Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi 2. Daire 1997/34503 Esas 2006/ Karar

(AİHS m. 11, 14, 41, 44) (2709 S. K. m. 51, 53, 128) (657 S. K. m. 22)

Başvuru no: 34503/97

USUL

1. Bu dava, Türk vatandaşı Kemal Demir ve T... B... S... sendikası başkanı sıfatıyla Vicdan Baykara tarafından Türkiye Cumhuriyetine karşı 8 Ekim 1996 tarihinde İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi’nin eski 25. maddesi uyarınca İnsan Hakları Avrupa Komisyonu’na yaptığı başvurudan (no. 34503/97) kaynaklanmıştır.

2. Başvurucular, İnsan Hakları Avrupa Mahkemesi önünde, İstanbul Barosu avukatlarından Bay Ayhan Kızılöz tarafından temsil edilmektedirler. Türk Hükümeti kendi temsilcisi tarafından temsil edilmektedir.

3. Başvurucular ulusal mahkemelerin, Sözleşme’nin 14. maddesi ile birlikte 11. maddesine aykırı olarak sendika kurma ve toplu sözleşme yapma haklarını tanımadıklarını iddia etmektedirler.

4. Başvuru, 11 Nolu Protokol’ün Sözleşme’yi değiştirdiği tarih olan 1 Kasım 1998 tarihinde Mahkeme’ye iletilmiştir.

5. Başvuru, Mahkeme’nin ikinci dairesine verilmiştir (Mahkeme İçtüzüğünün 52(1). fıkrası). Davayı incelemekle görevli Daire (Sözleşme 27(1). fıkrası) İçtüzüğün 26(1). fıkrasına uygun olarak oluşturulmuştur.

6. Daire, 23 Eylül 2004 tarihli bir kararla başvurunun kısmen kabuledilebilir olduğuna karar vermiştir.

7. Başvurucular ve Hükümet ek olarak yazılı görüşlerini sunmuşlardır (İçtüzüğün 59(1). fıkrası).

8. Mahkeme, 1 Kasım 2004 tarihinde, Dairelerin oluşumunu düzenlemiştir (İçtüzüğün 25(1). fıkrası). Böylece bu başvuru İkinci Daireye verilmiştir.

DAVANIN ESASI

9. Başvuruculardan 1951 doğumlu Kemal Demir Gaziantep’te, ikinci başvurucu 1958 doğumlu Vicdan Baykara İstanbul’da ikamet etmektedirler. Kemal Demir, Tüm Bel Sen sendikası üyesi, Vicdan Baykara ise bu sendikanın genel başkanıdır.

I. Dava konusu olaylar

10. T... B... S... sendikası 1990 yılında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi devlet memurları tarafından kurulmuştur. Sendika Tüzüğünün 2. maddesine göre sendikanın amacı, sendika üyelerinin istek ve dileklerini dile getirebilmek amacıyla demokratik sendikalaşmayı gerçekleştirmektir. Sendikanın merkezi İstanbul’dadır.

11. 27 Şubat 1993 tarihinde, T... B... S... ile Gaziantep Büyükşehir Belediyesi arasında, 1 Ocak 1993 tarihinden geçerli olacak şeklide iki yıllık bir toplu iş sözleşmesi imzalanmıştır. Bu sözleşme, Gaziantep Büyükşehir Belediyesi’ndeki çalışma şartlarını ve ücretleri ve ödeme hususlarını kapsamaktadır.

12. Gaziantep Büyükşehir Belediyesi’nin toplu iş sözleşmesi hükümlerini yerine getirmemesi üzerine, birinci başvurucu sendika temsilcisi sıfatıyla 18 Haziran 1993 tarihinde Gaziantep Asliye Hukuk Mahkemesi’nde dava açmıştır.

13. Asliye Hukuk Mahkemesi 22 Haziran 1994 tarihli bir kararla, T... B...S...’i haklı bulmuştur. Bunun üzerine Gaziantep Büyükşehir Belediyesi kararı temyiz etmiştir.

14. Yargıtay 13 Aralık 1994 tarihinde verdiği kararla, ilk derece mahkemesi kararını bozmuştur. Yargıtay, devlet memurlarının sendika kurmaları konusunda hukuki bir engel bulunmamakla birlikte, memurların yürürlükteki pozitif hukuka göre toplu iş sözleşmesi imzalama yetkisi bulunmadığını belirtmiştir.

15. Asliye Hukuk Mahkemesi 28 Mart 1995 tarihinde verdiği kararda, devlet memurları tarafından kurulan sendikalara toplu iş sözleşmesi yapma hakkı tanıyan hükümlerin ulusal hukukta yer almamasına rağmen, Türkiye’nin de onayladığı Uluslararası Çalışma Örgütü Anayasası gibi uluslararası sözleşmeler ışığında bu eksikliğin kapatılabileceği gerekçesiyle, ilk kararında direnmiştir.

16. Yargıtay, 6 Aralık 1995 tarihinde ilk derece mahkemesi kararını bozmuştur. Yargıtay, sendikanın kurulduğu tarihte yürürlükte olan mevzuatın devlet memurlarına sendika kurma hakkını tanımadığını ve T... B... S... sendikasının, iç hukukta doğrudan uygulanamayan ve kanun koyucu tarafından uygulama kanunları çıkarılmamış olan, konuyla ilgili Uluslararası Çalışma Örgütü sözleşmelerini dayanak olarak gösteremeyeceğini belirtmiştir. Yargıtay, sendikanın tüzel kişiliğinin bulunmadığına ve toplu iş sözleşmesi yapamayacağına hükmetmiştir.

17. Sendika temsilcileri tarafından yapılan kararın düzeltilmesi istemi, 10 Nisan 1996 tarihinde Yargıtay tarafından reddedilmiştir.

18. Sayıştay’ın Gaziantep Büyükşehir Belediyesi hesaplarını incelemesi sonucunda Devlet, T... B...-S... üyelerinden iptal edilen toplu iş sözleşmesi uyarınca almış oldukları ek ödemelerin geri ödenmesini istemiştir.

II. Konuyla ilgili iç hukuk ve uluslararası hukuk

19. Anayasa

Madde 51

(Olayların meydana geldiği dönemdeki şekliyle)

“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma haklarına sahiptir.

Bir sendika ve sendika birliği kurmak için yetkili makama yasalarla istenen bilgi ve belgeleri sunmak yeterlidir. Eğer bu bilgi ve belgelerin yasal olmadığı belirlenirse yetkili makam sendikanın faaliyetlerinin feshi ve kapatılması için mahkemeye başvurur.

Çalışanlar ve işverenler sendikalara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir.

Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.

Aynı zamanda ve aynı iş kolunda birden fazla sendikaya üye olunamaz.

Bir yerde çalışma olanağı bir çalışan sendikasına üye olma veya olmamaya bağlanamaz.

Sendikalarda ya da işçi sendikalarında yönetici olabilmek için en az on yıl maaşlı işçi olarak çalışmış olmak şarttır.

Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin niteliklerine ve Anayasa ile tanımlanan demokratik ilkelere aykırı olamaz.”

Madde 51

(3 Ekim 2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanun’la değiştirildiği şekliyle)

“Çalışanlar ve işverenler, üyelerinin çalışma ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal hak ve menfaatlerini korumak ve geliştirmek için önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten serbestçe çekilme haklarına sahiptir. Hiç kimse bir sendikaya üye olmaya ya da üyelikten ayrılmaya zorlanamaz.

Sendika kurma hakkı ancak, millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlâk ile başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması sebepleriyle ve kanunla sınırlanabilir.

Sendika kurma hakkının kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.

Aynı zamanda ve aynı iş kolunda birden fazla sendikaya üye olunamaz.

İşçi niteliği taşımayan kamu görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri, Cumhuriyetin temel niteliklerine ve demokrasi esaslarına aykırı olamaz.”

Madde 53

(Olayların meydana geldiği dönemdeki şekliyle)

“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.

Aynı işyerinde, aynı dönem için, birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz ve uygulanamaz.”

Madde 53

(23 Temmuz 1995 tarihli ve 4121 sayılı Kanun’la değiştirildiği şekliyle)

“İşçiler ve işverenler, karşılıklı olarak ekonomik ve sosyal durumlarını ve çalışma şartlarını düzenlemek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

Toplu iş sözleşmesinin nasıl yapılacağı kanunla düzenlenir.

128 inci maddenin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlilerinin kanunla kendi aralarında kurmalarına cevaz verilecek olan ve bu maddenin birinci ve ikinci fıkraları ile 54 üncü madde hükümlerine tabi olmayan sendikalar ve üst kuruluşları, üyeleri adına yargı mercilerine başvurabilir ve İdareyle amaçları doğrultusunda toplu görüşme yapabilirler. Toplu görüşme sonunda anlaşmaya varılırsa düzenlenecek mutabakat metni taraflarca imzalanır. Bu mutabakat metni, uygun idarî veya kanunî düzenlemenin yapılabilmesi için Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Toplu görüşme sonunda mutabakat metni imzalanmamışsa anlaşma ve anlaşmazlık noktaları da taraflarca imzalanacak bir tutanakla Bakanlar Kurulunun takdirine sunulur. Bu fıkranın uygulanmasına ilişkin usuller kanunla düzenlenir.

Aynı işyerinde, aynı dönem için, birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz ve uygulanamaz.”

Madde 128

“Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.

Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.

Üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.”

20. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu:

14 Temmuz 1965 tarihli ve 657 sayılı Kanunu’nun 22. maddesinde, devlet memurlarının Anayasa’da ve özel kanunda belirtilen hükümler uyarınca sendikalar ve üst kuruluşlar kurabilecekleri ve bunlara üye olabilecekleri belirtilmiştir. Aynı maddenin ikinci fıkrası uyarınca bu üst kuruluşlara, üyelerinin haklarını yetkili makamlar nezdinde korumalarına izin verilmiştir. Bu madde, 23 Aralık 1972 tarihli Kanun Hükmünde Kararname’nin 5. maddesiyle kaldırılmıştır. 12 Haziran 1997 tarihli ve 4275 sayılı Kanun’un 1. maddesi uyarınca bu madde tekrar yürürlüğe konulmuştur. Sözkonusu madde aşağıdaki gibidir:

“Devlet memurları, sendikal ve üst kuruluşlar kurabilir ve bunlara üye olabilirler.”

21. 87 Nolu Sözleşme (Uluslararası Çalışma Örgütü- “ILO”) Sendika özgürlüğüne ve örgütlenme hakkının korunmasına ilişkin 1948 tarihinde kabul edilen 87 Nolu Sözleşme’nin 2. maddesi aşağıdaki gibidir:

“Çalışanlar ve işverenler herhangi bir ayırım yapılmaksızın önceden izin almadan istedikleri kuruluşları kurmak ve yalnız bu kuruluşların tüzüklerine uymak koşulu ile bunlara üye olmak hakkına sahiptirler.”

22. 98 Nolu Sözleşme (ILO)

Teşkilatlanma ve toplu müzakere prensiplerinin uygulanmasına ilişkin 1949 tarihinde kabul edilen 98 Nolu Sözleşme’nin ilgili maddeleri aşağıdaki gibidir:

Madde 4

“Çalışma şartlarını kollektif mukavelelerle tanzim etmek üzere işverenler veya işveren teşekkülleriyle işçi teşekkülleri arasında ihtiyari müzakere usulünden faydalanılmasını ve bu usulün tam bir surette geliştirilmesini teşvik etmek ve gerçekleştirmek için lüzumu halinde milli şartlara uygun tedbirler alınacaktır.”

Madde 5

“1. Bu sözleşmede derpiş olunan teminatın ne gibi hallerde silahlı kuvvetler ve zabıta kuvvetlerine hangi ölçüde uygulanacağı milli mevzuatla tayin edilecektir.

2. Bu sözleşmenin bir üye tarafından onanması bu sözleşmede derpiş edilen teminatı silahlı kuvvetlere ve zabıta kuvvetleri mensuplarına veren mevcut bir kanuna karara teamüle veya antlaşmaya, Milletlerarası Çalışma Teşkilatı Anayasasının 19. maddesinin 18. paragrafında yazılı prensipler gereğince, halel getirmez.”

Madde 6

“Bu Sözleşme, Devlet memurlarının durumları ile alakalı değildir ve hiçbir surette, onların haklarına veya statülerine halel getirmez.”

23. Avrupa Sosyal Şartı (gözden geçirilmiş hali)

Madde 5- Örgütlenme Hakkı

“Akit Taraflar, çalışanların ve çalıştıranların ekonomik ve sosyal çıkarlarını korumak için, yerel, ulusal ve uluslar arası örgütler kurma ve bu örgütlere üye olma özgürlüğünü sağlamak veya geliştirmek amacıyla ulusal mevzuatın bu özgürlüğü zedelemesini veya zedeleyici biçimde uygulanmasını önlemeyi taahhüt ederler. Bu maddede öngörülen güvencelerin, güvenlik güçleri için hangi ölçüde uygulanacağı ulusal yasalarla veya düzenlemelerle belirtilir. Bu güvencelerin silahlı kuvvetler mensuplarına uygulanmasına ilişkin ilke ile bu kesime hangi düzeyde uygulanacağı yine ulusal yasalar veya düzenlemelerle saptanır.”

Madde 6- Toplu Pazarlık Hakkı

“Akit Taraflar, toplu pazarlık hakkının etkin bir şekilde kullanılmasını sağlamak üzere,

1. çalışanlar ve çalıştıranlar arasında ortak görüşmeleri geliştirmeyi;

2. gerekli ve uygun olduğu durumlarda, toplu sözleşme yoluyla iş koşullarının düzenlenmesi amacıyla çalıştıranların veya çalıştıran örgütlerinin çalıştıran örgütleriyle özgürce görüşmeleri yöntemini geliştirmeyi;

3. iş uyuşmazlıklarının çözümü için uygun uzlaştırma ve isteğe bağlı hakem sisteminin kurulmasını ve işletilmesini geliştirmeyi taahhüt ederler ve;

4. menfaat uyuşmazlığı durumunda çalışanların ve çalıştıranların bir önceki toplu sözleşmelerden doğabilecek yükümlülükler saklı kalmak üzere grev hakkı dahil ortak hareket hakkını tanır.”

KARAR GEREKÇESİ

I. Sözleşme’nin 11. maddesinin ihlal edildiği iddiası

24. Başvurucular, ulusal mahkemelerin bir yandan sendika kurma, diğer yandan toplu iş sözleşmesi yapma ehliyetlerini tanımamaları nedeniyle şikayetçi olmuşlardır. Başvurucular bu itibarla Sözleşme’nin 14. maddesi ile birlikte 11. maddesine dayanmaktadırlar.

Sözleşme’nin 11. maddesi aşağıdaki gibidir:

“1. Herkes barışçıl bir biçimde toplanma özgürlüğü ile, kendi çıkarlarını korumak için sendika kurma ve sendikalara girme hakkı da dahil, örgütlenme özgürlüğü hakkına sahiptir.

2. Bu hakların kullanılmasına ulusal güvenlik, kamu güvenliği, suçun ve düzensizliğin önlenmesi, genel sağlık ve genel ahlakın korunması, başkalarının hak ve özgürlüklerinin korunması amaçlarının dışında, hukukun öngörmediği ve demokratik bir toplumda gerekli bulunmayan hiçbir sınırlama konulamaz. Bu madde, bu hakların silahlı kuvvetler, polis teşkilatı ve kamu idaresi mensupları tarafından kullanılmasına hukuka uygun sınırlamalar konulmasını engellemez. “

14. madde aşağıdaki gibidir:

“Bu Sözleşmede beyan edilen hak ve özgürlüklerin kullanılması cins, ırk, renk, dil, din, siyasal veya başka bir inanç, ulusal veya toplumsal köken, ulusal bir azınlığa mensup olma, mülkiyet, doğum veya başka bir statü gibi herhangi bir nedenle ayrımcılık yapılmaksızın güvence altına alınır.”

A. Tarafların iddia ve savunmaları

25. Başvurucular, imzalanan sözleşmeyi geçersiz sayan yargısal kararlar nedeniyle, T... B...S... sendikası üyelerinin, bağlı oldukları sendika ile Gaziantep Büyükşehir Belediyesi arasında imzalanan toplu iş sözleşmesi neticesinde, kendilerine verilen maaş artışlarını geri ödemeye zorlandıklarını belirtmektedirler. Başvurucular, yapılan değişikliklerden sonra da devlet memurlarının sendika kurabileceklerini, fakat toplu pazarlık yapma ve grev yapma hakkı bulunan işçilerin aksine, toplu pazarlık yapma haklarının bulunmadığını da iddia etmektedirler. Artık Devlet organlarının denetimi altında toplu görüşmeler yapabilirler; ancak toplu görüşmeler, toplu pazarlık yapma hakkı ile benzerlik göstermemektedir. Zira toplu görüşmeler, bir sektörün bütün çalışanları için ulusal düzeyde gerçekleştirilir ve nihai kararı veren merci Bakanlar Kuruludur.

26. Hükümet, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 22. maddesinin 12 Haziran 1997 tarihinde değiştirilmesiyle, devlet memurlarına sendika kurma ve bu sendikalara üye olma hakkı tanındığına dikkat çekmektedir. Bununla birlikte, olayların meydana geldiği dönemde devlet memurlarının sendika kurma hakkı bulunmamaktaydı ve bu alanda getirilen sınırlamalar hukuken öngörülmüş sınırlamalar olarak değerlendirilmelidir.

27. Hükümet Sözleşme’nin 11. maddesinin, toplu iş sözleşmeleri imzalama şeklinde bir hakkı güvence altına almadığını ifade etmektedir. Hükümet bu iddiasına dayanak olarak, 6 Şubat 1976 tarihli İsveç Makinistleri Sendikası - İsveç kararına ve 27 Ekim 1975 tarihli Belçika Ulusal Polis Sendikası - Belçika kararına atıfta bulunmaktadır.

B. Mahkeme’nin değerlendirmesi

1. Belediyede çalışan devlet memurlarının sendikal faaliyetlerde bulunma hakkı

28. Mahkeme, olayların meydana geldiği dönemde uygulandığı şekliyle Türk Hukuku’nun, devlet memurlarına ve kamuda çalışan sözleşmeli personele getirdiği sendika kurma yasağının, “toplumsal bir gereklilik” olduğu hususunun ispatlanmadığına daha önce kanaat getirmiştir. “Kanunda bu hakkın kullanımının öngörülmemiş olması”, sendikanın feshedilmesi gibi radikal bir tedbiri haklı göstermek için yeterli değildir (bk. 21.02.2006 tarihli T... H... S... ve Çınar - Türkiye kararı, no: 28602/95, parag. 36-39). Mevcut davada aynı durum söz konusudur.

29. Bu durumda Mahkeme, T... B... M... S...’nın faaliyetlerinin toplum ya da Devlet için bir tehdit oluşturduğunu ortaya koyabilecek somut kanıtların bulunmaması nedeniyle, başvurucuların bağlı oldukları sendikanın tüzel kişiliğini kabul etmeyen davalı Devlet’in, olayların meydana geldiği dönemde Sözleşme’nin 11. maddesi ile tanınan haklarını güvence altına alma zorunluluğunu yerine getirmediği kanaatindedir.

2. Başvurucuların sendikası ile idare arasında imzalanan ve iki yıldır uygulanan toplu iş sözleşmesinin iptal edilmesi

a. Müdahalenin varlığı

30. Mahkeme’nin yerleşik içtihadı uyarınca Sözleşme’nin 11. maddesi, sendika içinde ortak hareket edilmesi yoluyla sendika üyelerinin mesleki çıkarlarını koruma ilkesini içermektedir. Sözleşmeci Devletler ortak harekete izin vermeli, seyrini ve gelişimini mümkün kılabilmelidirler (bk. yukarıda geçen Belçika Ulusal Polis Sendikası - Belçika kararı, parag. 39, yukarıda geçen İsveç Makinistler Sendikası - İsveç kararı, parag. 40, ve 06.02.1976 tarihli Schmidt ve Dahlström - İsveç kararı, parag. 36).

31. Sözleşme’nin 11. maddesinin 1. fıkrası, sendika üyelerine çıkarlarını koruyabilmek amacıyla seslerini duyurmalarına imkan tanımaktadır. Ancak bu amaca ulaşabilmek için uygulanacak olan yöntemleri belirleme yetkisini Devlete bırakmaktadır. Sözleşme, 11. maddeye aykırı olmayacak bir şekilde, sendika üyelerinin çıkarlarını koruyabilmek amacıyla mücadele etmelerine kanunların izin verilmesini gerektirmektedir (bk. yukarıda geçen Belçika Ulusal Polis Sendikası - Belçika kararı, parag. 39; yukarıda geçen İsveç Makinistler Sendikası - İsveç kararı,parag. 40, ve yukarıda geçen Schmidt ve Dahlström - İsveç kararı, parag. 36).

32. Sözleşme’nin 11. maddesi, esas itibarıyla kişiyi maddedeki hakların kullanılması sırasında kamu makamlarının keyfi müdahalelerine karşı korumayı amaçlamasının yanında, söz konusu haklardan etkili bir şekilde faydalanılmasını sağlamak devletin pozitif yükümlülüğünü de gerekli kılabilir. Dava konusu olaylar, Sözleşme’nin 11. maddesindeki haklardan ulusal hukukta faydalanılmasını başvuruculara sağlama yükümlülüğünün yerine getirilmemesinden kaynaklandığı takdirde, Sözleşmeci Devlet bundan sorumlu tutulacaktır (bk. 02.07.2002 tarihli Wilson ve Gazeteciler Ulusal Birliği, Palmer, Wyeth ve Demiryolları, Denizyolları Birliği ve Ulaştırma İşçileri, Doolan ve Diğerleri kararı, parag. 41; ve 25.04.1996 tarihli Gustafsson - İsveç kararı, parag. 45).

33. Mahkeme ilk etapta, Sözleşme’nin 11. maddesinin bir sendikaya özel bir muamelede bulunulmasını, özellikle toplu iş sözleşmesi imzalama hakkını güvence altına almadığını belirtir (bk. yukarıda geçen İsveç Makinistler Sendikası - İsveç kararı, parag. 39). Diğer yandan bu hak, Sözleşme ile güvence altına alınan bir hakka bağlı olması gereken bir unsuru teşkil etmemektedir (bk. yukarıda geçen Schmidt ve Dahlström kararı, parag. 34).

34. Mahkeme, daha sonra, Wilson ve Gazeteciler Ulusal gazeteciler Birliği ve Diğerleri davasında, sendikal hakkın etkili bir şekilde kullanılmasında toplu iş sözleşmesi gerekli olmasa bile, üyelerinin hak ve menfaatlerini koruyabilmek için sendikaların başvurulabilecekleri yöntemlerden biri olabileceğini belirtmiştir. Sendika öyle ya da böyle, bir şekilde üyeleri adına söyleyeceklerini dinlemesi için işvereni ikna etme şekillerini arama konusunda serbest olabilmelidir (bk. yukarıda geçen karar, parag. 44).
35. Mahkeme yerleşik içtihadının, toplu iş sözleşmesi imzalama hakkının T... B... S... için üyelerinin çıkarlarını sağlama ve korumanın tek yolu olabileceğini göz ardı etmediğini düşünmektedir. Mahkeme bununla ilgili olarak, sendika özgürlüğü ile toplu iş sözleşmesi imzalama özgürlüğü arasındaki organik bağın, Avrupa Sosyal Şartı içerisinde yer alan Bağımsız Uzmanlar Komitesi tarafından değerlendirildiğini tespit etmektedir. Bağımsız Uzmanlar Komitesine göre Sözleşmeci Devlet, Sosyal Şartın 5. maddesindeki çalışanların örgütlenme hakkıyla bağlı değilse, aynı Şart’tın 6. maddesinde ifade edilen toplu pazarlık hakkıyla da bağlı olmayabilir (bk. Karar XIV-1, s. 419, (İrlanda), ibid, s. 179 (Danimarka) ve s. 530 (Malta); Türkiye, Avrupa Sosyal Şartı’nın 5. ve 6. maddelerini uygulamayı halen kabul etmemiştir).

36. Bu ilkeler ışığında Mahkeme, mevcut davada olayların meydana geldiği dönemde pek çok argümanın, imzalanan sözkonusu toplu iş sözleşmesinin başvuranların sendikal özgürlüğünün ayrılmaz bir parçasıymış gibi değerlendirilmesini sağlayacak yönde olduğu kanısındadır.

37. Tüm Bel Sen sendikası, öncelikle üyelerinin hak ve menfaatleri için önemli olduğunu düşündüğü sorunlar hakkında bir toplu iş sözleşmesi imzalanması ve karşılıklı ödev ve zorunlulukların belirlenebilmesi amacıyla, anlaşmaya varılabilmesi için Gaziantep Büyükşehir Belediyesi’ni ikna etmiştir.

38. Yapılan görüşmeler sonrasında, işveren ile T... B... S... sendikası arasında bir toplu iş sözleşmesi imzalanmıştır. T... B...S... sendikası üyelerinin tamamının hak ve yükümlülükleri, bu sözleşme çerçevesinde belirlenmiş ve güvence altına alınmıştır.

39. Ayrıca imzalanan bu Sözleşme uygulamaya konulmuştur. Söz konusu toplu iş sözleşmesi, taraflar arasında tartışma konusu oluşturan bazı mali hükümler dışında, iki yıl boyunca Gaziantep Büyükşehir Belediyesi bünyesindeki iş ilişkilerini düzenlemiştir.

40. Mahkeme sonuç olarak, mevcut davada daha önce başvurucularla işveren arasında imzalanmış olan toplu iş sözleşmesi’nin, T... B... S... için, üyelerinin çıkarlarını sağlama ve korumanın tek yolu olduğunu gözlemlemekle yetinebilir. Sonuç olarak başvurucu sendika ile idare arasında imzalanan ve iki yıldır uygulanan toplu iş sözleşmesinin iptal edilmesi, Sözleşme’nin 11. maddesi uyarınca başvuranların toplanma ve örgütlenme özgürlüklerine yapılan bir müdahale oluşturur.

b. Müdahalenin haklılığı

41. Bu türden bir müdahale, meşru amaçlardan bir ya da birkaçına ulaşmak için “hukuken öngörülmüş” ve “demokratik toplumda gerekli” olmadıkça, Sözleşme’nin 11. maddesini ihlal eder.

42. Mahkeme, dava konusu müdahalenin, Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’nun da gerekçelendirdiği gibi, ulusal mevzuata uygun olduğunu tespit etmektedir. Mahkeme aynı zamanda, kanun metniyle uygulama arasında farklılık doğmasına engel olmayı amaçladığı ölçüde, sözkonusu tedbirin kamu düzeninin korunması gibi meşru bir amacının olduğunu da kabul edebilir.

43. Mahkeme, bu türden bir müdahalenin demokratik toplumda haklılığı konusunda ise, yalnızca ikna edici ve zorunlu nedenlerin sendika özgürlüğünün sınırlandırılmasını haklı kılabileceğini hatırlatmaktadır.

44. Mahkeme, olayların meydana geldiği dönemde başvurucuların Sözleşme’nin 11. maddesinde ifade edilen menfaatlerinin korunması amacıyla, ortak hareket olarak toplu iş sözleşmesi imzalama yolunu seçtiklerinde, iyi niyetle hareket ettiklerini tespit etmektedir. Zaten Türkiye, bütün çalışanlara toplu görüşme yapma ve toplu iş sözleşmesi imzalama hakkını tanıyan 98 Nolu Uluslararası Çalışma Sözleşmesi’nin altına imza atmıştır. 98 Nolu Sözleşme, yalnızca “devlet memurları” için istisnalar tanımaktadır, yani Bağımsız Uzmanlar Komitesi’ne göre, İdare’nin çekirdek kadrosunda yer alan devlet memurları için istisnalar tanınmaktadır (bk. Örgütlenme özgürlüğü ve toplu iş sözleşmesi hakkında genel değerlendirme / 1994 tarihli 87 ve 98 no.lu Sözleşmeler (ILO, 1994a), parag. 200).

45. T... B...S... sendikası üyesi olan Gaziantep Büyükşehir Belediyesi çalışanlarını toplu iş sözleşmesinin kapsamından çıkaran bir sıfatlarının bulunduğu, Hükümet tarafından ne gösterilmiş ne de iddia edilmiştir. Şayet Yargıtay bu hükümlerin mevcut davaya uygulanamayacağına karar vermişse, bunun gerekçesi olayların meydana geldiği dönemde Türk yasa koyucusunun, 98 Nolu Sözleşme’nin uygulanması hususuna yeteri kadar eğilmemiş olmasıdır. Mahkeme, yasa koyucunun neden olduğu kanundaki boşluğun, iki yıldır uygulanan ve sendika özgürlüğünün sınırlanabileceği koşullara uygun olan bir toplu iş sözleşmesinin iptal edilmesi için başlı başına yeterli olabileceğini kabul edememektedir.

46. Mahkeme, Yargıtay’ın ilgili kararından sonra, davalı Devletin, uygulanan ve neredeyse üç yıl önce imzalanan toplu iş sözleşmesini geriye dönük olarak geçersiz kılarak, Sözleşme’nin 11. maddesinde ifade edilen hakların kullanılmasını sağlama zorunluluğunu yerine getirmediği kanaatindedir. Bu eksiklik, T... B... S... sendikası bakımından olduğu kadar başvurucu kişiler bakımından da 11. maddenin ihlali anlamına gelmektedir.

II. Sözleşme’nin 14. maddesinin ihlali iddiası

47. Başvurucular, sendika kurma ve toplu iş sözleşmesi özgürlüklerine ilişkin olarak getirilen kısıtlamaların, Sözleşme’nin 11. maddesi ile birlikte 14. maddesi bakımından bir ayrımcılığa neden olduğunu iddia etmektedirler.

48. Bununla birlikte 11. madde alanında varmış olduğu sonuçlar dikkate alındığında, Mahkeme, bu şikayeti ayrıca incelemeye gerek görmemiştir.

III. Sözleşme’nin 41. maddesinin uygulanması

49. Sözleşme’nin 41. maddesi şöyledir:

“Mahkeme, Sözleşmenin veya Protokollerin ihlal edildiğini tespit ederse, ve ilgili Sözleşmeci Devletin iç hukuku bu ihlali ancak kısmen giderme imkanı veriyorsa, Mahkeme gerekli görürse zarara uğrayan tarafa adil bir karşılık verilmesine hükmeder.”

A. Tazminat

50. Başvurucu Kemal Demir, toplu iş sözleşmesinin iptal edilmesinin ardından, özellikle on üç yıl süreyle maaş zammından faydalanamadıklarından dolayı, 551 Euro tutarında maddi zarara uğradığına kanaat getirmektedir. Başvurucu, manevi zarar konusunda ise, haklarını ileri sürme yollarından mahrum bırakılmalarından duydukları üzüntü dikkate alındığında zararını 14,880 Euro olarak hesaplamaktadır. Başvurucu Vicdan Baykara, temsil ettiği sendika ve üyeleri adına, 148,810 Euro tutarındaki manevi zararlarının karşılanmasını istemektedir. Bu tazminat tutarına, faaliyet kapasitelerinin kısıtlanması nedeniyle daha yüksek kurum ödeneği alamayacak olan sendikanın, olası kayıplarını da eklemiştir.

51. Hükümet, bu taleplere itiraz etmekte ve sözkonusu taleplerin sebepsiz zenginleşmeye yönelik olduklarına kanaat getirmektedir.

52. Mahkeme, başvurucu Kemal Demir’in sunduğu maddi tazminat adı altındaki talep konusunda, zarar hesabının delillerle desteklenerek yapılan bir talep olmadığını belirtmektedir. Bununla birlikte Mahkeme, dava konusu toplu iş sözleşmesinin iptal edilmesinin ardından başvurucunun Devlete geri ödemek zorunda kaldığı miktarın, başvurucuya geri ödenmesinin gerektiğine kanaat getirmektedir. Mahkeme hakkaniyete uygun olarak uğranılan bütün zararlar için başvuran Kemal Demir’e 500 Euro ödenmesine karar vermiştir.

53. Mahkeme, başvurucu sendika adına başvuran Vicdan Baykara’nın dile getirdiği manevi zarar adı altındaki talep konusunda, olayların meydana geldiği dönemde, T...B...-S... Sendikası Gaziantep İli Belediyesi hizmetlerindeki temel sendika hareketini temsil ettiğini gözlemlemektedir. T... B... S...’in feshinin yanısıra, işverenle yapılan toplu iş sözleşmesinin iptali, sendika üyelerinde derin tatminsizlik duygusuna neden olmuştur. Zira sözleşmenin iptali ve sendikanın feshiyle, sendika üyeleri, taleplerini dile getirebilecekleri en önemli hatta tek araçtan mahrum bırakılmışlardır. Mahkeme, hakkaniyete uygun olarak manevi zarar adı altında, T... B... S... Sendikası üyelerine 20,000 Euro tutarının ödenmesine karar vermiştir. Bu meblağ, sendikayı temsil eden ve ödenecek tutarın üyelere dağıtılmasından sorumlu olacak olan başvuran Vicdan Baykara’ya ödenecektir.

B. Ücretler ve masraflar

54. Başvurucular, hiçbir masraf ve harcama talebinde bulunmamışlardır. Dolayısıyla Mahkeme, konuya ilişkin bir ödemenin yapılmasının gerekli olmadığına kanaat getirmektedir.

C. Gecikme Faizi

55. Mahkeme, Avrupa Merkez Bankası’nın marjinal kredi kolaylıklarına uyguladığı faiz oranına üç puanlık bir artışın ekleneceğini belirtmektedir.

BU GEREKÇELERLE MAHKEME OYBİRLİĞİYLE,

1. Ulusal mahkemelerin, başvuranların bağlı olduğu sendikanın tüzel kişiliğini tanımayı reddetmeleri ve sendika tarafından işverenle imzalanan toplu iş sözleşmesini geçersiz olarak kabul etmeleri nedeniyle Sözleşme’nin 11. maddesinin ihlaline;

2. Sözleşme’nin 14. maddesine göre yapılan şikayetleri ayrıca incelemenin gerekli olmadığına;

3. a) Bu kararın, Sözleşme’nin 44(2). fıkrasına göre kesinleştiği tarihten itibaren üç ay içinde ödeme tarihindeki döviz kuru üzerinden YTL’ye çevrilmek üzere davalı Hükümet’in:

i. manevi tazminat için, Tüm Bel Sen Sendikası üyelerine dağıtılmak üzere, sendika temsilcisi Sayın Vicdan Baykara’ya 20,000 (yirmi bin) Euro;

ii. uğranılan bütün zararlar için Sayın Kemal Demir’e 500 (beş yüz) Euro;

iii. miktara yansıtılabilecek her türlü vergiden muaf tutularak ödemesine;

b) Belirtilen süre bitiminden ödemenin yapıldığı tarihe kadar geçen süre için, yukarıda belirtilen tutara, Avrupa Merkez Bankası’nın kredi faiz oranına üç puan eklenmek suretiyle gecikme faizi uygulanmasına;

4. Adil karşılıkla ilgili diğer taleplerin reddine;

Karar vermiştir.

Yargıçlar Türmen, Fura-Sandström ve Popovic’in aynı yönde oy görüşleri:

Sözleşme’nin 11. maddesinin ihlal edildiği yönünde oy verdik.

Geneli itibariyle davada dile getirilen gerekçeleri onaylasak da, Sözleşme’nin 11. maddesi gereğince devlet memurlarının sendika kurma ve sendikaya üye olma hakları ile toplu görüşme yapma hakkının daha geniş bir yaklaşımla değerlendirilmesini tercih ederdik.

Bu davada, iki farklı ilke sorunu rol oynamaktadır. İlk sorun, 11. maddenin tanıdığı sendika kurma ve sendikaya katılma hakkının, olası bir sözleşmenin yapılması amacıyla görüşmeler yapılması zorunluluğunu da kapsayıp kapsamadığıdır. İkinci sorun ise, 11. madde bakımından, memurların diğer çalışanlarla aynı ölçüde sendikal haklardan, özellikle toplu görüşme haklarından faydalanıp faydalanmadığıdır.

1. Toplu görüşme hakkı, olası bir sözleşmenin yapılması amacıyla görüşmelerin yapılması zorunluluğunu gerektirmektedir. Ancak bir sözleşme yapma zorunluluğu bulunmamaktadır. Görüşmeler başarısızlıkla sonuçlanabilir ve devamında grev ya da diğer toplu eylemler gerçekleştirilebilir.

Çalışma koşullarının düzenlenmesi, sendikal özgürlüğe ve toplu görüşme hakkına ilişkin 87, 98 ve 154 sayılı Uluslararası Çalışma Örgütü (ILO) Sözleşmelerine göre, özgürce yapılan görüşmeler çerçevesinde, özgür işverenler ve özgür sendikalar tarafından geliştirilmelidir. Sözü edilen sözleşmeler, Devlete, bu sürece müdahale etmeme yükümlülüğü getirmektedir.

Avrupa Sosyal Şartının “Toplu Pazarlık Hakkı” başlıklı 6. maddesi: “Akit Taraflar, toplu pazarlık hakkının etkin biçimde kullanılmasını sağlamak üzere, çalışanlar ve çalıştıranlar arasında ortak görüşmeleri geliştirmeyi gerekli ve uygun olduğu durumlarda toplu sözleşme yoluyla iş koşullarının düzenlenmesi amacıyla çalıştıranların veya çalıştıran örgütlerinin çalıştıran örgütleriyle özgürce görüşmeleri yöntemini geliştirmeyi taahhüt ederler” hükmünü içermektedir.

1995 yılında, Avrupa Sosyal Şartı’nın 25. maddesi gereğince kurulan Bağımsız Uzmanlar Komitesi, “en temel sendikal ayrıcalık olan toplu görüşme hakkının çiğnenmesinin, sendikal özgürlüğün kendisinin ihlal edilmesine neden olacak nitelikte olduğunu” gözlemlemektedir.

Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nın 28. maddesinde “toplu görüşme ve sözleşme yapma hakları”’na açıkça yer verilmiştir.

Yukarıda yer verilen hükümler, toplu görüşmeyi bir hak olarak değerlendiren ve dolayısıyla Taraflara görüşmelerin yürütülmesi zorunluluğunu getiren yerleşik uygulamayı belirtmektedirler. Devletin ise, sözkonusu görüşmeleri engellememenin yanısıra, aksine destekleme şeklinde pozitif yükümlülüğü bulunmaktadır.

Mahkeme içtihadında, toplu görüşme hakkı açısından oldukça temkinli bir tutum sergilenmektedir. Sonuç itibariyle Mahkeme, Sözleşme’nin 11. maddesinin, sendikanın toplu görüşme amacıyla tanınması hakkını içermediğine hükmetmiştir (bk. 27.10.1975 tarihli Belçika Ulusal Polis Sendikası - Belçika kararı). Bu hüküm, işverene, sendikalarla toplu sözleşmeler yapma özel yükümlülüğünü de getirmemektedir (bk. 06.02.1976 tarihli İsveç Makinistler Sendikası - İsveç kararı). Ayrıca Mahkeme, 11. maddenin, sendika üyelerinin çıkarlarının korunması için kullanılacak araçların belirlenmesinde, her Devlete tercih özgürlüğü sunduğunu belirtmiş ve bu araçlar arasında toplu sözleşmelerin yanısıra, başka araçların da bulunduğunu vurgulamıştır (bk. 09.11.2000 tarihli Schettini ve Diğerleri - İtalya kabuledilebilirlik kararı, no: 29529/95). Mahkeme, çok yakın bir zamanda oluşturduğu içtihadında, genel yaklaşımını muhafaza ederek, toplu sözleşmelerin önemini güçlendirmiştir. Mahkeme, İsveç Makinistler Sendikası - İsveç davasında (karar), no: 53507/99), “toplu görüşme ve sözleşmelerin, sendikalara, üyelerinin çıkarlarının korunmasını sağlayan en önemli araçlar arasında yer aldığını” dile getirmektedir.

Wilson ve Gazeteciler Ulusal Birliği ve Diğerleri - Birleşik Krallık davasında verilen karar, özellikle ilgi çekicidir. Sonuç olarak Mahkeme bu kararın 46. paragrafında, “çıkarlarını korumak amacıyla çalışanların, sendikaya katılma hakkının, işverenlerine sendikaları aracılığıyla taleplerini iletmelerini veya çıkarlarını korumak amacıyla çalışanlar adına eylemlerde bulunmalarını istemekte ya da sağlamakta özgür olmaları önemlidir. Eğer çalışanlar bu olanaklara sahip değillerse, çıkarlarını korumak amacıyla sendikaya katılma özgürlüklerinin bulunduğunu söylemek yanıltıcı olur” ifadelerinin yer aldığını gözlemlemektedir.

Sendika kurma ve sendikaya katılma hakkı, toplu görüşme hakkı ve grev hakkına yakından bağlıdır. Sözleşme’nin 11. maddesinin belirttiği gibi, sendika kurma ve sendikaya katılma hakkının temel konusu, çalışanların çıkarlarını korumaktır. Ancak böyle bir koruma, toplu görüşme hakkı ve grev hakkı olmadan, tam ve etkili bir koruma olamaz. Mahkeme’nin birkaç kararında dile getirilen gösteriler gibi “diğer” araçlar, sadece ikincil bir yol olup, bu araçlar yoluyla aynı sonuçlara varılamaz. Bir yandan sendika kurma hakkı ile sendikaya katılma hakkı arasında ve diğer yandan toplu görüşme hakkı arasındaki organik bağ, işveren Devlet olduğunda daha da kuvvetlidir. Hiçbir özel çıkarın söz konusu olmadığı bu durumda, sendika üyelerinin çıkarını da göz önünde bulundurmak Devlete düşen bir görevdir.

Mevcut davada yapılan muhakemenin, bir yandan sendika kurma ve sendikaya katılma hakkı arasında ve diğer yandan toplu görüşme yapma hakkı arasındaki mevcut olan yakın bağı yansıtacak şekilde kaleme alınmasını arzu ederdik. Zaten bu da, uluslararası iş hukuku alanındaki izlenen uygulamaya uygun olacaktır.

Bu durumda Devlet müdahale etmiş ve T... B... S... ve Gaziantep Belediyesi arasında yapılan ve iki yıldır geçerli olan toplu iş sözleşmesini iptal etmiştir. Böyle bir müdahale Sözleşme’nin 11. maddesini ihlal etmiştir.

Mahkeme, karardaki 43 ve 44’üncü paragraflarında, bu müdahalenin demokratik bir toplumda haklı ve gerekli olup olmadığını araştırmaktadır. Oysa 46’ıncı paragrafta Mahkeme, davalı Devletin pozitif yükümlülüğünü yerine getirmediği gerekçesiyle Sözleşme’nin 11. maddesinin ihlal edildiği sonucuna varmıştır.

Sözleşme’nin 11. maddesinin ihlalini tespit etmek için, Devletin müdahalesinin haksız olduğuna, zira demokratik toplumda gerekli olmadığına dayanmak gerektiğine kanaat getirmekteyiz.

2. Devlet memurları, toplu görüşmeler yapma hakkını da kapsayan sendikal haklardan faydalanabiliyorlar mı? Sözleşme’nin 11. maddesinin 2. fıkrasının son cümlesi, bu maddede tanınan hakların kullanılmasında silahlı kuvvetler, kolluk mensupları veya devlet idaresinde görevli olanlar hakkında Devletin haklı sınırlamalar koymasına olanak tanımaktadır.

Böylelikle, getirilen sınırlamalar, öncelikle tamamen “meşru” olmalıdır. Yani kanun tarafından öngörülmüş olmalı ve söz konusu hakların “kullanılması” ile sınırlı kalmalıdırlar. Sınırlandırmalar, söz konusu hakların özüne zarar vermemelidir.

Sözleşme’nin 11. maddesi, üç kategoride bulunan kişilere böyle bir sınırlandırmanın getirilebileceğine yer vermektedir. Genel olarak silahlı kuvvetler ve kolluk mensuplarının sendikal haklarının sınırlandırılabileceği herkes tarafından kabul görse de, “devlet idaresinde” görevli memurlara da sınırlandırmaların uygulanıp uygulanamayacağı ya da bu kategoride bulunan devlet memurlarının durumunun farklı olup, 11. maddede tanınan hakların tamamından faydalanıp faydalanamayacakları sorusuna açık bir cevap bulunmamaktadır.

Sözleşme’nin 11. maddesi ile benzerlik taşıyan Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara ilişkin Uluslararası Sözleşmesi’nin 22. maddesi, kamu görevlilerine hiçbir atıfta bulunmadan sadece silahlı kuvvetler ve kolluk mensuplarına yer vermektedir.

Buna karşın, aynı konuya ilişkin Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklara ilişkin Uluslararası Sözleşme’nin 8. maddesi, sınırlandırmaya tabi olabilecek kişiler arasında kamu görevlilerini de kapsamaktadır.

Avrupa Sosyal Şart’ın 5. maddesi, silahlı kuvvetler ve kolluk mensuplarının haklarının sınırlandırılabileceğine yer vermektedir. Devlet idaresindeki görevli memurlara hiçbir atıfta bulunmamaktadır.

Türkiye’nin taraf olduğu ILO’nun 98 sayılı Sözleşmesi 6. maddesinde, bu sözleşmenin devlet memurlarına uygulanamayacağını belirtmektedir. Bununla birlikte ILO Bilirkişi Komisyonu, 1994 yılında yaptığı genel bir çalışmada, 6. maddenin sınırlandırma getiren bir madde olarak yorumlanması gerektiğini vurgulamış ve “bir yandan sözleşmenin uygulama alanı dışında tutulabilecek, Devletin idaresine özgü faaliyetleri bulunan devlet memurları ve diğer yandan, Hükümet tarafından görevlendirilen diğer kişiler, kamu işletmeleri ya da sözleşme teminatlarından faydalanması gereken özerk kamu kurumları” şeklinde bir ayrım yapmıştır.

Bu davada, farklı yerel devlet mamurları da dahil olmak üzere T... B... S... Sendikası üyelerinin ikinci kategoride bulunan devlet memurlarından oldukları açıkça ortadadır. Dolayısıyla kanımızca, bu kişilerin, 11. maddede öngörülen hakların tümünü kullanmalarına izin verilmelidir. (¤¤)

Full & Egal Universal Law Academy