande dans un délai échéant le 25 septembre 2009 (articles 84 § 2 et 85 § 1 du règlement). Dans ce délai, des observations écrites ont été présentées par les Gouvernements de seize Parties contractantes (Estonie, France, Grèce, Irlande, Malte, Moldova, Pays-Bas, Pologne, Portugal, République tchèque, Royaume-Uni, Russie, Serbie, Slovaquie, Suède et Ukraine), ainsi que par l'Assemblée parlementaire.

4.  Des copies des observations et réponses reçues (paragraphe 3 ci-dessus) ont été communiquées au Comité des Ministres, à chacune des Parties contractantes, à l'Assemblée parlementaire et aux membres de la Cour (article 85 § 2 du règlement).

5.  Après clôture de la procédure écrite, le président de la Cour a décidé qu'il n'y avait pas lieu de permettre aux Parties contractantes qui avaient présenté des observations écrites de les développer oralement lors d'une audience (article 86 du règlement).

LES QUESTIONS POSÉES

6.  Les questions posées dans la demande d'avis consultatif sont formulées comme suit.

1.

a)  est-il possible qu'une liste de trois candidats, présentée par une Haute Partie contractante pour l'élection d'un juge à la Cour européenne des droits de l'homme au titre de la Haute Partie contractante et soumise à l'Assemblée parlementaire, soit retirée et remplacée par une nouvelle liste de trois candidats émanant de ladite Haute Partie contractante ? Le cas échéant, y a-t-il un délai ?

b)  des candidats au poste de juge à la Cour européenne des droits de l'homme peuvent-ils être considérés comme présentés par une Haute Partie contractante au sens de l'article 22 de la Convention européenne des droits de l'homme si la liste contenant leurs noms a été retirée par ladite Haute Partie contractante ?

c)  l'Assemblée parlementaire est-elle tenue de prendre en considération une liste de candidats soumise par une Haute Partie contractante qui remplace une liste soumise auparavant mais retirée par ladite Haute Partie contractante ?

2.

a)  si un ou plusieurs candidats figurant sur une liste de candidats soumise à l'Assemblée parlementaire par une Haute Partie contractante se désiste(nt) avant que l'Assemblée parlementaire ne se soit prononcée par un vote sur cette liste, ladite Haute Partie contractante est-elle tenue en vertu de la Convention européenne des droits de l'homme de présenter un ou plusieurs candidats supplémentaires pour compléter la liste ou a-t-elle le droit de soumettre une nouvelle liste ?

b)  les conditions énoncées aux paragraphes 1 et 2 de l'annexe à la Résolution 1432 (2005) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe constituent-elles un manquement à la responsabilité qui incombe à l'Assemblée en vertu de l'article 22 de la Convention européenne des droits de l'homme de prendre en considération une liste, ou un nom figurant sur une telle liste, sur le fondement des critères énumérés à l'article 21 de la Convention ?

LE CONTEXTE DE LA DEMANDE D'AVIS

7.  La présente demande d'avis fait suite à un échange de lettres entre les autorités ukrainiennes et l'Assemblée parlementaire au sujet de la composition de la liste des candidats au siège de juge à la Cour au titre de l'Ukraine. Les événements à l'origine de cet échange peuvent être résumés comme suit.

8.  Le 29 avril 2007, les autorités ukrainiennes soumirent au Conseil de l'Europe une liste de trois candidats au siège de juge à la Cour, sur laquelle figuraient les noms de M. S. Holovaty, de M. V. Marmazov et de Mme G. Yudkivska.

9.  Le 24 juillet 2007, le secrétaire général de l'Assemblée parlementaire invita ces trois personnes à passer un entretien devant la sous-commission de l'Assemblée sur l'élection des juges à la Cour européenne des droits de l'homme. Le 17 septembre 2007, la sous-commission auditionna deux de ces trois candidats. Elle ne put cependant pas s'entretenir avec le troisième candidat, M. V. Marmazov, qui annonça par la suite, dans une lettre du 28 septembre 2007, le retrait de sa candidature « pour des raisons (...) d'ordre personnel ».

10.   Le 14 septembre 2007, soit juste avant la date des entretiens, le représentant permanent de l'Ukraine avait transmis au Conseil de l'Europe un décret et une lettre du Président ukrainien, M. V. Iouchtchenko, annonçant le retrait de la liste des candidats au titre de l'Ukraine au motif que cette liste « n'était pas conforme aux exigences de l'article 21 de la Convention européenne des droits de l'homme et des recommandations (...) du Conseil de l'Europe ». Il était ajouté dans la lettre que « des violations notables de la procédure [avaient été] commises », qu'il « n'y avait pas eu de procédure de vote transparente pour la désignation des candidats » et que le Conseil des juges d'Ukraine avait estimé que l'un des candidats « ne jouissait pas de la plus haute considération morale».

11.  Le 1er octobre 2007, l'Assemblée réunie en session plénière conclut, en accord avec la sous-commission sur l'élection des juges à la Cour et le Bureau de l'Assemblée, qu'il n'existait aucune « circonstance exceptionnelle », au sens du paragraphe 1 de l'annexe à la Résolution 1432 (2005), justifiant le retrait de la liste ukrainienne. Le 2 octobre 2007, le président de l'Assemblée, M. R. van der Linden, communiqua cette décision au Président Iouchtchenko et au ministre ukrainien de la Justice, M. O. Lavrynovych, auxquels il demanda de « compléter la liste en remplaçant le candidat qui s'était désisté », à savoir M. Marmazov.

12.  Le 3 octobre 2007, le ministre ukrainien de la Justice avisa le président de l'Assemblée que le gouvernement ukrainien avait « décidé de remplacer le candidat qui s'était désisté, à savoir M. Vasyl Marmazov, par M. Stanislav Shevchuk ». Cependant, le 10 octobre 2007, lors d'une réunion des Délégués des Ministres, le représentant permanent de l'Ukraine indiqua que son gouvernement n'acceptait pas la conclusion de l'Assemblée selon laquelle aucune circonstance exceptionnelle ne justifiait le retrait de la liste. Selon lui, ce retrait « [était] pleinement conforme à l'article 22 de la CEDH et au droit souverain qu'a tout Etat membre de présenter et de retirer des candidatures ». Le représentant permanent fit également part de l'intention de son gouvernement de soumettre une nouvelle liste au Conseil de l'Europe.

13.  Par une lettre du 5 novembre 2007, M. S. Shevchuk annonça à l'Assemblée qu'il ne pouvait que « se conformer » au décret du Président ukrainien portant retrait de la liste et ouvrant une nouvelle procédure de sélection de candidatures (paragraphe 9 ci-dessus). Il déclina ainsi l'invitation qui lui avait été faite entre-temps de passer un entretien devant la sous-commission.

14.  Le 20 décembre 2007, le représentant permanent de l'Ukraine présenta une nouvelle liste de candidats, sur laquelle figuraient les noms de M. V. Marmazov, de M. S. Shevchuk et de Mme G. Yudkivska. Par une lettre du 21 décembre 2007, le président de l'Assemblée, M. van der Linden, lui répondit en rappelant la position du Bureau de l'Assemblée, qui attendait des autorités ukrainiennes « qu'elles présent[ass]ent le nom d'un troisième candidat pour compléter la liste et non pas une liste entièrement nouvelle ».

15.  Par une lettre du 9 juillet 2008 adressée au président de l'Assemblée, M. de Puig, le ministre ukrainien de la Justice, évoqua la possibilité de saisir la Cour d'une demande d'avis consultatif.

16.  Par une lettre du 15 juin 2009 adressée au président du Comité des Ministres, le ministre ukrainien des Affaires étrangères pria le Comité des Ministres de saisir la Cour, en vertu de l'article 47 de la Convention, d'une demande d'avis consultatif sur les compétences respectives de l'Assemblée parlementaire et des Hautes Parties Contractantes à la Convention dans le cadre de la procédure de soumission d'une liste de candidats prévue par l'article 22 de la Convention.

17.  Dans sa Recommandation 1875 (2009), adoptée le 23 juin 2009, l'Assemblée recommanda au Comité des Ministres de saisir la Cour d'une demande d'avis consultatif, qui « ne devrait pas uniquement traiter du prétendu droit d'un Etat de retirer une liste de candidats, après sa transmission, mais devrait également couvrir la question de la conformité du refus de l'Ukraine de communiquer le nom d'un troisième candidat avec les exigences de la Convention européenne des droits de l'homme ».

18.  Lors de sa 1063e réunion tenue les 8 et 9 juillet 2009, les Délégués des Ministres décidèrent de demander à la Cour un avis consultatif sur les questions reprises au paragraphe 6 ci-dessus.

LES TEXTES PERTINENTS

I.  LA CONVENTION

19.  Présentée en vertu de l'article 47 de la Convention, la demande du Comité des Ministres a pour objet l'article 22 de la Convention. Ces deux dispositions se lisent ainsi :

Article 22
Election des juges

« 1. Les juges sont élus par l'Assemblé parlementaire au titre de chaque Haute Partie contractante, à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois candidats présentés par la Haute Partie contractante.

2. La même procédure est suivie pour compléter la Cour en cas d'adhésion de nouvelles Hautes Parties contractantes et pourvoir les sièges devenus vacants. »

Article 47
Avis consultatifs

« 1.  La Cour peut, à la demande du Comité des Ministres, donner des avis consultatifs sur des questions juridiques concernant l'interprétation de la Convention et de ses Protocoles.

2.  Ces avis ne peuvent porter ni sur les questions ayant trait au contenu ou à l'étendue des droits et libertés définis au titre I de la Convention et dans les Protocoles ni sur les autres questions dont la Cour ou le Comité des Ministres pourraient avoir à connaître par suite de l'introduction d'un recours prévu par la Convention.

3.  La décision du Comité des Ministres de demander un avis à la Cour est prise par un vote à la majorité des représentants ayant le droit de siéger au Comité. »

20.  Par ailleurs, l'article 21 § 1, qui porte sur les conditions d'exercice des fonctions de juge, et l'article 32 disposent :

Article 21 § 1

« Les juges doivent jouir de la plus haute considération morale et réunir les conditions requises pour l'exercice de hautes fonctions judiciaires ou être des jurisconsultes possédant une compétence notoire. »

Article 32
Compétence de la Cour

« 1.  La compétence de la Cour s'étend à toutes les questions concernant l'interprétation et l'application de la Convention et de ses Protocoles qui lui seront soumises dans les conditions prévues par les articles 33, 34 et 47.

2.  En cas de contestation sur le point de savoir si la Cour est compétente, la Cour décide. »

II.  LES DOCUMENTS DE L'ASSEMBLÉE PARLEMENTAIRE ET DU COMITÉ DES MINISTRES

21.  La Résolution 1432 (2005) de l'Assemblée parlementaire et son annexe se lisent ainsi :

« 1. Le 6 novembre 2002, le Bureau de l'Assemblée parlementaire, conformément à l'article 65.2 du Règlement de l'Assemblée, a chargé la commission du Règlement et des immunités d'examiner la procédure d'élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme afin de proposer des modifications aux textes réglementaires.

2.  En conséquence, l'Assemblée décide d'ajouter les mots suivants à la fin

i.  de l'article 40.b du Règlement :

« en cas d'égalité des voix entre candidats au deuxième tour, des tours de scrutin supplémentaires seront organisés, jusqu'à ce qu'un candidat obtienne la majorité relative » ;

ii.  de l'article 47.4 du Règlement :

« Toutefois, seuls les membres de la commission pour le respect des obligations et engagements des Etats membres du Conseil de l'Europe (commission de suivi) et les membres de la sous-commission ad hoc pour l'élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme peuvent assister aux réunions de leurs commissions respectives. »

3.  En outre, l'Assemblée adopte les modalités ci-annexées concernant la procédure d'élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme et du commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe.

4.  L'Assemblée décide que ces changements entreront en vigueur à compter de leur adoption par l'Assemblée.

Annexe à la Résolution 1432 (2005)

Modalités concernant la procédure d'élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme et du commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe

1.  En principe, une fois soumise à l'Assemblée parlementaire, la liste des candidats à l'élection des juges ne doit pas être modifiée. L'Assemblée n'accepte qu'à titre exceptionnel une modification partielle ou complète de cette liste à l'initiative du gouvernement concerné.

2.  L'Assemblée interrompt la procédure si l'un des trois candidats inscrits sur une liste pour l'élection aux postes de juge ou de commissaire aux droits de l'homme se retire avant le premier tour du scrutin. Elle demande alors au gouvernement concerné (s'agissant des juges) ou au Comité des Ministres (s'agissant du commissaire) de compléter cette liste.

3.  L'Assemblée entérine sa pratique consistant à présenter dans l'ordre alphabétique sur le bulletin de vote la liste des candidats aux postes de juge. Telle demeure aussi la pratique lorsque le gouvernement concerné, ignorant la position de l'Assemblée exposée à cet égard dans les Recommandations 1429 (1999) et 1649 (2004), a exprimé une préférence pour l'un des candidats. En aucun cas l'expression d'une telle préférence de la part du gouvernement n'influe sur les délibérations de la sous-commission ad hoc sur l'élection des juges à la Cour européenne des Droits de l'Homme, seuls étant pertinents les critères définis dans la Convention européenne des Droits de l'Homme et ceux établis par l'Assemblée elle-même.

4.  En outre, l'Assemblée confirme que les noms des candidats au poste de commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe doivent figurer dans l'ordre alphabétique sur le bulletin de vote. »

22.  Le rapport de la Commission du Règlement et des Immunités relatif à la Résolution 1432 (2005) et à son annexe, adopté le 21 décembre 2004, renferme les passages suivants :

« 4.  A la suite des élections tenues par l'Assemblée parlementaire en 2002, un certain nombre de problèmes se sont posés :

i.  Est-il possible aux gouvernements – et jusqu'à quel moment – de retirer une liste de candidats aux postes de juge à la Cour européenne des Droits de l'Homme ?

ii.  Que se passe-t-il si l'un des trois candidats figurant sur une liste pour les postes de juge ou le poste de Commissaire aux Droits de l'Homme du Conseil de l'Europe se retire avant le premier tour ?

(...)

5.  La plupart de ces questions ont été traitées dans un avis juridique du Secrétaire Général du Conseil de l'Europe (AS/Bur (2002)77) soumis au Bureau de l'Assemblée le 6 novembre 2002. Cet avis avait été demandé à la suite d'une difficulté survenue durant l'élection d'un juge à la Cour européenne des Droits de l'Homme (...).

C.  RETRAIT PAR LE GOUVERNEMENT CONCERNÉ DE LA LISTE DES CANDIDATS PROPOSÉS POUR UN POSTE DE JUGE À LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L'HOMME

6.  Une liste peut être retirée (ou entièrement modifiée) par le gouvernement concerné, soit de la propre initiative de celui-ci, soit à la suite d'une recommandation de l'Assemblée. Un tel retrait a déjà eu lieu dans le passé, notamment avant que la sous-commission ad hoc compétente de l'Assemblée n'ait entendu les candidats, et aussi après les entrevues, mais avant le premier tour de scrutin. Dans un autre cas, une nouvelle liste a été présentée après que le deuxième tour de scrutin eut abouti à une égalité de voix, et que la procédure d'élection avait été interrompue.

7.  La commission estime qu'après avoir été soumise à l'Assemblée, une liste de candidats ne doit qu'exceptionnellement être retirée à l'initiative du gouvernement compétent (par exemple, lorsque les candidats ne sont plus disposés à se présenter à l'élection).

D.  RETRAIT DE CANDIDATS AVANT LE PREMIER TOUR DE SCRUTIN

8.  Si l'un des trois candidats inscrits sur une liste pour l'élection aux postes de juge ou à celui de Commissaire aux Droits de l'Homme se retire avant le premier tour de scrutin, l'Assemblée doit interrompre la procédure. Elle doit demander au gouvernement concerné (...) de compléter la liste des candidats. »

23.  L'avis juridique du Secrétaire général du Conseil de l'Europe, mentionné dans le rapport évoqué au paragraphe précédent, contient le passage suivant :

« Aucun juge n'ayant été validement élu jusqu'ici conformément à l'article 22 de la CEDH, [l'Etat contractant] garde la faculté de retirer sa liste et de présenter trois nouveaux candidats. Dans le cas présent, ni le Comité des Ministres ni l'Assemblée parlementaire n'ont émis d'objections à l'encontre des candidats proposés. Le fait qu'il y ait eu égalité des voix au second tour entre les deux candidats les mieux placés est un événement fortuit qui ne met pas en cause l'aptitude ou les qualifications des candidats présentés par [l'Etat contractant]. »

24.  La Résolution 1646 (2009) de l'Assemblée parlementaire se lit ainsi :

« 1. L'Assemblée parlementaire, à laquelle [il] incombe, en vertu de l'article 22 de la Convention (...), d'élire des juges du plus haut niveau à la Cour européenne des droits de l'homme (la Cour) à partir de listes de trois candidats désignés par les Etats parties, souligne l'importance de procédures nationales de sélection propres à garantir et à renforcer la qualité, l'efficacité et l'autorité de la Cour.

2.  En dépit d'une amélioration sensible des procédures nationales de sélection dans plusieurs pays, des disparités importantes demeurent sur le plan de l'équité, de la transparence et de la cohérence. Rappelant sa Recommandation 1649 (2004) relative aux candidats à la Cour européenne des droits de l'homme, l'Assemblée réaffirme que le processus de désignation des candidats à la Cour doit être guidé par les principes de procédure démocratique, de transparence et de non-discrimination. En l'absence de véritable possibilité de choix entre les candidats présentés par un Etat partie à la Convention, l'Assemblée rejettera les listes qui lui seront soumises. De plus, l'Assemblée peut rejeter des listes n'ayant pas fait l'objet d'une procédure nationale de sélection équitable, transparente et cohérente.

3.  Outre les critères énoncés à l'article 21, paragraphe 1, de la Convention (...), l'Assemblée a instauré des conditions linguistiques fondées sur l'article 21, paragraphe 1, de la Convention, l'exigence de représentation équilibrée des sexes ainsi que d'autres règles comme la fourniture d'un curriculum vitae type par les candidats. De plus, avant de procéder à l'élection des juges, l'Assemblée invite les candidats à des entretiens individuels avec une sous-commission créée à cette fin.

4.  Eu égard à la Recommandation 1649 (2004) susmentionnée, l'Assemblée rappelle que, outre les critères énoncés à l'article 21, paragraphe 1, de la Convention et l'exigence de représentation équilibrée des sexes, les Etats devraient, lorsqu'ils sélectionnent puis désignent des candidats à la Cour, respecter les règles suivantes :

4.1.  procéder à des appels à candidature ouverts et publics ;

4.2.  lorsqu'ils présentent à l'Assemblée les noms des candidats, décrire selon quelles modalités ceux-ci ont été sélectionnés ;

4.3.  transmettre à l'Assemblée les noms des candidats dans l'ordre alphabétique ;

4.4.  veiller à ce que les candidats aient une connaissance active de l'une des langues officielles du Conseil de l'Europe et une connaissance passive de l'autre (...) ;

4.5.  si possible, ne présenter aucun candidat dont l'élection pourrait entraîner la nécessité de nommer un juge ad hoc.

5.  L'Assemblée exhorte également les gouvernements des Etats membres qui ne l'ont pas encore fait à mettre en place – sans plus tarder – des procédures nationales de sélection appropriées afin que l'autorité et la crédibilité de la Cour ne soient pas mises en péril par des processus ad hoc et politisés de nomination des candidats. En outre, elle invite les gouvernements des Etats membres à veiller à ce que la parité entre les femmes et les hommes soit respectée autant que possible dans les organes ou les groupes eux-mêmes chargés de la sélection (et dans ceux qui ont un rôle consultatif dans le processus). »

L'annexe à la Résolution 1646 (2009) contient un calendrier indicatif concernant l'élection des juges. D'après ce calendrier, le délai à accorder aux gouvernements des Etats membres pour organiser un appel ouvert et transmettre une liste de trois candidats à l'Assemblée parlementaire est de trois mois. Ensuite, l'Assemblée dispose elle aussi d'un délai de trois mois pour sa propre procédure d'élection, lequel peut être plus long en fonction du calendrier de ses parties de session.

25.  Au rapport de la Commission des questions juridiques et des droits de l'homme relatif à la Recommandation 1875 (2009) est joint un avis juridique donné à la demande de l'Assemblée parlementaire par MM. L. Wildhaber et L. Caflisch, respectivement ancien président et ancien juge de la Cour. Cet avis comporte les passages suivants :

« 24.  Quel est le but principal et l'objectif de la CEDH, notamment en ce qui concerne l'Ukraine? Sans aucun doute, c'est le bon fonctionnement du système de protection créé par la Convention, notamment du mécanisme des requêtes individuelles établi par l'article 34. Cela est particulièrement vrai pour l'Ukraine, un des principaux « clients » de la Cour (8 250 affaires pendantes sur un total de 97 000, ce qui signifie que l'Ukraine est le quatrième client de la Cour). Plus l'absence d'un juge ukrainien sera longue, plus longue sera l'inactivité de la Cour concernant ces requêtes et, par conséquent, plus faible sera la protection des droits de l'homme qui auraient été violés par l'Ukraine. C'est pourquoi, le recours à l'article 31.1 de la Convention de Vienne de 1969, et la prise en compte de « l'objet et [du] but » de la CEDH et notamment de son article 22, suggèrent fortement que ce dernier doit être interprété comme n'autorisant pas le retrait de la liste ukrainienne à tout moment si l'Assemblée est déjà en possession de cette liste.

25.  La règle fondamentale énoncée à l'article 22 de la CEDH doit être qu'une fois qu'un gouvernement a présenté une liste de candidats à l'Assemblée, il y a un transfert de compétences vers celle-ci. Il peut cependant y avoir des circonstances où il existe de bonnes raisons pour le retrait d'une liste, à condition que le gouvernement concerné agisse rapidement, explique correctement son action et fournisse des raisons spécifiques. C'est pourquoi il paraît désirable d'autoriser le retrait d'une liste « à titre exceptionnel », comme il est indiqué à l'annexe à la Résolution 1432 (2005) de l'Assemblée. Toutefois, aucune « circonstance exceptionnelle » ne peut être invoquée dans le cas présent. »

ANALYSE COMPARÉE

26.  La Cour a procédé à l'analyse des dispositions régissant la procédure de désignation et d'élection des candidats aux sièges de juge des juridictions internationales suivantes : la Cour internationale de justice, le Tribunal international du droit de la mer, la Cour pénale internationale, le Tribunal pénal international pour le Rwanda, le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie, le Tribunal spécial pour la Sierra Leone, la Cour de justice et le Tribunal de l'Union européenne, la Cour de l'Association européenne de libre-échange, la Cour interaméricaine des droits de l'homme, la Cour africaine des droits de l'homme et des peuples et la Cour permanente d'arbitrage.

27.  Il en ressort que les règles ainsi étudiées sont très succinctes sur la question du retrait ou de la modification des candidatures. Elles ne précisent pas si une liste déjà présentée à l'organe délibérant est modifiable, ni donc jusqu'à quel moment et dans quelle mesure elle l'est.

28.  Il convient cependant d'évoquer deux règles pertinentes. La première est énoncée à l'article 7 du statut de la Cour internationale de justice, qui dispose que seules sont éligibles les personnes qui ont été désignées sur la liste dressée par le Secrétaire général de l'Organisation des Nations unies. La seconde résulte de la combinaison de dispositions émanant de résolutions de l'Assemblée des Etats parties au statut de Rome de la Cour pénale internationale, en l'occurrence la Résolution ICC-ASP/1/Res.2, en ses paragraphes 3 et 4, et la Résolution ICC-ASP/3/Res.6, en son paragraphe 3. Elle prévoit que les candidatures qu'aura reçues le Secrétariat avant ou après la période de présentation de douze semaines ne seront pas examinées.

L'AVIS DE LA COUR

I.  SUR LA COMPÉTENCE CONSULTATIVE DE LA COUR

29.  La Cour relève d'emblée que sa compétence au titre de l'article 47 de la Convention est limitée aux « questions juridiques concernant l'interprétation de la Convention et de ses protocoles ». Il convient de relever ici que la limitation des avis consultatifs aux « questions juridiques » a été soulignée lors des travaux préparatoires au Protocole no 2. A cette occasion, il a été décidé en effet de maintenir l'adjectif « juridique » pour exclure toute compétence de la Cour à l'égard de questions d'opportunité politique. Il ressort par ailleurs desdits travaux que l'octroi à la Cour d'une compétence consultative visait à lui conférer « une compétence générale pour interpréter la Convention, compétence qui s'étendrait par conséquent aux questions concernant l'application de la Convention mais ne découlant pas d'une « procédure contentieuse » ». Les exemples donnés à l'époque pour illustrer le type de questions pouvant relever de cette compétence générale concernaient principalement des points de procédure, relatifs notamment à l'élection des juges et à la procédure suivie par le Comité des Ministres lors du contrôle de l'exécution des arrêts (avis consultatif sur Certaines questions juridiques relatives aux listes de candidats présentées en vue de l'élection des juges de la Cour européenne des droits de l'homme [GC], CEDH 2008-..., §§ 36-37, ci-après « premier avis consultatif »).

30.  En ce qui concerne les questions 1.a, 1.b, 1.c et 2.a, les Gouvernements qui ont présenté des observations ont tous estimé que la Cour avait compétence pour y répondre. S'agissant de la question 2.b, le gouvernement français a contesté une telle compétence, considérant que la Convention n'habilitait pas la Cour à examiner la conformité d'une résolution de l'Assemblée parlementaire à ses propres dispositions. Sur cette même question, les gouvernements polonais et slovaque s'en sont remis à la sagesse de la Cour, se référant à cet égard à ce que celle-ci avait dit dans son premier avis consultatif (précité, § 40).

A.  Sur les questions 1.a, 1.b, 1.c et 2.a

31.  La Cour observe tout d'abord que les questions 1.a, 1.b, 1.c et 2.a portent, à n'en pas douter, sur les droits et obligations de l'Assemblée parlementaire dans la procédure d'élection des juges, tels qu'ils découlent de l'article 22 en particulier et de la Convention en général. Ces questions ont également pour objet la répartition des compétences entre les Etats contractants et l'Assemblée parlementaire dans le cadre de cette procédure. Comme la Cour a déjà eu l'occasion de le souligner dans l'avis consultatif précité, elles revêtent un caractère juridique qui les fait entrer dans le champ de compétence de la Cour défini par l'article 47 § 1 de la Convention (premier avis consultatif, précité, § 38).

B.  Sur la question 2.b

32.  La question 2.b, quant à elle, concerne le point de savoir si « les conditions énoncées aux paragraphes 1 et 2 de l'annexe à la Résolution 1432 (2005) de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe » constituent « un manquement à la responsabilité qui incombe à l'Assemblée en vertu de l'article 22 de la Convention européenne des droits de l'homme de prendre en considération une liste, ou un nom figurant sur une telle liste, sur le fondement des critères énumérés à l'article 21 de la Convention ».

33.  La Cour considère que, en dernière analyse, cette question porte sur la compatibilité avec la Convention d'une résolution de l'Assemblée parlementaire, ou plus exactement de certaines de ses dispositions. Elle rappelle que, dans son avis consultatif du 12 février 2008 portant sur une question similaire (c'est-à-dire celle de la compatibilité de deux résolutions de l'Assemblée parlementaire avec les dispositions de la Convention), elle avait exprimé des doutes sur sa compétence consultative à cet égard. Considérant que, dans les circonstances de l'époque, il n'était pas nécessaire de répondre à cette question, elle ne l'a pas examinée plus avant (premier avis consultatif, précité, § 40).

34.  La Cour n'exclut pas qu'elle puisse être amenée, dans certaines circonstances, à interpréter une ou plusieurs des dispositions d'un texte comme celui invoqué en l'espèce afin de clarifier les réponses à apporter à des questions dont elle pourrait être saisie par la voie consultative. Elle ne saurait toutefois se prononcer sur la compatibilité de ces dispositions elles-mêmes avec la Convention. En effet, cette partie de la demande ne vise pas à l'obtention d'un avis consultatif sur des questions juridiques relevant de « l'interprétation de la Convention et de ses protocoles » au sens de l'article 47 § 1. En tout état de cause, les éventuelles implications juridiques de l'application des dispositions en cause de la Résolution 1432 (2005) sont examinées dans le cadre des réponses aux autres questions posées à la Cour par le Comité des Ministres.

II.  SUR LE FOND

35.  La Cour rappelle d'emblée que l'élection des juges qui la composent est régie par les articles 21 § 1 et 22 de la Convention. La première de ces dispositions définit les qualifications que doivent posséder les candidats à ces fonctions : ils « doivent jouir de la plus haute considération morale et réunir les conditions requises pour l'exercice de hautes fonctions judiciaires ou être des jurisconsultes possédant une compétence notoire ». L'article 22, quant à lui, fixe la procédure à suivre et énonce que « les juges sont élus par l'Assemblée parlementaire au titre de chaque Haute Partie contractante, à la majorité des voix exprimées, sur une liste de trois candidats présentés par la Haute Partie contractante ».

36.  Avant d'examiner les questions qui lui ont été posées par le Comité des Ministres, la Cour estime approprié de rappeler, dans ce contexte, trois principes généraux devant inspirer l'avis qu'elle est appelée à rendre.

37.  Le premier concerne le but que les Hautes Parties contractantes se sont proposé d'atteindre au moyen de la Convention, à savoir une protection efficace des droits de l'homme (Affaire « relative à certains aspects du régime linguistique de l'enseignement en Belgique » c. Belgique (fond), 23 juillet 1968, p. 32, § 5, série A no 6). Il en résulte qu'il faut interpréter les dispositions de la Convention – y compris celles qui concernent l'organisation et le fonctionnement de la Cour – de manière à en assurer l'efficacité et, dans le cadre des articles 21 et 22, à pourvoir dans les meilleurs délais tous les sièges de juges à la Cour qui seraient vacants. La Cour relève qu'il découle de l'article 27 § 2 de la Convention qu'un arrêt ne peut être adopté sans la participation du juge élu au titre de l'Etat partie au litige. Or, même si un juge ad hoc peut être désigné, une vacance prolongée peut nuire à l'effectivité de cette disposition.

38.  Le deuxième principe à observer est la nécessité d'assurer l'autorité et le bon fonctionnement de la Cour (premier avis consultatif, précité, § 44), ce qui requiert notamment d'interpréter ces dispositions de manière à préserver au mieux l'indépendance et l'impartialité de la Cour, ainsi que celles des juges qui la composent. Dans ce but, les articles 21 § 1 et 22 de la Convention veillent à assurer l'élection, comme membres de la Cour, de juges jouissant de la plus haute considération morale et réunissant les conditions requises pour l'exercice de hautes fonctions judiciaires.

39.  Le troisième principe fondamental en la matière est celui de l'équilibre et du partage des compétences opérés par l'article 22 de la Convention entre les Hautes Parties contractantes et l'Assemblée parlementaire. En vertu de cette disposition, chaque Haute partie contractante doit présenter des candidats remplissant chacun toutes les conditions visées à l'article 21 § 1 ; l'Assemblée est, quant à elle, chargée d'élire un juge parmi ces candidats. Le système ainsi institué veut que les intervenants – l'Etat concerné et l'Assemblée – jouissent, dans la limite de leurs compétences respectives, d'une certaine autonomie leur permettant de définir les modalités d'application des règles procédurales inscrites à l'article 22 (premier avis consultatif, précité, §§ 43-44).

40.  La Cour examinera à la lumière de ces trois principes fondamentaux les questions posées par le Comité des Ministres.

A.  La question 1.a

41.  La question 1.a concerne la possibilité pour une Haute Partie contractante de retirer une liste de candidats aux fonctions de juge à la Cour et de la remplacer par une nouvelle liste de trois candidats. Il est également demandé si, dans l'hypothèse où cette possibilité existerait, elle est soumise à un délai.

42.  Les Gouvernements qui ont déposé des observations ont tous reconnu aux Hautes Parties contractantes le droit de retirer une liste de candidats déjà soumise à l'Assemblée, moyennant le respect de certaines conditions, notamment, pour certains, celle de laisser à l'Assemblée avant l'élection un délai suffisant qui lui permette d'examiner sérieusement les candidatures nouvellement présentées. Certains gouvernements ont mis en avant la latitude accordée aux Hautes Parties contractantes quant au choix des candidats et soutenu qu'elle ne va pas à l'encontre des pouvoirs de l'Assemblée. Des gouvernements ont en outre considéré que le remplacement d'une liste peut intervenir jusqu'à la date du vote par l'Assemblée. La plupart des gouvernements ont reconnu que le droit de retirer une liste ne doit être exercé que dans des circonstances exceptionnelles ; toutefois, certains d'entre eux ont estimé que c'est aux Hautes Parties contractantes qu'il revient de se prononcer sur l'existence de pareilles circonstances.

43.  La Cour rappelle que la compétence dévolue à l'Assemblée parlementaire par l'article 22 comporte à la fois des obligations et des prérogatives. S'il est clair que l'Assemblée est tenue de procéder à l'élection des juges dans les conditions fixées par cette disposition, il en résulte également, en l'absence d'indications plus détaillées à l'article 22, une certaine latitude dans la fixation de la procédure devant mener à l'élection des juges (premier avis consultatif, précité, § 43). Mutatis mutandis, les Hautes Parties contractantes jouissent, elles aussi, d'une certaine latitude dans l'exécution des obligations qui leur incombent au titre de l'article 22 § 1 in fine (paragraphe 39 ci-dessus).

44.  Toutefois, aucun des participants à la procédure d'élection des juges – Hautes Parties contractantes et Assemblée parlementaire – ne saurait exercer la compétence dont il jouit en la matière au détriment de celle des autres.

45.  Ainsi, il appartient d'abord aux Hautes Parties contractantes, dans l'exercice de leur compétence, de prendre, y compris au niveau interne, les mesures adéquates permettant de soumettre à l'Assemblée parlementaire une liste de candidats qui remplissent chacun toutes les conditions visées à l'article 21 § 1 de la Convention (premier avis consultatif, précité, § 42). Dans le cadre conventionnel ainsi défini, les Hautes Parties contractantes ont toute latitude pour composer leurs listes.

46.  La Cour estime que la faculté pour les Hautes Parties contractantes, pendant la période initiale de la procédure, de retirer et/ou remplacer – en totalité ou en partie – une liste de candidats relève de l'autonomie dont elles jouissent, la seule limite étant l'obligation de ne pas perturber le déroulement normal et le calendrier de la procédure d'élection par l'Assemblée parlementaire.

47.  Les Hautes Parties contractantes peuvent donc, dans l'exercice de leur souveraineté, décider – pour des raisons qui leur sont propres – de retirer des listes de candidats aux fonctions de juge à la Cour. Il convient cependant, dans l'intérêt de la sécurité juridique et dans un souci de transparence et d'efficacité de la procédure d'élection, de fixer une date limite pour ce faire. Au-delà de celle-ci, les Hautes Parties contractantes ne seront plus en droit de retirer les listes. Ainsi, sauf si une liste est rejetée par un organe compétent du Conseil de l'Europe au motif que un ou plusieurs des candidats ne répond(ent) pas aux critères énoncés à l'article 21 § 1, cette date limite mettra fin au droit de retrait dont elles jouissent. Toutefois, le nombre de candidats sur la liste pourra se trouver réduit du fait de circonstances exceptionnelles échappant au contrôle des Hautes Parties contractantes, ce qui imposera à celles-ci de pourvoir le siège vacant (voir, à cet égard, le paragraphe 51 ci-dessous).

48.  La Cour relève à cet égard qu'il serait peu compatible avec le déroulement normal de la procédure d'élection, qui est essentiel pour le bon fonctionnement du système de la Convention, de permettre aux Hautes Parties contractantes de retirer, sans aucune limite ou restriction, une liste une fois celle-ci communiquée à l'Assemblée. A ce sujet, il convient de rappeler que ces listes sont soumises à l'Assemblée parlementaire à la suite d'une procédure nationale de sélection qui doit permettre aux Hautes Parties contractantes de s'acquitter de l'obligation qui leur incombe de présenter des candidats remplissant chacun toutes les conditions visées à l'article 21 § 1 de la Convention (voir les paragraphes 24 et 45 ci-dessus et le premier avis consultatif, précité, § 42). La Cour part du principe que les Etats membres auront organisé leurs propres procédures de sélection de manière à pouvoir retenir des candidats suffisamment qualifiés. Toute possibilité ultérieure de retrait peut perturber le déroulement normal et le calendrier de la procédure d'élection par l'Assemblée parlementaire. De l'avis de la Cour, il est donc raisonnable de faire coïncider la date limite pour le retrait d'une liste avec la date limite fixée pour le dépôt des listes par les Hautes Parties contractantes auprès de l'Assemblée parlementaire.

49.  En conclusion, la Cour répond comme suit à la question 1.a : les Hautes Parties contractantes peuvent retirer et remplacer une liste de candidats aux fonctions de juge à la Cour, mais à condition de le faire avant la date limite fixée en vue de la soumission d'une telle liste à l'Assemblée parlementaire. Après cette date, les Hautes Parties contractantes ne sont plus en droit de retirer leurs listes.

B.  Les questions 1.b et 1.c

50.  La réponse à ces questions découle de celle apportée à la question précédente. Aussi convient-il de répondre comme suit à la question 1.b : les candidats figurant sur une liste retirée par la Haute Partie contractante ne peuvent plus être considérés comme des candidats si ce retrait intervient avant la date limite fixée au paragraphe 48 ci-dessus. Suivant la même logique, il y a lieu de répondre comme suit à la question 1.c : les candidats figurant sur la nouvelle liste doivent être pris en considération par l'Assemblée parlementaire à condition que le retrait de la liste précédente soit intervenu avant la date limite fixée au paragraphe 48 ci-dessus.

C.  La question 2.a

51.  Le cas visé par cette question est celui du désistement d'un ou de plusieurs des candidats inscrits sur une liste soumise par une Haute Partie contractante à l'Assemblée avant que celle-ci ne se prononce sur la liste en question par un vote final. Pareil désistement doit être dû à des circonstances exceptionnelles échappant au contrôle de la Haute Partie contractante qui a soumis la liste. Il est demandé si, en pareil cas, la Haute Partie contractante doit se limiter à compléter cette liste, en remplaçant le(s) candidat(s) défaillant(s), ou si elle a le droit de soumettre une liste entièrement nouvelle.

52.  Les Gouvernements qui ont soumis des observations ont en général soutenu que les Hautes Parties contractantes devraient pouvoir dans ce cas présenter une nouvelle liste et ne pas devoir se limiter à compléter celle-ci. Deux gouvernements – celui des Pays-Bas et celui de la Serbie – ont cependant précisé qu'il serait plus judicieux, dans une situation comme celle-là et pour des raisons tenant à l'efficacité du système, de compléter la liste en remplaçant le ou les candidats défaillant(s).

53.  La Cour constate tout d'abord que le cas visé par cette question se caractérise par un fait juridique – le désistement d'un ou de deux candidats – survenant indépendamment de la volonté des autorités de l'Etat en question.

54.  Se référant aux considérations qui ont justifié sa réponse à la question 1.a, la Cour estime qu'il y a lieu de faire une distinction selon que le désistement est antérieur ou postérieur à la date limite fixée au paragraphe 48 ci-dessus.

55.  Si le désistement est antérieur à la date limite, les Hautes Parties contractantes devraient avoir la possibilité soit de remplacer seulement le ou les candidat(s) défaillant(s), soit de communiquer une nouvelle liste de trois candidats. Pareille faculté relève en effet de la marge d'autonomie dont jouissent les Etats pour déterminer les candidats à soumettre au choix de l'Assemblée.

56.  En revanche, si le désistement est postérieur à la date limite en question, les Hautes Parties contractantes ne devraient plus, pour les raisons exposées ci-dessus (paragraphes 47 et 48), avoir la possibilité de soumettre une liste totalement nouvelle. En pareil cas, la Haute Partie contractante concernée devra dès lors se limiter à remplacer le ou les candidat(s) défaillant(s).

57.  Aussi la Cour apporte-t-elle à la question 2.a la réponse suivante. Si le désistement en cause survient avant la date limite mentionnée au paragraphe 48, la Haute Partie contractante concernée peut soit remplacer le ou les candidat(s) défaillant(s), soit communiquer une nouvelle liste de trois candidats. Si, en revanche, le désistement survient après cette date, la Haute Partie contractante concernée doit se limiter à remplacer le ou les candidats défaillant(s).

PAR CES MOTIFS, LA COUR, À l'UNANIMITÉ,

1.  Décide qu'elle a compétence pour répondre aux questions 1.a, 1.b, 1.c et 2.a ;

2.  Décide que la question 2.b ne relève pas de sa compétence telle que définie par l'article 47 de la Convention ;

3.  Rend l'avis qu'il y a lieu de répondre aux questions 1.a, 1.b, 1.c et 2.a dans le sens des motifs exposés ci-dessus aux paragraphes 49, 50 et 57.

Fait en français et en anglais, puis prononcé en audience publique au Palais des droits de l'homme, à Strasbourg, le 22 janvier 2010.

Erik Fribergh Jean-Paul Costa
GreffierPrésident

 

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