TROISIÈME SECTION
DÉCISION FINALE
SUR LA RECEVABILITÉ
de la requête no 54999/00
présentée par Sonja AXEN, Katrin TEUBNER et Sofia JOSSIFOV
contre l’Allemagne
La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 21 novembre 2002 en une chambre composée de
M.I. Cabral Barreto, président,
M.G. Ress,
M.L. Caflisch,
M.P. Kūris,
M.B. Zupančič,
M.J. Hedigan,
MmeM. Tsatsa-Nikolovska, juges,
et de M. V. Berger, greffier de section,
Vu la requête susmentionnée introduite le 15 décembre 1999,
Vu la décision partielle du 15 novembre 2001,
Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :
EN FAIT
Les trois requérantes, Mmes Sonja Axen, Katrin Teubner et Sophia Jossifov, nées en 1925, 1950 et 1953 respectivement, sont des ressortissantes allemandes, résidant à Berlin. Mme Axen est la veuve et Mmes Teubner et Jossifov sont les filles de M. Hermann Axen, membre du bureau politique (Politbüro) du comité central du Parti socialiste unifié (Sozialistische Einheitspartei Deutschlands-SED) de la République démocratique allemande (RDA) et décédé le 15 février 1992.
Les requérantes sont représentées devant la Cour par Me F. Wolff, avocat à Berlin.
A. Les circonstances de l’espèce
Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.
1. La genèse de l’affaire
Après la chute du mur de Berlin le 9 novembre 1989 et au cours de la période de transition précédant la réunification allemande, devenue effective le 3 octobre 1990, M. Axen avait demandé la conversion des avoirs figurant sur son compte bancaire, s’élevant à environ 250 000 Marks de la RDA, en Deutsch Marks (DM) de la République fédérale d’Allemagne (RFA). Ces sommes provenaient de revenus ordinaires (reguläres Einkommen).
Le 6 juillet 1990, la commission spéciale (Sonderausschuss) du Parlement (Volkskammer) nouvellement élu de la RDA et compétente en la matière, demanda à M. Axen de justifier la légalité de l’acquisition des avoirs ainsi déclarés.
Par une décision du 27 septembre 1990, la commission spéciale ordonna la confiscation (Einziehung) des avoirs se trouvant sur le compte bancaire de M. Axen, au motif qu’il s’était
« par l’abus de ses fonctions, par la jouissance de privilèges qu’il s’était lui-même attribué et par des actes qui constituent une atteinte flagrante à la morale, procuré à lui-même et à d’autres des avantages personnels au détriment de la société et à la charge du budget de l’Etat et d’autres fonds étatiques. »
(« durch Missbrauch seiner Funktionen durch Inanspruchnahme von selbstbestätigten Privilegien und durch Handlungen, die einen gröblichen Verstoss gegen die guten Sitten darstellen, sich und anderen persönliche Vorteile zum Nachteil der Gesellschaft und zu Lasten des Staatshaushalts und anderer gesellschaftlicher Fonds verschafft hat. »)
La commission spéciale se fonda sur l’article 5 § 2 de la loi sur la justification de la légalité de l’acquisition d’avoirs de conversion (Gesetz über den Nachweis der Rechtmässigkeit des Erwerbs von Umstellungsguthaben – voir Droit interne pertinent ci-dessous) de la RDA du 29 juin 1990, aussi appelée loi sur les avoirs de conversion (Umstellungsguthabengesetz).
2. La procédure devant les juridictions internes
a. Devant le tribunal administratif de Berlin
Le 19 octobre 1990, la première requérante et son mari saisirent le tribunal administratif (Verwaltungsgericht) de Berlin.
Le 30 octobre 1990, le Parlement demanda une extension du délai de six semaines pour déposer ses observations.
A la demande du tribunal administratif, la commission spéciale du Parlement lui adressa 14 volumes de dossiers portant sur la vérification de la légalité de l’acquisition d’avoirs de conversion.
Le 19 novembre 1990, le tribunal administratif demanda au parquet de Berlin des renseignements relatifs à d’éventuelles procédures pénales engagées contre les époux Axen. Le 19 novembre 1990, ce dernier indiqua au tribunal administratif les références des procédures pénales qui venaient d’être engagées.
En mars 1991, la direction du tribunal administratif décida de confier l’affaire des époux Axen à une chambre nouvellement constituée au sein du tribunal administratif.
Le 16 septembre 1991, le tribunal administratif demanda de nouveau au parquet de Berlin l’état d’avancement des procédures pénales engagées contre les époux Axen. Le 30 septembre 1991, le parquet indiqua au tribunal administratif que le tribunal régional de Berlin avait prononcé un non-lieu à leur encontre, et que le parquet avait interjeté appel de cette décision.
Le 26 février 1992, l’avocat de M. Axen informa le tribunal administratif du décès de ce dernier. Le 1er octobre 1992, l’avocat indiqua au tribunal administratif que la communauté des héritiers, comprenant la femme et les deux filles de M. Axen, souhaitait poursuivre le litige et demanda la modification de l’entête (Rubrum) du jugement.
Le 22 février 1993, le tribunal administratif demanda de nouveau au parquet de Berlin de lui adresser les dossiers relatifs aux procédures pénales engagées conter les époux Axen. Le 5 avril 1993, le parquet adressa
19 volumes de dossiers au tribunal administratif.
Le 21 avril 1993, le tribunal administratif fixa au 24 mai 1993 la date de l’audience.
Par un jugement du 24 mai 1993, le tribunal administratif de Berlin rejeta le recours des requérantes au motif que les conditions de l’article 5 § 2 de la loi sur les avoirs de conversion étaient réunies, car l’ensemble des avoirs de M. Axen provenaient d’une épargne acquise par abus de pouvoir au détriment de l’intérêt général (Gemeinwohl).
A l’instar de la commission spéciale, le tribunal considéra que M. Axen s’était enrichi par l’utilisation illégale d’un terrain de 25 000 m2 dont il n’était pas propriétaire et sur lequel il avait fait construire en 1986 une maison de vacances financée à hauteur de 6 500 000 Marks de la RDA par des fonds publics. De même, l’entretien du domaine d’un montant de 200 000 Marks avait été financé par des fonds publics. Or lui-même n’avait versé qu’un loyer mensuel de 271 Marks et son enrichissement personnel s’élevait donc au moins à 3 000 000 Marks.
Le 6 juillet 1993, le jugement fut notifié aux parties.
b. Devant la cour administrative d’appel de Berlin
Le 26 juillet 1993, les requérantes interjetèrent appel du jugement devant la cour administrative d’appel (Oberverwaltungsgericht) de Berlin.
Le 6 octobre 1993, le Parlement demanda une extension du délai pour le dépôt de ses observation jusqu’au 29 octobre, puis jusqu’au 15 novembre 1993.
Le 10 novembre 1993, à la demande du parquet, la cour administrative d’appel leur renvoya les dossiers des procédures pénales.
Le 1er février 1994, le parquet renvoya les dossiers des procédures pénales à la cour administrative d’appel, avec une demande de les lui restituer le plus rapidement possible.
Au cours des années 1994 et 1995, la cour administrative d’appel mena de nombreuses investigations afin de rechercher des preuves (Beweiserhebungen).
Les 4 novembre 1994, 25 octobre 1995 et 21 novembre 1996, l’avocat demanda à la cour administrative d’appel de rapidement rendre sa décision.
Le 17 avril 1997, la cour administrative d’appel fixa une audience au 1er juillet 1997.
Par un arrêt du 1er juillet 1997, la cour administrative d’appel de Berlin annula la décision de la commission spéciale et ordonna le déblocage des comptes litigieux.
Elle estima notamment que l’article 5 § 2 de la loi sur les avoirs de conversion ne s’appliquait pas à l’épargne provenant de revenus ordinaires, car sinon tous les biens acquis en RDA devraient être évalués et imputés sur les avoirs de conversion.
Le 3 septembre 1997, l’arrêt fut notifié aux parties.
c. Devant la Cour fédérale administrative
Par une décision du 5 juin 1998, la Cour fédérale administrative (Bundesverwaltungsgericht), saisie par l’Etat d’un recours en révision, fit droit à la demande de ce dernier et annula l’arrêt de la cour administrative d’appel.
La Cour fédérale considéra qu’en vertu de la loi sur les avoirs de conversion, qui demeurait en vigueur en tant que loi fédérale (Bundesgesetz), et de l’article 3 no 12 alinéa b de l’accord du 18 septembre 1990 sur l’application et l’interprétation du Traité sur l’unification allemande (Vereinbarung zur Durchführung und Auslegung des Einigungsvertrages) du 31 août 1990 (voir Droit interne pertinent
ci-dessous), la chambre administrative près du tribunal du district était bien compétente pour statuer sur les requêtes soulevées en vertu de l’article 6 de la loi sur les avoirs de conversion. Par ailleurs, le législateur avait souhaité, lors de la période de transition précédant la réunification allemande, un règlement rapide, définitif et dans un délai donné de ces affaires, et n’avait pas prévu la mise en place des voies de recours administratives habituelles.
d. Devant la Cour constitutionnelle fédérale
Les requérantes saisirent alors la Cour constitutionnelle fédérale (Bundesverfassungsgericht) d’un recours constitutionnel, au motif que les décisions des juridictions antérieures méconnaissaient leur droit de propriété et étaient disproportionnées, car l’atteinte à la morale ne saurait à elle seule justifier la confiscation intégrale des avoirs de M. Axen. De plus, la Cour administrative fédérale aurait méconnu la Loi fondamentale (Grundgesetz), car elle avait considéré que la loi sur les avoirs de conversion et l’accord sur l’application et l’interprétation du Traité sur l’unification allemande prévoyaient une limitation des voies de recours, alors que la loi n’était en réalité pas si claire. Par ailleurs, le but de la loi sur les avoirs de conversion avait été uniquement de vérifier de manière arbitraire les comptes des hauts responsables du SED. Enfin, la durée de la procédure entre la saisine du tribunal administratif de Berlin le 17 octobre 1990 et la décision de la Cour fédérale administrative du 5 juin 1998 méconnaissait l’article 6 § 1 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Le 28 juillet 1999, la Cour constitutionnelle fédérale, statuant en comité de trois membres, refusa d’admettre le recours des requérantes.
D’après la Cour constitutionnelle, dans le cadre de l’article 5 § 2 de la loi sur les avoirs de conversion, le législateur pouvait, sans méconnaître de manière disproportionnée le droit de propriété, lors de la conversion d’avoirs de la RDA en DM, ce qui équivalait à une revalorisation considérable, exclure les sommes acquises en méconnaissance flagrante de la morale et qui ne reposaient pas sur un travail propre (eigene Leistung). Il en allait de même pour les avoirs provenant de revenus ordinaires et qui avaient pu être économisés à la suite d’avantages obtenus en méconnaissance flagrante de la morale. De plus, le fait que la commission spéciale, dans le cadre de ses moyens, s’était concentrée sur les hauts responsables du SED, reposait sur des considérations pratiques, mais ne
modifiait pas la portée générale de la loi. Enfin, les décisions litigieuses ne méconnaissaient pas non plus le droit à la protection juridique garanti par l’article 19 § 4 de la Loi fondamentale, car cet article ne garantit pas le droit à l’existence de voies de recours.
B. Le droit interne pertinent
Le 29 juin 1990, le Parlement nouvellement élu de la RDA élabora la loi sur la justification de la légalité de l’acquisition d’avoirs de conversion, aussi appelée loi sur les avoirs de conversion.
D’après l’article 1 de cette loi, lors de la conversion des avoirs, une vérification de la légalité de leur acquisition peut être ordonnée et une «commission spéciale temporaire », qui comprend 21 députés du Parlement, est créée spécialement à cet effet.
D’après l’article 2, les personnes ou sociétés ayant leur résidence ou siège social en RDA ou à l’extérieur de la RDA doivent, sur demande, justifier la légalité de l’acquisition d’avoirs déclarés en vue de leur conversion.
Selon l’article 4, le titulaire du compte bancaire doit justifier la légalité de l’acquisition de ses avoirs dans un délai de 10 jours et il doit à cet effet soumettre les documents à la commission spéciale.
L’article 5 § 1 prévoit la vérification de la légalité de l’acquisition d’avoirs de conversion par la commission spéciale à l’aide des documents ainsi reçus.
L’article 5 § 2 prévoit qu’une acquisition n’est pas légale notamment lorsque l’ensemble des avoirs ou une partie d’entre eux ont été obtenus :
- par des actions pénalement répréhensibles ou contraires au règlement (ordnungswidrig),
- par des actes qui constituent une atteinte flagrante à la morale, ou qui constituent
- un abus de prérogatives étatiques ou d’une fonction étatique, ou d’une activité au détriment de l’intérêt général.
L’article 5 § 4 prévoit que s’il existe des soupçons relatifs à l’existence d’une infraction, il convient de porter plainte auprès de l’autorité de poursuite (Strafverfolgungsbehörde) compétente. Dans ce cas, la commission spéciale ne peut rendre sa décision qu’après la décision définitive de cette autorité de poursuite.
L’article 5 § 5 prévoit que la décision de la commission spéciale constatant l’illégalité de l’acquisition d’avoirs de conversion a pour conséquence la confiscation de ces avoirs au profit de l’Etat.
L’article 3 no 12 de l’accord du 18 septembre 1990 sur l’application et l’interprétation du Traité sur l’unification allemande du 31 août 1990 est ainsi rédigé :
« Le droit de la RDA ci-après désigné demeure en vigueur après que l’adhésion [de la RDA à la RFA] est devenue effective :
(...)
12. Loi sur la justification de la légalité de l’acquisition d’avoirs de conversion du 29 juin 1990 avec les précisions suivantes :
Dans les cas relevant de l’article 5 § 4, deuxième phrase, (...) la chambre administrative près du tribunal de district où les avoirs globaux ont été déclarés en vue de leur conversion est compétente pour statuer en la matière.
Ce tribunal connaît également des requêtes soumises en vertu de l’article 6. »
GRIEF
Les requérantes soutiennent que la durée de la procédure ne répond pas à l’exigence du délai raisonnable tel que prévu à l’article 6 § 1 de la Convention.
EN DROIT
A. Sur l’épuisement des voies de recours internes
Le Gouvernement excipe à titre principal du non-épuisement des voies de recours internes par les requérantes, au motif que ces dernières n’avaient pas suffisamment étayé leur grief relatif à la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale.
Les requérantes, quant à elles, considèrent que de toute façon, la Cour constitutionnelle fédérale n’examine pas la conformité de décisions à la Convention européenne des Droits de l’Homme, cette dernière n’ayant que le rang de loi simple (einfaches Gesetz) en Allemagne. Dès lors, les requérantes auraient soulevé le grief relatif à l’article 6 de la Convention, afin de prouver à la Cour qu’elles avaient épuisé les voies de recours, mais une argumentation plus détaillée n’aurait rien apporté de plus.
La Cour rappelle que la règle des l’épuisement des voies de recours internes ne s’accommode pas d’une application automatique et ne revêt pas un caractère absolu ; en en contrôlant le respect il faut avoir égard aux circonstances de la cause (voir, par exemple, Van Oosterwijck c . Belgique, arrêt du 6 novembre 1980, série A no 40, p. 18, § 35). Par ailleurs, l’article 35 § 1 doit s’appliquer avec une certaine souplesse et sans formalisme excessif (voir, parmi beaucoup d’autres, Ankerl c. Suisse, arrêt du 23 octobre 1996, Recueil des arrêts et décisions 1996-V, p. 1565, § 34). En outre, il y a lieu d’examiner la question du respect de cette règle à la lumière de sa finalité : ménager aux États contractants l’occasion de prévenir ou redresser les violations alléguées contre eux avant qu’elles ne soient soumises à la Cour (ibidem).
En l’espèce, la Cour relève que les requérantes ont soulevé le grief relatif à la durée de la procédure devant la Cour constitutionnelle fédérale. Or cette dernière, même si elle n’a pas répondu sur ce point aux requérantes, n’a pas, comme le permet l’article 93a, alinéa 2, de la loi sur la Cour constitutionnelle fédérale, refusé d’examiner ce grief au motif qu’il n’était pas suffisamment étayé.
Dès lors, la Cour considère que les requérantes ont satisfait à la condition de l’épuisement des voies de recours internes et rejette l’exception préliminaire soulevée par le Gouvernement.
B. Sur le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention
Les requérantes soutiennent que la durée de la procédure ne répond pas à l’exigence du délai raisonnable tel que prévu à l’article 6 § 1 de la Convention, et dont la partie pertinente est ainsi rédigée :
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) dans un délai raisonnable, par un tribunal (...), qui décidera (...) des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil (...) »
Le Gouvernement estime que la durée de la procédure litigieuse n’a pas méconnu l’article 6 § 1 de la Convention. Il souligne la grande complexité des questions juridiques soulevées, démontrée par les nombreuses investigations menées par le tribunal administratif et la cour administrative d’appel de Berlin, et dénonce le comportement des parties qui ont à plusieurs reprises demandé des prorogations des délais pour soumettre leurs observations. En outre, il considère que le comportement des juridictions administratives ordinaires ne saurait prêter à critique : ainsi le tribunal administratif de Berlin a traité l’affaire avec diligence, l’avocat du requérant étant responsable d’un délai de sept mois entre le décès de M. Axen et l’information qu’il donné au tribunal sur la poursuite du litige par la communauté des héritiers ; quant à la cour administrative d’appel, elle a également traité l’affaire avec diligence, la durée de quatre ans étant due notamment aux nombreuses investigations menées et à la nécessité de traiter les nombreuses observations soumises par les parties.
Les requérantes contestent les arguments du Gouvernement. Elles soutiennent que l’affaire n’était pas particulièrement complexe, comme le montrerait le fait que les juridictions administratives n’ont pas procédé à des auditions contradictoires de témoins ou d’experts. Le simple examen de dossiers administratifs ou pénaux ne suffiraient pas à démontrer la complexité de l’affaire. De plus, les parties n’auraient en réalité soumis que très peu d’observations écrites, compte tenu de la durée globale de la procédure devant les juridictions administratives. D’une manière générale, les requérantes ne seraient de toute façon aucunement responsables de la durée de cette procédure, qui serait due exclusivement au comportement des juridictions administratives ordinaires.
La Cour note que la procédure a débuté le 19 octobre 1990, date de la saisine du tribunal administratif, et s’est terminée le 28 juillet 1999, date de la décision de la Cour constitutionnelle fédérale. Elle a donc duré plus de huit ans et neuf mois.
La Cour estime, à la lumière des critères dégagés par la jurisprudence des organes de la Convention en matière de « délai raisonnable » (complexité de l’affaire, comportement du requérant et des autorités compétentes), et compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, que ce grief doit faire l’objet d’un examen au fond.
Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,
Déclare le restant de la requête recevable, tous moyens de fond réservés.
Vincent BergerIreneu Cabral Barreto
GreffierPrésident
Full & Egal Universal Law Academy