Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi .A.İ.H.M. 2000/63235 Esas 2007/ Karar

(AİHS m. 6, 13, 14, 53, 1 Numaralı Protokol)

DAVANIN ESASI

I. Dava konusu olaylar

9. 1955, 1953, 1954, 1956, 1937, 1957, 1983 ve 1981 doğumlu olan başvurucular, Sonkakoski ve Sonkajarvi’de yaşamaktadırlar.

A. Sonkajarvi Emniyet Bölgesi’nin nakli

10. İlk beş başvurucu ve sonuncu başvurucu Bay Hannu Matti Lappalainen, Sonkajarvi Emniyet Bölgesi’nde çalışmaktaydılar. 1986’da yapılan bir toplu iş sözleşmesi uyarınca, ülkenin uzak bir bölgesinde çalıştıkları için maaşlarına bir ikramiye olarak eklenen uzak-bölge tazminatı (remote-area allowance) alma hakkına sahiptiler. Tazminat miktarları, söz konusu bölgenin uzaklığı temel alınarak hesaplanmaktaydı. 15 Mart 1988’de sonuçlanan bir toplu sözleşme ile uzak-bölge tazminatları kaldırılmıştı. Bu durum, Sonkajarvi’de çalışan devlet memurlarına ödenen maaşlarda bir azalmaya yol açacaktı. Böyle bir azalmayı engellemek üzere toplu sözleşme, onlara kişilere özgü aylık ücret zammı (monthly individual wage supplement) vermişti.

11. 1 Kasım 1990’da Sonkajarvi Emniyet Bölgesi, İçişleri Bakanlığının bir kararıyla Iisalmi Emniyet Bölgesi’yle birleştirilmiştir. Birleşmeyi takiben başvurucuların görev yerleri değişmiştir. Üstelik başvurucular kişiye özgü ücret zamlarını kaybetmişler ve Sonkajarvi’den Iisalmi’ye gitmeleri gerektiğinden evleri ile işyerleri arasında aldıkları yol, günde 50 kilometreye kadar artmıştır.

12. Başvuruculara göre, konuya ilişkin talepte bulunmalarının ardından 17 Kasım 1990’da Kuopio Emniyet Müdürlüğü, başvurucuların uğradıkları kayıpların tazmin edileceğini taahhüt etmiştir.

13. 25 Mart 1991’de İçişleri Bakanlığının Emniyet Birimi, Bölge Emniyet Müdürlüğünün isteği üzerine bu polis memurlarına ve görev yeri Sonkajarvi’den Iisalmi’ye kaydırılan diğer personele, kişi başına 84-118 Euro’ya karşılık gelen (EUR) 500-700 Fin Markı (FIM) tutarındaki kişilere özgü aylık maaş zamlarının ödenmesi hususunda kendisine yetki verilmesi için bir talepte bulunmuştur. Talepte, Maliye Bakanlığının 29 Aralık 1989’da kişilere özgü ücret zamlarına ilişkin bir talebi kabul ettiği ve mevcut durumla benzerlik taşıdığı iddia edilen bir davaya (Mäntyharju davası) yollama yapılmıştır. 3 Temmuz 1991’de Maliye Bakanlığı, böyle bir yetki veremeyeceği yanıtını vermiş ve talebi reddine ilişkin her hangi bir sebep göstermemiştir.

14. 1 Ekim 1992’de yerel emniyet güçleri bakımından ücret zamlarına ilişkin karar verme yetkisi, Bölge İdare Kurullarına devredilmiştir.

B. Kuopio Bölge İdare Kurulu önündeki işlemler

15. 19 Mart 1993’te başvurucular, uğradıkları kayıpların tazmin edilmesini talep ettikleri bir başvuru yapmışlar ve yukarıda anılan Mantyharju davasında alınan karara atıfta bulunmuşlardır. Başvurucular yyrıca o dönemde yürürlükte olan Anayasanın 5. maddesinde düzenlenmiş olan eşitlik ilkesine dayanmışlardır (94/1919 sayılı yasa).

16. Başvurucuların talebi dört yıl sonra 19 Mart 1997’de, Kuopio Bölge İdare Kurulu’nca reddedilmiştir. Kurul bu kararına şu gerekçeyi göstermiştir:

“Eski Sonkajarvi Emniyet Bölgesi’nin devlet memurları ... emniyet bölgelerinin birleştirilmesinden kaynaklanan zararlarının tazmin edilmesini ... talep etmişlerdir; bunun üzerine başvuruyu kabul eden İl Emniyet Müdürlüğü, evrakları İçişleri Bakanlığı Emniyet Birimine sunmuştur. 25 Mart 2007 tarihli bir yazıyla İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığına birleşmeden sonraki görev yeri Iisalmi olan devlet memurlarına 1 Kasım 1990’dan başlatılmak üzere geriye etkili olarak kişilere özgü maaş zamlarının ödenmesini tavsiye etmiştir.

3 Temmuz 1991 tarihli bir yazıyla Maliye Bakanlığı, talebi kabul edemeyeceğine karar verdiği hususunda İçişleri Bakanlığını bilgilendirmiştir.

Maliye Bakanlığının yanıtının ardından, kişilere özgü maaş zamları hususunda karar verme yetkisi Bölge İdare Kurullarına devredilmiştir. 28 Ocak 1993’te başvurucuların Bay Lappalainen tarafından temsil edildiği Bölge Polis Amirliğince düzenlenen müzakerelerin yapıldığı toplantıda, müzakerelerin benzer bir dava olan Uusimaa Bölgesi’ndeki Askola Emniyet Bölgesi göz önüne alınarak askıya alındığı kaydedilmiştir. Gerekli yetkiye sahip olan Maliye Bakanlığı, Sonkajarvi Emniyet Bölgesi’ne ilişkin iddialar hakkında daha evvelden kararını vermiş olduğundan; kurallara uygun olarak, Uusimaa’daki kararın Maliye Bakanlığının görüşünden ayrılması halinde, Kuopio Bölgesi’nde de bu karara uyulmasına karar verilmiştir. Uusimaa Bölge İdare Kurulu başvuruyu reddetmiş ve karar Yüksek İdare Mahkemesince onaylanmıştır. 19 Mart 1993 tarihli yazıda ya da Bay Pallonen’in 17 Ağustos 1994 tarihli daha sonraki ve ayrı iddiasında, Maliye Bakanlığı tarafından karara bağlanmış olan iddiaları desteklemek üzere hiçbir yeni gerekçe ileri sürülmemiştir.

Bölge İdare Kurulu, takdir hakkını kullanarak ve yetkili makamın daha evvelki kararına dayanarak, kararın kesin hüküm (res judicata) etkisi kazandığını kabul etmektedir. Bölge İdare Kurulu eşitlik ve adillik ilkelerini vurgulayarak, kararını ayrıca ülkenin her yerinde yaygın olan uygulamaya dayandırmaktadır.”

17. Bu sırada başvuruculardan biri Aralık 1996’da Adalet Bakanlığına şikayette bulunmuş, Bakanlık da 24 Ocak 1997 tarihli kararında başvurucuların başvurularına henüz bir yanıt almamış olduklarına dikkat çekmiştir.

C. Kuopio Bölge İdare Mahkemesi’ndeki yargılama

18. 25 Nisan 1997’de başvurucular, Bölge İdare Kurulunun kararına karşı itirazda bulunmuşlar ve davaya ilişkin olayların, özellikle de Emniyet Müdürlüğünce kendilerine taahhütte bulunulduğunun tespit edilmesini mümkün kılacağını ileri sürdükleri bir duruşmanın yapılmasını talep etmişlerdir. Kuopio Bölge İdare Mahkemesi, İl Emniyet Müdürlüğünün ve savcının (state attorney) itiraza ilişkin yanıtlarını almış ve bunları değerlendirip cevaplamaları için başvuruculara iletmiştir.

19. 8 Haziran 1998 tarihli kararında Bölge İdare Mahkemesi şu gerekçeleri göstermiştir:

“Maaşları etkileyen ücret artışlarının düzeltilmesi Bölge İdare Mahkemesinin yetkisi dışında kalır.

Meseleyi açıklığa kavuşturmak üzere, emniyet bölgelerinin birleştirilmesine ilişkin Bölge İdare Kurulu İl Emniyet Müdürlüğünün taahhütleri ya da meselenin başka şekilde nasıl ele alındığı hakkında tarafların ifadelerini almak gerekli değildir.

25 Mart 1991 tarihli yazıda İçişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığına Sonkajarvi Emniyet Bölgesi’nin Iisalmi Emniyet Bölgesi’yle birleştirilmesi (doğrusu: İçişleri Bakanlığı, nakil değil ödeme yapılmasını önerdi) ve görev yerlerinin değiştirilmesi nedeniyle duyulan rahatsızlığın, 1 Kasım 1990’dan başlatılmak üzere geriye etkili olarak aylık 500-700 FIM tutarında bir ücret zammı şeklinde tazmin edilmesini önermiştir. 3 Eylül 1992’de İçişleri Bakanlığı Emniyet Birimi ve Polis Derneği arasında ve 28 Ocak 1993’te Kupio Bölge İdare Kurulu İl Emniyet Müdürlüğü ile başvurucuların temsilcisi arasında müzakereler yapılmıştır.

18 Eylül 1992’de değiştirildiği biçimiyle Devlet Toplu Sözleşme Kararnamesi’nin (the State Collective Agreement Decree) 9(2) fıkrasına göre, Bölge İdare Kurulu, yerel polis güçlerindeki devlet memurları bakımından ücret zamları hakkında karar vermeye yetkilidir.

Bölge İdare Kurulunun, başvurucuların 19 Mart tarihli dilekçelerini bir düzeltme talebi olarak incelediği düşünülmelidir. Düzeltme talebi, eğer Maliye Bakanlığının 3 Temmuz 1991 tarihli kararından hesaplanırsa, Devlet Memurları Yasası’nın (State Civil Servants Act) 95(1) fıkrasında belirtilen süre içerisinde yapılmıştır.

1990’da Bölge İdare Kurulu İl Emniyet Müdürlüğünün, tazminata ilişkin bağlayıcı taahütlerde bulunma yetkisi yoktu. O dönemde konu hakkında karar verme yetkisi, 3 Temmuz 1991 tarihli yazısında talebi kabul edemeyeceği kanaatinde olduğunu bildirmiş olan Maliye Bakanlığındaydı. 1 Ekim 1992’den beri, yerel polisin ücretleri hakkında karar verme yetkisi Genel İdare Kurulunda (Country Administrative Board) bulunmaktadır.

Bölge İdare Kurulu, itiraz edilen kararını daha önce yetkili olan otoritenin kararına ve 3 Temmuz 1991’den sonra birleşme durumunun söz konusu olduğu diğer meselelerdeki personele hiçbir tazminatın verilmemiş olmasına dayandırmıştı. Bundan ötürü karar, o dönemde bütün ülkede yaygın olan uygulamaya dayanmaktadır.”

D. Yüksek İdare Mahkemesi’deki yargılama

20. 7 Temmuz 1998’de başvurucular, bir duruşma talep ederek ve diğer emniyet bölgelerindeki benzer durumlarda personele benzer maaş zamlarının yapıldığını vurgulayarak kararı temyiz etmişlerdir. Örnek olarak, Valtimo Emniyet Bölgesi’nin Nurmes Emniyet Bölgesi’yle birleştirilmesinin ardından 1 Aralık 1996’da bir polis memuruna kişiye özgü ücret zammı veren Pohjois-Karjala Bölge İdare Kurulu’nun 10 Ocak 1997 tarihli bir kararına dayanmışlardır.

21. 27 Nisan 2000’de Yüksek İdare Mahkemesi, İl Emniyet Müdürlüğünün ve savcının görüşlerini alıp bunlara cevap vermeleri için başvuruculara ilettikten sonra alt derece mahkemesinin kararını onamıştır. Gerekçelerini şöyle açıklamıştır:

“Yüksek idare mahkemesi davayı inceledi.

Emniyet bölgelerinin birleştirilmesinden doğan masrafların tazmin edileceği konusunda Kuopio Bölge İdare Kurulu İl Emniyet Müdürlüğü tarafından verilen taahhütlerin, olayda hiçbir hukuki etkisi yoktur. Dolayısıyla bir duruşmanın yapılması açıkça gereksizdir. Buna göre, Yüksek İdare Mahkemesi İdari Yargılama Usulü Hakkında Kanun’un 38(1) fıkrası uyarınca temyiz edenlerin duruşma talebini reddeder.

Kararı temyiz edenler 19 Mart 1993 tarihli yazılarında, emniyet bölgelerinin naklinden doğan masraflarının kişiye özgü ücret zammı şeklinde tazmin edilmesini talep etmişlerdir. 1 Kasım 1992’de 18 Eylül 1992’de değiştirilmiş biçimiyle Devlet Toplu Sözleşme Kararnamesi’nin 9(2) fıkrası uyarınca yerel polis bakımından ücretler hakkında karar verme yetkisi, Bölge İdare Kuruluna devredilmiştir.

Temyiz davası açan davacıların, söz konusu kişiye özgü ücret zammına yasadan doğan bir hakları yoktur. Kuopio Bölge İdare Kurulu, takdir alanını aşmamıştır. Bölge İdare Kurulunun kararı hukuka aykırı değildir. Bu nedenle Yüksek Mahkeme, İdari Yargılama Usulü Hakkında Kanun’un 7(1) fıkrasını dikkate alarak, bu durumda kesinleşen Bölge İdare Kurulunun vardığı kararı bozmak için herhangi bir neden görememektedir.”

II. Konuyla ilgili iç hukuk ve uygulama

A. Kişiye özgü ücret zammı

22. Memurlara sağlanan soğuk-bölge ödeneğinin ödenmesi bakımından toplu sözleşmenin uygulanmasına dair 26 Nisan 1988 tarihli uygulama yönergesi:

“Yeni toplu sözleşmenin kapsamında olmayan bir yerel idarede çalışan bir memur (29 Şubat 1988 tarihinden önce), … yerel idarede çalıştığı müddetçe böyle bir ödenek alma hakkına sahiptir. Kişiye özgü ücret zammına hak sahibi olan bir memura, geçici ya da ikame olarak başka bir memurun görevlerini yerine getirmesi talimatı verildiğinde ya da görev yeri daha önceki uzak-bölge ödeneğinin ödenmediği bir yerel idareyle birleştirildiğinde, söz konusu memur diğer görevleri yerine getirdiği sürece kişiye özgü ücret zammı alamaz; çünkü ücret zammını almak için memur, ücret zammı hakkının doğduğu bir yerel idarede görev yapıyor olmalıdır.”

Başvuruculara göre bu yönerge, mevcut duruma uygun değildi. Yönerge yalnızca dönemlik nakillere ilişkindi; halbuki başvurucuların görev yerinin nakli kalıcı nitelikte idi.

23. 25 Mart 1991 tarihli talebinde İçişleri Bakanlığı Emniyet Birimi, Maliye Bakanlığının 29 Aralık 1989’da Pertunmaa Emniyet Bölgesi’nin Mantyharju Emniyet Bölgesi’ne nakledilmesi üzerine kişilere özgü ücret zamlarına ilişkin bir talebi kabul ettiği ve mevcut durumla benzer olduğu ileri sürülen bir davaya yollama yapmıştır (Mantyharju davası).

24. 3 Temmuz 1991’de Maliye Bakanlığı, görev yeri Askola Emniyet Bölgesi’nin Mantsala ve Porvoo Emniyet Bölgesi’leriyle birleştirilmesi üzerine görev yeri değişen memurun ev ile iş arasında yolculuk etmek için yaptığı masrafların tazmin edilmesine ilişkin bir talebini reddetmiştir. Karar, 7 Nisan 1993 tarihinde Uusimaa Bölge İdare Kurulu ve 7 Aralık 1994 tarihinde Yüksek İdare Mahkemesince onaylanmıştır.

25. Pohjois-Karjala Bölge İdare Kurulu, 10 Ocak 1997 tarihli bir kararıyla, Valtimo Emniyet Bölgesi’nin Nurmes Emniyet Bölgesi’yle birleştirilmesi üzerine, bir polis memuruna birinci derecede bir soğuk-bölge ödeneği ve buna ilaveten ikinci derece (Valtimob) ile birinci derece (Nurmes) soğuk bölge ödenekleri arasındaki farkı tazmin etmek üzere kişiye özgü ücret zammı vermiştir (Nurmes davası).

B. Duruşma

26. İdari Yargılama Usulü Hakkında Kanunun (586/1996 numaralı yasa) 38(1) fıkrası, özel tarafın (private party) talebi halinde, duruşma yapılmasını öngörmektedir. Bununla birlikte, eğer bu talebin kabuledilemez olduğuna hükmedilirse ya da talep derhal reddelirse veyahut duruşmanın yapılması davanın veya koşulların niteliğinden ötürü açıkça gereksiz ise, duruşma yapılmayabilir.

27. Hükümetin hazırladığı İdari Yargılama Usulü Hakkında Kanun Tasarısı hakkındaki açıklayıcı rapor, Sözleşme’nin 6. maddesinde öngörüldüğü gibi duruşma hakkını ve söz konusu yasanın 38(1) fıkrasında belirtildiği üzere idari meselelerde bir duruşmanın yapılmasının açıkça gereksiz olduğu durumlarda duruşma yapılmaması olanağını incelemiştir. Raporda, bir duruşmanın, odaklanılmış ve hızlı bir yargılamaya katkıda bulunduğu, fakat her zaman artı bir değer getirmediği; idari yargının esnek ve düşük maliyetli olma özelliğinin zayıflatılmamasının sağlanması gerektiği kaydedilmiştir. Buna göre bir duruşma, meselelerin açıklığa kavuşturulması için gerekli olduğunda ve davanın bütünü bakımından yararlı olduğunda yapılır.

III. Konuyla ilgili uluslararası hukuk ve uygulama

28. Mahkeme’nin Pellegrin - Fransa kararında (no. 28541/95, Büyük Daire kararı) rehber aldığı uluslararası hukuk ve uygulama, söz konusu kararda özetlenmiştir (bk. parag. 37-41).

29. 7 Aralık 2000’de yürürlüğe giren Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı’nın etkili bir hukuk yolu ve adil yargılanma hakkına ilişkin 47. maddesi şöyledir:

“Birlik hukuku tarafından teminat altına alınmış olan hakları ve özgürlükleri ihlal edilen herkes, bu maddede belirtilen şartlara uygun olarak bir mahkemede etkili bir hukuk yoluna başvurma hakkına sahiptir.

Herkes, daha önceden yasa ile tesis edilmiş, bağımsız ve tarafsız bir mahkemede makul bir süre içinde yapılacak adil ve kamuya açık bir duruşma yapılması hakkına sahiptir. Herkes, görüş alma, savunma ve temsil edilme imkanına sahip olmalıdır.

Gerekli imkanlara sahip olmayan herkese, bu yardımın adalete etkili bir şekilde ulaşılmasının sağlanması için gerekli olması koşulu ile hukuki yardım sağlanmalıdır.”

30. Özgün haliyle Şartı kaleme alan ve sonunda Avrupa Anayasası’nı kuran Anlaşma Senedi’ne dahil eden Sözleşme İcra Kurulunun yönetiminde hazırlanan Temel Haklar Şartı’na Dair Açıklamalar, Şart’la eşit güce sahip değildir. Bununla birlikte, “Şart hükümlerinin açıklığa kavuşturulmasını amaçlayan değerli bir yorum aracıdır.”

Özet:

“İHAS’ın 6(1) fıkrasına tekabül eden 47. maddenin ikinci fıkrası:

‘Herkes, kişisel hak ve yükümlülükleri ile hakkındaki bir suç isnadının karara bağlanmasında, hukuken kurulmuş bağımsız ve tarafsız bir yargı yeri tarafından, makul bir sürede, adil ve aleni olarak yargılanma hakkına sahiptir. Karar aleni olarak açıklanır. Ancak duruşmayı izleyenler ve basın mensupları, çocuk ve gençlerin menfaatlerini veya tarafların özel yaşamlarını korumanın gerektirmesi halinde ve adaletin zarar göreceği özel hallerde mahkemenin kesinlikle gerekli olduğuna inandığı ölçüde, demokratik bir toplumdaki genel ahlak, kamu düzeni veya ulusal güvenlik amacıyla duruşmanın tamamından veya bir bölümünden çıkarılabilir.’

Birlik hukukunda adil yargılanma hakkı, medeni hukuktan doğan haklar ve yükümlülükler ile sınırlı değildir. Mahkeme’nin Les Verts - Avrupa Parlamentosu kararında belirttiği gibi (294/83 sayılı 23 Nisan 1986 tarihli karar) bu, Birlik’in hukuk devleti üzerine kurulan bir topluluk olmasının neticelerinden birisidir. Yine de İHAS’ın sağladığı güvenceler Birlik’e, kapsamları haricinde her anlamda benzer bir yolla uygulanır.”

Avrupa Birliği hukuku bağlamında 47. madde, Sözleşme’nin 6. maddesindeki anlamıyla kişisel hak ve yükümlülükler ya da cezai meselelerle sınırlı değildir. Bu anlamda Şart, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın mevcut içtihatlarını kodifiye etmiştir (bk. Marguerite Johnston-Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary davası, aşağıda parag. 60’ta belirtildi).

KARAR GEREKÇESİ

I. Sözleşme’nin 6(1) fıkrasının ihlal edildiği iddiası

31. Başvurucular, memur olarak çalışma koşullarına ilişkin yargılamanın çok uzun sürmesi ve davanın herhangi bir aşamasında bir duruşmanın yapılmamış olması nedeniyle Sözleşme’nin 6(1). fıkrasına dayanarak şikayette bulunmuşlardır.

İlgili hüküm şöyledir:

“Herkes, kişisel hak ve yükümlülükleri ile hakkındaki bir suç isnadının karara bağlanmasında, ... yargı yeri tarafından, makul bir sürede, adil ve aleni olarak yargılanma hakkına sahiptir. ”

A. Tarafların iddia ve savunmaları

1. Başvurucular

32. Başvurucular, hükümetin polis memuru sıfatlarından dolayı bazılarına 6. maddenin uygulanabilir olmadığına ilişkin savına itiraz etmişlerdir. Başvurucular hizmet ve ücretlerinin, kamu hukukunun verdiği gücü kullanmakla ilişkili olmadığını vurgulamışlardır. Tehlikede olan şey, kendilerinin ücret haklarıdır. Bu hak, bir özel hukuk karakteri taşımaktadır. Ücretlerinin miktarı, işveren ile işçi arasında yapılan toplu sözleşme tarafından düzenlenmiş sözleşmesel bir meseledir. Başvurucular, görev yerlerinin taşınmasına karar verilmesinden ötürü şikayetçi olmadıklarını vurgulamışlardır. Bu dava kamu gücünün kullanımı, işe alma, terfi ya da işe son vermeyle de ilgili değildir. Ayrıca uyuşmazlık, emekli aylıklarıyla da bağlantılıdır.

33. Başvurucular, yargılamanın ilk başvurularını yaptıkları 17 Kasım 1990 tarihinde başlamış olduğu görüşündedirler. Başvurucular, 19 Mart 1993’te devletle yapılan ve sonuç alınamayan müzakerelerden yaklaşık iki yıl sonra Bölge İdare Kuruluna başvurmuşlardır. İçişleri Bakanlığı ve Bölge İdare Kuruluna başvurmaları gereklidir; çünkü bu başvurular, dava açmak için bir ön koşuludur. Başvurucular, ilk olarak kuruldan bir karar almaksızın Bölge İdare Mahkemesine başvuramazlardı. Dava 27 Nisan 2000 tarihinde sona ermiştir. Başvurucular Hükümetin Askola davasının neticesinin beklenmesinin zaruri olduğu savına karşılık, o olayın kendilerininkiyle benzer olmadığını ileri sürerek itiraz etmişlerdir. Her halükarda, o davanın sonucu 7 Aralık 1994’te kesinleşmiştir. Başvurucular süratle hareket etmişlerdir. Dava, temel geçim kaynaklarını ilgilendirmektedir.

34. Son olarak başvurucular, olayın kendine özgü koşullarına ilişkin ifadelerinin dinlenmesi amacıyla bir duruşmanın yapılmış olmasının gerektiğini ileri sürmüşlerdir. İdare onlara tazminat taahhüdünde bulunmuştur. Aslında bir duruşmanın yapılması açıkça gereksiz olmadığından, İdari Yargılama Usulü Hakkında Kanun’un 38(1) fıkrası, bir duruşmanın yapılmasını gerektirmektedir.

2. Hükümet

35. Hükümet, büro yardımcısı olanlar dışında, başvurucuların görevlerinin kamu hukukunca verilen gücün kullanımına doğrudan katılım olduğu ve bu görevlerin devletin genel menfaatlerini korumak üzere oluşturuldukları gerekçesiyle, olayda Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanabilir olmadığını savunmuş ve bu bağlamda yukarıda değinilen Pellegrin - Fransa kararına (bk. parag. 66) dayanmıştır. Büro yardımcısının görevinin dolaylı katılım oluşturup oluşturmadığı pek açık değildir. Bununla beraber Hükümet, Mahkeme’nin Sözleşme’nin 6. maddesini polis teşkilatında görev yapan bir avukat bakımından uygulanamaz bulduğu Veresova - Slovakya (no. 70497/01, 1 Şubat 2005 tarihli kabuledilebilirlik kararı) kararında gösterdiği nedenlere yollama yapmıştır. O kararda Mahkeme, “emniyetin görev ve sorumluluklarının niteliği göz önüne alınarak, başvurucunun çalışmasının kamu gücünün kullanımına ve devletin genel menfaatlerini korumayı amaçlayan görevlere doğrudan bir katılım olarak görülebileceği”ne hükmetmiştir. Polis memurlarının hak ve yükümlülükleri ise, Sözleşme’nin 6. maddesi bakımından “kişisel” (civil) olmaktan ziyade belirgin bir biçimde “kamusal” (public) bir unsuru içerir. Başvurucuların maddi menfaatlerinin teklikede olduğu iddiası, davayı 6. maddenin kapsamına sokmak için yeterli değildir; zira “bir dava, yalnızca ekonomik bir meseleye ilişkin olmakla kişisel hale gelmez.” (bk. 21.11.1997 tarihli Pierre-Bloch - Fransa kararı, parag. 51). Bu nedenle o şikayetler, Sözleşme’yle konu bakımından bağdaşmaz şikayetlerdir.

36. Ayrıca hükümet, söz konusu maaş zammına ilişkin yasadan doğan bir hak bulunmadığı gerekçesiyle de Sözleşme’nin uygulanabilirliğe itiraz etmiştir. Başvurucuların, eski uzak-bölge ödeneği yerine ücret zammı ödenmesine ilişkin toplu sözleşme ve uygulama yönergesine dayanan bir hak veya menfaatleri bulunmamaktadır. Dolayısıyla bütün başvurucuların şikayetleri, Sözleşme’yle konu bakımından bağdaşmamaktadır.

37. Mahkeme’nin aksi yönde karar vermesi halinde hükümet, her halükarda Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının ihlal edilmediğini ileri sürmüştür. Hükümete göre yargılama, başvurucuların Bölge İdare Mahkemesine başvurdukları 25 Nisan 1997’de başlamış ve 17 Nisan 2000’de Yüksek İdare Mahkemesinin kararıyla sona ermiştir. Dava karmaşık değildir; Bölge İdare Kurulu işlemleri durdurmuştur; çünkü başvurucular bakımından soruna ilişkin karar halihazırda verilmiş olduğu halde, farklı emniyet bölgelerindeki personele eşit biçimde davranmak amacıyla, Askola davasının sonucunu beklenmiştir. Bölge İdare Kurulunun başvurucuların talebini incelediği dört yıllık süre dikkate alınamaz; zira bu usul, yargılama demek değildir; ve bu nedenle yargılama süresinin hesabıyla ilgisi yoktur. Dava temel geçim kaynağına ilişkin değildir; bu nedenle veya başka herhangi bir gerekçeyle ve özellikle ivedi de değildir. 3 Temmuz 1991 ve 19 Mart 1993 tarihleri arasında meselenin müzakere yoluyla çözülmesi için uğraşılmıştır. Müzakereler süresince başvuruculara, bir ücret zammının ancak Yüksek İdare Mahkemesinin Askola davasındaki alt derece mahkemesinin verdiği kararı bozması halinde verilebileceği bildirilmiştir.

38. Bir duruşmanın yapılmamış olması konusunda hükümet, Bölge İdare Mahkemesinin başvurucuların bir duruşmada ortaya koymak istedikleri olayların davanın sonucu için önemli olmadığına ilişkin tesbitine ve Yüksek İdare Mahkemesinin Bölge Emniyet Müdürlüğünce verilen taahhütlerin yasal bir hükmünün olmadığına ilişkin tesbitine dikkat çekmiştir. Bu mahkemelerin ikisi de bir duruşmanın yapılmasını gereksiz bulmuşlardı. Başvuruculara ek yazılı görüş bildirmeleri için bir fırsat verilmiştir. Sorun yaratan mesele tekniktir ve ilgili belgelere dayanmaktadır. Dava dosyası ve tarafların yazılı beyanları üzerinden yeterince aydınlatılamayacak maddi veya hukuki bir problem yoktur. Başvurucuların şahsen dinlenmesiyle edinilecek ek bir bilgi bulunmamaktadır.

B. Mahkeme’nin görüşü

1. Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanabilirliği

39. Hükümet, Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanabilirliğini iki bakımdan tartışma konusu yapmıştır: bir “hakkın” bulunup bulunmadığı ve hakkın “kişisel” nitelikte olup olmadığıdır.

(a) Bir hakkın varlığı

40. İlk olarak Mahkeme, mevcut davada bir “hak” bulunup bulunmadığını araştıracaktır. Mahkeme’nin içtihatlarında belirtilen ilkeler uyarınca (bk. diğer kararların yanı sıra, 27.10.1987 tarihli Pudas - İsveç kararı, parag. 31), iç hukukta tanınmış olduğu en azından savunulabilir gerekçelerle söylenebilecek olan bir “hak” üzerindeki uyuşmazlık, gerçek ve ciddi bir uyuşmazlık olmalıdır; bu uyuşmazlık bir hakkın fiilen varlığıyla ilgili olmayabilir, fakat hakkın kapsamına ve kullanılma biçimine ilişkin olabilir ve nihayet yargılamanın sonucu, söz konusu hak bakımından doğrudan belirleyici olmalıdır.

41. Mahkeme, Bölge Emniyet Müdürlüğünün başvuruculara tazminat taahhüt etmiş olmasının tartışılmadığını kaydeder. Ayrıca dava dosyası, başvurucularınkinden tümüyle farklı olmayan durumlarda kişilere özgü ücret zamlarının verilmiş olduğunu ortaya koymaktadır. Kaldı ki ulusal mahkemeler, başvurucuların iddialarını temelsiz olma nedeniyle reddetmemişlerdir. Başvurucuların iddialarının reddedildiği doğru olmakla beraber, idare mahkemeleri başvuruyu esastan incelemiş ve bu suretle onların hakları üzerindeki uyuşmazlığı karara bağlamış sayılabilirler. Mahkeme başvurucuların, böyle bir ardalan karşısında bir haklarının bulunduğunu savunulabilir gerekçelerle iddia edebilecekleri kanaatindedir. (bk. diğer kararların yanında, 27 Nisan 1989 tarihli Neves e Silva - Portekiz kararı, s. 14, parag. 37).

(b) Hakkın kişisel niteliği

42. İkinci olarak mahkeme, hükümetin yukarıda geçen Pellegrin kararına dayanan, polis memurları gibi devlet memurlarının hizmet koşullarına ilişkin meseleler madde kapsamına girmeyeceği için, Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanabilir olmadığına ilişkin savını incelemiştir. Mevcut dava, memur olan ilk beş başvurucunun ve sonuncu başvurucu Bay Hannu Matti Lappalainen’in bir ücret zammı almaya haklarının bulunup bulunmadığının karara bağlandığı bir davayla ilgilidir. Bu sorunu karara bağlamak üzere Mahkeme, Pellegrin kararının ardalanını ve varlık nedenini (ratio’sunu) ve daha sonraki olaylarda nasıl uygulandığını hatırlatmalıdır.

1. İçtihadın özeti

43.Pellegrin kararından önce Mahkeme, devlet memurlarının işe alınma, terfi etme ve hizmetinin sona ermesine ilişkin uyuşmazlıkların, genel bir kural olarak Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının kapsamı dışında kaldığına hükmetmiştir. Bununla beraber bazı kararlarda, kapsam dışında bırakmaya ilişkin genel kuralın sınırları çizilmiş ve açıklığa kavuşturulmuştur. Örneğin Francesco Lombardo - İtalya (26 Kasım 1992 tarihli karar, parag. 17) kararı ve Massa - İtalya (24 Ağustos 1993 tarihli karar, s. 20, parag. 26) kararında Mahkeme, başvurucuların şikayetlerinin memurların “işe alınmaları” veya “terfi etmeleri” ile ilgili olmadıklarını, ama sadece dolaylı olarak hizmetin sona erdirilmesiyle ilgili olduklarını, çünkü hizmetin sona ermesinden sonra doğan sırf maddi hakları içerdiğini kabul etmiştir. Bu koşullar altında Mahkeme, İtalyan Devletinin söz konusu emekli aylıklarını ödeme yükümlülüğünü yerine getirirken “takdir yetkisi” kullanmıyor olması ve özel hukuka tabi bir iş sözleşmesinin tarafı olan bir işverenle benzerliği karşısında, başvurucuların iddialarının Sözleşme’nin 6(1). fıkrası anlamında “kişisel” nitelikte olduğuna karar vermiştir.

44. Öte yandan, Neigel - Fransa (17 Mart 1997 tarihli karar, parag. 44) davasında başvurucunun itiraz ettiği karar, memuriyet kadrosuna yeniden alınma talebinin reddine ilişkin bir karar olup, Mahkeme bu kararın “başvurucunun ‘işe alınması’, ‘terfi etmesi’ ve ‘hizmetinin sona ermesi”yle ilgili bir karar olduğunu belirtmiştir. Ancak başvurucunun yeniden işe alınmış olsaydı alacak olduğu maaşların ödenmesine ilişkin talebi de, Sözleşme’nin 6(1). fıkrasını uygulanabilir kılmamıştır; çünkü idare mahkemeleri tarafından böyle bir tazminata hükmedilmesi, “yeniden işe almamanın hukuka aykırı olduğuna dair doğrudan bir ön tespite dayanacaktır”. Bu nedenle Mahkeme, uyuşmazlığın Sözleşme’nin 6(1). fıkrası anlamında “kişisel” bir hakka ilişkin olmadığına karar vermiştir.

45. Diğer kararlara göre Sözleşme’nin 6(1). fıkrası, söz konusu talebin, ücretin ödenmesi gibi “tamamen ekonomik” bir hakka (bk. 2 Eylül 1997 tarihli De Santa - İtalya, Lapalorcia - İtalya kararı, parag. 18 ve parag. 21; 2 Eylül 1997 tarihli Abenavoli - İtalya kararı, parag. 16) ya da “esas itibarıyla ekonomik” bir hakka (bk. 2 Eylül 1997 tarihli Nicodemo - İtalya kararı, parag. 18) ilişkin olduğu durumlarda uygulanmış ve “ilgili makamların takdir yetkisi” tartışma konusu yapılmamıştır (bk. 24 Ağustos 1998 tarihli Benkessiouer - Fransa kararı, parag. 29-30; 24 Ağustos 1998 tarihli Couez - Fransa kararı, parag. 25; 29 Temmuz 1998 tarihli Le Calvez - Fransa kararı, parag. 58 ve 9 Haziran 1998 tarihli Cazenave de la Roche - Fransa kararı, parag. 43).

46. Mahkeme Pellegrin kararına konu olan olayı incelemeye başladığında (bk. parag. 60) yukarıdaki içtihadının, kamu sektöründe çalışanların hizmet koşullarına ilişkin çıkardıkları uyuşmazlıklarda, Sözleşmeci Devletlerin Sözleşme’nin 6(1). fıkrası bakımından yükümlülüklerinin kapsamı hususunda bir dereceye kadar belirsizlik bulunduğunu düşünmüştür. Mahkeme, “kamu görevi” (civil service) terimine özerk bir yorum getirmek suretiyle bu belirsizliğe son vermeyi istemiştir. Mahkeme bu yorumun, Sözleşme’ye taraf devletlerde çalışmaya ilişkin ulusal sisteme ne olursa olsun ve ayrıca idari makam ile kamu görevlisi arasındaki ilişki ne olursa olsun, aynı veya eşdeğer görevleri yapan kamu görevlilerine eşit davranılmasına imkan vereceğini düşünmüştür.

47. Bu amaçla Mahkeme, çalışanın görev ve sorumluluklarının niteliğine dayanan işlevsel bir kriter getirmiştir. Genel yarara ilişkin veya kamu hukukunca verilen gücün kullanımına katılmayı içeren görevlerde bulunanlar, devletin egemen gücünün bir kısmını ellerinde tutmaktadır. Bu nedenle devletin, bu memurlardan özel bir güven ve sadakat bağıyla bağlanmalarını istemekte meşru menfaati vardır. Öte yandan “kamu yönetimi” unsuru içermeyen diğer kadrolar bakımından böyle bir menfaat bulunmamaktadır (bk. yukarıda belirtilen karar, parag. 65). Bu nedenle Mahkeme, sadece devletin ya da diğer idari makamların genel yararını korumakla görevli kamu gücünü elinde bulunduran sıfatıyla hareket ettikleri ölçüde, görevleri belirli kamu hizmeti faaliyetleri türünden olan kamu görevlilerince çıkarılan uyuşmazlıkların Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının kapsamı dışında bırakıldığına hükmetmiştir. Bu tür faaliyetlerin açık bir örneği, silahlı kuvvetler ve polisin faaliyetleridir (bk. parag. 66). Mahkeme, idari makamlar ile kamu hukukunca verilen gücün kullanımına katılmayı içeren memuriyetleri işgal eden görevliler arasındaki her hangi bir uyuşmazlığa Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının uygulanmasının gerekmediği sonucuna varmıştır (parag. 67).

48. Mahkeme, Pellegrin’in üslubunun kategorik olduğunu gözlemlemektedir; memuriyetin söz konusu kategoriye ait olması halinde, uyuşmazlıkların niteliklerine bakılmaksızın, bütün uyuşmazlıklar Sözleşme’nin 6. maddesinin dışında tutulmuştur. Bir tek istisnaya izin verilmiştir: emekli maaşlarına ilişkin bütün uyuşmazlıklar Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının kapsamı içerisinde kalmıştır; çünkü emeklilikle birlikte, çalışanlar ile ilgili makamlar arasındaki bağ kopmaktadır; bundan sonra çalışanlar kendilerini bütünüyle özel hukuka tabi olarak çalışanlarla benzer bir durum içerisinde bulmaktadırlar; bu durumda onları devlete bağlayan özel güven ve sadakat ilişkisi kesilmekte ve çalışan artık devletin egemen gücünün bir kısmını elinde tutamaz hale gelmektedir (bk. yukarıda belirtilen karar, parag. 67).

49. Mahkeme’nin işlevsel bir kriteri uygularken, Sözleşme’nin konusuna ve amacına uygun olarak, Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının sağladığı güvencelere ilişkin istisnaların dar yorumlanması gerektiğini vurguladığını kaydetmek gerekir (bk. parag. 64-67). Bu durum, kamu görevlilerinin kendilerine sağlanan pratik ve etkili korumadan yoksun bırakılabildikleri durumları sınırlandıracaktır (bk. 27.06.2000 tarihli Frydlender - Fransa Büyük Daire kararında teyit edildiği gibi, no. 30979/96, parag. 40).

2. İçtihadın geliştirilmesine ihtiyaç olup olmadığı

50. Bu konudaki içtihadın gelişme zincirinin önemli halkalarından biri olan Pellegrin kararı, başvurucunun memuriyetinin yetki ve görevleri dikkate alınarak, kamu hukukunca verilen gücün kullanımına doğrudan yahut dolaylı katılımını ve devletin veya diğer kamusal makamların genel menfaatlerini korumak üzere tasarlanmış görevleri gerektirip gerektirmediğini, her bir olayda ayrı ayrı tesbit etmeye elverişli bir kavram temin etmeyi amaçlamıştır. Bu nedenle başvurucunun, bu memuriyet kategorilerinden birinin içinde, gerçekten de kamu gücünün kullanımına giren nitelikte, yani başvurucunun pozisyonunun devlet hiyerarşisi içerisinde yeterince önemli ya da bir devlet gücünün elde tutulduğundan bahsedilebilecek düzeyde olup olmadığının saptanması gerekmekteydi.

51. Bununla beraber mevcut dava, işlevsel kriterin bizzat kendisinin anormal neticelere yol açabileceğini göstermiştir. Söz konusu dönemde başvurucular, İçişleri Bakanlığında çalışmaktadır. Bunlardan beşi, yukarıda tanımlanan kamu hizmetinin özel faaliyet türlerinden olan polis memuru olarak çalışmaktadır. Bu faaliyet türü, kamu hukukunca verilen gücün kullanımına doğrudan katılımı ve devletin genel menfaatlerini korumak üzere tasarlanmış görevleri gerektirmektedir. Büro yardımcısı olan başvurucununki ise, herhangi bir karar verme yetkisinin veya kamu gücünün doğrudan ya da dolaylı diğer bir kullanımının söz konusu olmadığı, tamamen idari bir görevdir. Dolayısıyla onun görevi, kamu sektöründe ya da özel sektörde çalışan herhangi bir büro yardımcısının görevinden farklı değildir. Yukarıda değinildiği gibi Pellegrin, polisi açıkça kamu gücünün kullanımına ait olan faaliyetlerin tam bir örneği olarak göstermiş ve bu suretle bütün bir kategoriyi Sözleşme’nin 6. maddesinin kapsamı dışında bırakmıştır. Pellegrin’deki yaklaşımın tam anlamıyla uygulanması halinde, mevcut davada büro yardımcısı başvurucu Sözleşme’nin 6(1). fıkrasında güvence altına alınan haklardan yararlanacak olduğu halde, polis memuru olan diğer başvurucuların yararlanamayacakları açıkça ortaya çıkmıştır. Uyuşmazlığın bütün başvurucular bakımından aynı olduğu gerçeği ise dikkate alınmayacaktır.

52. Üstelik Pellegrin’den beri karara bağlanmış davalar üzerinde yapılan bir inceleme, başvurucuların görevlerinin niteliğini ve statüsünü tayin etmenin kolay bir iş olmadığını göstermektir; kaldı ki başvurucunun çalıştığı kamu hizmeti kategorisi, onun gerçek rolü üzerinden her zaman açıkça ayırdedilememekteydi. Bazı davalarda bireyin görevlerinin nitelikleri dikkate alınmaksızın, Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanabilirliğini kaldırmak için yeterli olan belirli bir kamu hizmeti sektörüne dahil olmanın ölçüsü kolayca anlaşılmamaktaydı.

Örneğin Kepka - Polonya kabuledilebilirlik kararında (no. 31439/96 ve 35123/97) Mahkeme, başvurucunun yangın söndürme işine uygun olmamasına rağmen, kariyeri süresince ulusal itfaiye hizmetinde öğretmen olarak çalıştığını; araştırma yapma ve hassas bilgilere erişimi kapsayan bu görevlerin devletin egemen gücünü kullandığı ulusal savunmanın alanına girdiğini ve başvurucunun en azından dolaylı olarak devletin genel menfaatlerini korumak üzere tasarlanmış görevlerin yerine getirilmesine katıldığını kabul etmek gerektiği kanaatine varmıştır (bk. aksi yönde bir karar, yukarıda geçen Frydlender - Fransa kararı, parag. 39). Bu durumda 6. madde uygulanamazdı. Bir diğer örnek, başvurucunun Rus donanmasının faal bir memuru, üçüncü derece bir kaptan olduğu ve dolayısıyla “devletin egemen gücünün bir kısmını elinde tutma” kapasitesine sahip olduğu Kanayev - Rusya kararında (27 Temmuz 2006 tarihli 43726/02 numaralı karar, parag. 18), uyuşmazlık konusunun seyahat masraflarına ilişkin lehteki bir mahkeme kararının icra edilmemesi olmasına rağmen, Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının uygulanamayacağına hükmedilmiştir. Yukarıda belirtilen Veresova - Slovakya kararında polis teşkilatında görev yapan bir avukat bakımından emniyet hizmetinin bir bütün olan görev ve yetkilerinin niteliğine dayanarak ve başvurucunun emniyet teşkilat içerisindeki bireysel rolünü açık bir biçimde dikkate almaksızın bu teşkilatta görev yaptığına bakarak, bu avukat Sözleşme’nin 6(1) fıkrasının dışında bırakılmıştır.

53. Üstelik kelime anlamıyla alındığında “işlevsel yaklaşım”ın, başvurucunun pozisyonunun bir devlet görevlisi olarak diğer herhangi bir davacıdan farklı olmadığı uyuşmazlıkları ya da bir diğer ifadeyle işçi ve işveren arasındaki uyuşmazlığın özellikle “özel bir güven ve sadakat bağı” ile işaretlenmediği durumları da Sözleşme’nin 6. maddesinin dışında bırakmayı gerektirmesi bilhassa dikkat çekicidir.

54. Bununla beraber, Dairenin yaptığı gibi (13 Ocak 2004 tarihli kabuledilebilirlik kararı), fakat farklı nedenlere dayanarak Büyük Daire’nin Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının uygulanabilir olduğu sonucuna ulaştığı Martinie - Fransa (12 Nisan 2006 tarihli kabuledilebilirlik kararı, no. 58675/00, parag. 30) kararında, uyuşmazlığın niteliğinin değil, ama başvurucunun pozisyonun belirleyici (desicive) olduğu kabul edilmiştir. Daire, başvurucunun yükümlülüklerinin Sözleşme’nin 6(1). fıkrası anlamında “kişisel” oldukları sonucuna varırken, temel olarak başvurucu ve devlet arasındaki uyuşmazlığın niteliğini, yani yetkisiz olarak yapılan ödemeleri geri ödeme yükümlülüğünü göz önüne alırken; Büyük Daire, başvurucunun kamu gücünün kullanımına hiçbir katılımı olmaksızın bir okulda muhasebeci olarak çalışmış bir memur olduğunu dikkate almıştır.

55. Mahkeme, işlevsel kriterin uygulamada kullanıldığı şekliyle, bir devlet memurunun taraf olduğu davaya Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanabilir olup olmadığının analiz edilmesini basitleştirmediği ya da bu alana amaçlandığı gibi daha büyük bir kesinlik de getirmediği sonucuna varabilir (bk. ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, 47287/99 numaralı Perez - Fransa Büyük Daire kararı, parag. 55).

56. Bu ardalan karşısında ve bu nedenlerden ötürü Mahkeme, Pellegrin davasında benimsenen işlevsel kriterin daha ileriye götürülmesi gerektiği kanısındadır. Mahkeme’nin güçlü nedenler bulunmadan daha önceki davalarda konulan emsallerden ayrılmaması hukuki kesinliğin, önceden görülebilirliğin ve hukuk önünde eşitliğin lehine olmakla birlikte, Mahkeme’nin dinamik ve evrimci (evolutive) bir yaklaşımı sürdürmemesi halinde, bizzat kendisi reformların veya gelişimin önünde bir engel haline gelme riski taşıyacaktır (bk. ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, 04.02.2005 tarihli Mamatkulov ve Askarov - Türkiye Büyük Daire kararı, parag. 121).

57.Pellegrin, Mahkeme’nin daha evvelki içtihadının ardalanı ile birlikte değerlendirilmeli ve Sözleşme’nin 6. maddesinin kamu hizmetine uygulanabilir olmadığına ilişkin daha önceki ilkeden, kısmi kabuledilebilirliğe doğru atılan bir adım olarak anlaşılmalıdır. Pellegrin, bazı devlet memurlarının görevleri gereği, işverenlerine özel bir güven ve sadakat bağı ile bağlı oldukları temel öncülünü yansıtmıştır. Bununla birlikte, pek çok Sözleşmeci Devlette devlet memurlarına, özel sektör çalışanlarına benzer bir şekilde ücret ve ödenekler ve hatta işten çıkarılma ya da işe alınmaya ilişkin şikayetleri için mahkemeye başvurma imkanının verildiği, şimdiye değin karara bağlanmış olan davalarla ortaya çıkmıştır. Bu çerçevede ulusal sistem, devletin hayati önemdeki çıkarları ile bireyin korunma hakkı arasında bir çatışma görmez. Gerçekten de Sözleşme veya Protokoller kamu hizmetinde çalışmaya ilişkin bir hakkı güvence altına almamakla birlikte, bu durum devlet memurlarının başka bakımlardan Sözleşme’nin kapsamı dışında kaldıkları anlamına gelmemektedir (bk. ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, 28.05.1985 tarihli Abdulaziz, Cabales ve Balkandali, parag. 60; ve 28.08.1986 tarihli Glasenapp - Almanya kararı, parag. 49).

58. Dahası Sözleşme’nin 1 ve 14. maddeleri, Sözleşmeci Devletlerin “egemenlik yetkisi içinde bulunan herkes”i “herhangi bir sebeple ayrımcılık yapmadan”, Bölüm I’deki hak ve özgürlüklerden yararlanmasını öngörür (bk. ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, 08.06.1976 tarihli Engel ve Diğerleri - Hollanda kararı, parag. 54). Genel bir kural olarak Sözleşme’deki güvenceler, devlet memurlarını da kapsamına alır (bk. ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, 06.02.1976 tarihli Schmidt ve Dahlström - İsveç kararı, parag. 33; yukarıda geçen Engel ve Diğerleri - Hollanda kararı, parag. 54; yukarıda geçen Glasenapp - Almanya kararı, parag. 49; ve 02.09.1998 tarihli Ahmed ve Diğerleri - Birleşik Krallık kararı, parag. 56).

59. Bu nedenle Pellegrin’in kendisinde savunulan işlevsel kriterin dar yorumunu benimseyerek, herhangi bir başvurucu kategorisini Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının koruması dışında bırakmak için ikna edici nedenlerin bulunması gerekir. Polis memuru ve idari yardımcı muadili olan başvurucuların, ödeneklere ilişkin şikayetlerini ulusal hukuka göre bir yargı yerinde incelettirme hakları oldukları mevcut davada, Sözleşme’nin adil olmayan ya da makul sürede görülmeyen davalara karşı getirdiği korumanın kaldırılmasını gerektirebilecek, devletin etkili bir biçimde faaliyette bulunmasına veya bir diğer kamusal zaruretin bulunduğuna ilişkin herhangi gerekçe ileri sürülmemiştir.

60. Mahkeme, genelde yararlı bir rehberlik yapan Avrupa (Birliği) hukukuna bakarak (bk. 11.07.2002 tarihli Christine Goodwin - Birleşik Krallık Büyük Daire kararı, parag. 43-45, 92 ve 100; 24.09.2002 tarihli Posti ve Rahko - Finlandiya kararı, parag. 54 ve 26.0/7.2002 tarihli Meftah ve Diğerleri - Fransa Büyük Daire kararı, parag. 45), Pellegrin kararının, dolaşım özgürlüğü istisnasıyla bağlantılı olarak Avrupa Komisyonu ve Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nca listelenen faaliyet ve memuriyet kategorilerinde destek aradığını kaydeder (parag. 66). Bununla beraber Mahkeme, bir kadın polisin ayrımcılık yasağına ilişkin yönetmeliğe dayanarak açtığı Marguerite Johnston - Chief Constable of the Royal Ulster Constabulary davasında (Dava 222/84, (1986) ECR 1651, parag. 18), Lüksemburg Mahkemesi’nin verdiği dönüm noktası sayılabilecek kararında, yargısal denetim lehine daha geniş bir yaklaşım uyguladığını gözlemlemektedir. Lüksemburg Mahkemesi kararını şöyle gerekçelendirir:

“Konsey’in 76/207 sayılı direktifinin 6. maddesinde öngörülen yargısal denetim şartı, üye devletlerde müşterek olan anayasal geleneklerin altında yatan genel bir ilkeyi yansıtır. Ayrıca bu ilke, 4 Kasım 1950 tarihli İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerinin Korunmasına dair Avrupa Sözleşmesi’nin 6 ve 13. maddelerinde de yer almaktadır. Avrupa Parlamentosu’nun, Konsey’in ve Komisyon’un 5 Nisan 1977 tarihli ortak deklerasyonlarında … ve mahkemenin kendi kararlarında kabul ettikleri üzere, Sözleşme’nin dayandığı ilkeler, Topluluk hukukunda dikkate alınmalıdır. ”

Topluluk hukuku ile bağlantılı olan alanlardaki bu ve diğer içtihatlar, AB hukukunda yargısal denetimin uygulanabilirlik kapsamının geniş olduğunu işaret etmektedir. Eğer bir birey topluluk hukukunca güvenceye bağlanmış yasal bir hakkına dayanabilirse, onun bir kamu gücünü elinde tutan olarak sahip olduğu statü, yargısal denetimi uygulanabilir olmaktan çıkarmaz. Üstelik Lüksemburg Mahkemesi, Sözleşme’nin 6. ve 13. maddelerinin yanında (bk. yukarıda geçen Marguerite Johnston davası ve Panayotova ve Diğerleri - Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie, Case C-327/02, (2004), ECR I-00000, parag. 27), Temel Haklar Şartı’na da (bk. yukarıda parag. 29-30) atıf yaparak, etkili yargı denetiminin kapsamının genişliğini vurgulanmıştır.

61. Mahkeme, bazı kategorilerdeki personel söz konusu olduğunda, mahkemeye başvurmanın kontrol altına alınmasında devletlerin menfaatlerinin bulunduğunu kabul etmektedir. Ne var ki, birey menfaatlerinin geri durması gereken Devlet egemenliğinin doğasındaki takdir yetkisinin kullanılmasıyla ilgili kamu görevi alanlarını açıkça belirlemek Mahkeme’ye değil, öncelikle Sözleşmeci Devletlere ve özellikle yetkili ulusal yasama organına düşer. Mahkeme, tamamlayıcılık (subsidiarity) ilkesi çerçevesinde, denetleyici rolünü oynar. (bk. 10.05.2001 tarihli Z. ve Diğerleri - Birleşik Krallık Büyük Daire kararı, parag. 103). Eğer bir ulusal sistem mahkemeye başvurmayı engelliyorsa, Mahkeme, uyuşmazlığın gerçekten de Sözleşme’nin 6. maddesindeki güvencelerin istisnasının uygulanmasını haklı kılıp kılmadığını soruşturur. Kılmıyorsa, mesele yok, 6. madde uygulanır.

Ancak bu durum, iddiaların Sözleşme’nin 6(1). fıkrasının kişisel hak ve suç isnadı alanlarının dışında kaldığının görüldüğü diğer olaylardan (bk. diğerlerinin yanısıra, vergi tahakkuku için 12.07.2001 tarihli Ferrazzini - İtalya Büyük Daire kararı; sığınma, vatandaşlık ve bir ülkede ikamet etme meseleleri için, 15.10.2000 tarihli Maaouia - Fransa Büyük Daire kararı; milletvekilleri bakımından seçim uyuşmazlıklarına ilişkin kararlar için yukarıda geçen Pierre-Bloch - Fransa kararı) farklıdır. O halde bu kararın gerekçesi, devlet memurlarının durumuyla sınırlıdır.

62. Özetlemek gerekirse, davalı devletin başvurucuyu Mahkeme önünde Sözleşme’nin 6. maddesindeki koruma kapsamının dışında bırakmak isterken onun devlet memurluğuna dayanabilmesi için, iki koşulun bulunması gerekir. İlk olarak devlet, ulusal hukukta söz konusu memuriyet ya da personel kategorisini mahkemeye başvurmanın açıkça dışında tutmuş olmalıdır. İkinci olarak kapsam dışında bırakma, devletin menfaati için objektif sebeplerle haklı gösterilebilmelidir. Başvurucunun sadece kamu hukukunca verilmiş bir gücün kullanımına katılan bir sektörde ya da bölümde görev yapması, kendiliğinden belirleyici değildir. Kapsam dışında tutmanın haklı gösterilebilmesi için devletin, söz konusu memurun kamu gücünün kullanımına katıldığını ya da Pellegrin kararında mahkemenin kullandığı ifadelerle “özel bir güven ve sadakat bağı”nın bulunduğunu göstermesi yeterli değildir. Devletin ayrıca, olaydaki uyuşmazlığın konusunun devlet gücünün kullanımıyla ilgili olduğunu ya da özel bağa ilişkin şüphe doğurduğunu göstermesi gerekir. Dolayısıyla prensip olarak maaşlar, ödenekler ya da benzeri haklarla ilgili olağan iş uyuşmazlıklarını, belirli bir devlet memuru ile söz konusu devlet arasındaki ilişkinin özel niteliğine dayanarak Sözleşme’nin 6. maddesinin kapsamı dışında tutmak için herhangi bir sebep bulunamaz. Aslında, Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanacağına dair bir karine bulunacaktır. İlk olarak memur başvurucunun ulusal hukuka göre mahkemeye başvurma hakkının bulunmadığını ve ikinci olarak da memurunu Sözleşme’nin 6. maddesindeki hakların kapsamı dışında tutmakta haklı olduğunu göstermek, davalı hükümet düşecektir.

63. Mevcut davada başvurucuların tümünün, ulusal hukuka göre mahkemeye başvurma hakkına sahip oldukları tartışmasızdır. Buna göre Sözleşme’nin 6(1). fıkrası olayda uygulanır.

64. Mahkeme, Sözleşme’nin 6. maddesinin uygulanabilirliğine ilişkin vardığı sonucun, bu maddenin getirdiği çeşitli güvencelerin devlet memurlarına ilişkin uyuşmazlıklarda nasıl uygulanacağı meselesine dokunmadığını kaydeder (bk. örneğin ulusal mahkemelerin yapmaları gereken denetimin kapsamı için 21.09.1993 tarihli Zumtobel - Avusturya, parag. 32). Mevcut davada Mahkeme’nin bu güvencelerden yalnızca ikisini, yani yargılama süresinin uzunluğu ve duruşma yapılmasına dair güvenceleri ele alması gerekir.

2. Sözleşme’nin 6. maddesine uygunluk

(a) Yargılama süresi

65. Mahkeme, kişisel haklara ilişkin meselelerde makul sürenin, bazı koşullarda davacının uyuşmazlığı önüne getirdiği mahkemede yargılamayı başlatan dilekçesini sunmasından önce bile işlemeye başlayabileceğini hatırlatır (bk. 21.02.1975 tarihli Golder - Birleşik Krallık kararı, parag. 32). Başvurucuların olayındaki durum böyledir; zira kararın düzeltmesine dair talepleri hakkında (bk. parag. 19) itiraz kabil bir karar elde almadan Bölge İdare Mahkemesine başvuramazlardı (bk. ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, 28.06.1978 tarihli König - Almanya kararı, parag. 98; 20.12.2001 tarihli Janssen - Almanya kararı, parag. 40; ve 28.02.2006 tarihli Hellborg - İsveç kararı parag. 59).

66. Bundan dolayı mevcut davada Sözleşme’nin 6(1). fıkrasında öngörülen makul süre, başvurucuların 19 Mart 1993’te Bölge İdare Kuruluna başvurularını yaptıkları gün işlemeye başlamıştır (bk. önceki parag.). Yargılamanın Yüksek İdare Mahkemesinin 27 Nisan 2000 tarihli kararıyla sona erdiği ise tartışmasızdır. Dolayısıyla yargılama yedi yıldan daha uzun sürmüştür.

67. Mahkeme, yargılamanın süresinin makullüğünü olayın özel koşulları ışığında ve içtihatlarla konulan kriterleri, özellikle de olayın karmaşıklığı ve başvurucunun ve ilgili makamların tutumunu dikkate alarak değerlendirecektir. Daha sonraki aşamada başvurucu bakımından davanın önemini dikkate alınacaktır (bk. 27 Haziran 1997 tarihli Philis - Yunanistan kararı (No.2), parag. 35).

68. Mahkeme, davanın karmaşık bir dava olmadığı hususunda taraflarla hemfikirdir. Tartışma konusu olan mesele olağandışı bir mesele de değildir.

69. Başvurucuların tutumuna gelince: başvurucular yargılamayı uzatmamışlardır. Yetkililerin tutumuna ilişkin olarak ise Mahkeme, Bölge İdare Kurulunun başvurucuların dilekçesini 19 Mart 1993’te aldığını gözlemlemektedir. Bu Kurul başvuruya yanıtları almış ve ardından bu yanıtları başvuruculara ileterek görüşlerini istemiştir; kararını 19 Mart 1997’de vermiştir. Böylelikle davanın incelenmesi dört yıl sürmüştür. Geçen bu süre, ne atılan usuli adımlarla ve ne de 7 Aralık 1994’te kesinleşmiş olan Askola davasının sonucunun beklenmesine duyulan ihtiyaçla açıklanabilir.

70. Bölge İdare Mahkemesi ve Yüksek İdare Mahkemesindeki yargılama bakımından ise Mahkeme, bu iki derecedeki yargılamanın toplam üç yıl kadar sürdüğünü gözlemlemektedir. Bu davaların bu bakımdan herhangi bir sorun yaratmadığı görüşündedir.

71. Özetle Mahkeme, Bölge İdare Kurulu önündeki işlemlerde hiçbir yeterli açıklama bulamadığı gecikmelerin bulunduğu sonucuna varmaktadır. Bu nedenle Sözleşme’nin 6(1) fıkrası, işlemlerin süresi nedeniyle ihlal edilmiştir.

(b) Duruşma

72. Uygulanabilir ilkeler, Mahkeme’nin Jussila - Finlandiya davasında (bk. 23.11.2006 tarihli Büyük Daire kararı, parag. 40-45) verdiği kararda özetlenmiştir.

73. Mevcut davada başvurucuların bir duruşma istemekteki amaçları, emniyet teşkilatının kendilerine ekonomik kayıplarının telafi edileceği taahüdünde bulunduğunu kanıtlamaktır. Bu çerçevede İdare Mahkemeleri, iddia edilen taahhüdün davayla ilgili olmadığı gerekçesiyle duruşmanın gerekli olmadığı sonucuna varmışlardı. Mahkeme, hükümetin herhangi bir maddi veya hukuki meselenin yazılı beyanlarla yeterince anlatılabileceği ve yazılı beyanlar üzerinden karar verilebileceği iddiasını etkili bulmuştur.

74. Üstelik Mahkeme, bir duruşmanın gerekli olup olmadığına karar vermek mahkemelerin yetkisinde olmakla birlikte, başvurucuların duruşma talep etme imkanından mahrum bırakılmadıklarını gözlemlemektedir (bk.ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, yukarıda geçen Martinie - Fransa kararı, parag. 44).

75. Bu bakımdan bir duruşma yapılmamış olması nedeniyle Sözleşme’nin 6(1) fıkrası ihlal edilmemiştir.

II. Sözleşme’nin 13. maddesinin ihlal edildiği iddiası
76. Başvurucular, Sözleşme’nin 13. maddesinin ihlalinden mağdur olduklarını ileriye sürmüşlerdir. Bu maddeye göre:

“Bu Sözleşmede düzenlenen hak ve özgürlükleri ihlal edilen herkes, ihlal fiili resmi sıfatla hareket eden kişilerden başka kimseler tarafından işlenmiş olsa da, ulusal bir makam önünde etkili bir hukuki bir yola başvurma hakkına sahiptir.”

A. Tarafların iddiaları

1. Başvurucular

77. Başvurucular, uzun süren bu itiraz sürecinin, yaptıkları itirazı etkisizleştirdiğini ileri sürmüşlerdir. Bundan ötürü itiraz yolu etkili bir yol olmamıştır.

2. Hükümet

78. Hükümet, Sözleşme’nin 6. maddesi ihlal edilmediği için, Sözleşme’nin 13. maddesi uyarınca savunulabilir bir iddianın da bulunmadığı görüşündedir. Hükümet, Mahkeme’nin başka bir görüş benimsemesi halinde ise, başvurucuların Bölge İdare Kurulunun kararına karşı iki dereceli yargılama usulüne başvurmuş olmaları nedeniyle şikayetin temelsiz olduğunu ileri sürmüştür. Yargılamanın süresi konusunda, başvurucular etkili bir hukuk yoluna sahiptiler; başvuruculardan birinin Kurul önündeki işlemlerin gecikmiş olması konusunda Adalet Bakanına yaptığı şikayet üzerine Bakanın bu konuda kurulun dikkatini çekmiş olması bunu kanıtlamaktadır. Ayrıca hükümet, hiçbir hukuk yolu tek başına Sözleşme’nin 13. maddesinin gereklerini yeterince karşılayamasa da, iç hukukun temin ettiği hukuk yollarının bir araya gelmesinin bunu sağlayabileceğine ilişkin prensibe dayanmıştır (bk. örneğin, 05.11.1981 tarihli X - Birleşik Krallık kararı, parag. 60; 24.06.1982 tarihli Van Droogenbroeck - Belçika kararı, parag.56; ve 26.03.1987 tarihli Leander - İsveç kararı, parag. 77 ve 81-82). Buna ilaveten, Sözleşme’nin 13. maddesinin sözünü ettiği “makam”ın mutlaka bir yargısal makam olması da gerekmemektedir.

B. Mahkemenin değerlendirmesi

79. Mahkeme, başvurucuların Sözleşme’nin 13. maddesi altında yaptıkları şikayeti, iç hukuktaki yargılamayı hızlandıracak hiçbir yollarının bulunmadığını ileri sürdükleri şeklinde yorumladı. Başvurucularca ileri sürülen Sözleşme hakkı, Sözleşme’nin 6(1) fıkrası tarafından güvenceye alınan “makul bir süre içerisinde yargılanma” hakkı olduğundan, Mahkeme, “ulusal bir makam önünde etkili bir hukuk yolu” temin etmek için Sözleşme’nin 13. maddesi altında davalı devletin yükümlülüğünün kapsamını tesbit etmelidir.

80. Mahkeme’nin pek çok olayda dediği gibi Sözleşme’nin 13. maddesi, Sözleşme’de düzenlenen haklar iç hukuk düzeninde her ne şekilde korunursa korunsun, bu hakların uygulanmasını sağlayacak bir hukuk yolunun ulusal düzeyde mevcut olmasını güvence altına almaktadır. Dolayısıyla Sözleşme’nin 13. maddesinin anlamı, Sözleşme uyarınca “savunulabilir bir şikayet”in esasını ele alacak ve uygun bir giderim sağlayacak bir iç hukuk yolunu gerektirmesidir. Sözleşmeci Devletlerin 13. maddeden doğan yükümlülüklerinin kapsamı, başvurucunun şikayetine bağlı olarak değişir; ancak 13. maddenin gerektirdiği hukuk yolu, hem hukuken ve hem de fiilen “etkili” olmalıdır (bk. diğer kararların yanı sıra, 26.10.2000 tarihli Kudla - Polonya Büyük Daire kararı, parag. 157).

81. Başvurucuların yargılamanın süresine ilişkin bir şikayette bulunmak için Fin hukukunda başvurabildikleri yolların, hem iddia edilen ihlali önlemek, hem ihlalin devamını engellemek ve hem de meydana gelmiş bir ihlal için bir giderim sağlamak anlamında “etkili” olup olmadığını tesbit etmek, Mahkeme’ye düşen bir görevdir.

82. Başvurucuların uyuşmazlığın karara bağlanmasını hızlandırmak amacıyla, yargılamanın süresine ilişkin şikayette bulunabilecekleri özel bir hukuk yolu yoktur. Mahkeme, hükümetin Adalet Bakanına yapılan şikayetin işlemleri hızlandırdığı savını dikkate almaktadır. Gerçekten de Bakanlığın 24 Ocak 1997 tarihli yazısı, kararını Mart 1997’de vermiş olan Bölge İdare Kurulu üzerinde etkili olmuş olabilir. Bununla beraber, Adalet Bakanının bu tedbiri aldığı tarihte, başvurucular bir kararın verilmesini dört yıldır beklemişlerdir. Mahkeme, Bakanlığın müdahalesi ve bunun mevcut davadaki olumlu etkisi kabul edilse bile, Bakanlık Şikayet Bürosuna yapılan bir şikayetin Sözleşme’nin 13. maddesi bakımından “etkililik” standardını karşılamadığı kanaatindedir. Daha önce hükümet, tek başına gecikmenin Fin hukukuna göre tazminat için bir sebep oluşturmadığını kabul etmiştir (bk. 20 Ocak 2004 tarihli 48339/99 numaralı Kangasluoma - Finlandiya kararı, parag. 43).

83. Böylece Mahkeme, başvurucuların Sözleşme’nin 6(1). fıkrası tarafından güvence altına alındığı gibi makul bir sürede yargılanma hakkını kullanabilecekleri bir iç hukuk yolu bulunmaması nedeniyle, Sözleşme’nin 13. maddesinin ihlal edildiği sonucuna varmaktadır.

III. Sözleşme’nin 14. maddesiyle bağlantılı olarak 1 Numaralı Protokol’ün 1. maddesinin ihlal edildiği iddiası

84. Başvurucular, Birinci Protokol’ün 1. maddesinin ihlal edildiğini ileri sürmüşlerdir. Bu madde şöyledir:

“Her gerçek ve tüzel kişi, maliki olduğu şeyleri barışçıl bir biçimde kullanma hakkına sahiptir. Kamu yararı gerektirmedikçe ve uluslararası hukukun genel ilkeleri ile hukukun aradığı koşullara uyulmadıkça, hiç kimse mülkiyetinden yoksun bırakılamaz.

Ancak yukarıdaki hükümler hiç bir biçimde, mülkiyetin genel yarara uygun olarak kullanılmasını denetim altına almak, vergiler ile diğer harç veya cezaların ödenmesini sağlamak için Devletin gerekli gördüğü yasaları yürürlüğe koyma yetkisini ortadan kaldırmaz.”

Başvurucular ayrıca Sözleşme’nin 14. maddesinin ihlal edildiğini ileri sürmüşlerdir. Bu madde şöyledir:

“Bu Sözleşmede beyan edilen hak ve özgürlüklerin kullanılması cins, ırk, renk, dil, din, siyasal veya başka bir inanç, ulusal veya toplumsal köken, ulusal bir azınlığa mensup olma, mülkiyet, doğum veya başka bir statü gibi her hangi bir nedenle ayrımcılık yapılmaksızın güvence altına alınır.”

A. Tarafların iddia ve savunmaları

1. Başvurucular

85. Başvurucular, başlangıçta bir uzak-bölge ödenek haklarının bulunduğunu, fakat daha sonra bunun kaldırıldığını ileri sürmüşlerdir. Bunun bir neticesi olarak, Sonkajarvi’de çalışan memurların hak sahibi oldukları ücret miktarında bir azalma olmuştur. Gelirlerindeki bu düşüşü tazmin etmek üzere, kendilerine maaşlarının sabit bir kısmını oluşturan ve açıkça maaşlarındaki azalmayı tazmin eden kişilere özgü ücret zamları verilmiştir. Bu, ödeme sisteminin uygulanması hakkında daha sonra 2003’te çıkartılan yönergelerle açıklanan, kazanılmış hakların kaybedilmemesi konusunda Devlet İdaresi uygulamasına uygundur. Bu değişiklik, ücret zammı gibi maaşlarının bir kısmında kayba yol açan emniyet bölgelerinin birleştirilmesinden önce gerçekleşmiştir. Başvurucuların, devletin tek taraflı bir kararla onların ellerinden aldığı para üzerinde kazanılmış hakları vardı.

86. Başvurucular ayrıca, Nurmes davasının kendilerininkiyle benzer olduğunu ileri sürmüşlerdir. Bu davada bir polis memuru, Nurmes Emniyet Bölgesi’nin nakliyle ücretinde meydana gelen azalma için tazminat almıştı ve neticede söz konusu polis memurunun daha önceki ücret düzeyi korunmuştu. Başvurucuların ücretleri ise korunmamamıştır. Askola davası, kendilerininkiyle benzer değildir; zira Askola’daki polis memurları hiçbir zaman bir uzak-bölge ödeneği, soğuk bölge ödeneği ya da kişiye özgü ücret zammı almamışlardı. Başvurucular, ayrıca memurların görev yerlerinin Pertunmaa’dan Mantyharju’ya taşınmasını takiben ev ile iş arasında yolculuk etmek için yaptıkları masrafların kişilere özgü ücret zammı olarak tazmin edildiği Mantyharju davasına yollama yapmışlardır. Başvurucular, böyle bir tazminat da almamışlardır.

87. Başvurucular, aşağıda hükümet tarafından yollama yapılan uygulama yönergesini kendi durumlarıyla ilgili olmadığı için reddetmişlerdir; zira yönerge, sadece kendi düzenli görevinden farklı görevleri yerine getirmek üzere geçici olarak ya da ikame olarak görevlendirilen bir memura uygulanırken, kendileri kalıcı kadrolarda kalıcı statüde çalışan memurlardı.

88. Başvurucular, Yüksek İdare Mahkemesinin kıdemli polis memuru P.P.E. ve onun emekli aylığına ilişkin, söz konusu nakilden kaynaklanan kaybının tazmin edilmesini haklı bulan 30 Haziran 1994 tarihinde verdiği bir kararın bunu kanıtladığını ileri sürmüşlerdir.

2. Hükümet

89. Hükümet, Sözleşme’nin 6. maddesi anlamında bir “hak” bulunmadığı gibi, Birinci Protokol’ün 1. maddesi anlamında da benzer şekilde malik olunan bir şey bulunmadığını ileri sürmüştür. Sonuç itibarıyla bu davada, ne Birinci Protokol’ün 1. maddesi ve ne de 14. madde uygulanabilirliğe sahiptir. Mahkeme’nin başka türlü karar vermesi halinde hükümet aşağıdaki savunmalarda bulmuştur.

90. Hükümet, başvuruculara diğer personelden farklı muamale edilmiş olduğu iddiası konusunda, bir toplu sözleşme uyarınca Sonkajarvi’de çalışan devlet memurlarının uzak-bölge ödeneği almaya haklarının bulunduğunu açıklamıştır. 29 Şubat 1992 tarihine kadar geçerli olan uzak-bölge ödeneği, daha sonraki bir toplu sözleşme ile bir soğuk-bölge ödeneği olarak değiştirilmiş ve Sonkajarvi dahil olmak üzere bazı yerel idareler, bu ödeneğin verildiği gruptan çıkartılmıştır. Ücret zammının kaybı, sadece ilgili kimsenin zam hakkının verildiği belediyede hizmet verdiği süre boyunca ödenmesine ilişkin toplu sözleşmenin uygulama yönergesindeki bir hükme dayanmaktadır. Verilen soğuk-bölge ödeneğindeki bir indirimden ötürü bir ücret zammının yapıldığı Nurmes davası ise, başvurucuların durumuyla kıyaslanamaz. Sonkajarvi ve Askola davalarında Maliye Bakanlığınca (3 Temmuz 1991 tarihli kararlar) ve her iki davada da Yüksek İdare Mahkemesinin olumsuz bir kararıyla neticelenen daha sonraki mahkeme işlemlerinde, ev ile iş arasında alınan mesafenin artması nedeniyle tazminat verilmesi konusunda açıkça olumsuz bir tutum alınmıştır. İçişleri Bakanlığı sadece, Maliye Bakanlığının Mantyharju davasındaki eski uygulamasına yollama yaparak, başvurucular da dahil olmak üzere on kişi için ev ile iş arasındaki mesafenin uzaması nedeniyle artan masraflara dayanarak bir ücret zammı uygulamıştı. Dolayısıyla İçişleri Bakanlığı, uygulamayı uzak-bölge ödeneğinin kaldırılmasından doğan ücret zammının kaybına dayanarak oluşturmamıştır. Bu doğrultuda başvurucuların davası, bütünüyle Askola davasıyla kıyaslanabilirdir. Aslında emniyet bölgelerinin 2 Temmuz 1991’den sonra birleştirildiği olaylarda uygulama, başvurucularınkiyle kıyaslanabilir durumlarda tazminat vermemek yönünde olmuştur.

91. Hükümet, biri hariç (zaten Sonkajarvi’nin dışında yaşayan Bay Vilho Eskelinen) başvurucuların birleşmeyi takiben ev ile iş arasında görece küçük yolculuk masraflarına maruz kaldıklarını ileri sürmüştür. Bu masraflar vergiden düşülebilir masraflar olup, zaten bazı başvurucular Mayıs 1991’e değin ev ile iş arasında yolculuk etmek için polis araçlarını kullanmışlardır. Bölge İdare Kurulunun yerel memurların ücretleri üzerinde karar verme yetkisi, olay bazında takdir yetkisi kullanımını gerektirmekteydi. Benimsenen politika, benzer durumlarda tek tip bir uygulamayı izlemekti.

92. Hükümet, 4 Aralık 1996’da İçişleri Bakanlığının soğuk-bölge ödenekleri ve emniyet bölgelerinde yaptığı değişiklik neticesinde, ev ile iş arasındaki mesafenin artmasına yol açan değişikliklerden kaynaklanan ücret azalmaları için bir ücret zammı şeklinde tazminat verilmesine ilişkin bir yönergenin çıkarıldığına işaret etmiştir. Bununla beraber bu yönerge geriye etkili değildi.

B. Mahkeme’nin değerlendirmesi

93. Mahkeme, ister Sözleşme’nin 14. maddesiyle bağlantılı ele alınsın ister tek başına ele alınsın, başvurucuların Birinci Protokol’ün 1. maddesi uyarınca yaptıkları şikayeti, ulusal makam ve mahkemelerin başvurularını reddederken ulusal hukuku yanlış uyguladıkları şeklinde anlamaktadır.

94. Mahkeme, Sözleşme’de ücretin belirli bir miktarda ödenmesine ilişkin bir hakkın bulunmadığını kaydeder (bk. ayrıntılardaki farklılıklarla birlikte, 12.10.2004 tarihli Kjartan Ásmundsson - İzlanda kararı, parag. 39). Başvurucular bakımından “gerçek bir uyuşmazlık”ın ya da “savunulabilir bir iddia”nın varlığına dayanmak yeterli değildir (bk. parag. 37-38). Birinci Protokol’ün 1. maddesi bakımından bir ödeme istemi, ancak ulusal hukukta yeterli bir dayanak olduğunda, örneğin ulusal mahkemelerin bunu teyid eden yerleşik içtihatları bulunduğunda bir “malvarlığı” olarak kabul edilebilir (bk. 28.09.2004 tarihli Kopecky - Slovakya Büyük Daire kararı, parag. 45-52). Mevcut davada uygulama yönergesinden (bk. yukarıda parag. 22) başvurucuların birleşmeyi takiben, görev yerlerinin Sonkajarvi dışında bir yere taşınması neticesinde bir ücret zammı almak hususunda yasal bir beklentilerinin bulunmadığı görülmektedir. Kaldı ki, iç hukukta ev ile iş arasındaki seyahat masraflarının tazmin edilmesine ilişkin bir hak da bulunmamaktadır.

95. Sözleşme’nin 14. maddesi bakımından, bu madde Sözleşme ve Protokollerdeki diğer maddi hükümleri tamamlamaktadır (compliments). Sadece bu maddelerde korunan “hak ve özgürlüklerden yararlanma” ile bağlantılı etkisi bulunduğundan bağımsız bir varlığı yoktur. Sözleşme’nin 14. maddesinin uygulanması, bu hükümlerde bir ihlal olmasını gerektirmemekle birlikte, ve bir noktaya kadar özerk ise de, kararın dayanacağı maddi olaylar bunlardan birinin ya da birkaçının kapsamına girmedikçe, uygulanmasına yer yoktur (bk. 16.09.1996 tarihli Gaygusuz - Avusurya kararı, parag. 36; 34610/97 numaralı Domalewski - Polonya kabuledilebilirlik kararı). Mevcut davada Sözleşme’nin başka hiçbir hükmü, bu şekilde konuyla ilgili olmamıştır.

96. Bu koşullar uyarınca Mahkeme, Sözleşme’nin 14. maddesi ile bağlantılı ya da değil, Birinci Protokol’ün 1. maddesinin ihlal edilmediği sonucuna ulaşmıştır.

IV. Sözleşme’nin 41. maddesinin uygulanması

97. Sözleşme’nin 41. maddesi şöyledir:

“Mahkeme, Sözleşmenin veya Protokollerin ihlal edildiğini tespit ederse, ve ilgili Sözleşmeci Devletin iç hukuku bu ihlali ancak kısmen giderme imkanı veriyorsa, Mahkeme gerekli görürse zarara uğrayan tarafa adil bir karşılık verilmesine hükmeder.”

A. Zarar

98. Başvurucular, 1 Kasım 1990 tarihinden itibaren her bir ayın ilk gününden başlayan yıllık yüzde on faizle beraber, her ay için 117,73 Euro maddi zarara uğradıklarını ileri sürmüşlerdir. Talepler, 30 Eylül 2006 (tarih başvurucular tarafından kapatılmıştır) itibarıyla her bir başvurucu bakımından birikmiş ayların sayısına göre ve her bir başvurucu için toplam miktara göre aşağıda maddeler halinde sıralanmıştır:

Bay Vilho Eskelinen 191 ay toplam 22,486.42 Euro

Bay Arto Huttunen 191 ay toplam 22,486.42 Euro

Bay Markku Komulainen 191 ay toplam 22,486.42 Euro

Bay Toivo Pallonen* 26 ay toplam 3,060.98 Euro

Bayan Lea Ihatsu** 116 ay toplam 13,656.68 Euro

Bay Hannu Lappalainen’ın mirasçıları *** 58 ay toplam 6,828.34 Euro

* 1 Ocak 1993’te emekli olmuştur: davanın sonucu kendisinin emekli aylığı miktarını etkileyebilir,

** 1 Temmuz 2000’de görevinden ayrılmıştır,

*** 22 Ağustos 1995’te ölmüştür: davanın sonucu eşine bağlanan aylığı etkileyebilir.

99. Başvurucular, çektikleri ıstırap ve sıkıntı nedeniyle manevi tazminat olarak her biri için 10,000 Euro ve faizini talep etmişlerdir.

100. Hükümet, başvurucuların birbirinden ayrılması gereken iki gerekçe ile maddi tazminat talep etmiş olduklarına işaret etmiştir: ilk olarak, kişilere özgü ücret zamlarının kaybı ve ikinci olarak, ev ile iş arasında yolculuk etmek için yapılan masraflardaki artış. Emekli aylıklarına olası yansımalar ve benzerleriyle birlikte tam miktarının, ayrı olarak Mahkeme’nin esas hakkındaki kararının ardından, tarafların mutabakatıyla ve ayrı bir karar olarak belirlenmesi gereken ana para ve faizlere ilişkin talepler varsayımlara dayandırılmıştır.

101. Hükümet, manevi zarar iddilarının miktar olarak aşırı olduğu görüşündeydi. Herhangi bir tazminatın kişi başına 1,000 Euro’yu aşmaması gerekmektedir. Faizlere ilişkin taleplerin reddedilmesi gerekmektedir.

102. Mahkeme, yargılamanın uzunluğu konusunda tesbit edilen ihlal ve iddia edilen maddi zarar arasında bir nedensellik bağının bulunmadığı sonucuna varır. Bundan ötürü, bu başlık altında herhangi bir karar verilmesi için neden yoktur. Mahkeme, başvurucuların yargılamanın aşırı uzun olmasından kaynaklanan, Sözleşme’nin ihlal edildiğinin tesbit edilmesiyle yeterince telafi edilemeyen sıkıntı ve yılgınlık gibi maddi olmayan zarar nedeniyle ıstırap duyduklarını kabul etmektedir. Mahkeme hakkaniyete dayanan bir değerlendirme yaparak, her bir başvurucu için 2,500 Euro tazminata hükmeder.

B. Ücret ve masraflar

103. Başvurucular, Adalet Bakanına yaptıkları şikayet bakımından 1,622.11 Euro, Bölge İdare Mahkemesi’ne yapılan başvuru için 1,226.88 Euro, Yüksek İdare Mahkemesine yaptıkları başvuru için 1,688.57 Euro ve Mahkeme’ye başvuru bakımından 12,963.40 Euro talep etmişlerdir.

104. Hükümet, olağandışı bir şikayet usulünün Mahkeme’ye başvurmak için bir önkoşul olmadığı gerekçesiyle Adalet Bakanı önünde yapılan masrafların tazmin edilmemesi gerektiği; ulusal mahkemedeki yargılama için yapılan masrafların KDV dahil 2,000 Euro’yu aşmaması gerektiği ve Mahkeme’ye başvuru için yapılan masrafların 6,200 Euro’yu aşmaması gerektiği görüşündedir.

105. Mahkeme bu başlık altında bir kararın, ancak ücret ve masrafların tesbit edilen ihlalden sakınmak ya da bunun telafi edilmesini sağlamak üzere zorunlu olarak yapılması ve miktar olarak makul olması halinde verilebileceğini tekrar eder (bk. diğer kararların yanı sıra, 25.08.1998 tarihli Hertel - İsviçre kararı, parag. 63).

Mevcut davada iç hukuk yolları, Adalet Bakanına yapılan şikayete ilişkin olanlar saklı kalmak üzere, yargılamanın uzunluğuna ilişkin şikayetin tüketilmesi ile ilgili değildir. Bu nedenle başvurucuların talepleri yalnızca sınırlı bir ölçüde tedarik edilir, örneğin 1,622.11 Euro (katma değer vergisi dahil).

Mahkeme, Strasburg’ta yapılan ücret ve masrafların tesbit edilen ihlalin telafi edilmesini sağlamak üzere zaruri olarak yapıldığı sonucuna varır. Bununla beraber Mahkeme, başvurucuların şikayetlerini kısmen reddettiğinden talep edilen miktarın tümüne hükmedilemez. Avrupa Konseyi tarafından verilen adli yardım da dahil olmak üzere bütün koşulları dikkate alarak Mahkeme, KDV dahil 8,000 Euro tutarında ücret ve masrafların ödenmesine hükmeder.

C. Gecikme faizi

106. Mahkeme gecikme faizinin, Avrupa Merkez Bankası’nın kredi faiz oranına üç puan eklenerek belirlenmesinin uygun olacağını kabul etmektedir.

BU GEREKÇELERLE MAHKEME,

1. Beşe karşı on iki oyla, Sözleşme’nin 6(1) fıkrasının mevcut davada uygulanabilir olduğuna;

2. Üçe karşı on dört oyla, yargılamanın uzunluğu bakımından Sözleşme’nin 6(1) fıkrasının ihlaline;

3. Oybirliğiyle, bir duruşmanın yapılmamış olması bakımından Sözleşme’nin 6(1) fıkrasının ihlal edilmediğine;

4. İkiye karşı on beş oyla, Sözleşme’nin 13. maddesinin ihlaline;

5. Oybirliğiyle, Sözleşme’nin 14. maddesi ile bağlantılı olarak ya da bağlantısız Sözleşme’ye Ek 1 Numaralı Protokol’ün 1. maddesinin ihlal edilmediğine;

6. Dörde karşı on üç oyla:

(a) davalı devletin üç ay içerinde aşağıdaki miktarları ödemesine:

(i) her bir başvurucuya manevi tazminat olarak 2,500 Euro;

(ii) ücret ve masraflar için başvuruculara birlikte 9,622.11 Euro;

(iii) yukarıdaki miktarlar bakımından istenebilecek bütün vergiler;

(b) Belirtilen sürenin bitiminden ödemenin yapıldığı tarihe kadar geçen süre için, yukarıda belirtilen tutara, Avrupa Merkez Bankası’nın kredi faiz oranına üç puan eklenmek suretiyle gecikme faizi uygulanmasına;

7. Oybirliğiyle, adil karşılık ile ilgili diğer taleplerin reddine;

Karar Vermiştir.

Yargıç Jociene’nin kısmen karşı oy görüşü, yargıçlar Costa, Wildhaber, Türmen, Borrego Borrego ve Jociene’nin birleşik karşı oy görüşü karara eklenmiştir.

Yargıçlar Costa, Wildhaber, Türmen, Borrego Borrego ve Jociene’nin birleşik karşı oy görüşü:

1. Bu davanın özü, Sözleşme’nin 6(1) maddesinin polis teşkilatı mensubu bireyler ve onların işvereni devlet arasındaki uyuşmazlığığa uygulanabilirliğine ilişkindir. Uyuşmazlık, görev yerlerinde yapılan bir değişiklikten doğan ödeneklerinin ödenmesinin reddedilmesi merkezinde toplanmıştır; idari yardımcı olan dışındaki başvurucular polis memurudur.

...

6. Her halükarda hangi teorik ya da pratik gereksinimin, Mahkeme’nin mevcut davada Pellegrin’de konulan içtihadı terk etmesini gerektirdiğini göremiyoruz. Bu içtihad, ciddi hiçbir sorun yaratmaksızın Mahkeme tarafından yedi yıl boyunca uygulanmıştır ve umulduğu ve arzulandığı gibi, Sözleşme’nin 6(1) maddesi altında korunan güvenceleri sınırlandırmaktan ziyade, genişletmiştir. Emniyet hizmetinde bütünüyle olduğu gibi, bu güvencelerin kapsamı dışında bırakılan memuriyet kategorileri, bir bütün olarak kamu hizmeti çalışanlarıyla kıyaslandığında sınırlı kalmaktadır (bk. örneğin parag. 52). Pellegrin kararından önceki durumla kıyaslanacak olursa, yasal kesinlik şüphesiz gelişmiştir. Ulusal bir mahkemeye başvurma imkanının varlığına dayanan argüman bakımından ise, biz bu konuda ikna olmuş değiliz. Sözleşme’nin 53. maddesinde haklı olarak işaret edildiği gibi, hiçbir şey bir Yüksek Sözleşmeci Tarafı, kendi hukukunda Sözleşme’de belirlenenlerden daha fazla özgürlük ve güvence tanımaktan alıkoyamaz; buna ilaveten, yasal sistemler bir devletten diğerine farklılık arz ettiğinden, bu kararın gerekçesinin, devlet ve onun memurları arasındaki uyuşmazlıklarda Sözleşme’nin 6(1) fıkrasının uygulanabilirliğini, iç hukuk sistemi içerisinde yetkili bir mahkemeye başvurma imkanının varlığına bağımlı kılması muhtemeldir. Özetlemek gerekirse, Mahkeme’nin Sözleşme’nin 6(1) fıkrası bakımından yapılmasını önemli bulduğu kendisince yapılacak “özerk yorum”un yerine, bu son karar, belirsiz denmeyecekse bile, bağımlı ve değişken bir yorumu, diğer bir söyleyişle keyfi olan bir yorumu teşvik etmektedir. Bizim kanaatimize göre bu, geriye atılan uygunsuz bir adımdır.

7. Sonuç itibarıyla Mahkeme, yerleşik içtihadını değiştirmiştir. Kabul edildiği gibi, söz konusu içtihat görece yakın tarihli bile olsa, mahkeme böyle yapma hakkına sahiptir. Bununla beraber Mahkeme, genel olarak böyle bir adımı, yeni gelişmelerin ve yeni ihtiyaçların belirdiği durumlarda atmaktadır. Bu olayda durum böyle değildir. Bu koşullarda sağlam bir teamülü terk etmek, yasal belirsizlik yaratır ve bizim kanaatimize göre, devletlerin yükümlülüklerinin kapsamını belirlemelerini güçleştirecektir. (¤¤)

Full & Egal Universal Law Academy