16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 6 8 / 9
l'avis du Comité, l'utilité éminente d'un tel système apparaît
tout particulièrement dans la perspective d'une extension du
champ d'application de la directive à de nouveaux sec-
teurs.
3. En dernier lieu, le Comité souhaite attirer une nouvelle
fois l'attention sur sa proposition (') visant à la création d'un
régime de détachement de personnel des administrations
nationales (par exemple de hauts fonctionnaires issus des
services compétents en matière de marchés publics et de
vérification comptable) qui seraient appelés à exercer des
fonctions au sein du nouveau Groupe des marchés publics et
à assurer la liaison avec leurs homologues d'autres États
membres. Il est tout simplement impossible que la Commis-
sion, avec les effectifs dont elle dispose actuellement, puisse
s'acquitter des tâches dont dépend de façon essentielle
l'efficacité de la directive communautaire; et étant donné que
vouloir financer au moyen des seules ressources communau-
taires le recrutement de nouveau personnel soulèverait à coup
sûr des difficultés, il faut trouver à ce problème d'autres
solutions comme, par exemple, celle que propose ici le
Comité.
4. Observations particulières
4 .1 . Article 4
Le Comité demande la suppression de l'alinéa 2 b) du nouvel
article 6, alinéa prévoyant que des marchés de fournitures
(') JO n° C 189 du 28. 7. 1986, p. 16.
peuvent être passés de gré à gré «lorsqu'il s'agit d'objets qui ne
sont fabriqués qu'à titre de recherche, d'essai, d'étude ou de
mise au point» ; cela risque d'ouvrir toute grande la porte aux
abus et aux infractions à la lettre et à l'esprit de cet article qui
veut que l'on n'ait recours à la procédure de gré à gré que dans
des cas exceptionnels.
4.2. Article 5
Le Comité invite la Commission à indiquer clairement que
l'ordre de préférence que doivent suivre les pouvoirs adjudi-
cateurs en l'absence de normes européennes ou de documents
d'harmonisation européens a un caractère obligatoire, et non
facultatif. Le Comité propose d'ajouter au point 4, après «à
toute autre norme», la formule suivante: «compte tenu des
conditions climatiques qui existent en l'occurrence».
4.3. Article 12
Tout en approuvant les efforts de la Commission visant à
obtenir des États membres des informations statistiques
significatives et fiables, le Comité estime que la Commission
devrait préciser à la lettre a) quels sont les pouvoirs
adjudicateurs tenus à l'obligation de fournir les indications
requises, et préciser également que ces indications concernent
uniquement le nombre total et la valeur totale des marchés
passés tant au-dessus qu'en-dessous du seuil.
Fait à Bruxelles, le 16 décembre 1986.
Le Président
du Comité économique et social
Alfons MARGOT
Avis sur la proposition de directive du Conseil concernant les aides à la construction navale (^
(87/C 68/07)
Le 13 octobre 1986, le Conseil a décidé, conformément aux dispositions de l'article 198 du Traité, de
consulter le Comité économique et social sur la «proposition de directive du Conseil concernant les
aides à la construction navale».
La section de l'industrie, du commerce, de l'artisanat et des services, chargée de préparer les travaux en
la matière, a émis son avis le 3 décembre 1986, au rapport de M. Arena.
Le Comité économique et social a adopté l'avis suivant le 16 décembre 1986 au cours de sa 242e
session plénière, par 88 voix pour, 15 voix contre et 5 abstentions:
Introduction
1. La proposition de directive sur les aides à la construc-
tion navale fait suite aux «Orientations de la future stratégie
JO n° C 281 du 7. 11. 1986, p. 4.
d'aides à la construction navale», sur lesquelles le Comité n'a
pas été officiellement consulté en son temps, ce qui a suscité
un profond sentiment de surprise au sein du Comité. Les
propositions présentées dans ces documents éveillent de
fortes préoccupations quant à l'avenir de l'industrie navale
européenne et de l'emploi dans ce secteur.
N° C 68/10 Journal officiel des Communautés européennes 16. 3. 87
1.1. C'est avec regret que l'on constate que la Commis-
sion n'a pas tenu le moindre compte de l'avis du Comité du
23 avril dernier sur les «Orientations d'une politique com-
munautaire dans le secteur de la construction navale» (JO n°
189 du 28 juillet 1986), avis qui avait par ailleurs suscité une
large adhésion dans les milieux directement intéressés, et
dont les lignes directrices peuvent se résumer ainsi:
— nécessité de définir pour des raisons économiques et
stratégiques une dimension minimum de ce secteur;
— arrêter, également par le biais d'accords conclus au
niveau communautaire, une claire politique de sauvegar-
de des capacités de production du secteur, afin de faire
face à une concurrence mondiale souvent faussée;
— adapter la directive «pour l'après 1986» aux objectifs
d'une telle politique, afin de relancer ce secteur trop
longtemps frappé par une crise de la production qui
risque de se transformer en crise des hommes et de la
profession.
1.2. En réaffirmant la validité de l'avis précité, le Comité
ose espérer qu'un sort plus favorable sera réservé au présent
avis et tient à indiquer ci-après les raisons pour lesquelles il ne
peut approuver la proposition de directive.
Observations du Comité
2. Au lieu de présenter un système d'aides adapté à
l'objectif de la sauvegarde d'une industrie navale réduite et
restructurée, conformément aux motivations et aux termes
indiqués dans l'avis du Comité du 23 avril dernier (une thèse
analogue ayant d'ailleurs été présentée par l'Association
européenne des industriels du secteur), la proposition de
directive fait, de la politique des aides, la condition et dans le
même temps l'instrument de la politique sectorielle, dont les
effets et les résultats ne semblent pas avoir été correctement
approfondis.
2 .1 . La proposition de directive pose pour principe que
des aides «plus restrictives et sélectives» — accordées sous la
forme d'un plafond maximal commun, global et établi à un
niveau réduit — peuvent permettre simultanément d'attein-
dre l'objectif d'une industrie navale européenne saine et
compétitive et de garantir la libre concurrence intracommu-
nautaire.
2.2. Selon le Comité, cette position apparaît pour le
moins simpliste et surtout lourde de graves conséquences
pour une grande partie de l'industrie navale européenne, à
moins que le plafond ne soit fixé à un niveau suffisamment
élevé, pour permettre aux chantiers européens d'affronter la
concurrence des pays d'Extrême-Orient. Le Comité estime
que, au moins pendant une période de transition, au cours de
laquelle les études seront poursuivies, le «plafond» doit
atteindre 3 5 % au moins.
2.3. D'une façon générale, la question se pose, étant
donné précisément l'absence d'un projet industriel qui devrait
normalement précéder la définition d'un système d'aides, de
savoir sur quels critères se fondent les évaluations des
retombées régionales et sociales, également en ce qui concer-
ne l'induit de cette nouvelle stratégie, à moins que celle-ci ne
soit orientée vers la réduction pure et simple des capacités de
production et d'emploi, dans le but de limiter proportionnel-
lement les coûts supportés aujourd'hui par les États mem-
bres.
2.4. Les raisons pour lesquelles une réduction de capaci-
tés ne peut être synonyme d'une augmentation de la produc-
tivité et de la compétitivité industrielles ont été exposées dans
l'avis d'avril dernier, lequel démontre que sans une utilisation
adéquate des capacités de production, tout plan de restruc-
turation sectorielle est voué à l'échec. En d'autres termes, il y
a lieu de mettre fin à la spirale réduction de capacités-réduc-
tion de la production, qui a déjà relégué l'industrie navale
européenne à un rang tout à fait secondaire dans le contexte
mondial.
2.5. L'évolution du marché, telle qu'elle est implicitement
évaluée dans le projet de directive, semble exclure tout signe
de reprise de la demande pour la prochaine décennie. Ces
évaluations vont à l'encontre des prévisions, encore récem-
ment confirmées, des organismes qui s'avèrent les plus
qualifiés en la matière (AWES et SAJ) (voir le tableau n° 2 de
l'avis du 23 avril).
2.6. Sans pour autant surestimer la portée d'études
prévisionnelles, il ne semble pas légitime ajourd'hui de se
détacher de ces prévisions, qui situent la phase la plus aiguë
de la crise dans les années 1986-1987 et le rééquilibrage du
marché mondial au début des années 1990, indépendamment
d'importantes réductions de capacité à venir.
2.7. Sur ce dernier point, les autorités communautaires
devraient procéder avec la fermeté voulue à des interventions
à l'égard du Japon (lequel semble par ailleurs sur le point
d'adopter d'importantes décisions quant aux dimensions à
conférer à son industrie navale) et de la Corée du Sud, qui,
depuis 1975, a considérablement augmenté sa part de
marché.
2.7.1. L'estimation selon laquelle la réduction des aides et
des capacités de production en Europe renforcerait le
pouvoir de négociation de la Communauté économique
européenne à l'égard de ces deux pays est en tout cas pour le
moins irréfléchie: la crédibilité de l'Europe est déjà attestée
par les réductions opérées pendant cette dernière décennie et
qui se chiffrent à 120 000 emplois au moins (-60 % ) et à plus
16. 3. 87 Journal officiel des Communautés européennes N° C 68/11
de 55 % de la capacité de production. On estime équivalente
la réduction de l'induit, c'est-à-dire de l'ensemble des multi-
ples entreprises fournissant matériels et services, et dont la
valeur entre pour plus de la moitié dans le prix du navire. Par
ailleurs, les répercussions régionales et sociales d'un phéno-
mène d'une telle ampleur sont évidentes.
2.7.2. Si la Communauté donne au Japon et à la Corée du
Sud l'assurance de poursuivre la politique des aides actuelle-
ment proposée, il suffira à ceux-ci de maintenir leurs prix
courants, sans réduire de façon significative leurs capacités
(ce qui revient en substance à suivre une politique du «wait
and see», pour obtenir comme résultat l'auto-élimination
presque totale de l'Europe du marché naval; les catégories de
navires à plus haute technologie, pour lesquels le handicap
concurrentiel serait moins grand, représenteraient en effet
des volumes de production trop limités, même pour une
industrie navale européenne sensiblement réduite.
2.8. Dans cette hypothèse, il existe une réelle menace que,
en l'absence d'une politique d'aides et de coopération intra-
communautaire de beaucoup plus longue haleine, les indus-
tries nationales (dont le «poids» à l'échelle mondiale va de
moins de 1 % pour la Belgique a 5 a 6% pour l'Allemagne
fédérale) puissent être, à brève échéance, acculées à la faillite
du fait de l'extrême modestie des charges de travail actuelles
et de l'impossibilité d'obtenir de nouvelles commandes.
2.8.1. Le Comité estime que la directive doit avoir pour
objectif d'éviter une telle évolution, et doit plutôt souligner la
nécessité de maintenir dans la Communauté un secteur de la
construction navale sain et compétitif, dont le volume
d'activité refléterait le volume des échanges communautaires
effectués par voie maritime, et respecterait leur importance
économique, sociale et stratégique.
2.9. Quant à l'autre objectif poursuivi par la proposition
de directive, et approuvé par le Comité, à savoir le dévelop-
pement du marché commun de la construction navale, il
convient cependant de tenir compte du fait que le marché
naval, est, du fait de sa structure, un marché mondial.
L'absence d'aides comporte par conséquent le risque de voir
toute commande perdue par un chantier européen bénéficier,
non à un autre chantier communautaire, mais à l'industrie
d'un pays tiers.
3. La fixation d'un palfond commun devant s'appliquer a
toute mesure d'aide aux chantiers et à l'armement pour la
construction ou la transformation de navires présente d'im-
portants inconvénients de différente nature.
3.1. Un plafond d'aides excluant toute «flexibilité» d'ap-
plication serait justifié s'il existait une perspective raisonna-
ble d'alignement rapide de la plupart des chantiers sur les
conditions optimales du chantier dit le plus compétitif. Par
contre, des différences objectives, (coût de l'argent, poids des
charges sociales, avancement des processus de restructura-
tion, situations régionales, etc.), peuvent entraîner des délais
de réduction des coûts et de récupération de la compétitivité
nécessairement plus longs. Le plafond devrait donc être
suffisamment élevé pour permettre l'obtention d'un nombre
suffisant de commandes dans un premier temps, et devrait
être révisé à intervalles raisonnables en fonction des tendan-
ces du marché. Le caractère plus ou moins «dégressif»
dépendra surtout des conditions du marché, qui seront
fortement influencées par le comportement du Japon et de la
Corée du Sud.
3.2. Le critère de fixation du plafond d'aide suscite tout
autant de réserves, puisque ce critère se fonde exclusivement
sur les catégories de navires (définies par la Commission
comme celles utilisant des technologies avancées) présentant,
pour les chantiers européens les plus compétitifs, le désavan-
tage le moins important par rapport aux principaux concur-
rents mondiaux.
3.3. On observe à cet égard que les seuls secteurs
productifs à technologie véritablement avancée sont
aujourd'hui ceux relatifs aux unités militaires, aux bateaux
de transport de passagers, à certaines réalisations offshore et
seulement dans une certaine mesure aux méthaniers et aux
navires de transport de produits chimiques: un marché
objectivement trop restreint (puisqu'il faut en exclure ici les
navires militaires) pour y lier le sort de l'industrie navale
européenne. De plus, ce qui fait la qualité de ces productions,
ce sont pour l'essentiel les composants que le chantier
acquiert auprès d'autres entreprises, cela pour souligner une
fois de plus l'importance de préserver un induit adapté de par
sa dimension et sa spécialisation. C'est d'ailleurs là l'un des
points forts de la construction navale japonaise, qui a
toujours vu dans la production navale un important facteur
d'exportation (qui plus est, exempté de droits de douane)
d'un ensemble de produits (appareillages électroniques,
pompes, auxiliaires de bord, moteurs, etc.) à plus haute
valeur ajoutée.
3.3.1. Enfin, il ne faut pas oublier la rapide évolution de
catégories de navires qui, grâce à la facilité des transferts de
technologies, peuvent rapidement devenir l'apanage d'indus-
tries navales en quelque sorte moins avancées (citons par
exemple les navires porte-conteneurs).
3.3.2. Même dans le cadre d'une spécialisation en faveur
de produits à plus forte valeur ajoutée ce serait une grave
erreur que d'abandonner complètement la construction de
ces navires (transporteurs de vrac, bateaux citernes, une
bonne partie des navires de transport «conventionnels», etc.)
qui constituent l'essentiel de la demande mondiale et qui
peuvent être susceptibles, dans tel ou tel secteur, de reprises
soudaines et importantes sur le marché. Il ne faut pas non
plus sous-estimer le rôle également stratégique joué par ces
navires dans l'approvisionnement en matières premières ni,
de façon plus générale, l'incidence importante qu'ils exercent
sur le trafic en provenance et à destination de l'Europe.
3.4. Enfin, l'inclusion des aides aux armateurs (article 3
de la proposition de directive) dans le plafond prévue suscite
de vives préoccupations. L'extrême «sensibilité» de l'activité
d'armement — qui par définition opère sur un marché ouvert
— à des mesures restrictives pourrait donner lieu à des
comportements nuisibles à la construction navale européen-
N° C 68/12 Journal officiel des Communautés européennes 16. 3. 87
ne, en aggravant le phénomène, déjà en oeuvre, de la
diminution et du vieillissement accentué du tonnage de la
plupart des flottes des pays membres.
3.4.1. Il convient en tout état de cause d'évaluer sérieu-
sement les répercussions qu'aurait cette inclusion sur le
phénomène du recours aux chantiers d'Extrême-Orient (où,
entre autres, les conditions de l'Organisation de coopération
et de développement économiques (OCDE) sont aujourd'hui
systématiquement ignorées) et aux pavillons de complaisance
permettant de récupérer une plus grande liberté de
manoeuvre.
4. Laissant de côté d'autres observations pourtant impor-
tantes suggérées par le texte de la directive (comme par
exemple l'exemption du «plafond» pour l'activité de répara-
tion tant en ce qui concerne les aides en fonctionnement que
les aides aux investissements) il y a lieu de souligner l'absence
de référence à une aide supplémentaire de secours pouvant
être attribuée, en cas de problème urgent, à une entreprise
d'importance stratégique ou régionale particulière.
4 .1 . Tout en reconnaissant la nécessité d'un contrôle
opportun par la Commission, afin d'assurer la transparence
des régimes d'aide, le Comité estime que ces procédures, de
par leur nombre et leur spécificité, préfigurent un dirigisme
de la Commission que l'on ne relève dans aucun autre secteur
industriel couvert par le Traité de Rome et qui constituerait
en tout état de cause une entrave certaine à la gestion des
entreprises, notamment dans la phase délicate des tractations
commerciales. C'est ainsi que la Communauté aurait le droit
de statuer (dans un délai de 30 jours) sur la passation d'une
commande, même conclue dans le respect du «plafond»,
lorsque le chantier concerné entrerait en concurrence avec un
chantier d'un autre État membre (article 4, paragraphe 5). Il
faut également relever (article 4, paragraphe 3) que la
Commission, en réexaminant à intervalles raisonnables le
plafond commun d'aide, «tient compte également de concen-
trations d'activité excessives dans la construction navale sur
certains segments de marchés, concentrations dont l'ampleur
irait à l'encontre des intérêts de la Communauté».
Fait à Bruxelles, le 16 décembre 1986.
5. Conclusions
5.1. À six mois à peine de recul, le Comité considère qu'il
n'y a pas lieu de modifier un avis qui découlait de l'examen de
l'évolution du marché, de la construction navale et des flottes
européennes ainsi que des résultats de la politique suivie par
la Communauté dans ce secteur depuis le début de la
crise.
5.2. À la déception, déjà exprimée au préalable, suscitée
par le fait que la Commission n'a tenu aucun compte de cet
avis, s'ajoutent par ailleurs les préoccupations soulevées par
une proposition de directive — dont l'élaboration est du reste
singulièrement hâtive — qui fait abstraction d'une politique
globale du secteur recouvrant les problématiques liées tant à
l'industrie navale qu'aux transports maritimes et fondée sur
une adéquation efficace de l'offre et de la demande.
5.3. Ces préoccupations sont directement confirmées par
ce qui nous a été donné de connaître des retombées régionales
et sociales, telles qu'elles sont prévues par la Commission
elle-même, de la nouvelle politique sur les aides: la perte de
40 000 à 45 000 postes de travail supplémentaires dans les 3
prochaines années, ce qui revient à dire, en pratique, que les
potentialités du secteur vont encore être amputées de moitié,
encore qu'il soit difficile à ce stade de le qualifier de secteur
industriel (doc. COM(86) 553 final).
5.4. Ce problème apparaît d'une portée et d'une gravité
telles qu'il requiert, et c'est là une demande formelle, une
consultation du Comité.
5.5. À cet égard, il apparaît inévitable de proroger la
cinquième directive le temps nécessaire pour approfondir les
axes d'une politique sectorielle réaliste qui, sans méconnaître
les exigences de la restructuration, pose enfin les prémices de
la sauvegarde et du bon fonctionnement de cette activité
industrielle fondamentale. Il serait souhaitable dans ce
contexte de mettre en oeuvre une confrontation au niveau
communautaire entre les différentes parties intéressées (cons-
tructeurs navals, armateurs, syndicats de travailleurs).
Le Président
du Comité économique et social
Alfons MARGOT
Full & Egal Universal Law Academy