16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 68/17
des ILE et accroître et continuer de promouvoir le rôle utile
de ELISE en matière de création de réseaux et d'information.
Il conviendrait aussi de mieux utiliser les moyens d'informa-
tion et la documentation écrite qui existent.
2.7.6. Tous les travailleurs salariés ou indépendants qui
participent à des ILE devraient pouvoir bénéficier des
avantages prévus par les dispositions nationales en ce qui
concerne les allocations de chômage et autres prestations
sociales, tant en cas d'échec qu'en cas de cessation temporaire
de leurs activités.
2.7.7. La reprise par les travailleurs d'entreprises en
faillite ou insolvables pourrait être rendue plus facile si
ceux-ci étaient impliqués officiellement dans la procédure de
liquidation, et si l'on évitait la fermeture (non rentable) d'une
entreprise par le biais soit d'une procédure de contrat
d'entretien et de maintien en état de fonctionnement auquel
seraient parties tous les intéressés, soit de procédures judi-
ciaires appropriées qui permettraient de prendre en compte
les intérêts de toutes les parties concernées, en accordant une
importance primordiale au maintien des emplois viables.
Fait à Bruxelles, le 17 décembre 1986.
1. Introduction
1.1. Le Comité économique et social se préoccupe depuis
plusieurs années déjà des problèmes relatifs aux opérations
intégrées de développement car il est convaincu de l'oppor-
tunité d'intervenir dans des zones sous-développées ou
particulièrement dégradées en coordonnant et en intégrant
les divers instruments communautaires entre eux ainsi
qu'avec les actions de développement mises en œuvre par les
différents États membres.
1.2. Guidé par ces préoccupations, le Comité, a approuvé
à l'unanimité le 30 avril 1980, une étude sur la Lorraine sur la
base d'un rapport de M. Bornard.
1.3. En 1982, M. Bornard, encore rapporteur, a entre-
pris une étude sur tout le problème des opérations intégrées.
2.7.8. Le rôle des partenaires sociaux dans l'encourage-
ment des ILE et la garantie de conditions de travail appro-
priées pourrait être organisé par le biais de la création, dans
toute l'Europe, de comités tripartites locaux et régionaux
composés:
— d'employeurs, de travailleurs et de représentants d'autres
catégories socio-professionnelles;
— de représentants des collectivités locales;
— de groupes d'impulsion locaux et de représentants de
projets d'ILE.
Ces comités pourraient, ensemble, contribuer par leur
soutien, à l'apport de leur compétence et leur attention
constructive, à l'évolution des ILE lancées dans leurs propres
collectivités en vue aussi des activités qui pourraient être
induites par la réalisation des grands travaux d'infrastructure
prévus par le Conseil dans le but de soutenir la production et
l'emploi.
Le Président
du Comité économique et social
Alfons MARGOT
Le rapport principal traitait les problèmes généraux concer-
nant les opérations intégrées de développement tandis que
les documents en annexe, élaborés par les corapporteurs,
MM. Maspronet1), Hall (2), Ognibene (3) et Kolben-
schlag (4), analysaient les caractéristiques des opérations déjà
entreprises pour Naples et Belfast et étudiaient certains
projets pour d'autres zones.
1.4. Par la suite, le Comité économique et social, sur
proposition de certains conseillers de la section du dévelop-
pement régional, s'est encore occupé des opérations intégrées
i1) Sur Naples.
(2) Sur Belfast.
(3) Sur les zones rurales désavantagées.
(4) Sur la forêt bavaroise.
Avis sur les critères et le fonctionnement des opérations intégrées
(87/C 68/10)
N° C 68/18 Journal officiel des Communautés européennes 16. 3. 87
de développement dans un rapport d'information sur l'opé-
ration destinée au Comté de Clwyd dans le Pays de Galles du
Nord, dont le rapporteur était M. Regaldo.
1.5. En avril 1985, le Comité autorisait, en vertu de
l'article 20, paragraphe 4 du Règlement intérieur, la section
du développement régional à élaborer, à partir des études et
expériences précitées, un avis d'initiative sur «les critères et le
fonctionnement des opérations intégrées».
1.6. L'avis a été adopté le 12 septembre 1986, au rapport
de M. Délia Croce.
Le Comité économique et social, au cours de sa 242e session
plénière, séance du 17 décembre 1986, a adopté à une large
majorité (2 voix contre et 2 abstentions) l'avis suivant:
2. Les opérations intégrées en cours
2.1. Au stade actuel, deux opérations intégrées seulement
sont en cours, à savoir celles de Naples et de Belfast, engagées
depuis plusieurs années, à titre expérimental. Outre ces
expériences pilotes mises en œuvre essentiellement par
le biais du Fonds européen de développement régional
(Feder), il convient de signaler également les «programmes de
développement intégré» mis en œuvre dans les zones rurales,
qui sont pour une part importante financés par le Fonds
européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA),
mais qui n'entrent pas dans le cadre de cet avis.
2.2. La Commission a affirmé à plusieurs reprises l'inten-
tion de progresser sur la voie des interventions intégrées, mais
n'a pas encore retenu d'autres zones pour de nouvelles
interventions.
2.3. Eu égard notamment aux résultats fournis par les
expériences de Belfast et de Naples, le Comité économique et
social estime que les opérations intégrées (OI) constituent un
instrument efficace pour promouvoir le développement de
certaines zones. Une condition essentielle pour le succès des
opérations intégrées est qu'elles soient caractérisées par un
ensemble d'interventions associant les différentes autorités
locales et nationales, en faisant appel aux concours prévus
par les législations nationales et à ceux de tous les fonds
communautaires. Le but des OI doit être la mise en œuvre
d'un projet programmé, conçu avec le concours déterminant
des catégories sociales et tenant compte des exigences réelles
des zones intéressées, ainsi que des intérêts communautai-
res.
2.4. Il est donc nécessaire de sortir de la phase des
expériences pilotes pour passer à une phase où les opérations
intégrées deviennent un instrument normal dans le cadre des
interventions de développement régional. Le recours à cet
instrument devrait intervenir dans des cas désignés d'après
des critères préétablis.
3. La base juridique des OI
3.1. Le nouveau règlement du Feder adopté en 1984
traite, à l'article 34, les opérations intégrées de développe-
ment. Il les met particulièrement en évidence dans la mesure
où il accorde une position prioritaire aux investissements et
aux interventions financés par le Feder s'ils s'inscrivent dans
le cadre d'une opération intégrée de développement.
3.2. Selon l'article 34, l'O.I.D. est constituée par un
ensemble cohérent d'actions et d'investissements publics et
privés portant sur une zone géographique limitée affectée par
de graves problèmes de retard de développement ou de déclin
industriel ou urbain. Une caractéristique essentielle de
l'opération intégrée consiste en l'utilisation conjointe de
différents instruments financiers à finalité structurelle, utili-
sation concertée et coordonnée par la Communauté et les
autorités nationales et locales.
3.3. Au stade actuel, les dispositions de l'article 34 ne
constituent qu'une indication de programme de caractère
général; dès lors, cet article doit être précisé et développé.
3.4. Étant donné que la Commission a manifesté à
plusieurs reprises sa volonté de présenter une proposition de
règlement des opérations intégrées, et bien qu'elle semble
avoir entretemps changé d'orientation, puisqu'elle préfère
parler d'approche intégrée en général, le Comité demande
instamment qu'elle tienne cet engagement.
3.5. Outre une définition plus précise de la base juridique,
une meilleure réglementation en matière de procédure et
d'administration apparaît nécessaire.
À cette fin, il serait utile que le règlement relatif aux
opérations intégrées prévoie un véritable code de procédure
qu'il conviendrait de suivre tant durant la phase de la
conception que durant celle du lancement et de la gestion des
OI.
3.6. Dans un document du 2 septembre 1986, la Com-
mission a présenté au Conseil et au Parlement européen une
note d'information sur les «contenu et modalités d'applica-
tion de l'approche intégrée».
Il s'agit d'un document particulièrement intéressant et
conforme à certaines orientations exprimées dans le passé par
le Comité économique et social; toutefois, on y fait constam-
ment référence à P«approche intégrée» et non pas à des
opérations intégrées de développement. Puisque aussi bien le
document reprend la définition fournie par l'article 34, on
peut en déduire qu'il se réfère surtout aux OI.
Il n'en reste pas moins qu'il serait utile que cela soit bien
précisé également dans la terminologie.
16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 68/19
Enfin, le Comité économique et social demande à être
consulté formellement sur toutes les mesures prises ou
prévues pour mettre en œuvre l'approche intégrée.
4. Financement des OI
4.1. Les opérations intégrées doivent être mises en œuvre
avec le concours économique et financier des États membres,
— et, dans les cas appropriés, des instances régionales et
locales — des fonds structurels communautaires et de la
Banque européenne d'investissement (BEI).
4.2. L'intervention financière communautaire devrait
s'ajouter aux interventions nationales et locales, et non les
remplacer.
4.3. Le concours financier de la Communauté peut être
apporté par les fonds existants, pour autant qu'ils intervien-
nent de façon coordonnée en uniformisant les normes des
crédits et les contrôles et en prenant des engagements
s'étalant sur des périodes plus longues que celles prévues
actuellement, conformément aux exigences de calendrier et à
la nécessaire continuité des opérations intégrées.
4.4. Il faut modifier les règlements concernant les fonds
structurels par l'adjonction de dispositions permettant une
coordination rationnelle, une flexibilité accrue et prévoyant
des possibilités d'intervention qui ne sont pas envisagées
actuellement.
4.5. Tout en respectant ce qui est prévu par l'Acte unique,
il faut prévoir des fonds budgétaires supplémentaires pour les
OI, à l'instar de ce qui est prévu pour les Programmes intégrés
méditerranéens (PIM) (les fonds actuels servant uniquement
à financer les études de faisabilité).
4.6. Le concours apporté par la Communauté aux OI de
Belfast et de Naples, bien que nullement négligeable et qu'il
revête une importance considérable pour l'impulsion qu'il a
imprimée à la programmation et à la coordination des
interventions, a cependant été modeste tant en valeur absolue
qu'en pourcentage de l'ensemble des ressources engagées.
4.7. Le Comité souhaite que, dans les opérations inté-
grées à mettre en œuvre dans l'avenir, l'apport financier
communautaire soit plus important par rapport aux contri-
butions nationales. Cet apport accru exercerait un impact
favorable sur les énergies locales, et amènerait probable-
ment un avantage supérieur à l'avantage proportionnelle-
ment calculable.
4.8. Tout en réaffirmant la nécessité de garantir aux OI
un pourcentage accru à charge des fonds communautaires, il
faut réitérer la déclaration déjà faite à plusieurs reprises par le
Comité en ce qui concerne la dotation insuffisante des fonds
structurels.
4.9. La situation actuelle du budget communautaire est
elle aussi particulièrement préoccupante puisqu'elle a des
incidences négatives sur le Feder ainsi qu'il ressort du rapport
sur les interventions structurelles en 1986.
5. Intervention intégrée des fonds structurels
5.1. Jusqu'à présent, les OI ont pu bénéficier de l'inter-
vention du Feder et, dans une moindre mesure, du Fonds
social. Le recours au FEOGA — section orientation — a été
pour ainsi dire insignifiant et n'a, en tout état de cause, pas
donné lieu à une intervention intégrée — à l'exception des
«programmes de développement intégré».
5.2. Il serait toutefois peu réaliste de sousestimer les
obstacles qui s'opposent, dans la pratique courante, à
l'intégration du FEOGA — orientation — et des autres
fonds structurels. C'est pourquoi il faut souligner avec force
que dans le Livre vert la Commission elle-même a reconnu la
nécessité de coordonner les interventions en faveur de
l'agriculture avec celles concernant les régions.
5.3. Étant donné que la Commission reconnaît la néces-
sité de concentrer tous les moyens disponibles sur des
objectifs généraux concernant aussi bien l'agriculture que
l'économie régionale dans son ensemble et qu'elle se déclare
convaincue de l'utilité d'une approche intégrée, l'intervention
du FEOGA devrait être un instrument normal des OI, dans
les cas où l'agriculture a une importance dans les zones
concernées.
5.4. Dans cette optique, une attribution accrue de res-
sources au FEOGA — section orientation — permettrait une
capacité d'intervention plus efficace.
6. La programmation des OI
6.1. À la base de toute opération intégrée, il devrait donc
y avoir un programme prévoyant un ensemble cohérent
d'actions et d'investissements publics et privés susceptibles de
modifier sensiblement l'état de sous-développement ou de
dégradation qui affecte la zone considérée.
6.2. Le projet global devrait tenir compte du fait que
l'opération intégrée constitue un événement important et
lourd de conséquences, et non seulement un ensemble de
projets. Il devrait donc comporter des estimations et des
calculs précis concernant les bénéfices devant résulter direc-
tement de l'intégration et de ce fait nettement supérieurs à
ceux qui auraient pu être réalisés si les différents instruments
étaient intervenus séparément.
6.3. Il est donc nécessaire que le programme prévoie
l'utilisation conjointe des différents instruments financiers
prévus par les législations nationales et par les règlements des
fonds communautaires.
6.4. L'utilisation de ces instruments financiers pourrait
également être conçue de façon à susciter un effet multipli-
cateur des investissements privés.
6.5. Dès le stade de la conception, il faut souligner
clairement la nécessité de poursuivre ces résultats par le biais
N° C 68/20 Journal officiel des Communautés européennes 16. 3. 87
de l'étroite collaboration et de l'effort commun des institu-
tions, des organismes, des organisations et des agents
concernés par le projet en question.
7. Le rôle des forces sociales et la présence des institutions
communautaires
7.1. Tant à Naples qu'à Belfast, la participation de
l'ensemble des forces sociales s'est révélée insuffisante et cela
a constitué la limite des OI.
7.2. Il faut noter, en revanche, que la présence et la
participation des représentants de la Communauté consti-
tuent un apport précieux; ces derniers, en effet, n'ont pas
seulement témoigné de l'intérêt communautaire à l'égard des
résultats des OI, mais ils ont également et surtout conféré aux
programmes un caractère de politique européenne pour le
développement régional. Par ailleurs, ils ont fourni un apport
technique considérable pour l'utilisation des fonds structu-
rels.
7.3. De ce qui précède, il ressort que les OI requièrent, dès
la phase d'élaboration du projet, la présence active des
institutions communautaires et des organisations socio-éco-
nomiques.
7.4. Au stade de la programmation, toutes les organisa-
tions représentatives des divers intérêts économiques et
sociaux doivent être consultées.
Leur avis, bien que ne pouvant être contraignant, devra
influer de façon adéquate sur le choix des projets.
8. La gestion des OI
8.1. Tous les aspects relatifs à la programmation, au
contrôle et à la gestion des OI revêtent une importance
vitale.
8.2. En particulier, il apparaît opportun que la gestion de
chaque OI soit contrôlée en permanence par un comité
consultatif comportant des représentants de l'ensemble des
organisations et des administrations concernées. Ce Comité
aurait pour tâche de vérifier la conformité des différentes
interventions au projet initial et l'opportunité d'adaptations
et de variantes éventuelles. Il devrait également contrôler
périodiquement les résultats concrets obtenus.
8.3. La gestion des opérations intégrées devrait être
confiée à des organismes ou à des agences structurellement
aptes à gérer un instrument aussi complexe.
Ces organismes et agences, ayant juridiquement un caractère
public ou étant insérés dans le cadre du droit public,
devraient être caractérisés par des structures d'administra-
tion et d'organisation efficaces et dotés de capacités fonction-
nelles et de gestion analogues à celles des entreprises privées
modernes.
8.4. La réussite des OI dépend pour une large part des
bonnes relations existant entre les différentes autorités
locales et nationales et de la liaison correcte entre elles et les
institutions communautaires. C'est pourquoi toute la gestion
des OI et l'activité des organismes chargés de cette gestion et
des comités consultatifs de contrôle devraient répondre à
l'exigence fondamentale de relations harmonieuses entre les
différentes autorités et aux nécessités de l'intégration des
interventions. À ce propos, il est fondamental de disposer du
plein engagement des États membres.
9. L'essence et le contenu des OI
9.1. Les OI doivent avoir pour objet le développement
économique et social des zones concernées. Les caractéristi-
ques de ce développement consistent essentiellement en
l'accroissement de l'emploi, l'augmentation du Produit inté-
rieur brut, l'amélioration du niveau et des conditions de
vie.
9.2. En particulier, l'objectif le plus important devrait
être constitué par l'amélioration de la situation de l'emploi,
c'est-à-dire par l'augmentation du nombre d'emplois stables.
Afin de renforcer cet objectif, il devrait être prévu, dans le
cadre des projets, que les intérêts des capitaux investis dans le
cadre des OI soient à nouveau investis dans la même zone
géographique, afin de relancer l'emploi de façon continue.
9.3. Il est très important pour les opérations inégrées de
prévoir des interventions multisectorielles, de façon à faire
intervenir une pluralité d'interventions et à prévoir une
ventilation des résultats du développement.
9.4. Les interventions devraient être opportunément
réparties entre les infrastructures, le secteur secondaire de la
production, les services, les activités tertiaires et l'agriculture.
La protection de l'environnement, du paysage et du patri-
moine artistique devrait également fait l'objet d'une attention
particulière. Enfin, il apparaît nécessaire de consacrer des
ressources adéquates à la formation des travailleurs, afin de
doter ceux-ci d'une qualification et d'une compétence pro-
fessionnelle adaptées aux axes de développement prévus.
9.5. Il y a lieu de veiller tout particulièrement à la
construction de logements, dont la nécessité ne peut certai-
nement pas être niée pour des zones aussi sous-développées
ou dégradées que celles visées par les OI.
Cela étant, les programmes de construction de logements ne
devraient pas faire l'objet de la majeure partie des interven-
tions, parce qu'il en résulterait une sous-estimation de
l'intérêt à accorder aux investissements productifs, ce qui en
définitive pourrait compromettre les objectifs de FOL
9.6. L'objectif prioritaire de la création d'emplois dura-
bles implique également la nécessité de prévoir la réinsertion,
dans les secteurs de production ou les services, des travail-
leurs employés temporairement à la réalisation des infras-
tructures, à la construction des installations et dans le cadre
des programmes spéciaux de construction.
16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 68/21
10. Extension géographique et programmation temporelle
des OI
10.1. Il faudrait prévoir dans la conception des program-
mes relatifs aux OI des délais à moyen et à long terme pour
leur réalisation. Mais pour cela, il est nécessaire de disposer
de certitudes adéquates en la matière.
Ainsi qu'il a été signalé dans certains paragraphes précédents,
ces certitudes concernent les normes et les procédures des OI,
mais également l'intervention des fonds structurels, la coor-
dination des diverses directions générales de la Commission
et la structuration bureaucratique et administrative des
services de la Commission chargés de l'exécution des OI.
Lorsqu'une OI est décidée, tous ceux qui y sont impliqués
doivent pouvoir compter sur son déroulement régulier, sans
avoir à redouter les lenteurs bureaucratiques ou de procé-
dure, ni des retards dans l'octroi des fonds.
10.2. La délimitation géographique des zones à retenir
soulève elle aussi un problème délicat et complexe, car le
projet doit concerner une zone homogène et faire participer
l'ensemble du territoire de manière adéquate.
La réalisation des OI doit pouvoir être constatée de façon
tangible par l'ensemble de la population de la zone rete-
nue.
11. Observations finales
11.1. Le Comité émet son avis circonstancié sur les OI de
Belfast et de Naples dans le rapport de la section (doc. CES
706/86 fin); il confirme, cependant, que son jugement à leur
propos est globalement positif. Il estime toutefois qu'il reste
un long chemin à parcourir pour obtenir des résultats
optimaux.
11.2. Les expériences effectuées par le biais de ces deux
opérations pilotes conduisent la Communauté à procéder à
des applications ultérieures de l'article 34 du règlement du
Feder, même au-delà des zones d'expansion urbaine.
Une attention particulière doit être accordée aux régions
insulaires, aux zones de montagne et aux zones de sous-dé-
veloppement rural. En outre, certaines régions frontalières
présentant des problèmes structurels et offrant de réelles
possibilités de promotion des investissements revêtent un
intérêt particulier. Pour ces régions les OI devraient contri-
buer à mieux organiser les mesures prises sur le plan national
d'un côté et de l'autre de la frontière, en prévoyant, si
possible, également une coordination des instances supra-
nationales.
Fait à Bruxelles, le 17 décembre 1986.
11.3. La base juridique des opérations intégrées doit être
élargie et définie précisément, en vue notamment de donner
une suite appropriée à la note d'information de la Commis-
sion du 2 septembre 1986. Par ailleurs, le Comité note que la
Commission a déjà relevé les lacunes organisationnelles en
créant la nouvelle direction générale XXII chargée plus
particulièrement de la coordination des instruments structu-
rels. Il faut souhaiter que la nouvelle structure soit dotée de
l'autorité nécessaire pour accomplir efficacement cette
tâche.
Le Comité a émis à l'intention de la Commission, il y a cinq
ans environ, quelques suggestions visant à fonder les opéra-
tions intégrées sur une base juridique plus adéquate. L'article
34 de la nouvelle réglementation du Feder a tenu compte dans
une large mesure de ces suggestions et clarifie l'affectation des
interventions.
11.4. Il faut insister dans l'immédiat sur la nécessité d'une
intervention adéquate et complémentaire de tous les fonds
structurels, dont la réglementation doit être adaptée à
l'instrument intégré. En effet, il est évident que pour chaque
programme coordonné visant au développement d'une
région déterminée, l'intervention des divers fonds doit être
concertée, Car c'est la seule manière d'obtenir un résultat
substantiel. Il sera nécessaire, par ailleurs, de préciser les
conditions sur base desquelles une opération intégrée peut
être approuvée, ainsi que les exigences impératives auxquel-
les doit répondre la présentation d'une proposition.
11.5. La pleine participation et le plein engagement des
autorités locales, nationales et communautaires, ainsi que
des organisations socio-économiques représentant tous les
intérêts concernés, s'avère essentielle au déroulement des
opérations intégrées.
11.6. Étant donné que, tant à Naples qu'à Belfast, les
résultats obtenus ne font pas apparaître une amélioration de
la situation de l'emploi, il faut répéter que l'objectif principal
de l'opération intégrée doit consister à un accroissement
substantiel, à long terme, des emplois supplémentaires.
11.7. Pour terminer, le Comité souligne que le présent
avis s'est cantonné dans les limites étroites en raison des
exigences de calendrier et de la nécessité de procéder à une
analyse approfondie des expériences de Naples et de Bel-
fast.
Il espère, cependant, pouvoir poursuivre son activité sur les
OI, par un examen spécifique de la situation de certaines
zones pour lesquelles des études de faisabilité ont déjà été
effectuées ou sont en cours de réalisation, telles que, par
exemple, la zone de la Forêt bavaroise et l'Ile de la
Réunion.
Le Président
du Comité économique et social
Alfons MARGOT
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