Avis du Comité économique et social sur la politique de concurrence de la Communauté à la lumière de la situation économique et sociale actuelle

10.12.81 Journal officiel des Communautés européennes N° C 322/3
II
(Actes préparatoires)
COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
Avis sur la politique de concurrence de la Communauté à la lumière de la situation
économique et sociale actuelle
L'avis du Comité n'est basé sur aucun texte.
A. BASE JURIDIQUE DE L'AVIS
Lors de sa 170e session plénière, tenue les 17 et 18 juillet 1979, le Comité a décidé, sur
proposition de son bureau, d'émettre de sa propre initiative un avis sur le sujet précité.
B. AVIS DU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL
Le Comité économique et social a élaboré son avis sur le sujet précité, au cours de sa
187e session plénière, tenue à Bruxelles, les 29 et 30 avril 1981.
Le texte de cet avis est le suivant:
LE COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL,
vu le paragraphe 4 de l'article 20 du règlement inté-
rieur du Comité économique et social,
vu sa décision du 16 juillet 1979, sur proposition du
bureau, d'émettre un avis d'initiative sur la politique
de concurrence de la Communauté à la lumière de la
situation économique et sociale actuelle, et de charger
la section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat
et des services de préparer ses travaux en la matière,
vu l'avis adopté par la section de l'industrie, du
commerce, de l'artisanat et des services lors de sa
réunion du 8 avril 1981,
vu le rapport présenté par MM. Bagliano et
Neumann, rapporteur et corapporteur,
vu ses délibérations lors de la 187e session plénière des
29 et 30 avril 1981, séance du 30 avril,
A ADOPTÉ L'AVIS SUIVANT
par 95 voix pour et 16 abstentions:
1. La politique de concurrence dans un marché en
voie d'intégration et «ouvert»
1.1. Les motivations du présent avis
La gravité de la situation économique et sociale de la
fin des années 70 et du début des années 80 conduit
le Comité économique et social à évaluer — dans une
vision globale, et surtout prospective, — la politique
communautaire de concurrence.
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L'initiative du présent avis est née de la conviction
profonde, dégagée de l'expérience acquise jusqu'à ce
jour, que, en période de difficultés économiques et
sociales, aussi graves et persistantes, toutes les politi-
ques communautaires doivent être mises en oeuvre
avec le maximum d'efficacité, la meilleure coordina-
tion et la rapidité la plus raisonnable.
À cet effet, la réflexion sur le passé, qui est toujours
nécessaire, doit s'accompagner non seulement d'une
connaissance objective et d'une analyse attentive de la
situation économique et sociale actuelle, mais égale-
ment, et surtout, d'un nouvel effort d'imagination du
futur et d'un engagement plus cohérent dans les déci-
sions et les actions.
Le moment est venu de donner sans retard une
nouvelle impulsion à toutes les politiques de la
Communauté européenne, et notamment à la poli-
tique de concurrence qui joue un rôle spécifique,
fondamental et actif dans un contexte caractérisé par
un changement des relations économiques et des
structures industrielles, une concentration et une
multinationalisation du capital dans certains secteurs,
ainsi qu'une transformation des rapports entre l'État
et l'économie.
Dans ce contexte, on enregistre, d'une part, l'impor-
tance croissante des entreprises à participation d'Etat,
des tentations plus fortes d'intervention directe des
pouvoirs publics, ainsi qu'un nombre accru de
demandes d'interventions communautaires d'aide ou
de sauvegarde et, d'autre part, une croissance tout
aussi forte de la concurrence exercée par des importa-
tions extracommunautaires, et ce dans le cadre d'un
dynamisme accéléré des relations avec les pays en
voie de développement.
Le présent avis — qui n'a pas pour objet de passer en
revue les analyses ponctuelles que le Parlement
soumet annuellement à la réflexion critique de la
Commission — affronte le problème de la politique
de concurrence dans une optique globale en fonction
notamment des changements survenus à l'intérieur
comme à l'extérieur de la Communauté.
1.2. Moyens et objectifs du traité: les règles de concur-
rence
Parmi les nombreuses actions destinées à réaliser les
objectifs énoncés à l'article 2 du traité, l'article 3
prévoit l'établissement d'un régime assurant que la
concurrence n'est pas faussée dans le marché
commun.
Les règles de concurrence (articles 85 et suivants)
constituent dès lors un des instruments pour réaliser
le marché commun.
Par ailleurs, l'instauration même d'un marché
commun entre les États membres est, elle aussi, un
moyen (article 2) pour promouvoir les objectifs bien
connus du traité, à savoir:
a) le développement harmonieux;
b) une stabilité accrue;
c) un relèvement accéléré du niveau de vie (article 2).
Il s'agit bien évidemment d'objectifs économiques et
sociaux et il est dès lors légitime et utile que la règle
de concurrence soit de plus en plus examinée, notam-
ment à la lumière de la situation économique et sociale,
ce qui répond précisément à l'objectif du présent avis.
1.3. La politique de concurrence
Dans le contexte actuel de la situation économique et
sociale, à l'intérieur comme à l'extérieur de la
Communauté, l'application des règles de concurrence
doit être régie par des principes et des stratégies aptes
à édifier une véritable politique de concurrence. (Du
reste, tout le chapitre des règles de concurrence —
qu'il s'agisse de celles applicables aux entreprises ou
aux aides des États — s'inscrit dans la troisième partie
du traité intitulée «La politique de la Communauté»).
Cela est d'autant plus nécessaire si l'on considère que
le cadre de référence initial constitué par la situation
économique et sociale des années 60 a subi, notam-
ment au cours des années 70, de profondes mutations,
et que le processus d'intégration dans un marché
unique constitue l'un des objectifs primordiaux de la
Communauté, compte tenu du fait qu'il subsiste
encore des obstacles, des disparités et des déséquili-
bres de nature diverse entre les États membres.
Un examen rétrospectif, fût-ce sommaire, des années
60 fait apparaître que l'application des règles de
concurrence tendait à être régie par des critères essen-
tiellement juridiques (').
Au terme de la période des premières notifications, la
Commission, après avoir surmonté le problème de
masse qui en est résulté (plusieurs dizaines de milliers
de contrats notifiés principalement dans le secteur de
la distribution exclusive), a clarifié les limites de la
coopération entre les entreprises et a finalement
statué sur certains cas d'abus de position dominante.
(') Résolution du Parlement européen concernant le
septième rapport de la Commission sur la politique de la
concurrence QO n° C 261 du 6. 11. 1978, p. 49, point 4).
10.12.81 Journal officiel des Communautés européennes N° C 322/5
Au cours des dernières années, la complexité accrue
des phénomènes considérés, ainsi que l'interdépen-
dance notable, et croissante elle aussi, avec de
nombreux autres problèmes, ont amené la Commis-
sion à entrer dans le vif de situations qui requéraient
des jugements de valeur et une vision plus globale des
faits, des conséquences et des contraintes.
On peut dès lors affirmer que — compte tenu notam-
ment de l'expérience dégagée de certains cas concrets
— l'application des règles de concurrence — prévues
aux articles 85, 86, 92 et suivants, et 42 du traité de
Rome — doit être assurée plus efficacement par le
biais d'un ensemble d'actions, de normes, de recom-
mandations, qui se concilient avec le cadre global de
la vie communautaire (*) : autrement dit, cela définit
une véritable politique de concurrence, complexe et arti-
culée, qui devrait tenir compte des interdépendances
et des interactions entre les différentes initiatives et
situations, générales ou sectorielles, au niveau
communautaire et extra-communautaire. Cette ten-
dance doit être encouragée.
1.4. Marché commun ouvert
Le traité lui-même a fait un choix précis :
«En établissant une union douanière entre eux, les
États membres entendent contribuer, conformé-
ment à l'intérêt commun, au développement
harmonieux du commerce mondial, à la suppres-
sion progressive des restrictions aux échanges
internationaux et à la réduction des barrières
douanières.
Il en résulte que, en dehors de toute approche
dogmatique, nous sommes confrontés à la reconnais-
sance d'une réalité, c'est-à-dire au fait que le marché
commun est ouvert, en ce sens qu'il s'insère dans l'espace
plus vaste de l'économie et des échanges internationaux.
À cet égard, le Comité est tout à fait d'accord avec
l'affirmation énoncée par la Commission au début de
l'introduction du huitième rapport sur la politique de
concurrence :
«Le bon fonctionnement du marché commun
repose pour une partie essentielle sur l'établisse-
ment d'un grand marché intérieur dans une
communauté largement ouverte sur le monde. Un
grand espace où se rencontrent sans contraintes
inutiles les performances économiques est une
condition primordiale du développement de l'éco-
nomie. L'expansion de l'activité économique ne
peut plus se concevoir à l'intérieur de frontières
étroites».
Des concepts analogues sont exprimés dans l'intro-
duction du neuvième rapport où l'on reconnaît «la
nécessité à laquelle toute politique communautaire se
trouve soumise de s'inscrire dans l'optique d'un
marché commun unifié et ouvert en même temps sur
le monde».
C'est pourquoi la politique de concurrence doit
répondre aux objectifs du traité, dans l'optique d'un
marché commun non isolé, mais ouvert au commerce
mondial et à la compétition internationale, entendus
au sens global (2).
La politique commerciale commune tient compte
de l'incidence favorable que la suppression des
droits entre les États membres peut exercer sur
l'accroissement de la force concurrentielle des
entreprises de ces États» (article 110).
La réalité actuelle confirme la validité de ce choix et
la nécessité de poursuivre les efforts déployés en vue
de réaliser ces objectifs.
Un principe analogue est énoncé dans le préambule
du traité, dans lequel les États membres déclarent
créer la Communauté dans le but de contribuer, grâce
à une politique commerciale commune, à la suppres-
sion progressive des restrictions aux échanges inter-
nationaux.
2. Interdépendance et conséquences — Compétitivité
communautaire — «Relevant market»
2.1. Interdépendance mondiale et compétitivité commu-
nautaire
L'interdépendance croissante des marchés conduit
nécessairement à une nouvelle division internationale
du travail.
La Communauté européenne est, plus que toute autre
zone, exposée à cette interdépendance et la première
réponse concrète à ce défi ne peut consister que dans
une compétitivité accrue et élargie, encouragée par
une politique de concurrence finalisée et compatible
avec les objectifs du traité, mais également sensible
(') Résolution du Parlement européen concernant le
cinquième rapport de la Commission sur la politique de
la concurrence (JO n° C 238 du 11. 10. 1976, p. 35,
points 2, 3 et 4).
(2) Résolution du Parlement européen concernant la
situation de l'industrie européenne de l'automobile
(JO n° C 28 du 9. 2. 1981, p. 20, point 13).
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aux ajustements qui se révèlent peu à peu néces-
saires (').
Les lignes directrices d'une politique de concurrence
cohérente, dans un marché ouvert, doivent s'inscrire
davantage dans la vision réaliste d'une interdépendance
globale au niveau mondial. Cette interdépendance
économique comprend toutes les exigences de rela-
tions plus équilibrées entre le nord et le sud, ainsi
qu'entre l'est et l'ouest: tant en ce qui concerne le
flux des matières premières que le flux commercial et
technologique.
Dès lors que la voie du protectionnisme est résolu-
ment écartée, la seule stratégie possible doit favoriser
les restructurations de l'appareil de production et les
politiques d'ajustements structurels positifs, avec le
concours de l'ensemble des forces productives et
sociales, sans préjudice du rôle actif, à la fois de
sauvegarde et de stimulation, d'une politique de
concurrence entendue au sens le plus large et le plus
dynamique, c'est-à-dire une politique qui prenne de
plus en plus en considération les objectifs globaux de
la politique communautaire.
Il faut cependant tenir compte du fait que les condi-
tions de concurrence sur de nombreux marchés
mondiaux d'exportation diffèrent — même sensible-
ment — de celles existant à l'intérieur de la Commu-
nauté. Une vigilance particulière, des mesures
adéquates, même temporaires, et dans certains cas,
des critères de gradation seront nécessaires pour
éviter des répercussions préjudiciables aux entreprises
communautaires.
2.2. Concurrence et coopération
Du fait qu'elle est, parmi les pays avancés, plus
dépendante à l'égard des relations extérieures, la
Communauté européenne doit également être en
mesure de mettre en place un système de «concur-
rence-coopération» entre la Communauté et les
grandes zones extra-communautaires, afin de
promouvoir un courant durable de prospérité
nord-sud, mais également ouest-est, sur la base de
progrès équilibrés dans tous les secteurs et dans le
respect du principe d'une réciprocité raisonnable.
Une politique avisée de la concurrence doit tenir
compte de la nécessité de concilier la concurrence et la
coopération, tant dans le secteur productif que dans le
domaine des échanges commerciaux, en évitant des
(') JO n° C 283 du 3. 11. 1980, p. 7 et 8 (question écrite
n° 562/80).
distorsions à l'intérieur du marché commun, en empê-
chant des comportements déloyaux et en favorisant
des collaborations utiles et compatibles dans le cadre
global du progrès de la Communauté.
2.3. «Relevant market»
Cette évolution de l'économie communautaire et
internationale implique — sans préjudice du critère
susceptible d'affecter le commerce entre États
membres (article 85 paragraphe 11) — également un
critère plus vaste, qui prenne en considération de
manière attentive et concrète les relations entre le
marché communautaire dans son ensemble et les pays
tiers.
Il faut dès lors approuver et encourager la tendance
— tant de la Commission que de la Cour de justice
— à considérer que l'article 85 peut s'appliquer égale-
ment à des accords auxquels participent des entre-
prises ayant leur siège en dehors de la Communauté,
mais qui ont des incidences à l'intérieur de celle-ci.
S'il est, dès lors, désormais indispensable, et à tous
égards correct, d'évaluer les effets anticoncurrentiels
d'ententes conclues entre des entreprises communau-
taires et des entreprises appartenant également à des
pays tiers, il est tout aussi nécessaire et correct, dans
l'évaluation de la situation d'un marché spécifique, de
ne pas limiter l'analyse (production, ventes, produits
de remplacement ou similaires, etc.), uniquement.à la
zone du marché commun.
On connaît en effet l'importance de l'évaluation du
relevant market aux fins de l'application des articles
85 et 86 O-
Dans le cadre de cette évaluation, il faut analyser
avec une attention sans cesse croissante la position de
l'entreprise considérée non seulement par rapport à
ses concurrents dans la zone communautaire, mais
également par rapport aux flux d'importations en
provenance de la zone extra-communautaire. L'éva-
luation de la position concurrentielle et du relevant
market ne saurait en effet être limitée artificiellement
à la zone communautaire.
C?est la seule façon d'aboutir à une conception effec-
tive, complète et cohérente d'un marché commun
ouvert.
Et la politique de concurrence, qui s'inspire déjà de
cette approche, doit être encouragée dans ce sens.
(2) Recueil de jurisprudence de la Cour de justice, 1973,
page 216.
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3. Importance du cadre économique et social
Coordination des politiques communautaires
compte, en particulier, de ces trois aspects critiques
de la conjoncture actuelle.
3.1. Incidence des aspects économiques et sociaux
Les objectifs du traité mettent en avant les aspects
économiques et sociaux (voir paragraphe 1.2).
La récession et la poussée inflationniste qui affectent
aujourd'hui les pays membres de la Communauté, la
sauvegarde de l'emploi, les exigences du progrès tech-
nologique et de l'innovation, la persistance de la crise
pétrolière, les disparités existantes entre les législa-
tions nationales dans de nombreux secteurs clés: tous
ces facteurs, pour ne citer que les principaux, ne
peuvent être ignorés lors de l'évaluation du comporte-"
ment des entreprises et des États aux fins de l'applica-
tion éventuelle des articles 85, 86, 92 et suivants.
Une politique de concurrence. ne peut se fonder sur
des critères abstraits ou théoriques, mais doit tenir
compte des conditions et des besoins réels des diffé-
rents pays ou régions. Actuellement le cadre origi-
naire de référence (amorce d'un processus d'intégra-
tion dans une économie à taux de croissance élevé)
qui avait caractérisé la période initiale d'application
des règles de concurrence, s'est modifié.
La profonde mutation survenue ces dernières années
dans l'évolution de l'économie communautaire et
internationale a eu des répercussions très profondes
au niveau social et productif à l'intérieur d'une
Communauté non encore intégrée.
Dans ces conditions, l'application des règles de
concurrence ne saurait constituer un secteur imper-
méable aux exigences ou aux faits de caractère
économique et social (voir point 3.3) et doit dès lors
tenir compte du nouveau contexte dans lequel évolue
la dynamique communautaire dans son ensemble.
C'est pourquoi il serait souhaitable que la Commis-
sion informe et consulte en particulier les organisa-
tions patronales et syndicales sur sa politique de
concurrence. À cet égard le Comité économique et
social constitue un lieu privilégié pour l'information et
la consultation de l'ensemble des catégories socio-
professionnelles.
3.2. Inflation, problèmes sociaux et crise énergétique
La situation économique et sociale actuelle est caracté-
risée entre autres, mais essentiellement, par l'inflation
persistante et par l'augmentation du chômage, ainsi
que par les multiples conséquences de la crise énergé-
tique. Une politique de concurrence doit tenir
S'agissant de {'inflation, une politique active de la
concurrence peut, elle aussi, contribuer à la contenir,
notamment en favorisant entre autres, les rationalisa-
tions de l'appareil de production et la mobilité tant du
facteur «travail» que du facteur «capital» avec les
répercussions positives qui en résultent sur les coûts et
sur les prix et en intensifiant par ailleurs les contrôles,
afin d'éviter des abus et de supprimer les obstacles
artificiels qui créent des distorsions et faussent la
concurrence (').
En ce qui concerne les problèmes sociaux, il convien-
drait d'orienter, à l'intérieur de la Communauté, le
redéploiement de la main-d'œuvre vers les secteurs en
expansion; il faudrait, en outre, poursuivre l'harmoni-
sation (2) des systèmes de sécurité sociale (J) avec une
vigueur accrue, tout en ne négligeant pas d'évaluer
l'importance des différents systèmes de relations
industrielles, en fonction notamment des problèmes
de l'élargissement imminent de la Communauté.
Une politique de concurrence doit en outre se préoc-
cuper des disparités profondes entre les prix de
l'énergie dans les différents pays membres (4). Là
aussi, il est indispensable de promouvoir une harmo-
nisation de la fiscalité dans ce domaine et de susciter
une coopération internationale accrue afin de
parvenir à une évaluation plus précise des besoins et à
un équilibre plus satisfaisant entre l'offre et la
demande.
3.3. Orientation de la Cour de justice
La Commission et la Cour de justice se sont déjà révé-
lées soucieuses des exigences économiques et
sociales (*). Telle est la politique réaliste et clair-
voyante à poursuivre.
Il a été reconnu, notamment, que dans la définition
de la promotion du progrès technique ou économique
visé à l'article 85 paragraphe 3, il faut prendre en
considération entre autres:
(') Quatrième programme de politique; économique à moyen
terme (1976—1980), partie III lettre b) (JO n° L 101 du
25. 4. 1977, p. 22).
(*) JO n° C 205 du 14. 8. 1979, p. 4 (question écrite
n° 15/79, point 5 de la réponse).
C) JO n° C 301 du 3. 12. 1979, p. 29 (question écrite
n° 649/79, quatrième et cinquième alinéas de la réponse).
(4) JO n° C 131 du 2. 6. 1980, p. 35 (question écrite
n° 1708/79).
(*) Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, 1980,
page 2691.
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a) la possibilité, pour les parties, de programmer, à
long terme, avec une précision accrue, la produc-
tion et la vente, ainsi que de limiter les risques de
fluctuation du marché et d'abaisser les coûts de
production, de stockage et de commercialisation;
b) le maintien de l'emploi, qui s'inscrit dans un cadre
plus général de stabilisation, notamment en
présence d'une conjoncture économique défavo-
rable C).
Sans préjudice de la nécessité primordiale d'une
concurrence efficace (Workable compétition) (*), la
Cour a également reconnu explicitement que la
nature et l'intensité de la concurrence peuvent varier
en fonction des produits ou des services considérés, et
en fonction de la structure économique des marchés
sectoriels en question. En ce qui concerne les prix, la
Cour a également fait observer qu'il ne faut pas
accorder à la concurrence des prix, la priorité absolue
en toutes circonstances (*).
Ces prises de position démontrent une prise de
conscience du fait que les règles de concurrence ne
peuvent pas s'appliquer in vitro, mais doivent
s'inscrire de façon réaliste dans le contexte de la
réalité économique et sociale à un moment historique
déterminé.
En particulier, il est indéniable que les entreprises
communautaires ne bénéficient pas, de facto, des
mêmes conditions en ce qui concerne l'accès (au
marché financier, national et international; au marché
du travail; à la recherche et au développement), la
taille (tant sous l'angle de la production que de la
commercialisation), le système fiscal et la sécurité
sociale, les infrastructures, les transports et les
ressources énergétiques.
Une politique de concurrence peut être d'autant plus
efficace qu'elle connaît et prend en compte les diffé-
rentes réalités, sans renoncer pour autant à créer les
conditions les plus favorables aux changements néces-
saires.
3.4. Coordination des politiques
Si l'on est d'accord avec la vision d'ensemble et
d'interdépendance et avec la nécessité de tenir compte
des contraintes découlant des situations économiques
et sociales différenciées dans la zone communautaire,
(') Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, 1977,
page 1914.
(2) Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, 1977,
pages 1901-1903.
(5) Recueil de la jurisprudence de la Cour de justice, 1977,
page 1903.
on doit aussi marquer son accord sur la nécessité —
aux fins de la réalisation des objectifs du traité — de
considérer la situation de concurrence non faussée
dans la Communauté comme une condition indispen-
sable pour l'adaptation des structures industrielles qui
s'affrontent de plus en plus dans un marché ouvert.
Une politique de concurrence ainsi orientée stimule la
compétitivité des entreprises communautaires et faci-
lite une stratégie de restructuration industrielle,
courageuse et clairvoyante, destinée en premier lieu à
renforcer les structures industrielles de la Commu-
nauté.
Ce qui est absolument nécessaire, c'est une coordina-
tion étroite, notamment avec la politique industrielle
globale et sectorielle, avec la politique sociale, la poli-
tique régionale (4) et la politique commerciale de la
Communauté, ainsi que la politique agricole
commune.
Dans certains cas, la Commission s'est révélée
soucieuse de tenir compte de cette exigence (5).
Dans les programmes pour 1978 et 1979, l'accent a
été mis sur la politique d'interventions structurelles
dans les secteurs en difficulté (sidérurgie, chantiers
navals, textiles, chaussures, papier) ainsi que sur l'éla-
boration de rapports et les initiatives en faveur des
secteurs de croissance destinés à promouvoir l'expan-
sion en accroissant les possibilités d'emploi dans l'in-
dustrie et dans le secteur tertiaire (sources alternatives
d'énergie, aéronautique, télécommunications, infor-
matique, électronique).
Une politique de concurrence devrait favoriser une
approche et une gestion coordonnées et finalisées de
ces problèmes.
3.5. Déséquilibres régionaux et restructuration
En outre, il faut absolument éviter d'accroître les rigi-
dités institutionnelles qui font obstacle à la restructu-
ration de l'appareil de production.
Parmi les facteurs de rigidité, ceux qui découlent des
déséquilibres régionaux à l'intérieur de la Commu-
nauté sont les plus graves et les plus déterminants.
Au niveau régional, la politique de concurrence doit
respecter, d'une part, les exigences liées à certaines
(4) Résolution du Parlement européen concernant le
huitième rapport de la Commission sur la politique de la
concurrence QO n° C 85 du 8. 4. 1980, p. 43, point 21).
O JO n° C 316 du 17. 12. 1979, pp. 45 et 46 (question
écrite n° 710/79, points 1 et 2 de la réponse).
10.12.81 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 322/9
priorités mais, d'autre part, elle doit contribuer à faire
en sorte que ces exigences régionales de rééquilibrage
et de développement s'inscrivent clairement dans le
contexte d'une politique globale à laquelle la politique
sociale doit également apporter sa contribution, afin
d'éviter des contradictions ou des retards.
Afin de tenir compte de façon réaliste de la situation
économique et sociale, la politique de concurrence
doit s'inspirer de critères de gradation et de cohé-
rence dans la poursuite des objectifs tant généraux
qu'à moyen terme. Un tel effort de coordination et
d'harmonisation doit être garanti à un nouveau
niveau d'autorité conjointe des directions générales
directement intéressées, qui permettrait une réflexion
et un contrôle d'ensemble préalablement à la prise de
décision finale dé la Commission (').
4. Économie mixte — Transparence — Aides
4.1. Économie mixte
C'est désormais une réalité reconnue que l'économie
de nombreux pays est caractérisée par la présence des
pouvoirs publics, le champ d'action des pouvoirs
publics et son extension étant variable selon les pays.
Dans certains pays membres, cette caractéristique a
des racines historiques et socio-politiques anciennes et
détermine de manière différente les choix économi-
ques et les politiques nationales.
En particulier, c'est une réalité historique que, depuis
longtemps, de nombreux États participent activement,
fût-ce à des degrés divers, à la vie économique par le
biais d'entreprises contrôlées totalement ou en partie.
Le droit des États membres de poursuivre — même
par le biais d'entreprises à participation totale ou
partielle de capitaux publics — des objectifs de
progrès économique et social ne saurait être mis en
cause.
Toutefois, il faut reconnaître que, même dans ces cas,
les règles de concurrence doivent s'appliquer, sous
réserve, bien sûr, des situations où s'applique la
notion de «service public», dans la mesure où celle-ci
répond à une mission d'intérêt général (article 90
point 2 du traité).
À cet égard, il est par ailleurs compréhensible que
l'on ait soulevé le problème — fondamental pour le
(') Avis du Comité économique et social sur la proposition
de règlement du Conseil concernant le contrôle des
concentrations (JO n° C 88 du 26. 7. 1974, p. 21,
point VI).
bon fonctionnement de l'ensemble du système — de
l'égalité de traitement entre les entreprises privées et
les entreprises publiques lorsqu'elles s'affrontent sur le
même marché (2) ; cette égalité ne peut être garantie
qu'en éliminant les éventuelles discriminations fiscales
ou financières, les conditions préférentielles ou les
mesures d'effet équivalent.
La politique de concurrence joue un rôle fondamental
également dans ce domaine.
4.2. Transparence
En particulier, les relations financières entre les
pouvoirs publics et les entreprises à capitaux publics
doivent être transparentes tant en ce qui concerne les
affectations directes ou indirectes de ressources publi-
ques qu'à l'égard de l'utilisation effective de ces
ressources. Une directive récente de la Commission
en ce sens atteint déjà en partie ces objectifs (*).
L'obligation de transparence ne doit cependant pas
être interprétée, ni appliquée, comme un critère
discriminatoire entre l'entreprise publique et l'entre-
prise privée. Cette obligation répond uniquement au
principe selon lequel les entreprises à capitaux publics
doivent, elles aussi, fournir un certain nombre d'in-
formations sur les relations financières avec l'État,
même s'il n'y a pas d'actionnaires exigeants qui le
demandent.
La parité de conditions vis-à-vis du marché entre l'en-
treprise publique et l'entreprise privée favorisera une
concurrence non faussée et accrue. Par ailleurs, là où
il existe des exigences prioritaires à caractère social —
au niveau de l'entreprise, de la région ou du secteur,
— il faudra être en mesure d'obtenir une justification
claire ainsi qu'un programme qui prévoira, dans un
délai raisonnable, la suppression progressive des avan-
tages éventuels.
Il est clair que l'exclusion initiale de certains secteurs
— prévue par la récente directive — doit être consi-
dérée comme transitoire; l'obligation de «transpa-
rence» devra être étendue dans les plus brefs délais,
notamment aux secteurs du crédit, des assurances et
de la distribution de l'énergie.
(2) Résolution du Parlement européen sur le huitième
rapport de la Commission concernant la poliùque de
concurrence (JO n° C 85 du 8. 4. 1980, p. 42, point 16).
(3) Directive de la Commission, du 25 juin 1980, relative à
la transparence des relations financières entre les États
membres et leurs entreprises publiques (JO n° L 195 du
29. 7. 1980, p. 35).
N ° C 322/10 Journal officiel des Communautés européennes 10.12.81
4.3. Politique de concurrence et aides 5. Le comportement des entreprises
Sans préjudice des interdictions de principe énoncées
à l'article 92 paragraphe 1 en matière d'aides, la situa-
tion économique et sociale actuelle des Communautés
requiert néanmoins une attention renouvelée à l'égard
de l'interprétation et de l'application desdites interdic-
tions. En particulier, le paragraphe 3 de l'article 92
doit pouvoir être appliqué de manière cohérente et de
plus en plus rigoureuse en tenant compte des objectifs
de l'aide et des situations spécifiques, nationales ou
régionales.
5.1. La fragmentation et la décentralisation des
investissements productifs déjà en cours, et souhai-
table dans certains secteurs, ainsi que la rigidité crois-
sante de contraintes et de structures qui conditionnent
le comportement des entreprises de grande taille font
apparaître la nécessité d'une politique de concurrence
qui sauvegarde davantage le libre accès au marché,
évite les abus et favorise la collaboration non seule-
ment entre les petites et moyennes entreprises mais
également entre celles-ci et les entreprises de grande
dimension (2).
Étant donné qu'un grand nombre de facteurs entrent
en ligne de compte, il serait cependant utile aux États
et aux entreprises de pouvoir connaître en détail, et
périodiquement, les critères de compatibilité que la
Commission estime devoir adopter au fur et à mesure
que se modifie la situation générale et sectorielle de
l'économie communautaire. Là aussi, une «transpa-
rence» accrue, loin d'encourager la demande d'aides
d'État, pourrait au contraire éviter avant tout des
régimes déguisés et favoriser la cohérence des inter-
ventions avec les finalités du traité. Et ce à tous les
niveaux, nationaux et locaux (').
En outre, indépendamment de la forme et des moda-
lités des aides proprement dites, directes et déclarées,
il existe également des remboursements partiels ou
intégraux de sommes investies par les entreprises —
juridiquement privées — à des titres divers, notam-
ment dans la recherche et l'innovation.
Dans la situation de crise actuelle, qui ne peut être
résolue que par l'amélioration de la compétitivité, une
politique de concurrence doit admettre des soutiens
appropriés à la recherche et à l'innovation, et ce
surtout, afin de garantir aux entreprises la parité de
conditions avec les entreprises des pays tiers, dont
certains prévoient des encouragements concrets dans
cette direction.
Ainsi les conditions propres à améliorer la compétiti-
vité des entreprises sont promues elles aussi.
Dans tous ces cas, il faut également assurer la trans-
parence, tout comme dans le cas de relations préfé-
rentielles entre les entreprises privées et les banques
ou les consortiums financiers, avec prédominance de
capitaux publics.
La Commission s'est déjà révélée soucieuse de
s'orienter dans cette direction non seulement en élimi-
nant certains obstacles de caractère technique, admi-
nistratif et législatif, mais également en favorisant la
coopération surtout entre les petites et les moyennes
entreprises. Les petites et moyennes entreprises consti-
tuent en effet la catégorie la plus mobile, la plus arti-
culée, et la plus souple face aux exigences du marché
et aux multiples aspects du risque et de l'innovation.
Leur grand nombre, leur dispersion géographique de
même que l'espnt d'initiative de leurs chefs sont de
nature à stimuler la concurrence et à offrir des possi-
bilités de choix et d'approvisionnement faciles surtout
à certaines catégories de consommateurs.
Toutefois, la valorisation du rôle des petites et
moyennes entreprises, tout en pouvant prévoir des
instruments adéquats de soutien et de stimulation,
doit se concrétiser dans le respect intégral des règles
de la concurrence.
Si, d'une part, leur taille facilite aux petites et
moyennes entreprises l'adaptation rapide et relative-
ment peu coûteuse aux besoins changeants du
marché, elle les rend, d'autre part, plus vulnérables en
ce qui concerne l'accès au marché financier et l'ap-
provisionnement de même vis-à-vis d'éventuels abus
de comportement économique et commercial. Il est,
dès lors, dans l'intérêt du maintien d'un régime de
concurrence non faussée et effective de protéger les
petites et moyennes entreprises contre de tels agisse-
ments par des mesures législatives et administratives
adéquates ainsi que par la voie judiciaire tout en
faisant jouer davantage en leur faveur la notion de
«marchés sectoriels concernés» lors de l'évaluation de
la position concurrentielle d'entreprises, plus impor-
tantes.
(') JO n° C 160 du 30. 6. 1980, pp. 20 et 21 (question écrite
n° 1695/79, troisième alinéa de la réponse).
(J) Avis du Comité économique et social concernant le
rapport sur certains aspects structurels de l'expansion
(JO n? C 146 du 16. 6. 1980, point 2.4.3.3).
10.12.81 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 322/11
Les difficultés croissantes d'ajustement aux transfor-
mations du marché concurrentiel à l'intérieur et à
l'extérieur de la Communauté imposeront aux entre-
prises de grande taille des efforts considérables de
restructuration de l'organisation et de l'appareil de
production, ainsi qu'une nouvelle stratégie en matière
de collaboration tant verticale qu'horizontale, afin de
réaliser des économies et de rechercher l'efficacité
maximale. Il n'en demeure pas moins opportun de
procéder à des contrôles efficaces destinés à écarter
les dangers que peuvent comporter les processus de
concentration productive ou financière.
5.2. Toutefois, les nombreux obstacles législatifs et
fiscaux qui existent encore actuellement, freinent les
formes les plus efficaces de collaboration entre les
entreprises dans le domaine de la recherche et de l'in-
novation ainsi que dans le secteur des services.
5.3. La réglementation concernant l'exemption par
catégorie des accords de licence de brevet, encore en
cours d'élaboration, devra contribuer à une rationali-
sation des problèmes soulevés par l'application de l'ar-
ticle 85 paragraphe 3. Cette proposition de règlement
devra également assurer une clarté et une sécurité
juridiques accrues et surtout créer un climat plus
favorable à la recherche et au développement et au
transfert de technologie (').
Il est dès lors souhaitable que la réglementation à
l'étude — loin de dissuader les entreprises de
conclure des accords de licence —, reconnaisse aux
brevets et à la propriété industrielle la fonction d'ins-
truments de la concurrence et du progrès technique et
économique.
Toutes les entreprises, sans discrimination de taille,
devront pouvoir participer à l'échange de technolo-
gies et de connaissances. Un marché plus actif des
licences — assorti d'un régime de protection adéquate
des droits de propriété — constitue également la
condition préalable indispensable à une accélération
souhaitable du processus d'innovation qui s'appuie
également sur des stimulations appropriées de la
recherche.
5.4. Dans le secteur de la distribution, la politique
de concurrence devra tenir compte, en particulier de
la nécessité primordiale de rationaliser les canaux et
les méthodes, en évitant des abus qui pourraient se
répercuter sur le niveau des prix de détail.
(') Projet de règlement de la Commission relatif à l'applica-
tion de l'article 85 paragraphe 3 du traité à des catégo-
ries d'accords de licences de brevets (JO n° C 58 du 3. 3.
1979, p. 12).
I
L'exclusivité et la sélectivité devront être évaluées
dans •leur incidence positive sur les secteurs où des
raisons objectives justifient une structure de distribu-
tion particulièrement organisée et qualifiée en relation
notamment avec les caractéristiques du produit (2) et
les responsabilités du producteur.
La pluralité des formes de commerce et l'existence
des petites et moyennes entreprises doivent être
sauvegardées.
5.5 En ce qui concerne les accords, la situation
économique actuelle de la Communauté fait appa-
raître la nécessité d'une politique de concurrence qui,
dans le cadre des restructurations de secteur ou d'en-
treprise, applique les dérogations prévues à l'article 85
paragraphe 3 — jusqu'à un rééquilibrage satisfaisant
— aux éventuels accords partiels conclus également
entre concurrents dans le but d'accroître la compétiti-
vité des produits surtout vis-à-vis de la concurrence
extra-communautaire (3).
Une vigilance particulière continuera de s'imposer
pour éviter les abus de position dominante.
5.6., S'agissant du phénomène des concentrations
entre les entreprises, il. faut tenir compte de la dispa-
rité d'impact d'une éventuelle réglementation qui ne
comporterait pas la souplesse ni la gradation réalistes
et nécessaires, tant dans sa conception que 4ans sa
mise en œuvre.
Il faut prendre en considération, en particulier, les
disparités de situation entre les pays membres, qui
sont dues à des raisons historiques et socio-économi-
ques et qui ont conduit à des structures de marché et
de capacité productives différentes dans les divers
secteurs et, par conséquent, à des degrés de concen-
tration différents.
Bien que de nombreux facteurs, tant conjoncturels
que structurels — liés par ailleurs actuellement à une
situation difficile de l'emploi — conduisent d'un
commun accord à privilégier des politiques exemptes
de rigidités formelles ou juridiques, on peut admettre
qu'un certain contrôle est nécessaire (4) (5).
La proposition de règlement, encore à l'examen du
Conseil, peut tracer un cadre de référence satisfaisant
(2) Recueil de jurisprudence de la Cour de justice, 1977,
page 1903.
(3) Résolution du Parlement européen sur la situation de
l'industrie automobile européenne, point 24 (JO n° C 28
du 9. 2. 1981, p. 21, point 24).
(4) JO n° C 192 du 10. 8. 1978, p. 21 (question écrite
n° 210/78, points 1 et 2 de la réponse).
(') Avis du CES sur la proposition de règlement du Conseil
concernant le contrôle des concentrations — Point I —
«Principes fondamentaux» (JO n° C 88 du 26. 7. 1974,
p. 20).
N ° C 322/12 Journal officiel des Communautés européennes 10.12.81
dans la mesure où elle prendra en compte de manière
réaliste les multiples aspects du problème ( l).
5.7. Les directives non encore adoptées dans le
domaine du droit des sociétés doivent être soumises
plus rapidement'aux procédures de consultation et
d'approbation, tout en se gardant de vouloir régler
tous les problèmes simultanément (*) (3).
La Commission devrait, entre autres, fnsister sur la
proposition de règlement visant à créer le cadre juri-
dique du Groupement européen de coopération qui se
révèle tout à fait approprié dans de nombreux cas.
5.8. L'application des règles de concurrence aux
entreprises a également une incidence économique
directe sur les coûts par le biais des procédures et des
délais qu'elles comportent en prolongeant l'incerti-
tude juridique et en portant préjudice aux intérêts des
parties.
L'accélération souhaitée des procédures aurait, en
outre, pour effet de diminuer l'incertitude sans qu'il
soit nécessaire pour autant de renoncer à l'analyse
détaillée des faits et à la meilleure qualité des déci-
sions.
Le cadre juridique dans son ensemble devrait être
amélioré par le biais de l'accès plus adéquat au
dossier et d'informations accrues, du respect du
caractère confidentiel de certains documents, des
délais de réponse appropriés, de l'audition orale, de
l'identification plus précise des plaintes et de l'exposé
plus détaillé des faits et des motivations (*) (s).
S'agissant des cas qui n'ont pas fait l'objet de déci-
sions formelles, il conviendrait également d'étudier
des méthodes et des procédures permettant d'ac-
croître l'objectivité des décisions et l'information.
5.9. En outre, un instrument valable de la politique
de concurrence est la surveillance du comporte-
ment loyal des entreprises dans le domaine de la
publicité (').
(') JO n° C 282 du 12. 11. 1979, pp. 5 et 6 (question écrite
n° 225/79).
(2) Proposition de cinquième directive relative aux structures
et aux organes sociaux des sociétés par actions (JO n° C
131 du 13. 12. 1972, p. 49).
(J) Proposition modifiée d'une septième directive concernant
les comptes du groupe (JO n° C 14 du 17. 1. 1979, p. 2).
(4) Recueil de jurisprudence de la Cour de justice, 1979,
page 462.
(s) Résolution du Parlement européen sur le huitième
rapport de la Commission sur la politique de concur-
rence (JO n° C 85 du 8. 4. 1980, point 20, p. 43).
(') Proposition d'une directive du Conseil relative au
rapprochement des dispositions législatives, réglemen-
taires et administratives des États membres en matière de
publicité trompeuse et déloyale (JO n° C 70 du 21. 3.
1978, p. 4).
5.10. En conclusion, s'agissant du cadre réglemen-
taire, la Cour de justice a affirmé, dans divers arrêts,
l'efficacité directe des interdictions visées aux articles
85 et 86 dans les régimes nationaux, et, en principe,
la primauté du droit communautaire sur le droit
national est désormais acquise d'un commun accord.
Si l'harmonisation croissante entre les droits natio-
naux et le droit communautaire tend à réduire, en
tout état de cause, le risque théorique de conflit, il est
néanmoins souhaitable que l'évolution des droits
nationaux (qui ne sont par ailleurs pas également
présents dans tous les États membres) réalise le
complément nécessaire à une politique de concur-
rence décentralisée et efficace, qui ne saurait faire
abstraction d'une étroite collaboration entre les pays
membres.
6. La protection des consommateurs
Une politique de concurrence est complémentaire
d'une politique communautaire de protection des
consommateurs avec laquelle elle est étroitement
reliée C).
L'information et la transparence du marché en
général sont des garanties fondamentales ayant pour
objet de permettre au consommateur — et aux entre-
prises — d'opérer librement leur choix. L'information
ne doit cependant pas provenir uniquement du côté
de l'offre: il est nécessaire que le consommateur lui-
même soit mis en mesure de pouvoir évaluer les alter-
natives dans le cadre d'un système plus rationnel et
plus équilibré.
À cet égard, l'information sur les prix revêt une
importance particulière, étant donné que dans la
situation économique actuelle, les prix sont considérés
comme le signal le plus significatif de la dynamique
inflationniste, aux yeux du consommateur.
D'autre part, il ne faut pas prétendre que la politique
de concurrence réussira en tout cas à elle seule à
créer, à l'intérieur du marché commun, les conditions
de l'uniformité ou de l'équivalence des prix pour des
produits homogènes et concurrents (*).
Les procédés de production des entreprises, l'organi-
sation de la distribution, les politiques connexes de
vente sont et demeurent encore très différenciés dans
le cadre d'une fiscalité qui n'est certainement pas
uniforme (').
O JO n° C 198 du 4. 8. 1980, p. 75 (question écrite
n° 434/80, première phrase de la réponse).
(") JO n° C 214 du 27. 8. 1979 (question écrite n° 194/79,
point 1 de la réponse).
O JO n° C 214 du 27. 8. 1979 (question écrite n° 194/79,
point 2 de la réponse).
10. 12.81 Journal officiel des Communautés européennes N ° C 322/13
Il est cependant souhaitable que la politique de
concurrence suive attentivement la dynamique des
prix — notamment lorsque l'on constate de grandes
différences de prix et que ces différences sont inexpli-
cables — en intervenant avec efficacité et en temps
voulu en cas d'abus effectif ou de discrimination, tout
en tenant compte du fait que l'écart entre les prix ne
constitue pas en soi une preuve d'abus ou de discrimi-
nation et cela, notamment, du fait que l'intégration
des marchés n'est pas encore réalisée et qu'il subsiste
certains obstacles aux échanges.
7. Conditions de développement d'une politique de
concurrence
En conséquence, dans une situation de concurrence
ouverte dans la Communauté, il faut une politique de
concurrence tout aussi ouverte, c'est-à-dire une poli-
tique souple globale, réaliste et dynamique qui tienne
compte des changements intervenant dans la situation
socio-économique à l'intérieur de la Communauté, de
l'évolution des échanges internationaux, de la situa-
tion économique et de la production des zones extra-
communautaires qui influent sur les relations exté-
rieures de la Communauté.
Néanmoins, il est difficile de prétendre bénéficier des
avantages du libre-échange et, partant, d'une concur-
rence saine et efficace sans accepter et respecter les
règles du jeu qui vont de l'exactitude des prix et de la
publicité à la renonciation à toute entente ou à tout
abus qui violerait les principes d'une concurrence non
faussée ou les normes spécifiques antitrust, commu-
nautaires, nationales ou d'autres régions (').
La vigilance, tout en n'étant pas une fin en soi, revêt
dès lors une importance primordiale.
Fait à Bruxelles, le 30 avril 1981.
—En outre, une politique communautaire de concur-
rence doit, certes, garantir des conditions de concur-
rence effective entre les produits et les services à l'inté-
rieur du marché commun, mais elle doit également
éviter — en particulier dans les relations extérieures
— la concurrence anormale, les pratiques de dumping
abusives, les mesures de rétorsion protectionnistes
déguisées et toute situation susceptible d'altérer ou de
fausser les conditions de concurrence.
Au niveau international, il serait souhaitable de
prendre une initiative visant à éviter que les règles
antitrust en vigueur dans les pays tiers ne fournissent
elles-mêmes l'occasion de distorsions de concurrence;
une collaboration entre les États est souhaitable.
Dans une vision globale, une politique communau-
taire avisée à cet égard — dans le cadre d'une évalua-
tion attentive et permanente de la modification
progressive de la répartition internationale des
ressources et du travail — peut contribuer efficace-
ment à maîtriser aussi bien les poussées inflationnistes
que les crises de l'emploi, tout en faisant une juste
place tant à la concurrence qu'à la collaboration entre
les entreprises à l'intérieur comme à l'extérieur de la
Communauté.
À cet effet, il faut accorder la priorité à la mise en
place d'une coordination effective des différentes poli-
tiques communautaires qui doivent converger vers les
objectifs du traité et être compatibles entre elles; une
convergence et une compatibilité analogues doivent
subsister entre les politiques nationales dans les diffé-
rents secteurs (2).
Enfin, il faut renforcer de manière adéquate les
ressources de la Commission afin d'accroître l'effica-
cité des services et de permettre à la Commission
d'assumer, dans le cadre de sa responsabilité collé-
giale, le rôle fondamental et irremplaçable qui lui est
assigné en vue de l'édification de la Communauté
dans le progrès.
Le président
du Comité économique et social
Tomàs ROSEINGRAVE
(') Avis du Comité économique et social concernant le
rapport sur certains aspects structurels de l'expansion —
point 2.2.2.1 (JO n°. C 146 du 16. 6. 1980, p. 11).
(2) Résolution du Parlement européen sur le septième
rapport de la Commission sur la poliùque de concur-
rence (JO n° C 261 du 6. 11. 1978, p. 50, point 20).


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